Sentencia T-371/17
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia excepcional
MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Reviste carácter de derecho fundamental
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al mínimo vital de los pensionados “(…) resulta afectado por el retraso injustificado, la falta o pago parcial de la asignación de retiro o mesada pensional”, y que el nexo inescindible entre éste y el derecho a la seguridad social, cobra mayor fuerza tratándose de adultos mayores. Por lo que su protección vía acción de tutela ha sido admitida, en los casos en que se ha evidenciado que: (i) el salario o mesada pensional reclamado es el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado, o que existiendo ingresos adicionales, estos son insuficientes para cubrir sus necesidades básicas; y (ii) la falta de pago de la prestación, genera en el trabajador una situación crítica, tanto a nivel económico como psicológico, derivada de un hecho injustificado, inminente y grave.
MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Vulneración por omisión de Fondos de Pensiones en dar una respuesta de fondo a las solicitudes pensionales que ha radicado a la accionante
La omisión de los fondos de pensiones en pronunciarse de fondo acerca de las solicitudes pensionales, con fundamento en un conflicto de competencias administrativas, vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de sus afiliados, pues les traslada una carga administrativa que no están en deber de soportar.
PENSION DE VEJEZ-Inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió requisitos para obtener la pensión
DERECHO A LA PENSION DE VEJEZ-Imposibilidad de hacer recaer sobre el trabajador consecuencias negativas derivadas tanto de omisión del empleador como de controversias interadministrativas
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Orden a la UGPP reconocer y pagar pensión de vejez de manera transitoria
Referencia: Expediente T-5.962.250.
Acción de tutela interpuesta por Olga Polanía de Fernández contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Diana Fajardo Rivera, Alberto Rojas Ríos y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Olga Polanía de Fernández contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP.[1]
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y solicitud
La señora Olga Polanía de Fernández interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas, a la salud y al mínimo vital, por no haberse resuelto el conflicto de competencias administrativas suscitado entre dichas entidades, frente a su solicitud de reconocimiento pensional. Basa la acción de tutela en los siguientes hechos:
1.1. La accionante, mujer de 75 años de edad,[2] indica que es beneficiaria del régimen de transición reconocido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,[3] teniendo en cuenta que para su entrada en vigencia, contaba con más de 35 años de edad, y además había cotizado 958.85 semanas para el momento en que entró en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005[4].[5] En consecuencia, solicitó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, y ante Colpensiones, el reconocimiento de su pensión de vejez.[6]
1.2. Afirma que mediante Resolución GNR-272159 del cuatro (04) de septiembre de dos mil quince (2015), la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, reconoció que la accionante contaba con 1.043 semanas cotizadas y dispuso la remisión de su expediente a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, por considerar que era esa entidad la competente para resolver sobre la solicitud de pensión de vejez.[7] Ese acto administrativo fue confirmado mediante Resolución GNR-350302 del seis (06) de noviembre de la misma anualidad.[8]
1.3. Manifiesta que a través de la Resolución RDP-18844 del trece (13) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, le negó el reconocimiento de su pensión de vejez, bajo el argumento de que “las certificaciones laborales no cumplían las formalidades de la circular 013 de 2007”;[9] acto administrativo confirmado mediante Resolución RDP-022762 del diecisiete (17) de junio de dos mil dieciséis (2016)[10] y revocado por medio de la Resolución RDP-026951 del veintitrés (23) de julio de dos mil dieciséis (2016), en la que se decidió devolver el expediente a Colpensiones, por falta de competencia de la UGPP para resolver la solicitud pensional.[11]
1.4. Asegura que hasta la fecha de interposición de la acción de tutela, Colpensiones no se había pronunciado acerca del “nuevo reenvío de la carpeta administrativa”, que no cuenta con los recursos económicos para su subsistencia y que su esposo, quien sufrió un accidente automovilístico que lo mantiene en situación de discapacidad, “no cuenta con bienes y rentas para su supervivencia”.[12]
2. Contestación de la entidad accionada[13]
2.1. La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, a través de su Subdirector Jurídico, respondió la acción de tutela en los siguientes términos:
“(…) la accionante no reúne el tiempo de servicio requerido para el reconocimiento pensional conforme a la Ley 797 de 2003, por lo cual, encontrándose como cotizante Activa en el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES COLPENSIONES, y continuar efectuando cotizaciones, el tiempo de servicios requerido por la ley se adquirirá en calidad de afiliado a COLPENSIONES, por tanto será dicha entidad la encargada de pronunciarse frente al reconocimiento pensional (…) se reitera que la accionante no cuenta con el tiempo de servicio para ser beneficiaria de la prestación que por esta vía reclama y que una vez cumplido o de optar la accionante por el reconocimiento de indemnización sustitutiva, corresponderá a dicha entidad pronunciarse frente a su reconocimiento”
Agregó que la accionante no ha agotado los mecanismos ordinarios de defensa judicial y que no probó la existencia de un perjuicio irremediable, lo cual torna improcedente la acción de tutela. En estos términos solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela y subsidiariamente, decretar la desvinculación de la entidad, al estar en “imposibilidad jurídica y material de atender la petición que sirve de objeto tutelar”.[14]
2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por medio de su Vicepresidente Jurídico, se pronunció sobre la acción de tutela de la referencia, argumentando que la accionante no ha agotado todos los mecanismos ordinarios de defensa, teniendo en cuenta que podría elevar la solicitud de consulta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que es la competente para resolver un conflicto de competencias administrativas en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[15] Señaló que en el caso concreto se cumplen los requisitos señalados en la ley y en la jurisprudencia para resolver el conflicto de competencias, pues:
“(i) se trata de un conflicto entre dos entidades del orden nacional, COLPENSIONES y la UGPP, (ii) la controversia versa sobre el ejercicio de una competencia administrativa en un caso concreto, como lo es la determinación de la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional de la señora OLGA POLANÍA DE FERNÁNDEZ, (iii) por último, las señaladas autoridades han rechazado su competencia para resolver dicha solicitud. Igualmente es importante señalar que la definición del conflicto es necesaria para proteger y hacer efectivos los derechos de la ciudadana, especialmente en una situación en la que se ve inmersa como consecuencia de una actuación de la administración”.
En virtud de lo anterior, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela de la referencia y su archivo.
2.3. El Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, consideró que se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela en contra de la entidad que representa, teniendo en cuenta que los hechos y solicitudes planteadas en la acción constitucional, “corresponden a una controversia bilateral entre la Administradora de Fondos de Pensiones y el afiliado, que debe dirimirse en aplicación de las disposiciones consagradas en el libro primero de la Ley 100 de 1993 y las normas que lo modifican y reglamentan”. En este sentido solicitó su desvinculación de la acción de tutela.
3. Decisión judicial objeto de revisión
El Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C., resolvió negar el amparo constitucional solicitado, al considerar que la discusión que proponen las entidades accionadas, que comporta un fundamento legal, debe ser dirimida ante los jueces laborales. Precisó que al ser la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, la última entidad en conocer sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, le corresponde remitir el expediente a la autoridad idónea, a efectos de que la misma resuelva el conflicto de competencias suscitado con Colpensiones. En este sentido requirió a la UGPP para que remitiera el expediente al funcionario idóneo para resolver el conflicto de competencias en mención.[16]
4. Actuaciones surtidas en sede de revisión
4.1. Mediante oficio No. BZ-2017-4075029 allegado a esta Corporación el día veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017), la Directora de Procesos Judiciales de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la referencia, por falta de legitimación en la causa por pasiva, de conformidad con los siguientes argumentos:
“(…) Colpensiones no está legitimada en la causa por pasiva, pues el debate de naturaleza legal planteado en esta oportunidad se circunscribe a determinar cuál entidad es la competente para efectuar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de la accionante, teniendo en cuenta la naturaleza de los aportes efectuados.
En virtud de lo expuesto, es importante considerar que siempre que el afiliado cumpla con los requisitos legales previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados), esto es, régimen de transición, para el momento de la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad General en Pensiones, la solicitud de reconocimiento de la prestación de jubilación será resuelta por la entidad competente conforme a lo establecido en el régimen especial que lo cobija.
Ahora bien, el Sistema de Seguridad General en Pensiones entró a regir para los servidores públicos del orden nacional el 1º de abril de 1994, y para el orden departamental y distrital el 30 de junio de 1995, siendo el primer caso la situación de la señora POLANÍA DE FERNÁNDEZ al haber desempeñado sus funciones en varias entidades públicas y efectuado aportes de forma independiente desde el 23 de agosto de 1956 hasta el 30 de junio de 2015 de forma interrumpida.
Para el caso objeto de estudio, tenemos que la peticionaria nació el 08 de junio de 1941, por lo que para el 1º de abril de 1994, ya contaba con 52 años de edad y conforme su historia laboral, tenía acreditadas 958.26 semanas, por lo tanto es beneficiaria del régimen de transición. De igual forma, conserva dicho beneficio toda vez que acredita las condiciones establecidas en el parágrafo 4 del Acto Legislativo 01 de 2005, es decir acreditó 996.83 semanas al 25 de julio de 2005, por lo tanto para que el cumplimiento de los requisitos se extendiese hasta el 31 de diciembre de 2014.
Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que de acuerdo al artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la entidad competente para efectuar el estudio de las solicitudes de pensión de vejez por aportes, será aquella en la cual se haya cotizado un mínimo de 6 años o aquella en la cual se haya efectuado la mayor cantidad de aportes, para lo cual se procedió a verificar tanto la historia laboral como los certificados de tiempo de servicios aportados por la peticionaria estableciendo lo siguiente:
|
Entidad en la que laboró |
Desde |
Hasta |
Entidad de Previsión |
Tiempo de Servicio |
|
Departamento del Huila |
23/08/56 |
31/12/56 |
CAJANAL |
18.28 |
|
Departamento del Huila |
04/04/57 |
31/12/58 |
CAJANAL |
89.57 |
|
Departamento del Huila |
20/01/59 |
09/02/60 |
CAJANAL |
54.28 |
|
Banco Popular |
02/11/63 |
26/11/64 |
BANCO POPULAR |
55 |
|
Ministerio de Defensa |
16/02/65 |
01/06/67 |
CAJANAL |
118 |
|
Ministerio de Defensa |
23/08/67 |
01/08/70 |
CAJANAL |
151.28 |
|
Acerías Paz del Río S.A. |
01/08/70 |
11/02/72 |
COLPENSIONES |
80 |
|
Ministerio de Industria y Comercio |
01/07/83 |
17/02/91 |
CAJANAL |
391.85 |
|
Olga Polanía de Fernández |
01/02/06 |
31/03/06 |
COLPENSIONES |
8.57 |
|
Olga Polanía de Fernández |
01/06/06 |
31/12/06 |
COLPENSIONES |
30 |
|
Olga Polanía de Fernández |
01/02/07 |
31/03/07 |
COLPENSIONES |
8.57 |
|
Olga Polanía de Fernández |
04/05/07 |
31/05/07 |
COLPENSIONES |
4.28 |
|
Olga Polanía de Fernández |
01/05/14 |
30/11/14 |
COLPENSIONES |
30 |
|
Olga Polanía de Fernández |
01/06/15 |
30/06/15 |
COLPENSIONES |
4.28 |
|
Total tiempo |
1043.96 |
Conforme al anterior cuadro, se pudo establecer que se efectuaron aportes a Colpensiones por 165.2 semanas que son aproximadamente 3 años, mientras que a la extinta Cajanal efectuó cotizaciones por alrededor de 822.85 semanas que corresponden a 16 años, por lo que será la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, a quien corresponderá efectuar el estudio de la solicitud. Por este motivo, Colpensiones debe ser desvinculada de este proceso y declararse la falta de legitimidad por pasiva.
Es importante resaltar que el fallo de tutela proferido por el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá, ordenó en el artículo segundo `requerir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social para que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, sino lo ha efectuado, remita el expediente al funcionario idóneo, a efecto de que dirima el conflicto de competencias suscitado entre esta y la administradora colombiana de pensiones- Colpensiones en lo que respecta al reconocimiento de la pensión de la señora Olga Polanía de Fernández, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011`, situación que evidentemente no fue realizada por la UGPP.
A pesar de lo anterior, esta administradora, a través del radicado BZ-2017-3524267 del 5 de abril del presente año, promovió el conflicto de competencias negativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el objetivo de que sea la jurisdicción administrativa la que señale a la UGPP su deber legal de reconocer el derecho pensional de la peticionaria. Este proceso aún se encuentra en curso”.[17]
4.2. Por medio de auto del veintidós (22) de mayo de dos mil diecisiete (2017), la Corte le solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que remitiera un informe sobre el conflicto de competencias administrativas promovido por Colpensiones bajo el radicado No. BZ-2017-3524267 del cinco (05) de abril de dos mil diecisiete (2017), frente al reconocimiento pensional de la señora Olga Polanía de Fernández. Información que se consideró relevante a efectos de resolver el problema jurídico puesto a consideración de la Corte en esta oportunidad, que gira en torno al conflicto de competencias negativo suscitado entre ambas entidades.
4.3. Mediante escrito del dos (02) de junio de dos mil diecisiete (2017), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado informó que el conflicto de competencias entre las entidades accionadas fue resuelto en sesión extraordinaria del primero (1°) de junio de la misma anualidad, en el sentido de concluir que la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, es la competente para reconocer el derecho pensional reclamado por Olga Polanía de Fernández. Ello con fundamento en los siguientes argumentos:
“De acuerdo con la documentación aportada al expediente, la señora Olga Polanía de Fernández laboró para el sector público y privado, durante un tiempo total de 22 años, 11 meses y 7 días (…).
Vale la pena recordar que la señora Polanía de Fernández nació el 8 de julio de 1941 y laboró en el Departamento del Huila, el Colegio de la Presentación de Neiva, el Banco de Bogotá, el Banco Popular, el Ministerio de Defensa, Acerías Paz del Río y el INCOMEX, tiempo durante el cual cotizó de manera intermitente entre el 1| de marzo de 1960 y el 17 de febrero de 1991, dando como resultado que para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el nivel nacional, la solicitante cumplía con lo dispuesto para ser beneficiaria del régimen de transición, conforme a lo regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que satisfacía los dos requisitos exigidos por dicha norma: edad y tiempo de servicio, pues contaba con 52 años de edad y un tiempo de servicio cotizado mayor a 15 años. Debe recordarse que, en todo caso, basta con el cumplimiento de uno solo de estos requisitos para que una persona sea beneficiaria del régimen de transición.
En relación con las condiciones exigidas por el Acto Legislativo 1 de 2005 para que el régimen de transición pueda seguirse aplicando después del 31 de julio de 2010, la Sala hace notar que la señora Olga Polanía de Fernández cumplió las dos condiciones mencionadas, pues: (i) había cotizado más de 750 semanas o tenía el tiempo de servicios equivalente, al 25 de julio de 2005, y (ii) cumplió más de 20 años de servicios antes del 31 de diciembre de 2014.
En relación con el argumento planteado por la UGPP, en el sentido de que no debe tenerse en cuenta, para el cómputo de los tiempos de servicios, los periodos laborados por la señora Polanía de Fernández en el Banco de Bogotá y en el Colegio de la Presentación de Neiva, por no haberse acreditado que tales empleadores hubiesen efectuado las respectivas cotizaciones, la Sala advierte que el Consejo de Estado, en fallo del 28 de febrero de 2013, declaró la nulidad del artículo 5 del Decreto 2709 de 1994, el cual establecía que ´no se computará como tiempo para adquirir el derecho a la pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas privadas no afiliadas al Instituto de Seguros Sociales para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, ni el laborado en entidades oficiales de todos los órdenes cuyos empleados no aporten al sistema de seguridad social que los protege´.
En dicha sentencia, el Consejo de Estado retomó los argumentos con los que había inaplicado, en el pasado, la misma norma reglamentaria (en virtud de la denominada ´excepción de ilegalidad´, al considerar que, para efectos de la pensión de jubilación por aportes, se debe tener en cuenta el tiempo laborado por el reclamante en entidades públicas o privadas, sin importar si fue o no objeto de aportes a las respectivas entidades de previsión o seguridad social, ya que no pueden afectarse los derechos de los trabajadores por hechos que les son ajenos, como que un empleador se haya abstenido indebidamente de efectuar los aportes que le correspondían para financiar la pensión de sus empleados, o que las normas vigentes en otras épocas hubiesen eximido a ciertos empleadores de la obligación de efectuar cotizaciones, para citar algunos ejemplos.
(…)
En consecuencia, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado para efectos de la aplicación del régimen de transición y, también, de la adquisición o no del derecho a la pensión, conforme a la Ley 71 de 1988, debe tenerse en cuenta, en el caso de la señora Polanía de Fernández, la totalidad del tiempo laborado por ella, que resulta de sumar los años, meses y semanas servidos, tanto en el sector público como en el sector privado.
Bajo este entendimiento, la Sala encuentra que la peticionaria habría cumplido el requisito de tiempo exigido por la Ley 71 de 1988 en el año de 1991, y alcanzó la edad exigida (55 años) el 8 de julio de 1996, lo cual implica que adquirió el estatus pensional mucho antes de la expiración del régimen de transición y, por ende, conserva el régimen de la pensión de jubilación por aportes, consagrado en la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios.
Una vez analizados los documentos que obran en el expediente y el marco normativo aplicable, la Sala concluye que, de acuerdo con la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la UGPP es la autoridad competente para pronunciarse de fondo sobre el reconocimiento de la pensión reclamada por la señora Olga Polanía de Fernández.
En efecto, como en este caso las cotizaciones realizadas al Instituto de Seguros Sociales y a Colpensiones, en su conjunto, no son iguales ni superiores a los 6 años exigidos por la norma reglamentaria, se debe otorgar la competencia a la entidad en la cual se hubieran realizado cotizaciones por el mayor tiempo. Revisada la historia laboral de la señora Polanía, se observa que dicha entidad fue Cajanal, ya liquidada, a la cual se efectuaron aportes durante 7 años y 7 meses, mientras la solicitante laboró en INCOMEX. Por lo tanto, la competencia para el reconocimiento de la pensión solicitada le corresponde hoy en día a la UGPP, ya que, según lo explicado en el numeral 4° de la parte considerativa de esta decisión, las funciones de la extinta Cajanal, con respecto al reconocimiento de las pensiones a su cargo, causadas antes de su cesación de actividades como administradora, fueron reasignadas a la UGPP. Por lo tanto, es esta la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez formulada por la señora Olga Polanía de Fernández”.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.
2. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales derivadas del derecho a la seguridad social, en el caso concreto
2.1. En virtud del carácter subsidiario de la acción de tutela (artículo 86 Superior),[18] ésta solo procede cuando el accionante no dispone de otros medios de defensa judicial; salvo que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,[19] o que se demuestre la falta de eficacia y/o idoneidad de los medios ordinarios de defensa judicial. Ante la falta de eficacia de los medios ordinarios, la tutela procede como mecanismo transitorio, dado que si bien las acciones ordinarias pueden proveer una solución integral al problema jurídico, estas no son lo suficientemente expeditas, de manera que se otorga la protección transitoria mientras se acude a la jurisdicción ordinaria para debatir el asunto. Mientras que frente a la falta de idoneidad de los medios ordinarios, la tutela procede como mecanismo definitivo para la protección de los derechos fundamentales, pues se parte de que los mecanismos ordinarios no son “susceptibles de resolver el problema de forma integral”.[20]
2.2. En lo que corresponde a la seguridad social -entendida como un derecho constitucional fundamental, autónomo e irrenunciable,[21] además de un servicio público a cargo del Estado-,[22] debe decirse que esta ha sido protegida por el juez constitucional, excepcionalmente, a través de la acción de tutela, cuando se ha comprobado: (i) la falta de eficacia o idoneidad del medio judicial ordinario;[23] y (ii) que no existe controversia jurídica en relación con la aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos legales para acceder al derecho.[24] Ello en razón a la naturaleza económica de este derecho, que por regla general debe ser reclamado ante la jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa, según sea el caso.
No obstante lo anterior, y de no encontrarse plenamente acreditada la falta de controversia jurídica en relación con la aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos legales para acceder al derecho pensional, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el juez de tutela pueda reconocerlo de manera transitoria, “si los derechos fundamentales del solicitante se encuentran amenazados por un perjuicio irremediable”[25] y “existe un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud”.[26]
2.3. Debe precisarse que en el caso concreto, el problema jurídico gira en torno al conflicto administrativo de competencias suscitado entre Colpensiones y la UGPP, frente al reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Polanía de Fernández. Ambas entidades se han negado a reconocer le pensión de vejez a la que tiene derecho la accionante, con fundamento en su falta de competencia: (i) la UGPP ha manifestado que debido al traslado voluntario de la accionante a Colpensiones en el año 2007, es esa entidad la encargada de resolver sus solicitudes de reconocimiento pensional; (ii) Colpensiones ha indicado que la accionante hizo la mayoría de sus aportes ante la extinta Cajanal, por lo que es la UGPP, entidad que asumió las funciones y procesos de Cajanal, la competente para decidir sobre el asunto.
En virtud del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[27] este tipo de controversias se resuelven ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de oficio o por solicitud de la persona interesada. En términos de dicha disposición jurídica, la autoridad del orden nacional que se considere incompetente, deberá remitir la actuación a la que estime competente, y si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil; que tendrá un plazo para decidir de veinte días, desde la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas.
2.4. Al respecto se advierte que, durante el trámite de revisión de la acción de tutela de la referencia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió el conflicto de competencias administrativas promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones; declarando a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, como la entidad competente para resolver de fondo la solicitud pensional de la accionante.[28]
2.5. No obstante lo anterior, y aunque existe un mecanismo ordinario de defensa judicial idóneo para resolver de fondo la controversia jurídica relativa al reconocimiento pensional de la señora Olga Polanía de Fernández, la Sala considera que la acción de tutela es procedente en el caso concreto, pues existen elementos probatorios que demuestran el estado de vulnerabilidad en que se encuentra la accionante y que hay un considerable grado de certeza sobre la procedencia de su solicitud pensional:
2.5.1. En efecto, y conforme a las declaraciones extrajuicio aportadas por la peticionaria de 75 años de edad, ésta no cuenta con los recursos económicos para su subsistencia, y su esposo, quien sufrió un accidente automovilístico que lo mantiene en situación de discapacidad, “no cuenta con bienes y rentas para su supervivencia”.[29]
Además, la demora de las entidades accionadas en responder las solicitudes de reconocimiento pensional que han sido radicadas desde el día primero (1º) de marzo de dos mil seis (2006), sin duda han puesto a la accionante en una situación de vulnerabilidad, al no poder percibir los recursos económicos que le permitan subsistir en condiciones dignas.
2.5.2. En el plenario existen elementos probatorios que le permiten a esta Sala tener un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud pensional de la señora Polanía de Fernández, pues: (i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,[30] ya que para el primero (1º) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), fecha de su entrada en vigencia, tenía más de 35 años de edad;[31] (ii) a la accionante se le extendió el régimen de transición hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil catorce (2014), porque para el veinticinco (25) de julio de dos mil cinco (2005), fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, había cotizado 996.83 semanas,[32] cumpliendo con el requisito de haber cotizado más de 750 semanas;[33] (iii) en este sentido, tiene derecho a permanecer en el régimen pensional al cual estaba afiliada al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, es decir, el previsto en la Ley 71 de 1988;[34] (iv) la accionante cumple con los requisitos previstos en la Ley 71 de 1988 para el reconocimiento de su pensión de vejez , pues ya excedió la edad mínima de pensión (55 años) y cotizó más de veinte años de servicios (20.05 años de servicios).[35] Tal información encuentra sustento en el material probatorio allegado por Colpensiones y además, fue respaldada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al momento de dirimir el conflicto de competencias entre ambas entidades.
2.6. En consideración a lo expuesto en precedencia, la Sala considera que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia que se plantea en esta oportunidad, advirtiéndose desde ya, que se concederá el amparo transitorio de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
3. Problema jurídico
Teniendo en cuenta que esta Corporación es competente para conocer de esta tutela (que es procedente), pasa la Sala a resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneran los fondos de pensiones los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de sus afiliados, al negarse a resolver de fondo las solicitudes de reconocimiento pensional, con fundamento en un conflicto administrativo de competencias?
Para resolver el problema jurídico planteado, a continuación se hará referencia a: (i) el derecho fundamental al mínimo vital de los pensionados y su aplicación en el caso concreto; y (ii) a la regla de inoponibilidad administrativa en pensiones. Para finalmente llegar a las conclusiones pertinentes y adoptar las decisiones que sean del caso.
4. El derecho fundamental al mínimo vital de los pensionados y su aplicación en el caso concreto
4.1. De conformidad con lo expuesto en el escrito de tutela, la señora Polanía de Fernández considera que su mínimo vital se ha visto deteriorado por la conducta omisiva de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, al negarse a responder de fondo sus solicitudes de reconocimiento pensional, con fundamento en un conflicto de competencias administrativas. Teniendo en cuenta que la pensión de vejez pretende “(…) otorgar un ingreso adecuado a las personas que por su avanzada edad han disminuido y agotado su capacidad productiva, permitiendo su digna subsistencia y descanso luego de una vida dedicada al trabajo”,[36] no es para menos que su negación genere efectos en el mínimo vital.
4.2. La estrecha relación entre el derecho al mínimo vital y el derecho a la seguridad social, ha sido reconocida por esta Corporación en el caso de los pensionados,[37] pues en la mayoría de las ocasiones, su único ingreso “(…) consiste en la pensión que perciben luego de su retiro de la fuerza laboral, de manera que la afectación que se produzca sobre ella tiene, generalmente, un hondo impacto en las condiciones del pensionado”.[38] En este sentido, y aunque el derecho fundamental al mínimo vital es predicable de todos los ciudadanos en condiciones de igualdad, existen algunos sectores de la población, como el de los pensionados, que, “(…) en razón de su mayor vulnerabilidad, son susceptibles de encontrarse, con mayor facilidad, en situaciones que comprometan la efectividad de su derecho”.[39]
4.3. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho fundamental al mínimo vital de los pensionados “(…) resulta afectado por el retraso injustificado, la falta o pago parcial de la asignación de retiro o mesada pensional”, [40] y que el nexo inescindible entre éste y el derecho a la seguridad social, cobra mayor fuerza tratándose de adultos mayores. Por lo que su protección vía acción de tutela ha sido admitida, en los casos en que se ha evidenciado que: (i) el salario o mesada pensional reclamado es el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado, o que existiendo ingresos adicionales, estos son insuficientes para cubrir sus necesidades básicas; y (ii) la falta de pago de la prestación, genera en el trabajador una situación crítica, tanto a nivel económico como psicológico, derivada de un hecho injustificado, inminente y grave.[41]
4.4. De los elementos probatorios obrantes en el expediente, se extrae que el derecho al mínimo vital de la accionante se encuentra vulnerado como consecuencia de la negativa de las entidades accionadas a proferir una respuesta de fondo frente a sus solicitudes de reconocimiento pensional (que han sido radicadas desde el año 2006), con fundamento en la existencia de un conflicto de competencias administrativas.
En efecto, la señora Polanía de Fernández ha puesto de manifiesto que no cuenta con los recursos económicos para su subsistencia y la de su esposo, quien sufrió un accidente de tránsito que lo mantiene en situación de discapacidad; y ha respaldado tal afirmación con declaraciones extraprocesales en las que consta que ambos dependen económicamente de su hijo y que actualmente viven con su hermana, “mientras solventan su situación económica, que es precaria en estos momentos”.[42] Circunstancias que la ponen en una situación económica crítica y en estado de indefensión.
4.5. En esa medida, y teniendo en cuenta que este tipo de situaciones no tienen cabida en un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que lo integran (artículo 1º Superior), y cuyo fin esencial es servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales (artículo 2 Superior), la Corte amparará transitoriamente el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante.
5. Inoponibilidad de trámites administrativos respecto de quien cumplió los requisitos legales para obtener la pensión
5.1. En el pasado, esta Corporación ha considerado que la imposición de trabas administrativas injustificadas para acceder a los derechos pensionales, no solo vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del trabajador, sino que también constituye una vía de hecho reprochable por la administración de justicia. Máxime cuando: (i) no está en duda la titularidad del derecho; (ii) el titular es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) el titular depende del pago de la pensión para satisfacer su mínimo vital y el de su familia.[43] En consecuencia, a las personas que cumplan con los requisitos legales para acceder a una pensión, les son inoponibles las disputas administrativas que se puedan presentar entre las entidades potencialmente obligadas a garantizar sus derechos prestacionales, como por ejemplo las disputas generadas por un conflicto de competencias.
5.2. La Corte ha dicho que frente a este tipo de situaciones, el juez de tutela debe proferir una orden transitoria dirigida a las entidades que al menos en principio, aparezcan como posibles responsables; las cuales tienen plena libertad de repetir contra quienes resulten responsables de la obligación principal. De esta manera, “(…) la carga de la incertidumbre sobre la responsabilidad del pago de la pensión la asumen entidades fuertes, capaces de soportarla, y no adultos mayores que merecen un trato especial del Estado y de la sociedad y que por causas ajenas a su voluntad se verían sometidos a sufrimientos desproporcionados e injustos”.[44]
5.3. En ese orden de ideas, la Sala considera que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, no podía significar para la accionante, una carga administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho pensional y de afectar su mínimo vital. Principalmente porque la señora Polanía de Fernández cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez, y además es un sujeto de especial protección constitucional, al tener 75 años de edad y depender del pago de su pensión para satisfacer su mínimo vital y el de su esposo.[45]
Por lo que la omisión de las entidades accionadas en dar una respuesta de fondo a las solicitudes pensionales que ha radicado la señora Polanía de Fernández desde el año 2006, con fundamento en un conflicto de competencias, vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, ya que se le ha trasladado una carga administrativa que no está en deber de soportar.
6. Entidad competente para reconocer el derecho pensional solicitado en el caso concreto
6.1. Como se vió, durante el trámite de revisión de la acción de tutela, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, informó que promovió el conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (radicado No. 11001-03-06-000-2017-00029-00), el cual fue resuelto el primero (1°) de junio de dos mil diecisiete (2017) en el sentido de “declarar competente a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por la señora Olga Polanía de Fernández (…)”.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, conforme al cual la pensión de jubilación por aportes debe ser reconocida y pagada por: (i) la última entidad de previsión a la cual se hayan efectuado los aportes, siempre y cuando el tiempo de cotización continuo o discontinuo haya sido mínimo de seis años; o (ii) la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes, si el tiempo de cotizado en la última entidad no hubiere alcanzado los seis años.
El Consejo de Estado evidenció que en el caso concreto, las cotizaciones realizadas a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, no fueron iguales ni superiores a los seis años exigidos en la norma reglamentaria, por lo que decidió otorgar la competencia a la entidad en la cual se realizaron cotizaciones por el mayor tiempo, que en este caso fue la UGPP.[46]
6.2. Si bien la Sala de Consulta de Servicio Civil del Consejo de Estado se limitó a dirimir el conflicto de competencias entre las entidades accionadas (siendo esta su única facultad conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994), no pueden pasarse por alto las consideraciones que hizo ese Tribunal frente al cumplimiento de los requisitos legales de la señora Polanía de Fernández, para acceder al derecho pensional; además esas afirmaciones encuentran respaldo en el escrito allegado por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones:
6.2.1. En efecto, ambos coincidieron en que a la accionante: (i) se le extiende el régimen de transición previsto en el Acuerdo 049 de 1990;[47] (ii) le es aplicable el régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988;[48] (iii) cumplió con los requisitos de tiempo y edad exigidos en esa ley desde el año 1996, por lo que adquirió el estatus pensional mucho antes de la expiración del régimen de transición.[49]
6.2.2. En cuanto al argumento planteado por la UGPP, en el sentido de que no deben tenerse en cuenta, en el cómputo de los tiempos de servicios, los periodos laborados por la accionante en el Banco de Bogotá y en el Colegio de la Presentación de Neiva, por no haberse acreditado que tales empleadores hubiesen efectuado las respectivas cotizaciones,[50] la Sala de Consulta y Servicio Civil advirtió que:
“(…) el Consejo de Estado, en fallo del 28 de febrero de 2013, declaró la nulidad del artículo 5 del Decreto 2709 de 1994”, pues “(…) se debe tener en cuenta el tiempo laborado por el reclamante en entidades públicas o privadas, sin importar si fue o no objeto de aportes a las respectivas entidades de previsión o seguridad social, ya que no pueden afectarse los derechos de los trabajadores por hechos que les son ajenos, como que un empleador se haya abstenido indebidamente de efectuar los aportes que le correspondían para financiar la pensión de sus empleados, o que las normas vigentes en otras épocas hubiesen eximido a ciertos empleadores de la obligación de efectuar cotizaciones”.
6.3. Aunque a continuación se concederá el amparo transitorio de los derechos fundamentales invocados por Olga Polanía de Fernández, ordenando a la UGPP el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, hasta tanto resuelva de fondo su última solicitud de reconocimiento pensional, la Sala considera que los argumentos expuestos por Colpensiones, y respaldados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, deben servir de sustento para el análisis de fondo de su solicitud pensional. Por lo que se le ordenará a la UGPP considerarlos seriamente, so pena de incurrir en una manifestación contraria a derecho, con la responsabilidad que ello podría acarrear.
III. DECISIÓN
La omisión de los fondos de pensiones en pronunciarse de fondo acerca de las solicitudes pensionales, con fundamento en un conflicto de competencias administrativas, vulnera los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de sus afiliados, pues les traslada una carga administrativa que no están en deber de soportar.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del seis (06) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Juzgado Veintitrés Civil del Circuito de Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Olga Polanía de Fernández contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, para en su lugar AMPARAR transitoriamente sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP, que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia judicial, reconozca y pague la pensión de vejez a favor de Olga Polanía de Fernández, hasta tanto estudie y resuelva de fondo la última solicitud de reconocimiento pensional; considerando seriamente los argumentos expuestos por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, respaldados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez en el caso concreto, so pena de incurrir en una manifestación contraria a derecho, con la responsabilidad que ello podría acarrear.
Tercero. Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en comisión
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General