Sentencia T-142/17
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
A través de las distintas Salas de Revisión de la Corte se ha concluido que la tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales de la población desplazada, y que tal protección incluye aquellos eventos en los cuales la UARIV omite hacer efectiva la entrega de la ayuda humanitaria o la indemnización administrativa.
PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ FRENTE A POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION DESPLAZADA-Deber de dar respuesta oportuna, eficaz y de fondo
La jurisprudencia constitucional ha resaltado la obligación de las autoridades ante quienes se elevan solicitudes respetuosas, de atender las mismas en forma oportuna, eficaz y de fondo. Asimismo, ha determinado que esta obligación cobra mayor trascendencia en aquellas entidades responsables de atender y reparar a las víctimas de desplazamiento forzado. Esta Corporación ha sostenido que el derecho de petición de personas que se encuentran en condición de desplazamiento tiene una protección reforzada, por tanto el manejo de la información, su registro y control resultan de vital importancia, dado que las autoridades competentes deben tener pleno conocimiento de las solicitudes recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva a la persona desplazada. La atención adecuada a los derechos de petición de la población desplazada hace parte del mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes tienen tal condición, pues integra el derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad humana, y por tal motivo, debe ser amparado con el fin de obtener por parte de las autoridades una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, con base en un estudio sustentado del requerimiento, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA AYUDA HUMANITARIA-Deber del Estado de garantizar la entrega de la ayuda humanitaria a población desplazada
AYUDA HUMANITARIA-Naturaleza, características y modalidades
En cuanto a las características que debe contener la atención humanitaria esta Corporación ha identificado las siguientes: (i) protege la subsistencia mínima de la población desplazada; (ii) es considerada un derecho fundamental; (iii) es temporal; (iv) es integral; (v) tiene que reconocerse y entregarse de manera adecuada y oportuna, atendiendo la situación de emergencia y las condiciones de vulnerabilidad de la población desplazada; y (vi) tiene que garantizarse sin perjuicio de las restricciones presupuestales.
AYUDA HUMANITARIA-Marco normativo
AYUDA HUMANITARIA-Etapas
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación del término máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento
PRORROGA DE AYUDA HUMANITARIA-Diferencia entre prórroga general y prórroga automática
(i) La prórroga general es aquella que debe ser solicitada por cualquier persona desplazada, la cual se encuentra sujeta a una valoración realizada previamente por la entidad competente sobre las circunstancias de vulnerabilidad del posible beneficiario, con el propósito de determinar si es o no procedente su otorgamiento. (ii) La prórroga automática opera en casos en los cuales por circunstancias de debilidad manifiesta, como por ejemplo que se encuentren en riesgo derechos de una persona en condición de discapacidad, debe otorgarse nuevamente la atención de forma inmediata. Debe entregarse de manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema lo que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que se han logrado condiciones de autosuficiencia integral y de dignidad, momento en el cual podrá procederse mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga.
AYUDA HUMANITARIA Y DERECHO A LA IGUALDAD-Reglas jurisprudenciales respecto de turnos y orden de entrega
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Reglas jurisprudenciales definidas para su entrega
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Marco normativo
DERECHO DE PETICION, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Orden a la UARIV reanudar entrega de los componentes de la ayuda humanitaria a accionante
DERECHO DE PETICION, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Orden a la UARIV profiera acto administrativo que decida de fondo solicitud de indemnización administrativa
DERECHO DE PETICION, DIGNIDAD HUMANA Y MINIMO VITAL-Orden a la UARIV hacer entrega material de indemnización administrativa
Referencia: Expedientes acumulados: T-5875158, T-5881994 y T-5881995
Acción de tutela instaurada por: Maribel del Carmen López Cabrales, Rosa Margarita Rivera Restrepo y Albeiro David Torres contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y la Magistrada María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión[1] de los fallos proferidos en única instancia contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, por: (i) el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó (Antioquia), el 9 de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela interpuesta por Maribel del Carmen López Cabrales (expediente T-5875158); (ii) el Juzgado Promiscuo de Familia de Oralidad de Frontino (Antioquia), el 29 de julio de 2016, dentro de la acción de tutela interpuesta por Rosa Margarita Rivera Restrepo (expediente T-5881994); y (iii) el Juzgado Promiscuo de Familia de Oralidad de Frontino (Antioquia), el 10 de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela interpuesta por Albeiro David Torres (expediente T-5881995). En los fallos mencionados se concedieron los amparos, ordenándose el reconocimiento de la ayuda humanitaria en el expediente T-5875158 y de la indemnización administrativa en los expedientes T-5881994 y 5881995.
I. ANTECEDENTES
Los actores en los procesos de la referencia entablaron acciones de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante la UARIV), al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición, por los hechos que a continuación se indican:
1. Expediente T-5875158
1.1 Maribel del Carmen López Cabrales de 41 años de edad[2], solicita ayuda humanitaria de emergencia dada su condición de víctima de desplazamiento forzado. Manifiesta que es madre cabeza de hogar debidamente inscrita en el Registro Único de Población Desplazada y que debe sufragar sola el pago de arriendo, servicios públicos, alimentación, salud educación, entre otros.
1.2 Indica la actora que elevó solicitud a la UARIV el día 11 de julio de 2016, con el fin de que se le entregara atención humanitaria para superar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra junto a su grupo familiar. No obstante, la entidad accionada se abstuvo de dar respuesta a la mencionada petición.
1.3 El 30 de julio de 2016, la actora presentó tutela que fue repartida al Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó con el fin de que se ordenará a la UARIV el reconocimiento y entrega de la ayuda humanitaria. Para ello adjuntó al escrito de tutela: (i) la petición elevada ante la UARIV[3]; y (ii) copia de la cédula de ciudadanía[4].
1.4 Luego de admitida la tutela y de correrse traslado de la misma a la UARIV para su contestación, dicha entidad guardó silencio. Así, el 9 de agosto de 2016 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó decidió conceder el amparo impetrado, ordenando que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo la UARIV entregará la ayuda humanitaria a la accionante[5].
1.5 Según el juzgado de instancia, en vista de la “flagrante e innegable vulneración por parte del representante legal de la entidad accionada, de los derechos fundamentales invocados por el accionante, quien es una desplazada por la violencia (sic), procede de plano la protección de los mismos.”[6] Esta decisión no fue objeto de impugnación.
2. Expediente T-5881994
2.1 Rosa Margarita Rivera Restrepo de 74 años de edad[7], solicita indemnización administrativa dada su condición de víctima de desplazamiento forzado. Manifiesta que hace muchos años (no precisa fecha) fue expulsada de la vereda nudillales del municipio de Uramita (Antioquia) por parte de un grupo al margen de la ley.
2.2 Agrega que como consecuencia del conflicto que se vive en la zona, su sobrino René Antonio Rivera del cual era madre de crianza fue asesinado. Señala que luego del desplazamiento ha tenido que vivir en casa de una hermana en el municipio de Frontino (Antioquia).
2.3 Indica la actora que elevó solicitud a la UARIV, con el fin de que se le reconociera la indemnización administrativa. A esta comunicación la UARIV le contestó el 24 de mayo de 2016, reconociéndole el derecho a recibir la indemnización administrativa pretendida, pero sostuvo que de acuerdo con su capacidad presupuestal, sólo le es posible “asignar un turno para otorgar la indemnización a partir del 30 de agosto de 2019, bajo el turno GAC-190830.0346” [8].
2.4 El 7 de julio de 2016 la actora presentó la tutela asignada al Juzgado Promiscuo de Familia de Oralidad de Frontino (Antioquia), con el fin de que se ordenara la entrega urgente de la indemnización administrativa, pues manifiesta que se está quedando ciega y dada su condición de adulta mayor su atención debe ser prioritaria. Anexa al escrito de tutela los siguientes documentos: (i) copia de la respuesta que la UARIV dio a su petición[9]; (ii) copia de la solicitud de autorización de servicios de salud para oftalmología con su diagnóstico[10]; y (iii) copia de la cédula de ciudadanía[11].
2.5 Luego de admitida la tutela y de correrse traslado de la misma a la UARIV, dicha entidad contestó que a la accionante no se le estaba vulnerando ningún derecho fundamental en virtud a que existió un pronunciamiento de fondo sobre su petición.
2.6 Conforme a lo expuesto, el juez de única instancia decidió conceder el amparo pedido ordenando que dentro de los 45 días siguientes a la notificación del fallo se realizara el pago del valor de la indemnización administrativa a favor de la actora[12].
2.7 El despacho judicial argumentó para tal efecto, que: (i) la respuesta dada por la UARIV a la solicitud de indemnización administrativa de la actora constituía un reconocimiento de tal prestación; (ii) la indemnización pretende reparar a las víctimas como consecuencia de las acciones desplegadas por grupos al margen de la ley; y (iii) en virtud a la condición de debilidad manifiesta de la accionante en razón a su edad y sus problemas de salud, era viable ordenar el pago de la prestación solicitada de manera inmediata. Esta decisión no fue objeto de impugnación.
2.8 Posteriormente, la UARIV presentó un informe de cumplimiento del fallo judicial informando que la indemnización administrativa se pagaría el día 28 de abril de 2017. Además agregó que tal decisión de anticipar el pago, ya había sido informada a la accionante[13].
3. Expediente T-5881995
3.1 Albeiro David Torres de 44 años de edad[14], solicita indemnización administrativa dada su condición de víctima de desplazamiento forzado. Afirma que vivía en el municipio de Dabeiba (Antioquia) hasta que llegó un grupo armado al margen de la ley que lo expulsó en el año de 1998, por lo que ahora vive en Frontino en casa de una tía junto a su hijo de 11 años. Además cuenta que no tiene un trabajo estable del cual pueda derivar un sustento digno y suficiente para su hogar.
3.2 El actor señala que se ha comunicado en diferentes oportunidades con la UARIV e incluso manifiesta que hace varios días (no precisa una fecha exacta) envió una petición a esta entidad solicitando que le realicen la encuesta “PAARI”[15] para determinar las carencias de su hogar. No obstante, dice que no le han dado una respuesta concreta a su requerimiento.
3.3 El 27 de julio de 2016, el accionante presentó tutela que fue repartida al Juzgado Promiscuo de Familia de Oralidad de Frontino (Antioquia) con el fin de que se ordenara la entrega de la indemnización administrativa, en virtud a que considera que cumple con los criterios de priorización, al ser padre cabeza de hogar y tener un hijo menor de edad a su cargo. Aporta a la solicitud de amparo los siguientes documentos: (i) copia de la cédula de ciudadanía[16]; (ii) copia de la constancia de estudio y la tarjeta de identidad de su hijo menor[17]; y (iii) copia de la respuesta que la UARIV dio a su petición fechada el día 17 de junio de 2016, en la que la accionada le informa que su hogar se encuentra en proceso de identificación de carencias, el cual una vez culminado permitirá adoptar una decisión motivada mediante acto administrativo que le será notificado[18].
3.4 Una vez se dio trámite a la solicitud de tutela la UARIV guardó silencio, por lo que el juez de única instancia otorgó el amparo deprecado ordenando que dentro de los 45 días siguientes a la notificación del fallo se realizará el pago del valor de la indemnización administrativa a favor de la actora[19].
3.5 El sustento de su decisión fue: (i) la UARIV en la respuesta dada al derecho de petición le reconoció el derecho a la indemnización administrativa; y (ii) el actor se encuentra en especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta por ser cabeza de hogar, con un menor a cargo y no tener un trabajo estable para satisfacer las necesidades básicas de su núcleo familiar.
4. Pruebas decretadas y recaudadas en sede de revisión
4.1 Mediante auto del 8 de febrero de 2017, se decretó la práctica de pruebas, a fin de esclarecer aspectos fácticos de las tutelas que son objeto de acumulación. Puntualmente se ofició a la UARIV con el fin de que remitiera copia del Registro Único de Víctimas e informara si los accionantes cumplían con los requisitos para ser beneficiarios de ayuda humanitaria e indemnización administrativa, según el caso. Adicionalmente, se pidió a la UARIV que remitiera copia de las actuaciones administrativas que ha realizado para el reconocimiento y entrega efectiva de las mencionadas prestaciones económicas.
4.2 La UARIV a través de comunicación calendada el 17 de febrero de 2017, se pronunció sobre el requerimiento judicial realizado por esta Corporación informando que[20]: (i) los actores se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas; (ii) en el expediente T-5875158 en el que es accionante Maribel del Carmen López Cabrales, mediante acto administrativo del 10 de agosto de 2016 se suspendió definitivamente la entrega de los componentes de la atención humanitaria al advertirse que el hogar de la actora no tenía afectada su subsistencia mínima. Lo anterior, con fundamento en que uno de los miembros del hogar (sin especificar cuál de ellos) aparecía en el régimen contributivo de salud e igualmente era usuario de un producto financiero, y además, que verificada la información del formulario de promoción de la Estrategia Unidos se determinó que este hogar supera la línea de pobreza extrema.[21]; (iii) en el expediente T-5881994 en el que es accionante Rosa Margarita Rivera Restrepo, se reiteró que el turno para entregar la indemnización administrativa se había asignado para el día 30 de agosto de 2019; (iv) igualmente, en relación con el expediente T-5881995 donde es accionante Albeiro David Torres se repitió lo expuesto por el actor, en el sentido que se llevará a cabo un proceso de identificación de carencias que una vez culmine permitirá adoptar una decisión de fondo sobre su reclamación.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.[22]
2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
2.1 Los actores manifestaron tener la condición de desplazados por la violencia y no contar con medios para su subsistencia ni la de su respectivo grupo familiar, por lo cual presentaron en forma personal e individual petición de interés particular a la UARIV, con el fin de que se les entregara: (i) en el expediente T-5875158 ayuda humanitaria; y (ii) en los expedientes T-5881994 y T-5881995 indemnización administrativa. No obstante, en relación con el expediente T-5881994 la inconformidad radica en que si bien la UARIV reconoció el derecho a la indemnización administrativa su entrega se fijó para el 19 de agosto de 2019 aduciendo razones presupuestales. Al no obtener respuesta satisfactoria y de fondo sobre sus requerimientos, cada uno de los peticionarios entabló tutela invocando la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición. A través de sentencias de tutela provenientes de distintos despachos judiciales se decidió otorgar el amparo solicitado, en virtud a la situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de los actores.
2.2 En sede de revisión, dando respuesta al decreto de pruebas ordenado por esta Corporación[23], la UARIV sostuvo que los accionantes se encontraban inscritos en el Registro Único de Víctimas y que en el expediente T-5875158, mediante acto administrativo, se suspendió definitivamente la entrega de la atención humanitaria a la actora por desvirtuarse la afectación a la subsistencia mínima de su hogar. Lo anterior, con fundamento en que uno de los miembros del hogar (sin especificar cuál de ellos) aparecía en el régimen contributivo de salud e igualmente era usuario de un producto financiero, y además, que verificada la información del formulario de promoción de la Estrategia Unidos se determinó que este hogar supera la línea de pobreza extrema. Frente a los otros expedientes de tutela la UARIV reiteró lo expuesto por los accionantes en las solicitudes de amparo.
2.3 Con base en lo expuesto, corresponde a la Sala Primera de Revisión ocuparse de resolver los siguientes problemas jurídicos:
En los expedientes T-5875158 y T-5881995:
¿Vulnera la UARIV los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición, de personas víctimas del desplazamiento forzado, quienes manifiestan que no cuentan con medios para su subsistencia, al omitir contestar de fondo la petición de entrega de: (i) ayuda humanitaria; y de (ii) indemnización administrativa, respectivamente, e igualmente no dar respuesta a las tutelas interpuestas?
Y en el expediente T-5881994:
¿Vulnera la UARIV los derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición, de una mujer de 74 años de edad, víctima del desplazamiento forzado, que manifiesta que no cuenta con medios para su subsistencia, al contestar la solicitud de indemnización administrativa informándole que cumple los requisitos para ser titular de la prestación reclamada pero postergando su entrega hasta en agosto del año 2019?
2.4 Para dar solución al problema jurídico planteado, la Sala: (i) mencionará la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con la procedencia de la acción de tutela para exigir la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la población desplazada; (ii) reiterará los criterios que se deben tener en cuenta para responder satisfactoriamente derechos de petición elevados por este grupo poblacional; (iii) señalará las reglas jurisprudenciales definidas para la entrega de la ayuda humanitaria y la indemnización administrativa; y por último, (iv) resolverá el caso concreto.
3. Procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales vulnerados de la población desplazada
3.1 Legitimación para actuar
3.1.1 Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales[24]. En esta oportunidad, los accionantes Maribel del Carmen López Cabrales, Rosa Margarita Rivera Restrepo y Albeiro David Torres, actuando en nombre propio, pretenden la defensa de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición, en virtud de las presuntas acciones y omisiones negligentes en las que ha incurrido la UARIV, al no pronunciarse de fondo sobre la petición de entrega de ayuda humanitaria e indemnización administrativa a la cual consideran tener derecho en virtud a su condición de víctimas del desplazamiento forzado. Por tal razón, se encuentran legitimados para intervenir en esta causa.
3.1.2 Legitimación por pasiva. Los artículos 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991[25] consagran las personas contra las cuales se puede dirigir la acción de tutela. Así, la acción se puede invocar contra una autoridad pública o un particular, que haya vulnerado o amenazado algún derecho de rango constitucional fundamental.
La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. Es un presupuesto procesal que exige que la persona contra quien se incoa la tutela sea la autoridad o el particular que efectivamente vulneró o amenaza vulnerar el derecho fundamental. Por tanto, el amparo no resultará procedente si quien desconoce o amenaza el derecho no es el demandado, sino otra persona o autoridad. Dicha persona, además, debe estar plenamente determinada[26].
A través de las distintas Salas de Revisión de la Corte se ha concluido que la tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales de la población desplazada, y que tal protección incluye aquellos eventos en los cuales la UARIV omite hacer efectiva la entrega de la ayuda humanitaria o la indemnización administrativa. Teniendo en cuenta que en el presente caso (i) la acción se dirige contra una entidad de derecho público como es la UARIV, que tiene dentro de sus funciones legales la de atender y reparar integralmente a las víctimas de la violencia; y además, (ii) las pretensiones de las tutelas acumuladas en esta providencia son de su competencia, se concluye que existe legitimación en la causa por pasiva[27].
3.2 En el presente asunto se cumple con el requisito de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela
3.2.1 Subsidiariedad. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha sostenido que pese a existir otros medios de defensa judicial para proteger a la población en situación de desplazamiento forzado, los mismos resultan insuficientes para brindar protección eficaz ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta esta población[28]. Además, resultaría desproporcionado exigirles el agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios, pues equivaldría a imponer cargas adicionales a las que han tenido que soportar en su condición de víctimas de la violencia.
3.2.2 Además, no es posible exigir el agotamiento previo de los recursos ordinarios, toda vez que tratándose de población desplazada prevalece la necesidad de asegurar la realización efectiva de los derechos que se encuentran comprometidos, como consecuencia de lo dispuesto en los principios rectores del desplazamiento interno, los cuales constituyen una valiosa herramienta para la interpretación y definición de las normas jurídicas que se vinculan con las medidas de protección a favor de la población desplazada[29].
3.2.3 Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede simplemente tener un “efecto retórico”[30]. Tienen derecho a un trato preferente y urgente por parte de las autoridades públicas, dado que el desplazamiento forzado conlleva múltiples violaciones a los derechos fundamentales[31].
3.2.4 Conforme a lo expuesto, la Sala considera que se cumple el principio de subsidiariedad en las acciones de tutela bajo estudio, por cuanto los actores no cuentan con otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo para exigir la entrega de la ayuda humanitaria y su prórroga, la cual les ha sido negada por la UARIV. Además se trata de personas que manifiestan ser cabezas de hogar y no tener empleo ni contar con recursos para la subsistencia de su grupo familiar. En consecuencia, es necesaria la intervención del juez constitucional pues se trata de familias desplazadas que al parecer están viendo amenazados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital y petición.
3.2.5 Inmediatez. El cumplimiento de este requisito procura que el amparo sea interpuesto oportunamente. Su satisfacción pretende asegurar que se cumpla el objetivo de protección actual, inmediata y efectiva de garantías fundamentales. El juez debe verificar que la interposición de la tutela no se haga en forma tardía, o en tal caso, determinar si existe un motivo válido o una justa causa para el no ejercicio oportuno de la acción constitucional[32]. En relación con la situación de desplazamiento forzado, esta supone un escenario de enorme vulneración de los derechos fundamentales de las personas afectadas, que no culmina con su traslado temporal a un territorio que le es ajeno[33]. Así, determinar el momento específico en el que se produce o en el que cesa la afectación es una circunstancia difícil, al igual que lo es saber si la tutela fue interpuesta en un término razonable. Además, puede admitirse el estudio de fondo de una solicitud que ha dejado transcurrir un tiempo considerable, en los casos en que se advierte que la afectación es vigente y actual.
3.2.6 Por las razones expuestas, la Sala considera que las tutelas promovidas por los accionantes fueron instauradas en un plazo proporcional y razonable. Específicamente, revisados cada uno de los expedientes de la referencia se tiene que: (i) en el expediente T-5875158 la actora Maribel del Carmen López Cabrales radicó ante la UARIV petición de interés particular el 11 de julio de 2016 y al no ser contestada instauró acción de tutela el 29 de julio del mismo año; (ii) en el expediente T-5881994 la accionante Rosa Margarita Rivera Restrepo recibió contestación a su petición por parte de la UARIV el 24 de junio de 2016, y dada su inconformidad con la fecha prevista para la entrega de la indemnización administrativa, elevó solicitud de amparo el 14 de julio de ese año; y (iii) en el expediente T-5881995 el actor Albeiro David Torres recibió respuesta de la UARIV a su requerimiento el 17 de junio de 2016, e igualmente inconforme con la información que dicha entidad le dio, presentó tutela el 27 de julio de la misma anualidad. Así, se concluye que entre las solicitudes de los accionantes, las respuestas emitidas por la UARIV y la presentación de la tutela transcurrió un lapso de tiempo que en cada caso particular no es superior a un (1) mes, el cual es moderado y permite concluir que se cumple con el requisito de inmediatez.
Además, teniendo en cuenta el contexto del conflicto armado interno en el que se ha presentado la vulneración de sus derechos fundamentales, se puede inferir que las condiciones de afectación aún subsisten, y que la exigencia de agotar los recursos ordinarios representa una carga excesiva frente a las condiciones de indefensión y vulnerabilidad que rodean a los actores.
3.2.7 Una vez superado el análisis de procedencia de las acciones de tutela objeto de acumulación, a continuación la Sala entrará a estudiar de fondo las solicitudes de amparo, y se ocupará de resolver los problemas jurídicos formulados.
4. El deber de dar respuesta oportuna, eficaz y de fondo, a las peticiones elevadas por la población desplazada
4.1 La jurisprudencia constitucional ha resaltado la obligación de las autoridades ante quienes se elevan solicitudes respetuosas, de atender las mismas en forma oportuna, eficaz y de fondo[34]. Asimismo, ha determinado que esta obligación cobra mayor trascendencia en aquellas entidades responsables de atender y reparar a las víctimas de desplazamiento forzado[35].
4.2 En relación con las peticiones de ayuda que eleva la población desplazada, la sentencia T-025 de 2004[36] estableció que las autoridades competentes tienen el deber de: i) incorporar la solicitud en la lista de desplazados peticionarios; ii) informarle a la víctima de desplazamiento forzado dentro del término de quince (15) días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; iii) informarle dentro del mismo término si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; iv) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, tendrá que adelantar los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; v) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, procederá a informar cuándo se hará realidad el beneficio y el procedimiento que se seguirá para que sea efectivamente recibido. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de las personas en situación de desplazamiento forzado[37].
4.3 En igual sentido, esta Corporación ha sostenido que el derecho de petición de personas que se encuentran en condición de desplazamiento tiene una protección reforzada, por tanto el manejo de la información, su registro y control resultan de vital importancia, dado que las autoridades competentes deben tener pleno conocimiento de las solicitudes recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva a la persona desplazada[38]. La atención adecuada a los derechos de petición de la población desplazada hace parte del mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes tienen tal condición, pues integra el derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad humana, y por tal motivo, debe ser amparado con el fin de obtener por parte de las autoridades una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, con base en un estudio sustentado del requerimiento, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición[39].
5. Reglas jurisprudenciales definidas para la entrega de la ayuda humanitaria y su prórroga
5.1 Naturaleza y características de la ayuda humanitaria[40]. En sentencia T-062 de 2015[41] la Corte señaló que uno de los principales problemas que tienen las víctimas del desplazamiento forzado es la incapacidad de generar ingresos para proveer su propio sostenimiento, pues una vez salen de su lugar de origen son sometidas a condiciones infrahumanas, hacinadas en zonas marginadas de las ciudades intermedias o capitales, donde la insatisfacción de las necesidades básicas es habitual y su arribo influye decididamente en el empeoramiento de las condiciones generales de vida de la comunidad allí asentada: alojamiento, salubridad, abastecimiento de alimentos y agua potable, entre otros[42].
5.2 Así, una vez ocurren los hechos que generan el desplazamiento forzado se origina el deber del Estado de brindar ayuda humanitaria a la población víctima del flagelo dada su estrecha conexión con el derecho a la subsistencia mínima y el derecho fundamental al mínimo vital[43]. Tales derechos, deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades competentes, puesto que en ello se juega la subsistencia digna de las personas que se hallan en esta situación. Por lo tanto, la ayuda humanitaria tiene como finalidad asistir, proteger y auxiliar a la población desplazada para superar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra.
5.3 En cuanto a las características que debe contener la atención humanitaria esta Corporación ha identificado las siguientes: (i) protege la subsistencia mínima de la población desplazada[44]; (ii) es considerada un derecho fundamental[45]; (iii) es temporal; (iv) es integral[46]; (v) tiene que reconocerse y entregarse de manera adecuada y oportuna, atendiendo la situación de emergencia y las condiciones de vulnerabilidad de la población desplazada[47]; y (vi) tiene que garantizarse sin perjuicio de las restricciones presupuestales.[48]
5.4 Etapas que comprende la ayuda humanitaria. La política pública en materia de desplazamiento forzado, está contenida principalmente en la Ley 387 de 1997[49] y la Ley 1448 de 2011[50]. En la sentencia T-707 de 2014[51], se hace un resumen de estas etapas que se complementa con lo establecido en otras disposiciones normativas, tal y como se puede ver a continuación:
(i) Ayuda humanitaria inmediata: se encuentra contemplada en el artículo 63 de la Ley 1448 de 2011[52] y en el artículo 108 del Decreto 4800 de 2011[53], y es aquella que se otorga a las personas que: (i) manifiesten haber sido víctimas del desplazamiento forzado en los casos que resulta agravada la situación de vulnerabilidad que enfrentan; (ii) requieren un albergue temporal; y (iii) asistencia alimentaria. La obligación de entrega de este beneficio se encuentra en cabeza del ente territorial de nivel municipal, el cual, sin demora alguna, debe facilitarlo desde el momento que se presenta la declaración del hecho victimizante y hasta que tenga lugar la inclusión en el Registro Único de Víctimas[54].
(ii) Ayuda humanitaria de emergencia: aparece regulada en el artículo 64 de la Ley 1448 de 2011 reglamentado por el Decreto Nacional 2569 de 2014[55], y en los artículos 109 a 111 del Decreto 4800 de 2011. De acuerdo con las normas en cita, su entrega tiene lugar después de que se ha logrado el registro en el RUV, siempre que el desplazamiento haya ocurrido dentro del año previo a la declaración. Para el efecto, es preciso que se haya superado la etapa inicial de urgencia y el desplazado haya ingresado al sistema integral de atención y reparación. Esta asistencia se compone de auxilios en materia de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimiento, utensilios de cocina y alojamiento transitorio. Dependiendo del nivel de vulnerabilidad que se determine luego de la caracterización de la situación particular que afronta cada núcleo familiar, variarán los montos y cantidades de la ayuda. Por último, la administración del beneficio en comento se encuentra a cargo de la UARIV.
(iii) Ayuda humanitaria de transición: está establecida en el artículo 65 de la Ley 1448 de 2011 y en los artículos 112 a 116 del Decreto 4800 de 2011. En general, es aquella que se entrega a las personas desplazadas incluidas en el Registro Único de Víctimas, cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término superior a un año contado a partir de la declaración, cuando no se hubiere podido restablecer las condiciones de subsistencia, pero cuya valoración no sea de tal gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la atención humanitaria de emergencia. Esta ayuda tiene como finalidad servir de puente para consolidar soluciones duraderas. Desde esta perspectiva, incluye componentes de alimentación y alojamiento los cuales se encuentran a cargo de la UARIV y del ente territorial[56].
5.5 Prórroga de la ayuda humanitaria. Con relación al carácter temporal de la ayuda humanitaria, la Corte en sentencia C-278 de 2007[57], al realizar el control de constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 387 de 1997[58], indicó que esta no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable, pues aunque es conveniente tener una referencia temporal, la ayuda debe ser flexible y estar condicionada a que se supere la situación de vulnerabilidad. En igual sentido, esta Corporación se ha pronunciado en sede de tutela sobre la necesidad de que la entrega de la ayuda humanitaria no se interrumpa sino hasta cuando el afectado se encuentre en condiciones materiales para asumir su propia manutención[59].
Conforme lo expuesto, no existe un plazo máximo para el otorgamiento de la ayuda humanitaria, y la misma puede prorrogarse y extenderse en el tiempo para aquellas víctimas que: (i) se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad o urgencia extraordinaria; (ii) no estén en condiciones de asumir por sí mismos su sostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socioeconómico; y (iii) sean sujetos de protección constitucional reforzada o protección con enfoque diferencial como los niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad, mujeres cabeza de familia. Los requisitos para determinar si es procedente la prórroga de la ayuda humanitaria no dependerán del transcurso de un tiempo dado, sino de la evaluación que se efectúe en cada caso, teniendo en cuenta las necesidades y las condiciones personales de los afectados.
5.6 Por otra parte, de acuerdo con el desarrollo de la jurisprudencia constitucional, la prórroga varía según la etapa de atención humanitaria en la que se encuentre el beneficiario, por lo cual puede ser de orden general o automática. (i) La prórroga general es aquella que debe ser solicitada por cualquier persona desplazada, la cual se encuentra sujeta a una valoración realizada previamente por la entidad competente sobre las circunstancias de vulnerabilidad del posible beneficiario, con el propósito de determinar si es o no procedente su otorgamiento. (ii) La prórroga automática opera en casos en los cuales por circunstancias de debilidad manifiesta, como por ejemplo que se encuentren en riesgo derechos de una persona en condición de discapacidad, debe otorgarse nuevamente la atención de forma inmediata. Debe entregarse de manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema lo que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que se han logrado condiciones de autosuficiencia integral y de dignidad, momento en el cual podrá procederse mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga[60].
5.7 Turnos y orden de entrega de la ayuda humanitaria. Una expresión del derecho a la igualdad en la asignación de la ayuda humanitaria es que para su entrega se prevean turnos que permitan optimizar su asignación. En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los turnos son un mecanismo operativo que permite garantizar la eficiencia, eficacia, racionalización y especialmente, la igualdad al momento de hacer la entrega de la ayuda humanitaria. Sin embargo, la fijación de turnos en un lapso desproporcionado desnaturaliza la ayuda que debe ser inmediata, oportuna y efectiva, por lo que es necesario determinar el momento concreto y real en el que se hará la entrega de la ayuda, el cual en todo caso debe ser un término razonable[61].
Asimismo, esta Corporación también ha sostenido que la asignación de turnos debe consultar el nivel de vulnerabilidad de los beneficiarios, pues es imprescindible brindar protección reforzada a quien además de desplazado pertenece a uno de los grupos de especial protección constitucional como son las madres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, adultos mayores, entre otros[62].
5.8 Finalmente, es pertinente mencionar que mediante Auto 373 del 23 de agosto de 2016[63], la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, al evaluar las acciones gubernamentales para la superación del estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada, y específicamente pronunciarse sobre el componente de ayuda humanitaria, señaló que el nivel de cumplimiento de la sentencia frente a la orden de realizar ajustes importantes a dicho componente es medio, toda vez que las actuaciones desplegadas muestran resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada. No obstante, los programas implementados y la capacidad institucional demostrada aún es formalmente aceptable, pues pese a que ha aumentado el número de ayudas entregadas, continúan las demoras que afectan a las personas que se encuentran en vulnerabilidades altas, a las cuales se les exigen requisitos desmedidos que condicionan su acceso a las ayudas humanitarias[64].
Así, las falencias de las políticas públicas en la situación de la población desplazada subsisten, y en esta medida también lo hacen las prácticas inconstitucionales que obligan a la intervención del juez de tutela de acuerdo con la problemática específica que presente cada caso[65].
6. Reglas jurisprudenciales definidas para la entrega de la indemnización administrativa[66]
6.1 Dentro de las medidas previstas en la Ley 1448 de 2011, para la atención, asistencia y reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado, el artículo 25 de la precitada cuerpo normativo, estableció que la reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica, las cuales se implementarán de acuerdo con la vulneración de sus derechos y las características del hecho victimizante.
Sin embargo, también precisó que las medidas de asistencia como la ayuda humanitaria no sustituyen ni reemplazan a las medidas de reparación, por lo que los gastos que se generen por la prestación de servicios de asistencia, de ninguna forma pueden ser descontados de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.
En cuanto a la indemnización por vía administrativa, el Decreto Reglamentario 4800 de 2011[67] modificó el programa de reparación individual para las víctimas creado mediante el Decreto 1290 de 2008, fijando en su artículo 155 un régimen de transición para este tipo solicitudes de reparación anteriores a la expedición del Decreto 4800 de 2011[68].
6.2 De dicho régimen de transición es preciso resaltar que las solicitudes de indemnización por vía administrativa formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008, que al momento de publicación del Decreto 4800 de 2011 no hayan sido resueltas por el Comité de Reparaciones Administrativas, se tendrán como solicitudes de inscripción en el Registro Único de Víctimas y deberá seguirse el procedimiento establecido en este último decreto para la inclusión de solicitantes en el registro. Si el o los solicitantes ya se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada (en adelante RUPD), se seguirán los procedimientos establecidos en el Decreto 4800 de 2011 para la entrega de la indemnización administrativa.
Para las solicitudes de indemnización
administrativa presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia del
Decreto 4800 de 2011, el título VII
relativo a las medidas de reparación integral, en el capítulo III, entre los
artículos 146 a 162, define los aspectos de la indemnización por vía
administrativa, entre los cuales se pueden destacar el monto a pagar por los
diferentes daños que se pueden causar a las víctimas[69].
En
cuanto a la distribución de la indemnización en el artículo 150 se indican los
porcentajes en que la misma se debe realizar, teniendo en cuenta los familiares
y el cónyuge o compañero permanente de la víctima[70].
6.3 De esta forma, la persona que pretenda reclamar la reparación administrativa por cumplir con la calidad de víctima, que se describe en el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, deberá previa inscripción en el Registro Único de Víctimas, solicitarle a la UARIV la entrega de la indemnización administrativa a través del formulario que esta disponga para el efecto, sin aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la entidad lo considera pertinente (art. 151). En ese orden, si hay lugar a ello se entregará la indemnización administrativa en pagos parciales o un solo pago total atendiendo a criterios de vulnerabilidad y priorización[71].
6.4 En igual sentido, a través del Decreto 1377 de 2014[72] se reglamenta la ruta de atención, asistencia y reparación integral, en particular en lo relacionado con la medida de indemnización administrativa a víctimas de desplazamiento forzado, determinándose como criterios de priorización para la entrega este tipo de indemnización[73]: (i) el que se hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retornó o reubicación; (ii) no estar suplidas sus carencias en materia de subsistencia mínima dada la situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta por la condición de discapacidad, edad o composición del hogar; y (iii) que pese a que se han superado las carencias en materia de subsistencia mínima no se haya podido llevar a cabo el retorno o reubicación por razones de seguridad[74].
6.5 Conforme a lo anterior, se concluye que el ordenamiento jurídico vigente contempla reglas que permiten a las víctimas del conflicto armado obtener la reparación integral para sí y para los miembros de su familia. Entre las medidas de reparación se encuentra la indemnización administrativa, cuyo procedimiento de entrega, criterios de distribución y montos, está encaminado a optimizar la asignación masiva de reparaciones previstas para víctimas del conflicto armado.
7. Casos concretos
Expedientes T-5875158 y T-5881995
7.1 Estos expedientes tienen en común que la UARIV guardó silencio durante el término de traslado de las acciones, y en consecuencia el juez de única instancia concedió la protección constitucional, ordenando la entrega con relación al expediente T-5875158 de la ayuda humanitaria de emergencia, y en el asunto concerniente al expediente T-5881995 de la indemnización administrativa.
7.2 Frente a lo expuesto por los actores en cada uno de los escritos de tutela se destaca que: (i) en el expediente T-5875158 Maribel del Carmen López Cabrales de 41 años de edad suscribe un formato de tutela indicando que es madre cabeza de hogar y que paga servicios públicos. Sin embargo, no señala las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió el desplazamiento forzado ni da mayor detalle de su situación actual, sólo se limita a solicitar la ayuda humanitaria de emergencia[75]. (ii) en el expediente T-5881995 Albeiro David Torres de 44 años de edad manifiesta que en 1998 fue expulsado de Dabeiba por un grupo armado, que ahora vive en Frontino en casa de una tía junto a su hijo de 11 años y que no tiene trabajo estable, por lo cual pide la cancelación de la indemnización administrativa. En ambos procesos los actores indican que pese a que han pedido el reconocimiento de las prestaciones económicas mencionadas, la UARIV se ha abstenido de darles una respuesta de fondo[76].
7.3 En relación con las pruebas aducidas se tiene que: (i) en el expediente T-5875158 se aportó al escrito de tutela la solicitud de ayuda humanitaria elevada por la actora ante la UARIV y copia de su cédula de ciudadanía; y (ii) en el expediente T-5881995 el actor allegó con la solicitud de amparo la respuesta que dio la UARIV a su petición de reconocimiento de indemnización administrativa. En ella la entidad accionada indica que su hogar se encuentra en proceso de identificación de carencias y que una vez culmine esta labor adoptará decisión de fondo sobre la reclamación la cual le será comunicada. Adicional a estos documentos, el actor anexó copia de la cédula de ciudadanía y copia de la tarjeta de identidad de su hijo de 13 años de edad al igual que una constancia de estudio del menor.
7.4 Asimismo, está Corporación profirió auto de pruebas el 8 de febrero de 2017, en el que pidió a la UARIV un pronunciamiento sobre cada uno de los amparos aquí acumulados y la remisión de las actuaciones desplegadas[77]. Si bien la UARIV no respondió las tutelas en la oportunidad prevista para ello, con respecto a lo pedido por la Corte, la entidad aportó pruebas con relación a cada uno de los expedientes acumulados e informó que los actores se encontraban inscritos en el Registro Único de Víctimas[78]. En tal sentido, la UARIV precisó que a la accionante Maribel del Carmen López Cabrales (expediente T-5875158) se le había suspendido definitivamente la entrega de la atención humanitaria por desvirtuarse la afectación a la subsistencia mínima de su hogar. Lo anterior, con fundamento en que: (i) un miembro del hogar aparecía en el régimen contributivo de salud como cotizante y usuario de un producto financiero; y (ii) verificada la información del formulario de promoción de la “Estrategia Unidos” se determinó que el hogar de la actora supera la línea de pobreza extrema[79]. En relación con los otros expedientes acumulados la UARIV reiteró lo expuesto por los accionantes en las solicitudes de amparo.
7.5 Ahora bien, analizados los fallos judiciales de única instancia que son objeto de revisión en este apartado (expedientes T-5875158 y T-5881995), se advierte que los mismos dieron plena validez a las manifestaciones que los actores plasmaron en los escritos de tutela, y en consecuencia procedieron al reconocimiento de plano de las prestaciones económicas reclamadas, esto es, la ayuda humanitaria de emergencia e indemnización administrativa, respectivamente. En tal sentido, cada una de estas sentencias aún sin contar con suficientes elementos de convicción ordenó a la UARIV el reconocimiento de las obligaciones pecuniarias mencionadas, presumiendo la veracidad y la buena fe en lo narrado por los actores y apoyándose en el silencio de la entidad pública que omitió contestar las tutelas.
7.6 Por lo anterior, esta
Sala de Revisión considera necesario
examinar si los expedientes objeto de análisis encajan dentro de la presunción
de veracidad consignada en Decreto 2591 de 1991, según la cual se tendrán por
ciertos los hechos alegados por el accionante cuando el juez requiera
información y la misma no sea allegada oportunamente, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa[80].
La jurisprudencia constitucional de esta Corporación ha sostenido que tal presunción tiene sustento en: (i) la necesidad de resolver con prontitud las acciones de tutela, en la medida en que están de por medio derechos fundamentales; y (ii) el carácter vinculante de las decisiones judiciales del cual depende la eficaz protección de las garantías fundamentales[81].
Tratándose de la población desplazada la presunción de veracidad ha sido aplicada por esta Corporación en un sinnúmero de oportunidades cuando se presenta desinterés o negligencia de la autoridad pública o particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela[82]. Es extensa la jurisprudencia que reconoce que dadas las especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las personas en condición de desplazamiento, presumir la verdad en lo que ellas narran, es una consecuencia necesaria y útil para castigar la desidia de aquel que debió haberse pronunciado sobre el requerimiento judicial y no lo hizo.
La presunción de veracidad esta armonizada con el principio de buena fe en virtud de la cual deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante, pues es a quien desea contradecir la afirmación al que le corresponde probar la ocurrencia o no del hecho[83]. Para esta Corte, en muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi imperceptibles, siendo imperioso que se presuma la buena fe y se brinde protección urgente a quien se encuentra en situación de desplazamiento[84].
Una de las formas en que se proyecta el principio de buena fe es a través de la inversión de la carga de la prueba, por tanto corresponde al Estado y no a la persona en condición de desplazamiento demostrar que sus afirmaciones y declaraciones no coinciden con la verdad. En este sentido, esta Corte ha indicado que uno de los elementos que pueden conformar el conjunto probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios y especialmente el hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y comunidad[85]. Así, afirmar que se es desplazado es una circunstancia que en principio supone la existencia de vivencias en medio del conflicto armado donde está presente el despojo, los actos de violencia y las crisis humanitarias. En este contexto se impone un deber de atención prioritaria por parte del Estado, el cual deja de subsistir cuando se demuestra que la información brindada por quien manifiesta ser desplazado es contraria a la realidad[86].
Sin embargo, esta Corporación también ha sostenido que la presunción de veracidad no es una autorización legal para que el juez decida sin certeza respecto de los hechos que dieron origen a la controversia, pues está facultado para realizar una labor probatoria previo a decidir si concede o no el amparo deprecado.
Por ejemplo, en sentencia T-600 de 2009[87], la Corte al resolver varios expedientes de tutela acumulados en los que un conjunto de personas víctimas de desplazamiento forzado alegaban la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital por el no suministro de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, sostuvo, que “es esencial que el juez llegue al conocimiento de la situación litigiosa para proferir un fallo que desarrolle la finalidad de garantizar los derechos fundamentales, esto es, la primacía del derecho sustancial”. Además, señaló que el juez debe ser promotor de decisiones justas, no un simple espectador, para lo cual es necesario que lleve a cabo una conducta oficiosa que garantice los derechos fundamentales y una administración de justicia legítima.
En el mismo sentido, se encuentra la sentencia T-675 de 2014[88] que aborda la presunción de veracidad en materia de tutela y el principio de buena fe aplicable a aquellas solicitudes que eleva la población desplazada ante las autoridades. Dicha decisión sostiene que: “si bien la Constitución y la ley ordenan presumir la buena fe y la veracidad en las actuaciones de los particulares, especialmente de aquellos en situación de vulnerabilidad, ello no implica que las alegaciones no deban estar mínimamente sustentadas con elementos de prueba que acrediten el derecho que se pretende.” Por tanto, si bien al juez le corresponde en principio tener como ciertos los hechos declarados por el actor, en aquellos casos en los que la parte accionada no se pronuncia, tal circunstancia no significa que pueda aceptar de plano lo afirmado pues la sentencia debe estar sustentada en hechos que han sido verificados y sobre los cuales existe certeza.
Aunado a lo anterior, en este mismo fallo se precisó que tratándose de la entrega de prestaciones económicas la informalidad de la tutela no exoneraba al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en que basa sus pretensiones. Por ello, es necesario contar con elementos que brinden la convicción de que la obligación que se reclama no es incierta ni discutible sino que existe plenamente. Además, la Corte consideró que decretar el pago del dinero reclamado por quien se encontraba en situación de desplazamiento podría desatender los procedimientos técnicos que tiene la entidad para distribuir los recursos de gasto social, dado que existía incertidumbre acerca de las condiciones concretas de las ayudas de las que era titular el actor. Finalmente, en aquella oportunidad se ordenó a la UARIV que en un tiempo prudente revisara la situación concreta del accionante para que, de ser el caso, le entregaran sin dilaciones el dinero reclamado, en las condiciones establecidas en el programa de atención del que fuera beneficiario[89].
Así, ante la ausencia de elementos probatorios que permitan al juez tener certeza sobre el derecho que reclama el accionante, o cuando existan fundadas razones para considerar que su inactividad pueda conducir a una decisión que carezca de un sentido de justicia material, le corresponde hacer uso de sus facultades de oficiosidad en materia probatoria para indagar y auscultar la realidad de la situación fáctica sometida a su conocimiento. En caso de no lograr que la accionada le responda, tendrá el deber de ponderar las circunstancias específicas del caso sub judice y adoptar la decisión que en derecho corresponda.
Con relación a las sentencias que aquí se analizan, esta Sala de Revisión considera que le era dable presumir al juez de instancia la veracidad de lo narrado por los actores, en relación a que son desplazados por la violencia, y que habían pedido a la entidad el reconocimiento de ayuda humanitaria e indemnización administrativa, respectivamente, sin obtener un pronunciamiento de fondo. No obstante, el juez de tutela reconoció las mencionadas prestaciones, sin que mediaran pruebas y elementos de convicción que respaldaran y acreditaran el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para acceder a tales beneficios.
El juez omitió hacer uso de la facultad de oficiosidad probatoria que la ley le otorga, con el fin de determinar si los supuestos de hecho descritos por las partes cumplían con los criterios y parámetros que deben tenerse en cuenta para la entrega de los componentes de atención humanitaria e indemnización administrativa a las víctimas del desplazamiento forzado[90]. Por lo tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se advertirá a los juzgadores de instancia que en lo sucesivo se abstengan de reconocer de plano estas solicitudes, sin que obren pruebas que brinden la convicción y certeza en relación con la existencia y exigibilidad de este tipo de obligaciones de contenido pecuniario.
7.7 Sin embargo, en el expediente T-5875158 en el que es accionante Maribel del Carmen López Cabrales, se debe señalar que la UARIV en respuesta al auto de pruebas decretado en sede de revisión informó que mediante acto administrativo se había suspendido definitivamente la entrega de la atención humanitaria. En la mencionada decisión, la UARIV explicó que al ser la atención humanitaria una medida asistencial dirigida a mitigar o suplir carencias en el derecho a la subsistencia mínima de los hogares víctimas del desplazamiento forzado, se hace imperioso identificar las carencias en los componentes de alojamiento temporal y alimentación. Tal actividad implica una valoración integral de la situación de los hogares considerando individualmente a cada una de las personas que los integran.
La UARIV informó que con respecto a este asunto desplegó un procedimiento de medición de carencias que incluye el análisis de la información obtenida mediante los diferentes registros administrativos o instrumentos de caracterización disponibles[91]. Así, según lo señalado en el acto administrativo proferido por la UARIV en el que se suspendió definitivamente la ayuda humanitaria, se advirtió que[92]: (i) dentro de los miembros del hogar conformado por Maribel del Carmen López Cabrales, quien es la persona designada para recibir la ayuda humanitaria, existe un integrante que es cotizante dentro del régimen contributivo, circunstancia que evidencia la estabilidad en la generación de ingresos y desvirtúa la afectación a la subsistencia mínima; (ii) al confrontar con la central de información financiera – CIFIN, la cual está autorizada para llevar el control de personas que han adquirido productos financieros, se estableció que un miembro del hogar de la accionante adquirió uno de estos productos, estimándose que hay capacidad de endeudamiento al interior del núcleo familiar; y (iii) finalmente, al verificar la información del formulario de promoción de la “estrategia unidos”, que es un programa gubernamental de protección social que apunta a la reducción de la pobreza y la vulnerabilidad de las personas menos favorecidas, este hogar supera la línea de pobreza extrema y cuenta con la capacidad de cubrir al menos los componentes de alojamiento temporal y alimentación de la subsistencia mínima.
No obstante, esta Sala de Revisión considera imperioso hacer un llamado de atención a la UARIV, toda vez que prima facie se advierten reparos frente a la actuación administrativa surtida y que culminó con la expedición del acto administrativo que suspendió definitivamente la ayuda humanitaria a la actora Maribel del Carmen López Cabrales los cuales se sintetizan así: (i) en el acto administrativo mencionado, sostiene la UARIV que uno de los miembros del hogar está incluido como cotizante dentro del régimen contributivo, y además, es usuario de un producto financiero[93], concluyendo que el núcleo familiar de la actora tiene fuentes de ingreso y capacidad de endeudamiento. Sin embargo, tales argumentos son planteados en forma genérica e impersonal pues no se precisa cuál de los integrantes del grupo familiar se encuentra en las circunstancias aludidas; y (ii) señala la accionada que al verificar la información del formulario de promoción de la iniciativa gubernamental “estrategia unidos”, el hogar de la actora supera la línea de pobreza extrema, sin explicar los parámetros ni las variables que se consideraron para extraer tal conclusión, es decir, que no sustenta las circunstancias fácticas que le dan justificación.
Esta Corte ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los casos en que no se reconoce la ayuda humanitaria o su prórroga, aduciendo únicamente requisitos y apreciaciones que no coinciden con las verdaderas condiciones materiales en las que se encuentra el beneficiario de la mencionada prestación económica. Concretamente, ha establecido que la sola afiliación al sistema de seguridad social no elimina la condición de vulnerabilidad en la que se encuentra la población desplazada, y en esa medida, no le puede hacer perder los derechos que esa calidad le confiere, por lo que es necesario previo a negar la atención humanitaria verificar las verdaderas condiciones materiales en las que se encuentra el hogar que es beneficiario de la atención humanitaria[94].
Al igual que es equivocado suponer que la inclusión en el régimen contributivo de un miembro del núcleo familiar significa haber alcanzado suficiencia económica, además beneficiarse de un producto financiero, sin especificar las condiciones en las que el mismo se adquirió, no permite concluir de plano que se cuenta con una fuente estable y duradera de ingresos. Es posible que simplemente tales circunstancias sean el resultado de una vinculación laboral precaria o temporal cuyos extremos no fueron precisados. Igualmente, tampoco es acertado considerar que el mejoramiento en las condiciones de vida de un miembro del grupo familiar resuelva definitivamente las dificultades en la subsistencia mínima de los demás integrantes del mismo.
Por lo tanto, para la Sala tales situaciones no son prueba suficiente de que la afectación a la subsistencia mínima de Maribel del Carmen López Cabrales haya cesado, en consecuencia, se ordenará a la UARIV que adelante todas las gestiones pertinentes a efectos de precisar cuál es la situación económica de la actora. Mientras ello sucede, deberá reanudarle transitoriamente la entrega de la ayuda humanitaria. Igualmente, se advertirá a la entidad accionada que en caso de que profiera una nueva decisión administrativa que suspenda la atención humanitaria, deberá motivar de manera suficiente tal actuación teniendo en cuenta las siguientes previsiones: (i) señalar en cuál integrante del grupo familiar de la actora concurren las circunstancias que hacen desvirtuar la extrema vulnerabilidad del hogar; y (ii) explicar detalladamente qué tipo información se obtuvo en los registros administrativos o instrumentos de caracterización disponibles, pues la simple afirmación de que el hogar de la actora supera la línea de pobreza extrema según la “estrategia unidos”, es insuficiente para privarla de la atención humanitaria, y además, no le permitirá a la actora garantizar su derecho a controvertir la decisión. Así, solo mediante una juiciosa y diligente actuación administrativa dirigida a establecer con certeza si en cada caso particular ha desaparecido la amenaza que se cierne sobre la subsistencia mínima, será posible adoptar las decisiones que correspondan.
Conforme a lo expuesto, se revocará parcialmente la decisión contenida en el expediente T-5875158 examinada por esta Sala de Revisión, con el fin de conceder transitoriamente el amparo a los derechos fundamentales de petición, dignidad humana y mínimo vital, pero por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se ordenará a la UARIV que en un plazo no superior a quince (15) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, se reanude la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria a Maribel del Carmen López Cabrales con las precisiones antes anotadas.
7.8 En cuanto al expediente T-5881995 en el que es accionante Albeiro David Torres, la respuesta que dio la UARIV al auto de pruebas decretado por esta Corporación, permite confirmar que la entidad accionada se ha limitado a contestar su petición de indemnización administrativa de manera formal, pues ha repetido que llevará a cabo un proceso de identificación de carencias de subsistencia mínima del hogar que facilitará la focalización de la ayuda. Tal respuesta la expresó la UARIV en la comunicación dirigida a Albeiro David Torres con radicado 201672031006641 de fecha 2 de agosto de 2016, que se adjuntó a la contestación del auto de pruebas proferido por esta Corporación, y es idéntica a la que meses antes le había dado en comunicación con radicado No. 201672026747011 de 17 de junio de 2016 y que se anexó al escrito de tutela presentado por el actor. Así, se advierte que esta actividad de constatación en el hogar de la accionante, ha sido postergada por parte de la UARIV más de 8 meses, pues desde que se presentó la tutela en julio de 2016 y hasta la respuesta al auto de pruebas en febrero de 2017, tal situación persiste.
De tal manera, se concluye que ante las contestaciones genéricas, formales y evasivas de la UARIV, en las que se ha abstenido, reiteradamente, de indicar una fecha cierta y concreta para decidir sobre la petición de indemnización administrativa y el momento en el que hará su entrega material, se hace necesario otorgar el amparo deprecado. Por tanto, se revocará parcialmente el fallo de única instancia proferido dentro del expediente T-5881995, que reconoció de plano la indemnización administrativa solicitada por Albeiro David Torres, sin verificar el cumplimiento de los requisitos requeridos para su otorgamiento. En su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales de petición, dignidad humana y mínimo vital, pero por las razones expuestas en esta providencia, y modificando las órdenes que con tal fin se adoptaron en la sentencia que es materia de revisión.
Conforme a lo anterior, se ordenará a la UARIV que en un plazo no superior a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, se profiera acto administrativo que decida de fondo la solicitud de indemnización administrativa elevada por Albeiro David Torres. En caso de ser procedente el reconocimiento de dicha prestación, en el mismo acto que la reconozca se deberá indicar un término razonable y perentorio en el que la UARIV hará su correspondiente entrega material.
Expediente T-5881994
7.9 En este expediente la señora Rosa Margarita Rivera Restrepo de 74 años de edad solicitó a la UARIV el reconocimiento de la indemnización administrativa, teniendo en cuenta que fue desplazada de la vereda Nudillales del municipio de Uramita (Antioquia) por un grupo al margen de la ley. Además un sobrino al que crio, fue asesinado con ocasión del conflicto armado, y esta circunstancia sumada a los difíciles problemas de orden público ocasionó su desplazamiento, tal como lo acreditó la UARIV en la respuesta al auto de pruebas[95], por lo que se ubicó en Frontino (Antioquia) donde vive con una hermana que la acogió en su casa. En respuesta a la solicitud de indemnización administrativa de la actora, la UARIV mediante comunicación de fecha 24 de mayo de 2016, le informó que le entregaría la indemnización a partir del 30 de agosto de 2019.
7.10 Inconforme con la respuesta, la actora presentó tutela pidiendo que la prestación económica reclamada se le reconociera con urgencia, en virtud a su grave situación económica y sus quebrantos de salud.
7.11 La UARIV respondió la solicitud de amparo indicando que: (i) la actora estaba incluida en el Registro Único de Víctimas; (ii) no existió vulneración en su actuación por cuanto la petición fue contestada en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado, pues le informaron que la indemnización se entregaría el 30 de agosto de 2019 por estar priorizada de acuerdo con los criterios definidos en la normatividad reglamentaria; (iii) por lo tanto, pidió negar el amparo al considerar que existía un hecho superado[96]. Mediante fallo de única instancia se ampararon los derechos fundamentales conculcados a la actora y se ordenó la entrega de la indemnización administrativa dentro de los 45 días siguientes a la notificación de la sentencia.
7.12 Es claro que la UARIV tal y como lo sostuvo al contestar la tutela, reconoció el derecho de la accionante a recibir ayuda humanitaria, pero no se trata de un hecho superado porque la ayuda no le ha sido entregada efectivamente. La actora pretende recibirla en forma urgente pues vive en condiciones de pobreza extrema.
7.13 La UARIV al determinar que la entrega material de la indemnización administrativa se haría en el mes de agosto del año 2019, no tuvo en cuenta las circunstancias específicas de la actora, quien es una mujer adulta mayor de 74 años con un diagnóstico de pérdida su visión en forma grave[97] que le hace difícil valerse por sí misma. Además, de acuerdo con los antecedentes fácticos relatados la actora no tenía a nadie que se encargara de su cuidado, por lo que ha tuvo que vivir en casa de una hermana. En ese sentido, ante la condición de vulnerabilidad, la indemnización administrativa se convierte en un medio necesario y urgente para mejorar sus condiciones de vida y así aminorar la afectación al mínimo vital que actualmente sufre.
Postergar más de tres años la entrega material de la indemnización administrativa, a personas que como la actora, se encuentran en una situación de debilidad manifiesta derivada en buena medida de hechos de violencia propios del conflicto armado no resultaría razonable ni proporcional.
Como ha sostenido esta Corporación en otras ocasiones, la razonabilidad en los trámites y tiempos de atención a la población desplazada, debe ser analizada estrictamente, propendiendo porque los mismos sean simples y expeditos a fin de no imponer cargas desproporcionadas a las víctimas, pues solo de esta forma será posible garantizar la protección especial a la que tienen derecho[98].
En el presente asunto, es necesario tener en cuenta que si bien la problemática del desplazamiento forzado lesiona por igual los derechos de un conglomerado poblacional, tiene el potencial de afectar en mayor medida a personas que sufren quebrantos de salud propios de su avanzada edad, que la expone a una situación de mayor debilidad y vulnerabilidad que justifican la protección constitucional prioritaria[99].
En esta oportunidad, la Corte debe conceder el amparo y, disponer que la indemnización administrativa le sea entregada a la accionante en el término de treinta (30) días, por cuanto en Rosa Margarita Rivera Restrepo convergen varias condiciones de vulnerabilidad, como es: (i) que se trata de una mujer adulta mayor de 74 años; y (ii) tiene problemas de salud que la están dejando ciega y le dificultan valerse por sí misma.
7.14 Ahora bien, teniendo en cuenta que el fallo judicial de única instancia que es objeto de revisión en esta sección (expediente T-5881994), concluyó que era prioritario acceder al pago de la indemnización administrativa sin someterla a ningún turno, esta Sala de Revisión, atendiendo a estas mismas circunstancias que ya se han subrayado en esta providencia, mantendrá el sentido de la decisión
Por lo tanto, se revocará parcialmente la decisión contenida en el expediente T-5881994 examinada por esta Sala de Revisión, con el fin de conceder el amparo a los derechos fundamentales de petición, dignidad humana y mínimo vital, pero por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, se ordenará a la UARIV que en un plazo no superior a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia se haga la entrega material de la indemnización administrativa correspondiente.
8. Conclusión
8.1 Los actos administrativos de la UARIV a través de los cuales se restrinja el acceso a los componentes de la atención humanitaria a la población desplazada, no podrán sustentarse en información general e indeterminada de los integrantes del núcleo familiar. En tal sentido, la UARIV tiene la carga de: (i) precisar cual o cuales son los integrantes del grupo familiar de la actora en los que concurren las circunstancias que hacen desvirtuar la extrema vulnerabilidad del hogar; y (ii) explicar detalladamente qué tipo de información se obtuvo en los registros administrativos o instrumentos de caracterización disponibles, a fin de que se garantice el derecho a conocer y controvertir los elementos de convicción que sustentan la decisión.
8.2 El accionante que en su calidad de víctima de la violencia y del desplazamiento forzado, solicite ayuda humanitaria o indemnización administrativa tiene derecho a que la misma sea reconocida, siempre que del escrito de amparo o en el transcurso del trámite tutelar, se pueda advertir a través de los medios de prueba y convicción el cumplimiento de los criterios y parámetros previstos en la normatividad vigente para la entrega de los componentes de atención humanitaria e indemnización administrativa. En caso de ser procedente el reconocimiento, en el mismo acto se deberá señalar un término razonable en el que se hará la correspondiente entrega material, ponderando el grado de urgencia de acuerdo con la edad y las condiciones de salud del peticionario. Si la decisión es negativa pero el solicitante no ha recibido respuesta, el juez de tutela podrá ordenar a la entidad accionada un pronunciamiento de fondo a través de acto administrativo.
8.3 El accionante que en su calidad de víctima de la violencia y del desplazamiento forzado, sea titular de la indemnización administrativa y se encuentre dentro de los criterios de priorización previstos en el Decreto 1377 de 2014[100], tiene derecho a que su entrega no se postergue indefinidamente. En tal caso, cuando no se fije una fecha precisa para la entrega de la prestación económica correspondiente o la misma se aplace en forma excesiva, el juez de tutela podrá ordenar su entrega material dentro de un término razonable que deberá delimitar en su providencia atendiendo a las circunstancias específicas de vulnerabilidad expuestas por el accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política;
RESUELVE
Primero.- En relación con el expediente T-5875158, REVOCAR PARCIALMENTE el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Apartadó (Antioquia) de fecha 9 de agosto de 2016, que tuteló el derecho fundamental a la vida digna y ordenó la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la accionante Maribel del Carmen López Cabrales. En su lugar, CONCEDER TRANSITORIAMENTE el amparo de los derechos fundamentales de petición, dignidad humana y mínimo vital a la actora, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que en un plazo no superior a quince (15) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, se reanude la entrega de los componentes de la ayuda humanitaria a Maribel del Carmen López Cabrales. Igualmente ADVERTIR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que en caso de que profiera un nuevo acto administrativo que suspenda la ayuda humanitaria, deberá verificar previamente las condiciones materiales de la accionante y su grupo familiar, motivando de manera suficiente tal actuación de acuerdo con las previsiones realizadas en esta providencia.
Tercero.- En relación con el expediente T-5881995, REVOCAR PARCIALMENTE el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Oralidad de Frontino (Antioquia) de fecha 10 de agosto de 2016, que tuteló los derechos fundamentales a la protección especial a las víctimas, a la reparación integral y a la indemnización administrativa en conexidad con el derecho a la vida y mínimo vital y ordenó la entrega de la indemnización administrativa al accionante Albeiro David Torres. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de petición, dignidad humana y mínimo vital al actor, por las razones expuestas en esta providencia.
Cuarto.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que en un plazo no superior a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, profiera acto administrativo que decida de fondo la solicitud de indemnización administrativa elevada por Albeiro David Torres. En caso de ser procedente el reconocimiento de dicha prestación, en el mismo acto se deberá indicar un término razonable y perentorio en el que se hará su correspondiente entrega material.
Quinto.- En relación con el expediente T-5881994, REVOCAR PARCIALMENTE el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Oralidad de Frontino (Antioquia) de fecha 15 de julio de 2016, que tuteló los derechos fundamentales a la protección especial a las víctimas, a la reparación integral y a la indemnización administrativa en conexidad con el derecho a la vida y mínimo vital y ordenó la entrega de la indemnización administrativa a la accionante Rosa Margarita Rivera Restrepo. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana y mínimo vital a la actora, por las razones expuestas en esta providencia.
Sexto.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, hacer la entrega material de la indemnización administrativa a la accionante Rosa Margarita Rivera Restrepo, en un plazo no superior a treinta (30) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia.
Séptimo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General