NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 478 de fecha 13 de septiembre de 2017, el cual se anexa en la parte final, se declara la nulidad de la presente providencia por violar el debido proceso de un tercero con interés legítimo en la decisión, como consecuencia de haberle impartido órdenes sin que previamente se hubiese vinculado al trámite de tutela
NOTA DE RELATORIA: Mediante Auto 263 de fecha 7 de junio de 2017, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se dispone aclarar el numeral tercero de su parte resolutiva, específicamente en lo relacionado con la orden de reintegro de la accionante y el reconocimiento del salario y las prestaciones correspondientes
Sentencia T-723/16
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL QUE SE ENCUENTRAN EN UN ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Persona con discapacidad o con alguna enfermedad grave
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE TRABAJADOR CON DISCAPACIDAD O EN CONDICIONES DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Protección constitucional especial
En el caso de las personas con discapacidad, “es el derecho que garantiza la permanencia en el empleo, luego de haber adquirido la respectiva limitación física, sensorial o sicológica, como medida de protección especial y de conformidad con su capacidad laboral.” Adicionalmente, la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredita una discapacidad. En este contexto, la estabilidad laboral reforzada hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la condición especial que caracteriza al trabajador.
DERECHOS CONSTITUCIONALES LABORALES-Protección constitucional/DERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO-Protección constitucional
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR SUJETOS DE RELACIONES LABORALES
La teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son propias a la actividad laboral”.
CONTRATO REALIDAD Y PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS EN MATERIA LABORAL-Reiteración de jurisprudencia
CONTRATO REALIDAD-Jurisprudencia del Consejo de Estado
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE PERSONA EN CONDICION DE DISCAPACIDAD O DISMINUCION FISICA EN CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Reiteración de jurisprudencia
La vinculación contractual laboral no es determinante para conceder la protección constitucional, sin que ello impida declarar la existencia de un contrato laboral si en la realidad se ha configurado, por considerar que es la que se ajusta al espíritu de protección de las garantías laborales de la Carta Política.
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE PERSONA EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Vulneración por entidad distrital al terminar contrato de trabajo sin contar con autorización previa del Ministerio del Trabajo
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE PERSONA EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Orden a Alcaldía reintegrar a la accionante al cargo que venía desempeñando y pagarle la indemnización equivalente a ciento ochenta (180) días de salario
Referencia: Expediente T-5.692.280
Acción de Tutela instaurada por María Eugenia Leyton Cortés contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá.
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Bogotá, dieciséis (16) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez–quien la preside–, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de tutela proferido en única instancia el veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá. Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.[1] De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
I. ANTECEDENTES
María Eugenia Leyton Cortés solicita mediante acción de tutela la protección de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, al terminar unilateralmente su contrato de trabajo sin tener en cuenta su condición personal. Basa su solicitud en los siguientes hechos y argumentos.
1. Hechos, argumentos y solicitud
1.1. Sostiene la accionante que sufre de “Polineuropatía diabética funcional para la marcha- trastorno depresivo entre otras”, razón por la cual debe estar en permanente tratamiento médico. Dice que se mantiene con dolores fuertes en el cuerpo, lo que afecta su anatomía funcional y su movilidad. Tal condición le generó una pérdida de capacidad laboral del 62.30%.[2] Además, expresa que es una persona de escasos recursos, “sin redes de apoyo, a pesar de mi discapacidad debo suministrarme mi propia subsistencia”.
1.2. Indica que el 23 de junio de 2015, después de superar las etapas de selección establecidas por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, fue seleccionada para iniciar a laborar con dicha entidad mediante “contrato de vinculación para trabajadores con discapacidad desempeñando la labor de operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3”. El cargo lo desempeñó hasta el 23 de abril de 2016, cuando la nueva administración decidió unilateralmente terminar su contrato de trabajo.[3] Al respecto precisó lo siguiente: “sin consideración para con la situación de salud que atravesaba en ese momento y que a la fecha se ha venido agravando notoriamente, y sin que MI EXPATRONO, entre otras obligaciones se dignara a indemnizarme siquiera por ese concepto, la cual corresponde a ciento ochenta (180) días, y además de no cancelarme los salarios desde la fecha del despido, como las prestaciones sociales, dado que existió en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes, horarios de trabajo, turnos etc, es decir, se reunían todas las condiciones de un CONTRATO DE TRABAJO”.
1.3. La señora Leyton Cortés precisó que la remuneración mensual básica que recibía ascendía a la suma de un millón ochocientos mil pesos ($1.800.000). Al dar por terminado su contrato de trabajo, obviamente volvió a estar en una grave situación.
1.4. Alega que la entidad accionada a pesar de las múltiples solicitudes verbales que ha realizado debido a su situación de debilidad manifiesta le responde que no tiene obligaciones con ella y no la pueden vincular a nómina porque percibe una pensión de invalidez. Aclara que en la actualidad solo recibe trecientos veintitrés mil novecientos cincuenta y cuatro pesos ($323.954) mensuales de su pensión por discapacidad y con ese dinero debe proporcionarse vivienda, alimento, vestido y transporte. As u juicio, esto demuestra que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, en especial si se tiene en cuenta que vive con su esposo de 76 años, “enferma en un apartamento donde las personas de buen corazón me han acogido. Me es imposible subsistir con este dinero, dado que yo carezco de redes de apoyo que me puedan ayudar al menos compartiendo un cuarto y una agua de panela, máxime que la enfermedad que padezco me exige una buena alimentación y no estoy en condiciones de proporcionármela.”
1.5. La accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna y al trabajo, en tanto es una persona en situación de discapacidad. Alega que todavía puede ejercer la labor de operador del 1, 2, 3. Al suspender su asignación mensual se afectó de manera grave su situación económica[4], por lo que pide insistentemente su reintegro laboral.
2. Traslado y contestación de la demanda[5]
2.1. La Secretaria de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, actuando a través de apoderado se manifiesta acerca de los hechos de la tutela. Al respecto, indica:
“Respecto de los hechos de la tutela, resulta oportuno realizar las siguientes precisiones: No es cierto como lo afirma la accionante, respecto de su participación en un proceso de selección en la Secretaría Distrital de Gobierno, producto del cual fue vinculada con mi representada. Así mismo, según información recibida de la dirección de gestión humana, la hoy accionante no hace, ni ha hecho parte de la planta de personal de la Secretaría Distrital de Gobierno y sus dependencias. La vinculación laboral referida por la accionante en el escrito de tutela corresponde a un contrato de prestación de servicios celebrado entre la contratista y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá y no con mi representada, la Secretaría de Gobierno (…)
Ahora bien como el contenido de la acción de tutela versa sobre la relación laboral que tenía la accionante con el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, siendo esta entidad quien debe precisamente pronunciarse respecto de los hechos y pretensiones referidos por la misma, puesto que mi representada, la Secretaría Distrital de Gobierno no interviene en ninguna parte dentro de los procesos de contratación adelantados por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, siendo esta una entidad con autonomía administrativa y presupuestal (…)”
2.2. El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá,[6] a través de apoderado judicial, insiste en que la actora tiene otras vías judiciales para controvertir sus pretensiones, como es el caso de la acción contractual ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Igualmente, precisa que es la misma tutelante la que pone de presente que la situación de discapacidad que padece fue uno de los aspectos a tener en cuenta para suscribir con ella el contrato de prestación de servicios. En esta medida, alega que nunca se ha desconocido la patología que presenta, lo cual consta también en el examen ocupacional que se le practicó. Finalmente, resalta que los antecedentes y el objeto contractual son claros en manifestar que no existía vinculación de tipo laboral, tal como se advierte en la cláusula decima quinta del contrato 0642 de 2015.[7] En consecuencia, no existe obligación de cancelar indemnización alguna. En este caso, dice, el contrato de prestación de servicios se terminó por vencimiento del plazo pactado y no por su condición de invalidez. Además, no hay perjuicio ya que la propia accionante confiesa gozar de pensión de invalidez.
3. Decisión única de Instancia
Mediante providencia del veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá, resuelve negar la protección de los derechos fundamentales invocados por la actora y desvincular de la presente acción a la Secretaría Distrital de Bogotá. Consideró que conforme a “las pruebas allegadas y lo expresado por las partes, en efecto la ciudadana María Eugenia Leyton Cortés mantuvo un vínculo contractual con el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, el cual terminó por vencimiento del término pactado en el contrato de prestación de servicios”. Además, señaló que “las partes convergen en determinar que se tenía conocimiento de la discapacidad presentada por la contratista desde antes del inicio del contrato y que la misma es beneficiaria de pensión de invalidez teniendo cobertura en el sistema de seguridad social en salud a través de la Nueva EPS, lo que permite inferir que a pesar de sus limitaciones la misma no padecía serios deterioros que le impidieran desempeñar la labor encomendada en el contrato suscrito”. Precisa que la actora conocía plenamente las cláusulas del contrato y la fecha de terminación del mismo y “[a]l terminarse el vínculo no estaba cobijada por ningún fuero legal que obligara a la entidad a mantener una nueva vinculación, y mucho menos que pudiera ampararse bajo el principio de estabilidad laboral reforzada, pues se itera aunque en sus manifestaciones la misma indique que no cuenta con apoyo de ninguna índole, las pruebas demuestran lo contrario, que percibe una mesada pensional con la cual puede procurarse su subsistencia”. Por último, resalta que si la actora lo considera puede acudir “a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de forma tal que el juez de la causa, con el pleno de las garantías del debido proceso, pueda desplegar todas sus facultadas para indagar, si en efecto, ha existido un despido injusto o un vínculo laboral que genere el pago de las indemnizaciones y prestaciones que reclama y por ende hay lugar al reintegro pedido. Más, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, supuesto que en caso particular, no se encuentra acreditado, pues ni siquiera se precisaron las circunstancias que lo aparejaban”.
4. Actuación en Sede de Revisión
Mediante auto del 28 de octubre de 2016 el Magistrado ponente ofició a la accionante para que informara si “1. De conformidad con su situación de salud, durante la vigencia y ejecución del contrato de prestación de servicios tuvo que ausentarse para acudir al médico para el tratamiento de su enfermedad. Especifique las fechas y de ser posible, adjuntar la historia clínica.|| 2. Si durante la ejecución del contrato de prestación de servicios fue incapacitada por motivo de su enfermedad. En caso afirmativo, señalar las fechas y adjuntar documentos de soporte. Además, indicar si alguna persona dentro de la entidad accionada recibió las incapacidades y cuál fue el trámite impartido. || 3. En virtud de las respuestas anteriores, si dentro de la entidad accionada una persona debía autorizar sus permisos o inasistencias. || 4. Manifieste si usted cumplía horario. En caso afirmativo, cuál era ese horario laboral. Además, indicar si en caso de incumplimiento, había alguna consecuencia.|| 5. Si existió subordinación o dependencia respecto del empleador que facultara a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. De ser afirmativa la respuesta, señalar en qué consistía dicha subordinación.” Adicionalmente, requirió al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá para que indicara “1. Si la accionante cumplía un horario. || 2. Si existió continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que facultara a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.|| 3. Si en la actualidad alguien ejerce las funciones que desarrollaba la accionante en vigencia de su contrato.”
4.1. Mediante escrito del 4 de noviembre de 2016[8] la liquidadora del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en Liquidación, dio respuesta de la siguiente manera:
“1. La accionante no cumplía horarios, desempeñaba las obligaciones contractuales de un contrato de prestación de servicios en diferentes turnos para atender la línea de emergencias 123, de conformidad con las necesidades de prestación del referido servicio.
2. Nunca existió subordinación o dependencia de la prestadora del servicio con el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ hoy en liquidación. Por lo anterior, nunca se le exigió cumplimiento de órdenes, en cuanto al modo tiempo o cantidad de los servicios contratados, tal como se argumentó en la respuesta a la acción de tutela interpuesta.
3. Me permito informar que el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ se suprimió por acuerdo Distrital 637 de 2016 y se ordenó su liquidación mediante Decreto N. 409 de 30 de septiembre de 2016, de la Alcaldía Mayor de Bogotá, copias de los mismos que anexo al presente escrito. Igualmente anexo copias de mi nombramiento y posesión como liquidadora. Por lo anterior en la actualidad el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ en Liquidación no realiza contratación para las obligaciones que cumplía la accionante.”
4.2. De otra parte, se advierte constancia secretarial relacionada con la imposibilidad de notificar personalmente a la demandante,[9] motivo por el cual se envió copia del auto al correo electrónico suministrado.[10] El 25 de noviembre de 2016, la accionante dio respuesta al requerimiento manifestando en primer lugar que “no recuerda las fechas exactas de las incapacidades. Los reportes de las incapacidades se le entregaban a la supervisora y jefe de sección la señora Luz Dary Cuervo. A ella se le pedían los permisos para las citas con especialistas, porque las citas con médico general había que pedirlas en horas que no tuviéramos turno”.[11] Señaló al respecto, los nombres de las personas que tenían a cargo la supervisión de las funciones. Adicionalmente, indicó que “nosotros sí cumplíamos horarios de entrada que se marcaban con el carnet del NUSE con el código de barras. Nosotros como población discapacitada no teníamos trato especial, igualdad de condiciones, su SEÑORÍA con todo respeto fui discriminada por mi condición médica.” Finalmente, reiteró su solicitud de protección de sus derechos fundamentales teniendo en cuenta su condición de discapacidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia y procedibilidad
1.1. La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de la referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
1.2. En este caso, considera la Sala de Revisión que aunque la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial que en condiciones normales le permitiría ventilar las pretensiones planteadas por vía de tutela en un proceso ordinario, es evidente la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra la señora Leyton Cortés como consecuencia de su estado de salud.[12] Por lo tanto, someterla a esperar que la justicia ordinaria resuelva de fondo sus pretensiones, haría nugatoria la protección efectiva de sus derechos constitucionales.[13] Adicionalmente, se cumple con el presupuesto de inmediatez en la medida que la terminación del contrato de prestación de servicios ocurrió el 23 de abril de 2016 y la presentación de la acción de tutela data del 15 de junio de 2016.
2. Problema jurídico
2.1. Teniendo en cuenta la situación expuesta, corresponde a la Corte Constitucional determinar el siguiente problema jurídico: ¿una entidad pública vulnera los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital en dignidad, al trabajo y a la igualdad de una persona en situación de discapacidad, al terminar unilateralmente su contrato de prestación de servicios sin autorización previa del Ministerio de Trabajo, aun cuando el plazo convenido se había vencido?
2.2. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) la protección constitucional a personas en condición de debilidad manifiesta; (ii) la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios y (iii) la protección constitucional de las garantías laborales constitucionales. Finalmente, se resolverá el caso concreto.
3. La protección constitucional a personas en condición de discapacidad o en debilidad manifiesta. Reiteración de jurisprudencia
3.1. De conformidad con el artículo 13 de la Constitución le corresponde al Estado propiciar las condiciones para lograr que el mandato de igualdad sea real y efectivo, especialmente para que las personas que de acuerdo a su condición económica, física o mental se encuentren en estado de debilidad manifiesta, tengan una especial protección.[14] Así mismo, el artículo 53 de la Carta Política establece una protección general de la estabilidad laboral de los trabajadores, reforzada cuando el trabajador es una persona que, por sus condiciones particulares, puede llegar a sufrir un grave detrimento a raíz de una desvinculación abusiva.[15] En ese sentido, la Corte desarrolló el concepto de igualdad en las relaciones laborales de la siguiente manera:
“(…) el llamado expreso de la norma superior a que las relaciones entre las personas se desarrollen bajo el principio de la solidaridad, debe extenderse a aquellas de carácter laboral. En ese sentido, las relaciones laborales deben respetar principios constitucionales que, como el de solidaridad, permiten a las partes reconocerse entre sí, como sujetos de derechos constitucionales fundamentales, que quieren desarrollar su plan de vida en condiciones mínimas de dignidad, y que para hacerlo, requieren apoyo del Estado y de los demás particulares, especialmente, en aquellas situaciones en las que las desigualdad material, la debilidad física o mental, o la falta de oportunidades, les imponen obstáculos mayores en la consecución de sus metas.” [16]
3.2. Esta figura de “estabilidad laboral reforzada” tiene por titulares a: (i) mujeres embarazadas;[17] (ii) personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud;[18] (iii) aforados sindicales;[19] y (iv) madres cabeza de familia.[20] En el caso de las personas con discapacidad, “es el derecho que garantiza la permanencia en el empleo, luego de haber adquirido la respectiva limitación física, sensorial o sicológica, como medida de protección especial y de conformidad con su capacidad laboral.”[21] Adicionalmente, la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredita una discapacidad.[22] En este contexto, la estabilidad laboral reforzada hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la condición especial que caracteriza al trabajador. El sustento normativo de esta protección especial se encuentra en los principios de Estado Social de Derecho,[23] la igualdad material[24] y la solidaridad social, consagrados en la Constitución Política. Estos mandatos de optimización resaltan la obligación constitucional del Estado de adoptar medidas de protección y garantía en favor de grupos vulnerables y personas en condición de debilidad manifiesta. Por su parte, la Ley 361 de 1997, expedida con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, persigue proteger los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las “personas con limitación”[25] y procurar su completa realización personal y total integración a la sociedad.
3.3. Así las cosas, existe desconocimiento de los fundamentos constitucionales y, especialmente, de los principios de igualdad y solidaridad cuando se evidencia un trato diferente o discriminatorio a las personas en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud y a las calificadas como personas en situación de discapacidad.[26]
4. Protección constitucional de los derechos constitucionales laborales, Reiteración de jurisprudencia
4.1. En varias oportunidades, esta Corporación también ha protegido relaciones jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales, ya sea en relaciones formales o informales. Ha tutelado derechos en contratos laborales formalmente reconocidos, en “contratos realidad” o en contratos que involucren derechos laborales constitucionales así no se trate de contratos llamados laborales por la legislación, como ocurre en ciertas circunstancias en los contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre otros. En efecto, se ha reconocido la textura abierta y la especial naturaleza del trabajo y su protección constitucional,[27] la cual no implica exclusivamente la defensa de los derechos de los trabajadores dependientes sino también la efectividad de su ejercicio autónomo.[28]
4.2. Así, por ejemplo, al entender la jurisprudencia el trabajo “como un instrumento para obtener los recursos necesarios para lograr una vida digna y como un mecanismo de realización personal y profesional, es lógico concluir que son objeto de garantía superior tanto el empleo como todas las modalidades de trabajo lícito.”[29] Desde sus inicios, este Tribunal al resolver los conflictos presentados cuando el Estado ha tratado de cumplir su deber de recuperar y proteger el espacio público principalmente con el derecho fundamental al trabajo, ha sostenido que “la prevalencia de la obligación del Estado de recuperar el espacio público sobre intereses particulares, no lo exonera del deber de diseñar políticas tendientes a proteger el trabajo de quienes resulten afectados con tales decisiones.”[30] Igualmente, al analizar otras situaciones en las que se han generado relaciones laborales no formales, la Corte protegió los derechos laborales constitucionales consagrados en el artículo 53. Por ejemplo, en sentencia T-629 de 2010 este Tribunal protegió los derechos fundamentales, entre ellos el derecho al trabajo, de una trabajadora sexual y reconoció que “la prostitución en los contornos delimitados por el Derecho, constituye una actividad económica que hace parte de los mercados de servicios existentes, sometido a sus propias reglas de oferta y demanda y en el que un cierto número de actores procuran alcanzar un beneficio económico, para subsistir, proveerse el mínimo vital, ganarse la vida o desarrollarse económicamente.” [31] A su vez, en la Sentencia T-442 de 2013 la Sala Séptima aunque declaró improcedente la tutela, se pronunció sobre el bicitaxismo como una forma de economía informal.[32] Consideró que durante los 10 años de ejercicio lícito de la actividad, la ausencia de regulación y su consolidación como medio de transporte para muchas personas en la ciudad, otorgó una confianza legítima a los trabajadores informales, que esperaban continuar con el ejercicio del bicitaxismo. De forma que exhortó al Ministerio de Transporte a expedir una regulación sobre la materia y a la Alcaldía de Bogotá para que “cualquier medida que tome en relación con la permisión o proscripción del bicitaxismo, la haga teniendo en cuenta que la actividad no puede ser eliminada súbitamente, sino que, en caso de que ello suceda de esta forma, debe otorgarse un plazo o diseñarse un plan que les permita ejercer otra actividad con la cual puedan garantizar su derecho al trabajo, observando siempre el principio de confianza legítima y las condiciones para una adecuada implementación de la política pública en la materia, conforme la jurisprudencia atrás citada”. En la Sentencia T-204 de 2014 la Corte Constitucional consideró que aun cuando la actividad desempeñada por el actor era ilegal, ésta se había mantenido en el tiempo y por una decisión legítima de la administración se había producido un cambio intempestivo en sus condiciones.[33] Por esa razón, se protegieron los derechos laborales constitucionales del tutelante y se ordenó su inscripción en un programa social que le posibilitara el sustento de forma transitoria.[34] Finalmente, a manera de ejemplo, en la Sentencia T-481 de 2014 esta Corporación protegió el principio de confianza legítima y los derechos al trabajo y al mínimo vital de un vendedor de minutos de celular y de aguacates en Pereira, que se encontraba en situación de discapacidad y llevaba 16 años ejerciendo el comercio informal en el mismo lugar.[35]
4.3. Si bien las decisiones citadas coinciden en aplicar el principio de confianza legítima en relación con los derechos al trabajo y al mínimo vital, en todos los casos, sin desconocer las circunstancias particulares de cada uno, se protegieron los derechos laborales constitucionales ínsitos en sus condiciones de vida y subsistencia. Igualmente en estos casos se advierte el deber de la administración de proveer a las personas afectadas por sus decisiones las soluciones de continuidad para que les sea posible el ejercicio del trabajo en el futuro en condiciones dignas, inclusive en aquellos casos en los que su actividad no se encuentra regulada o devino en ilegal.
4.4. De otra parte, es un hecho constatado por la jurisprudencia que los poderes públicos han utilizado de forma abierta y amplia la figura del contrato de prestación de servicios para enmascarar relaciones laborales y evadir consistentemente el pago de prestaciones sociales, desconociendo así las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, dejando de lado además, la excepcionalidad de este tipo de contratación. En ese contexto, las garantías de los trabajadores deben ser protegidas por los órganos competentes, con independencia de las prácticas y artilugios estratégicos a los que acudan los distintos empleadores para evitar vinculaciones de tipo laboral y burlar los derechos laborales constitucionales de los trabajadores al servicio del Estado, sobre todo cuando es éste el principal encargado, a través de sus entidades, de garantizar el cumplimiento de la Carta Política. El uso indiscriminado de contratos de prestación de servicios constituye una violación sistemática de la Constitución, razón por la que la jurisprudencia ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales debe aplicarse en las relaciones laborales entre particulares y en las celebradas por el Estado. Al respecto la Corte señaló que
“[a]sí las cosas, independientemente del nombre que las partes asignen o denominen al contrato porque lo realmente relevante es el contenido de la relación de trabajo, existirá una relación laboral cuando: i) se presten servicios personales, ii) se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado. Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993 cuando: i) se acuerde la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, ii) no se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, iii) se acuerde un valor por honorarios prestados y, iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Dicho en otros términos, esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios hace referencia a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contratan por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los empleados públicos.”[36]
Finalmente, conviene agregar que esta protección del contrato realidad que no es ajena a las relaciones civiles –en el ámbito público o privado–, tiene por finalidad reflejar la materialidad del acuerdo y no solo en su forma, por cuanto, como quedó establecido, las dimensiones propias del contrato de trabajo se pueden aplicar a otro tipo de situaciones que subrepticiamente envuelvan relaciones laborales.
4.5. Esta Corporación en varias oportunidades ha protegido los derechos transgredidos como consecuencia de prácticas evidentes y frecuentes de configuración de contrato realidad. En la sentencia T-335 de 2004 la Sala de Revisión, luego de analizar las pruebas recaudadas, consideró que en el caso concreto se presumía la existencia de un contrato realidad en la medida que se configuraba el elemento de subordinación con cumplimiento de horario, así como la prestación personal y la remuneración.[37] Por su parte, en la sentencia T-903 de 2010 la Corte Constitucional concluyó que en el caso analizado se configuraron los presupuestos jurídicos de un contrato realidad y que el comportamiento de la administración reñía “de manera meridiana con los postulados constitucionales que rigen el derecho al trabajo” tales como el artículo 1, 13, 25 y 48 de la Carta Política.[38] Finalmente, en sentencia T-480 de 2016, la Corte declaró la existencia de contrato de trabajo realidad entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- y cada una de las ciento seis (106) accionantes en los expedientes analizados, por considerar que en el desempeño de la labor de madre comunitaria, las demandantes “sí se encontraban bajo la continuada subordinación o dependencia del ICBF, por cuanto este último, como director, coordinador y ejecutor principal del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, siempre tuvo el poder de dirección para condicionar el servicio personal prestado por ellas y contó con diversas facultades para imponer medidas o sanciones de naturaleza disciplinaria, ante el incumplimiento de las directrices o lineamientos específicos que esa misma entidad estableció para el funcionamiento y desarrollo del mencionado programa.”[39]
Por su parte, el Consejo de Estado también ha reconocido la existencia de contratos realidad en vinculaciones con la Administración Pública. Por ejemplo, en sentencia proferida el 6 de marzo de 2008 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A" se constató la existencia de los tres elementos que configuran la relación laboral en el caso estudiado, como son prestación personal del servicio, continua subordinación y la remuneración correlativa y se indicó que la finalidad de los contratos de prestación de servicios era negar la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que le son inherentes. [40] En la sentencia del 15 de junio de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado la Sala manifestó “que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”.[41]
4.6. Así mismo, en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha protegido derechos laborales constitucionales en casos de vinculación a través de contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios. Por ejemplo, en la Sentencia T-490 de 2010 la Sala de Revisión consideró que la actuación del Hospital demandado desconocía los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la estabilidad laboral reforzada de una persona que se encontraba en una situación de debilidad manifiesta por no renovar la orden de prestación de servicios, cuando la accionante se encontraba incapacitada por el médico tratante como consecuencia de la lesión que padece.[42] En la Sentencia T-886 de 2011, la Corte Constitucional, partiendo de la base de que la mujer embarazada o en periodo de lactancia cuenta con una protección reforzada, independientemente del tipo de contrato de trabajo que haya suscrito con su empleador, concedió el amparo de los derechos solicitados por la accionante, quién había suscrito tres contratos de prestación de servicios con el Instituto Municipal del Deporte y la Recreación accionado para llevar a cabo actividades de fisioterapia, cuyo último contrato no fue renovado a pesar de contar con 6 meses de embarazo.[43] En la Sentencia T-350 de 2016, este Tribunal consideró reprochable la actuación de la Universidad demandada al dar por terminado el contrato de prestación de servicios de la accionante con fundamento en el cumplimiento del término pactado sin antes contar con la autorización de la autoridad de trabajo correspondiente, la cual era necesaria por estar la accionante embarazada y debido a que el objeto del contrato continuaría desarrollándose.[44]
4.7. De la jurisprudencia descrita tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado se puede concluir que la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son propias a la actividad laboral”.[45] En estos eventos, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez constitucional deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. De manera que, aun cuando se trata de relaciones laborales con el Estado, declarar la existencia del contrato no significa que el trabajador adquiera la condición de empleado público, pues como se indicó, sus características de vinculación a la administración son diferentes. Así las cosas, procede la Sala a analizar la posición de esta Corporación frente a la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios.
5. La estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios. Reiteración de jurisprudencia
5.1. El derecho al trabajo, protegido por la Constitución Política en varios de sus artículos,[46] contiene el principio de estabilidad en el empleo, del cual, la jurisprudencia en apoyo de otros mandatos constitucionales,[47] ha identificado el derecho a la estabilidad reforzada para personas en situación de debilidad manifiesta por razones de salud. Por su parte, el legislador, en desarrollo de estos mandatos constitucionales expidió la Ley 361 de 1997, a través de la cual adoptó medidas para la integración social de la población con discapacidad.[48] Con esta ley, además de disponer acciones positivas para propiciar la contratación de personas con discapacidad,[49] se prohibió el despido discriminatorio de personas con discapacidad,[50] y se creó una restricción constitucionalmente legítima a la libertad contractual del empleador, quien solo está facultado para terminar el vínculo después de solicitar una autorización a la Oficina del Trabajo, para que ésta determine si existe una justa causa para la terminación del vínculo.[51]
5.2. En cuanto a la jurisprudencia constitucional relacionada con la estabilidad reforzada, desde sus inicios[52] la Corte ha fijado las reglas para que proceda la protección laboral reforzada. La Sentencia T-077 de 2014[53] recogió estos parámetros señalando que:
“(i) La tutela no puede llegar al extremo de ser considerada el instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo, en la medida en que no existe un derecho fundamental general a la estabilidad laboral. Sin embargo, en los casos en que la persona se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, la tutela puede llegar a ser procedente como mecanismo de protección[54], atendiendo las circunstancias particulares del caso.
(ii) El concepto de “estabilidad laboral reforzada” se ha aplicado en situaciones en las que personas que gozan de ella, han sido despedidas o sus contratos no han sido renovados, en claro desconocimiento de las obligaciones constitucionales y de ley, para con las mujeres embarazadas, trabajadores aforados, personas discapacitadas u otras personas en estado debilidad manifiesta.
(iii) Con todo, no es suficiente la simple presencia de una enfermedad o de una discapacidad en la persona, para que por vía de tutela se conceda la protección constitucional descrita. Para que la defensa por vía de tutela prospere, debe estar probado que la desvinculación fue consecuencia de esa particular condición de debilidad, es decir, con ocasión de embarazo, de la discapacidad, de la enfermedad, etc. En otras palabras, debe existir un nexo causal entre la condición que consolida la debilidad manifiesta y la desvinculación laboral[55].”[56]
Ahora, aunque en principio los casos analizados se circunscribían a eventos en los cuales mediaba un contrato de trabajo,[57] la jurisprudencia de esta Corporación ha aplicado esta protección a todas las relaciones que tienen derechos laborales constitucionales inmersos, entre ellas, el contrato de prestación de servicios. Sin embargo, esta aplicación no ha sido uniforme, toda vez que en algunas providencias las Salas de Revisión consideraron declarar la existencia de un contrato realidad antes de otorgar la protección constitucional y en otras, este análisis no fue necesario para conceder el amparo.
5.3. En la Sentencia T-1210 de 2008, la Corte Constitucional se pronunció sobre el caso de una ciudadana a quien, a pesar de su enfermedad, la alcaldía accionada no le prorrogó su contrato de prestación de servicios.[58] Consideró la Sala, sin desconocer el estado de salud de la accionante, que no se configuraban los presupuestos para declarar la existencia de un contrato laboral ni se demostró un nexo causal entre la no renovación del contrato y su condición de salud, por cuanto la enfermedad padecida no era evidente y el contrato tenía duración de un mes.[59] Por estas razones, se negó el amparo solicitado.
5.4. En la Sentencia T-490 de 2010, la Corte conoció de dos casos de despido. Uno de ellos, trataba sobre una auxiliar de enfermería a quien no le fue renovado su contrato de prestación de servicios por padecer algunas “limitaciones físicas” que requerían terapias constantes, como consecuencia de un accidente de trabajo.[60] La Sala de Séptima de Revisión, dando aplicación al principio de solidaridad y sin análisis previo de la existencia o no de un contrato realidad, concedió el amparo del derecho fundamental a la estabilidad laboral de la accionante considerando que: “la Corte Constitucional definió que sin importar el tipo de relación laboral y la naturaleza de la discapacidad, todo trabajador en esta situación tiene derecho a que se le garantice la estabilidad laboral reforzada por estar en una condición de debilidad manifiesta. Por tanto, el empleador podrá únicamente mediante autorización del inspector de trabajo y por una justa causa objetiva desvincular al trabajador que presente una disminución física o psíquica en su organismo”.[61] A juicio de la Corte, en este caso, aunque la accionante estaba vinculada mediante contrato de prestación de servicios, la no renovación fue consecuencia de la situación de salud del accionante[62]. Por ende, ordenó a la entidad la renovación del contrato de prestación de servicios.
5.5. Luego, en la Sentencia T-292 de 2011, la Sala Novena de Revisión conoció el caso de una persona que consideró vulnerados sus derechos a la estabilidad laboral reforzada y al mínimo vital, debido a que la alcaldía accionada no le prorrogó el contrato de prestación de servicios a pesar de estar incapacitada.[63] Para resolver el problema jurídico planteado,[64] la Corte determinó que el contrato de prestación de servicios encubría un verdadero contrato laboral y en virtud de ello, aplicó la jurisprudencia respecto de la protección laboral reforzada para personas en situación de debilidad manifiesta por su condición de salud, encontrando que, en efecto, la accionante fue despedida estando en incapacidad sin la autorización de la autoridad competente y, por lo tanto, debía ser reintegrada a su puesto de trabajo con las condiciones laborales a las que tenía derecho. En esta ocasión, la Corte precisó la jurisprudencia al considerar necesario determinar primero la eventual existencia de un verdadero contrato de trabajo, un análisis que debe ser previo a la aplicación de las reglas sobre estabilidad laboral reforzada en contratos de prestación de servicios.[65]
5.6. En la Sentencia T-988 de 2012, la Sala Primera de Revisión resolvió el caso de una persona de 78 años de edad, vinculada a través de un contrato de prestación de servicios, el cual no fue renovado por su condición de salud.[66] En el caso concreto, la Sala consideró que no era adecuado analizar la existencia de un contrato realidad, pues la edad del accionante -78 años-, ya había superado el umbral de la edad de retiro forzoso, por lo que se podría inferir que, en efecto, el Hospital no podía vincularlo laboralmente, aunque sí podían las partes suscribir órdenes esporádicas de prestación de servicios, de acuerdo con las necesidades del servicio.[67] En este contexto concluyó que la no declaración de un contrato realidad no constituía “un obstáculo para que la Sala otorgue la protección constitucional al derecho a la estabilidad reforzada del actor en su opción productiva y que, en atención a las circunstancias de vulnerabilidad que enfrenta, por razones de enfermedad, se dicten las órdenes adecuadas de protección.” Razón por la cual concedió el amparo solicitado.
5.7. En la Sentencia T-761A de 2013¸ la Sala Séptima de Revisión de Tutela, analizó el caso de una persona a quien no le renovaron el contrato de prestación de servicios pese a que la entidad accionada tenía conocimiento de la discapacidad del actor.[68] En esta providencia, la Sala, modificando su posición inicial, argumentó que la protección laboral reforzada solo amparaba a personas vinculadas a través de un contrato de trabajo y, por lo tanto, cuando la protección constitucional se basa en la no renovación de un contrato de prestación de servicios, es necesario determinar si éste oculta un contrato realidad.[69]
5.8. Posteriormente, en la Sentencia T-144 de 2014 la Sala Octava conoció el caso de una mujer que padecía desde niña una parálisis cerebral que le afectaba su sistema locomotor a quien la Alcaldía de Córdoba, Nariño, le terminó su relación laboral bajo el argumento de que se cumplió el término de su contrato de prestación de servicios y quería darle la oportunidad a otras personas de desempeñar las funciones que venía llevando a cabo. [70] Para resolver el problema jurídico planteado,[71] la Sala de Revisión analizó si se cumplían los requisitos planteados en las consideraciones generales para reconocer el derecho a la estabilidad laboral reforzada a favor de la accionante, concluyendo que como su situación era evidente, la terminación de un contrato de prestación de servicios, no era un criterio objetivo para despedir a una persona en situación de discapacidad, toda ver que el vínculo laboral no inaplica la estabilidad laboral reforzada que dicha persona goza. En esa medida, al no existir autorización de la oficina de trabajo, concedió la protección invocada.
5.9. Finalmente, en la Sentencia T-040 de 2016[72] conoció el caso de una persona en situación de discapacidad[73] vinculada a una entidad pública a través de varios contratos de prestación de servicios a quien no le renovaron el último de ellos. En este caso, la Sala de Revisión decidió analizar si en el caso concreto el contrato de prestación de servicios ocultaba un verdadero contrato laboral, de manera que probada la discriminación se ordenaría el reintegro y el pago de la indemnización contenida en la ley. Además, señaló que aún si no se configuraba un contrato de trabajo, se evaluaría la existencia de discriminación y como consecuencia las órdenes estarían dirigidas a buscar el cese de la vulneración de derechos constitucionales de manera inmediata, lo que no implicaría reintegro y pago de salarios pues esta orden es propia del contrato de trabajo.[74] La Corte, pese a no contar con los elementos suficientes para declarar la existencia de un contrato realidad, consideró que, en efecto, la entidad accionada desconoció el derecho fundamental a la estabilidad reforzada en el empleo del accionante, al no probar la existencia de una causal objetiva que justificara la no prórroga del contrato y en consecuencia, ordenó la suscripción de uno nuevo con el accionante.
5.10. De conformidad con el anterior recuento jurisprudencial, es evidente que la Corte ha acudido a varias fórmulas para resolver los casos que envuelven una estabilidad laboral reforzada y que el tipo de vinculación no ha sido el único argumento para negar dicha protección. En algunos eventos, la Corte ha otorgado el derecho declarando previamente la existencia de un contrato realidad, en otros, concedió el derecho aplicando directamente la Constitución ante la configuración de un perjuicio irremediable por la inacción del juez de tutela, siempre y cuando estuviera demostrada la calidad de persona de especial protección y el nexo causal entre el despido y la condición de salud del contratista. En esos eventos, como se pudo evidenciar, la Corte ha establecido cuándo son contratos laborales y cuando no.[75] Así las cosas, esta Sala de Revisión acogerá la segunda posición según la cual la vinculación contractual laboral no es determinante para conceder la protección constitucional, sin que ello impida declarar la existencia de un contrato laboral si en la realidad se ha configurado, por considerar que es la que se ajusta al espíritu de protección de las garantías laborales de la Carta Política.
6. A la accionante, persona en discapacidad, se le violaron sus derechos al mínimo vital en dignidad, al trabajo y a la igualdad, al terminar su relación laboral sin autorización previa del Ministerio de Trabajo
6.1. De conformidad con las consideraciones expuestas, procede la Sala de Revisión a determinar si en el presente caso existe vulneración de los derechos invocados por la accionante y si, de acuerdo con las afirmaciones de la tutela, se configura un contrato realidad entre las partes. Se aclara que ello no es impedimento para aplicar la estabilidad reforzada a los contratos de prestación de servicios, en la medida que, como se indicó en precedencia, esta Corte ha protegido relaciones jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales sin distinguir la formalidad de la misma, es decir, contratos laborales, en contratos realidad o en contratos que involucran derechos laborales constitucionales aunque no se denominen de esa manera (como serían algunos contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre otros).
6.2. Ahora bien, el Fondo de Seguridad y Vigilancia insiste en que la vinculación de la accionante se dio a través de un contrato de prestación de servicios, el cual como se indicó previamente, debe responder a ciertas características para que, en efecto, sea considerado como tal.[76] Por el contrario, la accionante insiste que se configuró un verdadero contrato laboral al existir “en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes, horarios de trabajo, turnos, etc”. Alega que se cumplen los supuestos establecidos para ello en la ley y la jurisprudencia a saber: (i) la actividad personal del trabajador, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y (iii) un salario como retribución del servicio.[77]
6.3. La señora María Eugenia Leyton se encontraba ejecutando labores, por sí misma, evidentemente relacionadas con el giro ordinario de las actividades de la entidad accionada,[78] toda vez que se desempeñaba como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3, con elementos y equipos asignados por la entidad, en los turnos asignados por el supervisor del contrato. En efecto, las actividades mencionadas son claramente acciones que se deben llevar a cabo día tras día en la entidad y con los implementos físicos y tecnológicos suministrados y, por tratarse de un cargo de operador de recepción en la línea de emergencia y seguridad, las mismas no se ejecutaban de manera independiente y sin encontrarse bajo la subordinación de algún superior.[79] Por lo cual, en realidad, no se trata de una actividad especial o que deba realizarse sólo en un periodo determinado sin cumplir órdenes o exigencias específicas de un empleador.[80] Adicionalmente, el valor que recibiría la accionante como pago periódico por sus servicios podría tenerse como la remuneración propia del contrato laboral (salario). En ese contexto, teniendo en cuenta que las funciones ejercidas por la señora Leyton pertenecen al giro ordinario del Sistema Integrado de Seguridad de la administración local, para las cuales, se repite, la accionante no podía actuar de manera independiente ni fuera de su horario, y que, en contraprestación recibía un pago, puede afirmarse que, aunque el contrato hubiese sido denominado “de prestación de servicios”, en realidad se trata de un contrato de trabajo.
6.4. Así las cosas, la terminación del contrato de la señora María Eugenia Leyton debió contar con la autorización del Ministerio de Trabajo por tratarse de una persona en situación de discapacidad, la cual, en realidad, se encontraba ejecutando un contrato laboral y no uno de prestación de servicios. En este caso, es evidente que el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá (en liquidación) conocía la condición de la accionante pues, como se indicó en su escrito de contestación, fue esa la razón de la contratación. Adicionalmente, la entidad distrital accionada no demostró que la causa de terminación del contrato de la actora obedeció a una razón objetiva diferente al simple cumplimiento del plazo pactado, por lo cual, opera la presunción según la cual, en casos como el presente, si el empleador no demuestra la causa objetiva de terminación de contrato, se entiende que la decisión fue tomada meramente debido a la situación especial, en este caso, la condición de discapacidad del trabajador. En este orden de ideas, la decisión del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá (en liquidación) de dar por terminado el contrato de María Eugenia Leyton no cumplió con los requisitos de ley, los cuales ordenan que al terminar el contrato laboral de una persona en situación de discapacidad, debe contarse con la previa autorización del Ministerio de Trabajo, situación que genera la sanción antes mencionada, la cual se encuentra prevista en la Ley 361 de 1997, consagrada específicamente para casos como el analizado, y que implica para el empleador la obligación de efectuar el pago de la suma equivalente a ciento ochenta (180) días de salario a favor del empleado.
7. Conclusión
7.1. Para esta Sala de Revisión es evidente la vulneración de los derechos fundamentales de la señora María Eugenia Leyton Cortés como consecuencia de la terminación de su contrato, que en virtud de lo analizado no era de prestación de servicios sino realmente uno laboral, sin autorización previa de la oficina de Trabajo, ya que se trata de una persona en situación de discapacidad para la cual está prevista la figura de la estabilidad laboral reforzada, situación que no fue tenida en cuenta por la entidad accionada.
7.2. Por consiguiente, para lograr una verdadera protección de los derechos de la señora María Eugenia Leyton Cortés se declarará la existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, se ordenará a esta entidad o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario.
7.3. En este caso, se advierte a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.
7.4. Adicionalmente, teniendo en cuenta que la administración pública recurre de manera sistemática a contrataciones irregulares, se exhortará a la administración distrital para que en sus relaciones laborales primen los principios de buena fe y transparencia con el fin de evitar responsabilidades por las contrataciones indebidas. En ese contexto, se ordenará a la Contraloría General de la República y a la Agencia Nacional para la Defensa del Estado para que en ejercicio de sus funciones, tomen las medidas al respecto y analicen y presenten propuestas de políticas respetuosas de los derechos de los trabajadores, que garanticen un trabajo decente y así prevenir las constantes demandas contra el Estado por situaciones similares a la aquí estudiada. Así mismo, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus funciones, investigue y determine si en el presente caso, -en el que se contrató a una persona a través de una figura distinta a la que en realidad envolvía la ejecución del contrato- se configura una responsabilidad patrimonial y revise las consecuencias de esta práctica irregular. En caso afirmativo, deberá identificar al funcionario responsable en la contratación para que la administración distrital pueda repetir contra éste, en caso de ser condenada por responsabilidad patrimonial.
III. DECISIÓN
Una entidad pública viola los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección (por ejemplo una persona en situación de discapacidad), al terminar su contrato de trabajo sin autorización previa del Ministerio de Trabajo, aún cuando el plazo convenido se hubiera vencido.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la decisión proferida el veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad de la señora María Eugenia Leyton Cortés.
SEGUNDO.- DECLARAR la existencia de un contrato laboral entre María Eugenia Leyton Cortés y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación.
TERCERO.- ORDENAR al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. En este caso, se advierte a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.
CUARTO.- EXHORTAR a Administración Distrital para que en sus relaciones laborales primen los principios de buena fe y transparencia con el fin de evitar responsabilidades por las contrataciones indebidas.
QUINTO.- ORDENAR a la Contraloría General de la República y a la Agencia Nacional para la Defensa del Estado para que en ejercicio de sus funciones, tomen las medidas al respecto y analicen y presenten propuestas de políticas respetuosas de los derechos de los trabajadores, que garanticen un trabajo decente y así prevenir las constantes demandas contra el Estado por situaciones similares a la aquí estudiada.
SEXTO.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus funciones, investigue y determine si en el presente caso, -en el que se contrató a una persona a través de una figura distinta a la que en realidad envolvía la ejecución del contrato- se configura una responsabilidad patrimonial. En caso afirmativo, deberá identificar al funcionario responsable para que la administración distrital pueda repetir contra éste, en caso de ser condenada por responsabilidad patrimonial.
SÉPTIMO.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a través del Juez de tutela de primera instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
No firma
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 263/17
Referencia: Solicitud de aclaración de la sentencia T-723 de 2016.
Acción de Tutela instaurada por María Eugenia Leyton Cortés contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo Rivera, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a decidir sobre la solicitud de aclaración presentada por el apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá contra la sentencia T-723 de 2016.
I. ANTECEDENTES
1. Mediante la sentencia T-723 de 2016, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, conformada entonces por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad de la señora María Eugenia Leyton Cortés.
2. La Sala de Revisión consideró que existía un contrato de trabajo y que la terminación del mismo debió contar con la autorización del Ministerio de Trabajo por tratarse de una persona en situación de discapacidad. Al respecto se indicó que “en este caso, es evidente que el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá (en liquidación) conocía la condición de la accionante pues, como se indicó en su escrito de contestación, fue esa la razón de la contratación. Adicionalmente, la entidad distrital accionada no demostró que la causa de terminación del contrato de la actora obedeció a una razón objetiva diferente al simple cumplimiento del plazo pactado, por lo cual, opera la presunción según la cual, en casos como el presente, si el empleador no demuestra la causa objetiva de terminación de contrato, se entiende que la decisión fue tomada meramente debido a la situación especial, en este caso, la condición de discapacidad del trabajador.”
3. En ese orden de ideas, la Sala de Revisión declaró la existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, ordenó a esta entidad o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de ese fallo, procediera a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. Advirtió además a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.
4. Mediante oficio remisorio del 22 de mayo de 2017, se recibió en el despacho de la Magistrada Sustanciadora, solicitud de aclaración por parte del apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en liquidación.
4.1. En un primer aparte, el apoderado de la entidad accionada solicita:
“1. Se menciona en el fallo que a la señora María Eugenia Leyton Cortés se le reconoce un contrato de trabajo, circunstancia esta que determina solicitar nos indique si la incorporación al Distrito de la accionante se efectuará bajo que modalidad:
a) trabajadora oficial;
b) empleo provisional;
c) empleo de carrera administrativa.
2. De acuerdo con la modalidad a vincular a la accionante, sobre qué salario se debe efectuar dicho reconocimiento y por ende liquidarse las prestaciones sociales.”
4.2. Adicionalmente, el apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en liquidación, manifiesta que de conformidad con el artículo 5 del Decreto 409 de 2015, esta entidad tiene capacidad jurídica “únicamente para expedir los actos, realizar operaciones, convenios y celebrar los contratos necesarios para efecto de su liquidación. En el mismo sentido, el artículo 15 ibídem, indica que dentro del término previsto para el proceso de liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., no podrá vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal, ni se podrá adelantar ningún tipo de actividad que implique celebración de negociaciones colectivas.”
En ese entendido, señala no tener claridad sobre la Entidad Distrital a la cual debe dirigirse para solicitar el reintegro de la accionante, de manera que “con el objetivo que no se dilate el cumplimiento del fallo dirigiéndonos a un organismo erróneo, respetuosamente solicitamos nos señale con puntualidad la Entidad Distrital que debe reintegrar a la accionante”.
II. CONSIDERACIONES
1. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-113 de 1993[81] declaró inexequible el inciso cuarto del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, que contemplaba la posibilidad de solicitar la aclaración de las sentencias dictadas por la Corte Constitucional. Allí se manifestó:
“La Corte Constitucional ha expresado de manera reiterada[82] que los fallos pronunciados en virtud de la facultad dispuesta en el artículo 241, numeral 9 de la Constitución Política, en principio no son susceptibles de aclaración, pues las decisiones adoptadas hacen tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, no hay posibilidad para debatir aspectos considerados en una sentencia o extender los efectos definidos en ella.
El principio de seguridad jurídica y el derecho al debido proceso, considerados como pilares de la actividad judicial, resultarían conculcados si la Corte Constitucional reabriera el debate sobre asuntos decididos en forma definitiva. Los fallos pronunciados por las Salas de Revisión deben ser acatados en los términos expresados por la Corporación.”
2. No obstante lo anterior, de manera excepcional esta Corporación ha admitido la procedencia de solicitudes de aclaración de sus sentencias, cuando se dan los supuestos de lo establecido en el artículo 285 del Código General del Proceso, que establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia.
La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.”
3. Sobre la procedencia excepcional de la solicitud de aclaración de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, esta Corporación en el Auto 04 de 2000,[83] manifestó:
“Uno de los principios fundamentales del Derecho Procesal, es el del agotamiento de la competencia funcional del juzgador una vez dictada por este la sentencia con la cual culmina su actividad jurisdiccional, razón esta por la cual, dicha sentencia, como regla general, no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil autoriza la aclaración de las sentencias, de oficio a solicitud de parte, respecto de "los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella".
Conforme a este principio, se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquella. Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre establecida a plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de pronunciarse de nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es intangible para el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla, aún a pretexto de aclararla.”
Así, con base en la norma del Código General del Proceso, la Corte ha sido clara en señalar que deben cumplirse los siguientes requisitos para que proceda la aclaración:[84]
a. La solicitud de aclaración de la sentencia es presentada dentro del término de su ejecutoria por una parte con interés en la decisión.
b. Tiene fundamento en frases o conceptos que sugieren duda, son ambiguos o confusos para su interpretación.
c. Tales frases o conceptos deben estar contenidos en la parte resolutiva de la sentencia, o en su cuerpo, siempre y cuando influya directamente en ella.”
4. Bajo este entendido, la posibilidad de aclarar las sentencias de la Corte Constitucional, se circunscribe “a aquellas expresiones contenidas en la providencia, cuya falta de precisión afecta su verdadero entendimiento, lo anterior, implica que la aclaración del fallo de ninguna manera puede restringir, limitar o ampliar el alcance de la decisión, tampoco puede modificar las razones en las que se sustentó, ya que, de ser así, se estaría, no ante la aclaración de un fallo, sino, frente a una transformación del mismo, o efectuando un nuevo pronunciamiento, lo cual va en contra de los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.”[85]
5. En esta ocasión, respecto de la solicitud radicada por el apoderado judicial del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Sala encuentra que la misma fue presentada dentro del término de ejecutoria, ya que la providencia se notificó el 18 de mayo de 2017 y el escrito se recibió en la secretaría de esta Corporación el día 19 de mayo de 2017.
6. En cuanto a los apartes o las frases que generan duda o confusión a la parte interesada, se advierte que lo solicitado se enmarca dentro de las hipótesis de la norma del Código General del Proceso trascrita, es decir, se trata de expresiones incluidas en la parte resolutiva de la providencia que generan confusión al momento de dar cumplimiento a la orden allí contenida. Por esta razón, la Sala accederá a la solicitud de aclaración presentada.
Las inquietudes por parte del apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá se pueden resumir de la siguiente manera: i) la modalidad laboral mediante la cual tendrán que reintegrar a la señora Leyton Cortés; ii) la base salarial con la que deben realizar el pago de la indemnización y iii) la entidad que debe reintegrar a la señora Leyton Cortés.
6.1. Al respecto, la Sala encuentra que los motivos de duda están directamente relacionados con la orden impartida en el numeral tercero de la sentencia que se transcribe a continuación:
“TERCERO.- ORDENAR al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. En este caso, se advierte a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.”
Ciertamente, en la parte resolutiva la Sala declaró la existencia de un “contrato laboral”, no obstante lo cual ordenó reintegrar a la accionante en un “cargo” similar al que venía desempeñando. Por lo anterior, la Sala entiende que ella misma generó una confusión sobre la naturaleza jurídica de la relación laboral que debía darse nuevamente entre la Administración y la tutelante. Visto lo anterior, la Sala procede a aclarar su proveído de la siguiente manera:
6.2. En primer lugar, se aclara que la entidad que debe efectuar el reintegro de la accionante María Eugenia Leyton Cortés es la que en la actualidad haya asumido las funciones del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en Liquidación, especialmente aquellas realizadas por la accionante.[86] En este caso, será la entidad que de conformidad con los actos administrativos que regulan la liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, se haya señalado o creado para encargarse de sus obligaciones.
6.3. En segundo lugar, se aclara que el reintegro deberá efectuarse atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad encargada de asumir las funciones del Fondo de vigilancia y Seguridad de Bogotá en Liquidación. Si ésta permite la vinculación a través de un contrato laboral como lo indicó la sentencia, se realizará a través de esta figura; de lo contrario, deberá vincularse en un cargo de carrera en provisionalidad. En ningún caso, el reintegro se hará en un cargo en carrera, toda vez que la accionante no ha participado en concurso alguno para acceder al mismo.
6.4. Finalmente, se le indica al peticionario que el reintegro deberá reconocer un salario y sus correspondientes prestaciones, en un valor equivalente al que la accionante María Eugenia Leyton Cortés venía percibiendo como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3.
1. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ACLARAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-723 de 2016, de conformidad con lo señalado en la presente providencia, en el entendido de que el reintegro de la accionante María Eugenia Leyton Cortés deberá efectuarse en la entidad que de acuerdo con los actos administrativos que regulan la liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, se haya señalado o creado para asumir sus funciones. Este reintegro deberá realizarse atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad previamente indicada. Si ésta permite la vinculación a través de un contrato laboral, como lo indicó la sentencia, se realizará a través de dicha figura; de lo contrario, deberá vincularse en un cargo de carrera en provisionalidad. En ningún caso el reintegro se hará en un cargo en carrera, toda vez que la accionante no ha participado en concurso alguno para acceder al mismo. Finalmente, el salario y sus correspondientes prestaciones, se deberán reconocer en un valor equivalente al que la accionante María Eugenia Leyton Cortés venía percibiendo como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR la presente providencia a las partes.
Comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
AUTO 478/17
Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-723 de 2016.
Solicitantes: Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá y Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia
Acción de Tutela instaurada por María Eugenia Leyton Cortés contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez -quien la preside-, Carlos Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, procede a decidir sobre la solicitud de nulidad presentada por la Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital contra la sentencia T-723 del 12 de diciembre de 2012, proferida por la Sala Séptima de Revisión.[87]
III. ANTECEDENTES
1. Antecedentes del proceso de tutela, que dieron lugar a la expedición de la sentencia T-723 de 2016, que resuelve el expediente T-5.692.280
María Eugenia Leyton Cortés solicitó mediante acción de tutela la protección de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, al terminar unilateralmente su contrato de trabajo sin tener en cuenta su condición personal.
3.1. Sostuvo la accionante que sufre de “Polineuropatía diabética funcional para la marcha- trastorno depresivo entre otras”, razón por la cual debe estar en permanente tratamiento médico. Dice que se mantiene con dolores fuertes en el cuerpo, lo que afecta su anatomía funcional y su movilidad. Tal condición le generó una pérdida de capacidad laboral del 62.30%.[88] Además, expresa que es una persona de escasos recursos, “sin redes de apoyo, a pesar de mi discapacidad debo suministrarme mi propia subsistencia”.
3.2. Indicó que el 23 de junio de 2015, después de superar las etapas de selección establecidas por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, fue seleccionada para iniciar a laborar con dicha entidad mediante “contrato de vinculación para trabajadores con discapacidad desempeñando la labor de operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3”. El cargo lo desempeñó hasta el 23 de abril de 2016, cuando la nueva administración decidió unilateralmente terminar su contrato de trabajo.[89] Al respecto precisó lo siguiente: “sin consideración para con la situación de salud que atravesaba en ese momento y que a la fecha se ha venido agravando notoriamente, y sin que MI EXPATRONO, entre otras obligaciones se dignara a indemnizarme siquiera por ese concepto, la cual corresponde a ciento ochenta (180) días, y además de no cancelarme los salarios desde la fecha del despido, como las prestaciones sociales, dado que existió en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes, horarios de trabajo, turnos etc, es decir, se reunían todas las condiciones de un CONTRATO DE TRABAJO”.
3.3. La señora Leyton Cortés precisó que la remuneración mensual básica que recibía ascendía a la suma de un millón ochocientos mil pesos ($1.800.000). Al dar por terminado su contrato de trabajo, obviamente volvió a estar en una grave situación.
3.4. Alegó que la entidad accionada, a pesar de las múltiples solicitudes verbales que había realizado debido a su situación de debilidad manifiesta, le respondió que no tiene obligaciones con ella y no la pueden vincular a nómina porque percibe una pensión de invalidez. Aclaró que en la actualidad solo recibe trecientos veintitrés mil novecientos cincuenta y cuatro pesos ($323.954) mensuales de su pensión por discapacidad y con ese dinero debía proporcionarse vivienda, alimento, vestido y transporte. A su juicio, esto demostraba que se encontraba en circunstancias de debilidad manifiesta, en especial si se tiene en cuenta que vive con su esposo de 76 años, “enferma en un apartamento donde las personas de buen corazón me han acogido. Me es imposible subsistir con este dinero, dado que yo carezco de redes de apoyo que me puedan ayudar al menos compartiendo un cuarto y una agua de panela, máxime que la enfermedad que padezco me exige una buena alimentación y no estoy en condiciones de proporcionármela.”
1.5. En consecuencia, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna y al trabajo, en tanto es una persona en situación de discapacidad. Alegó que todavía podía ejercer la labor de operador del 1, 2, 3. Al suspender su asignación mensual se afectó de manera grave su situación económica[90], por lo que pide insistentemente su reintegro laboral.
2. Actuaciones procesales previas a la sentencia T-723 de 2016, que incorpora el expediente T- 5.692.280
Para comprender los planteamientos de las entidades distritales en este incidente de nulidad, a continuación se hará un breve resumen de la especial situación procesal que se generó en el proceso de la acción de tutela resuelta en la sentencia que se reprocha en esta oportunidad.
2.1. Decisión de única instancia.
Mediante providencia del veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá, resolvió negar la protección de los derechos fundamentales invocados por la actora y desvincular de la presente acción a la Secretaría Distrital de Bogotá. Consideró que conforme a “las pruebas allegadas y lo expresado por las partes, en efecto la ciudadana María Eugenia Leyton Cortés mantuvo un vínculo contractual con el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, el cual terminó por vencimiento del término pactado en el contrato de prestación de servicios”. Además, señaló que “las partes convergen en determinar que se tenía conocimiento de la discapacidad presentada por la contratista desde antes del inicio del contrato y que la misma es beneficiaria de pensión de invalidez teniendo cobertura en el sistema de seguridad social en salud a través de la Nueva EPS, lo que permite inferir que a pesar de sus limitaciones la misma no padecía serios deterioros que le impidieran desempeñar la labor encomendada en el contrato suscrito”.
Precisó que la actora conocía plenamente las cláusulas del contrato y la fecha de terminación del mismo y “[a]l terminarse el vínculo no estaba cobijada por ningún fuero legal que obligara a la entidad a mantener una nueva vinculación, y mucho menos que pudiera ampararse bajo el principio de estabilidad laboral reforzada, pues se itera aunque en sus manifestaciones la misma indique que no cuenta con apoyo de ninguna índole, las pruebas demuestran lo contrario, que percibe una mesada pensional con la cual puede procurarse su subsistencia”. Por último, resaltó que si la actora lo consideraba podía acudir “a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de forma tal que el juez de la causa, con el pleno de las garantías del debido proceso, pueda desplegar todas sus facultadas para indagar, si en efecto, ha existido un despido injusto o un vínculo laboral que genere el pago de las indemnizaciones y prestaciones que reclama y por ende hay lugar al reintegro pedido. Más, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, supuesto que en caso particular, no se encuentra acreditado, pues ni siquiera se precisaron las circunstancias que lo aparejaban”.
3. Fundamento de la decisión de la sentencia T-723 de 2016.
Para resolver la cuestión planteada, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional estudió los siguientes temas: (i) la protección constitucional a personas en condición de debilidad manifiesta; (ii) la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios y (iii) la protección constitucional de las garantías laborales constitucionales y finalmente, resolvió el caso concreto.
3.1. Con relación a la protección constitucional a personas en condición de discapacidad o en debilidad manifiesta, la Sala de Revisión hizo especial mención al mandato contenido en los artículos 13 y 53 Superiores, para destacar el concepto de igualdad en las relaciones laborales desarrollado por la Corte de la siguiente manera: “(…) el llamado expreso de la norma superior a que las relaciones entre las personas se desarrollen bajo el principio de la solidaridad, debe extenderse a aquellas de carácter laboral. En ese sentido, las relaciones laborales deben respetar principios constitucionales que, como el de solidaridad, permiten a las partes reconocerse entre sí, como sujetos de derechos constitucionales fundamentales, que quieren desarrollar su plan de vida en condiciones mínimas de dignidad, y que para hacerlo, requieren apoyo del Estado y de los demás particulares, especialmente, en aquellas situaciones en las que las desigualdad material, la debilidad física o mental, o la falta de oportunidades, les imponen obstáculos mayores en la consecución de sus metas.” [91]
Luego de señalar los titulares de la “estabilidad laboral reforzada” explicó que en el caso de las personas con discapacidad, “es el derecho que garantiza la permanencia en el empleo, luego de haber adquirido la respectiva limitación física, sensorial o sicológica, como medida de protección especial y de conformidad con su capacidad laboral.”[92] Adicionalmente, la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite una discapacidad.[93] En este contexto, la estabilidad laboral reforzada hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la condición especial que caracteriza al trabajador. El sustento normativo de esta protección especial se encuentra en los principios de Estado Social de Derecho,[94] la igualdad material[95] y la solidaridad social, consagrados en la Constitución Política. Estos mandatos de optimización resaltan la obligación constitucional del Estado de adoptar medidas de protección y garantía en favor de grupos vulnerables y personas en condición de debilidad manifiesta. Por su parte, la Ley 361 de 1997, expedida con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, persigue proteger los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las “personas con limitación”[96] y procurar su completa realización personal y total integración a la sociedad.
Así, concluyó que existe desconocimiento de los fundamentos constitucionales y, especialmente, de los principios de igualdad y solidaridad cuando se evidencia un trato diferente o discriminatorio a las personas en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud y a las calificadas como personas en situación de discapacidad.[97]
3.2. Respecto de la protección constitucional de los derechos constitucionales laborales, señaló que la Corte ha protegido relaciones jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales, ya sea en relaciones formales o informales. Ha tutelado derechos en contratos laborales formalmente reconocidos, en “contratos realidad” o en contratos que involucren derechos laborales constitucionales así no se trate de contratos llamados laborales por la legislación, como ocurre en ciertas circunstancias en los contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre otros. En efecto, se ha reconocido la textura abierta y la especial naturaleza del trabajo y su protección constitucional,[98] la cual no implica exclusivamente la defensa de los derechos de los trabajadores dependientes sino también la efectividad de su ejercicio autónomo.[99]
Al respecto, citó varios ejemplos de decisiones en las que se aplica el principio de confianza legítima en relación con los derechos al trabajo y al mínimo vital y se protegen los derechos laborales constitucionales ínsitos en las condiciones de vida y subsistencia de cada caso concreto. Igualmente en estos casos se advierte el deber de la administración de proveer a las personas afectadas por sus decisiones las soluciones de continuidad para que les sea posible el ejercicio del trabajo en el futuro en condiciones dignas, inclusive en aquellos casos en los que su actividad no se encuentra regulada o devino en ilegal.
Seguidamente, hizo referencia a la manera en que los poderes públicos han utilizado de forma abierta y amplia la figura del contrato de prestación de servicios para enmascarar relaciones laborales y evadir consistentemente el pago de prestaciones sociales, desconociendo así las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, dejando de lado además, la excepcionalidad de este tipo de contratación. En ese contexto, las garantías de los trabajadores deben ser protegidas por los órganos competentes, con independencia de las prácticas y artilugios estratégicos a los que acudan los distintos empleadores para evitar vinculaciones de tipo laboral y burlar los derechos laborales constitucionales de los trabajadores al servicio del Estado, sobre todo cuando es éste el principal encargado, a través de sus entidades, de garantizar el cumplimiento de la Carta Política. El uso indiscriminado de contratos de prestación de servicios constituye una violación sistemática de la Constitución, razón por la que la jurisprudencia ha establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales debe aplicarse en las relaciones laborales entre particulares y en las celebradas por el Estado.
Agregó la sentencia que esta protección del contrato realidad, que no es ajena a las relaciones civiles –en el ámbito público o privado–, tiene por finalidad reflejar la materialidad del acuerdo y no solo en su forma, por cuanto, como quedó establecido, las dimensiones propias del contrato de trabajo se pueden aplicar a otro tipo de situaciones que subrepticiamente envuelvan relaciones laborales. Para el efecto, citó varios casos en los que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han protegido los derechos transgredidos como consecuencia de prácticas evidentes y frecuentes de configuración de contrato realidad para concluir que la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son propias a la actividad laboral”.[100] En estos eventos, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez constitucional deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. De manera que, aun cuando se trata de relaciones laborales con el Estado, declarar la existencia del contrato no significa que el trabajador adquiera la condición de empleado público, pues como se indicó, sus características de vinculación a la administración son diferentes.
3.3. Finalmente, la sentencia reiteró la jurisprudencia relacionada con la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios. Para ello, hace referencia a la Ley 361 de 1997, a través de la cual se adoptaron medidas para la integración social de la población con discapacidad[101] y se dispusieron acciones positivas para propiciar la contratación de personas con discapacidad,[102] se prohibió el despido discriminatorio de personas con discapacidad,[103] y se creó una restricción constitucionalmente legítima a la libertad contractual del empleador, quien solo está facultado para terminar el vínculo después de solicitar una autorización a la Oficina del Trabajo, para que ésta determine si existe una justa causa para la terminación del vínculo.[104]
En cuanto a la jurisprudencia constitucional relacionada con la estabilidad reforzada, señaló que “desde sus inicios[105] la Corte ha fijado las reglas para que proceda la protección laboral reforzada. La Sentencia T-077 de 2014[106] recogió estos parámetros señalando que:
“(i) La tutela no puede llegar al extremo de ser considerada el instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo, en la medida en que no existe un derecho fundamental general a la estabilidad laboral. Sin embargo, en los casos en que la persona se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, la tutela puede llegar a ser procedente como mecanismo de protección[107], atendiendo las circunstancias particulares del caso.
(ii) El concepto de “estabilidad laboral reforzada” se ha aplicado en situaciones en las que personas que gozan de ella, han sido despedidas o sus contratos no han sido renovados, en claro desconocimiento de las obligaciones constitucionales y de ley, para con las mujeres embarazadas, trabajadores aforados, personas discapacitadas u otras personas en estado debilidad manifiesta.
(iii) Con todo, no es suficiente la simple presencia de una enfermedad o de una discapacidad en la persona, para que por vía de tutela se conceda la protección constitucional descrita. Para que la defensa por vía de tutela prospere, debe estar probado que la desvinculación fue consecuencia de esa particular condición de debilidad, es decir, con ocasión de embarazo, de la discapacidad, de la enfermedad, etc. En otras palabras, debe existir un nexo causal entre la condición que consolida la debilidad manifiesta y la desvinculación laboral[108].”[109]
Resaltó la sentencia que “aunque en principio los casos analizados se circunscribían a eventos en los cuales mediaba un contrato de trabajo,[110] la jurisprudencia de esta Corporación ha aplicado esta protección a todas las relaciones que tienen derechos laborales constitucionales inmersos, entre ellas, el contrato de prestación de servicios. Sin embargo, esta aplicación no ha sido uniforme, toda vez que en algunas providencias las Salas de Revisión consideraron declarar la existencia de un contrato realidad antes de otorgar la protección constitucional y en otras, este análisis no fue necesario para conceder el amparo.” Luego de hacer un recuento de varias decisiones, concluyó “que la Corte ha acudido a varias fórmulas para resolver los casos que envuelven una estabilidad laboral reforzada y que el tipo de vinculación no ha sido el único argumento para negar dicha protección. En algunos eventos, la Corte ha otorgado el derecho declarando previamente la existencia de un contrato realidad, en otros, concedió el derecho aplicando directamente la Constitución ante la configuración de un perjuicio irremediable por la inacción del juez de tutela, siempre y cuando estuviera demostrada la calidad de persona de especial protección y el nexo causal entre el despido y la condición de salud del contratista. En esos eventos, como se pudo evidenciar, la Corte ha establecido cuándo son contratos laborales y cuando no.[111]”
Así las cosas, la Sala de Revisión acogió “la segunda posición según la cual la vinculación contractual laboral no es determinante para conceder la protección constitucional, sin que ello impida declarar la existencia de un contrato laboral si en la realidad se ha configurado, por considerar que es la que se ajusta al espíritu de protección de las garantías laborales de la Carta Política.”
4. Solución de la situación puesta en conocimiento de la Sala de Revisión en la sentencia T-723 de 2016
Previo a resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión procedió a determinar si, de acuerdo con las afirmaciones de la tutela, se configuraba un contrato realidad entre las partes, aclarando que en caso de no existirlo, “ello no es impedimento para aplicar la estabilidad reforzada a los contratos de prestación de servicios, en la medida que, como se indicó en precedencia, esta Corte ha protegido relaciones jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales sin distinguir la formalidad de la misma, es decir, contratos laborales, en contratos realidad o en contratos que involucran derechos laborales constitucionales aunque no se denominen de esa manera (como serían algunos contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre otros).”
Para la Sala de Revisión, la señora María Eugenia Leyton “se encontraba ejecutando labores, por sí misma, evidentemente relacionadas con el giro ordinario de las actividades de la entidad accionada,[112] toda vez que se desempeñaba como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3, con elementos y equipos asignados por la entidad, en los turnos asignados por el supervisor del contrato. En efecto, las actividades mencionadas son claramente acciones que se deben llevar a cabo día tras día en la entidad y con los implementos físicos y tecnológicos suministrados y, por tratarse de un cargo de operador de recepción en la línea de emergencia y seguridad, las mismas no se ejecutaban de manera independiente y sin encontrarse bajo la subordinación de algún superior.[113] Por lo cual, en realidad, no se trata de una actividad especial o que deba realizarse sólo en un periodo determinado sin cumplir órdenes o exigencias específicas de un empleador.[114] Adicionalmente, el valor que recibiría la accionante como pago periódico por sus servicios podría tenerse como la remuneración propia del contrato laboral (salario). En ese contexto, teniendo en cuenta que las funciones ejercidas por la señora Leyton pertenecen al giro ordinario del Sistema Integrado de Seguridad de la administración local, para las cuales, se repite, la accionante no podía actuar de manera independiente ni fuera de su horario, y que, en contraprestación recibía un pago, puede afirmarse que, aunque el contrato hubiese sido denominado “de prestación de servicios”, en realidad se trata de un contrato de trabajo.”
En ese contexto, la Sala de Revisión consideró que existía un contrato de trabajo y que la terminación del mismo debió contar con la autorización del Ministerio de Trabajo por tratarse de una persona en situación de discapacidad. Al respecto se indicó que “en este caso, es evidente que el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá (en liquidación) conocía la condición de la accionante pues, como se indicó en su escrito de contestación, fue esa la razón de la contratación. Adicionalmente, la entidad distrital accionada no demostró que la causa de terminación del contrato de la actora obedeció a una razón objetiva diferente al simple cumplimiento del plazo pactado, por lo cual, opera la presunción según la cual, en casos como el presente, si el empleador no demuestra la causa objetiva de terminación de contrato, se entiende que la decisión fue tomada meramente debido a la situación especial, en este caso, la condición de discapacidad del trabajador.”
En este orden de ideas, para lograr una verdadera protección de los derechos de la señora María Eugenia Leyton Cortés la Sala de Revisión declaró la existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, ordenó a esta entidad o en su defecto a la que se encargara de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, procediera a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. Por último, dispuso que en caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital debería reubicarla en la entidad que considerara pertinente.
5. Argumentos que sustentan la solicitud de nulidad de la sentencia T-723 de 2016 presentada por la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá
La Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital presenta las siguientes razones de inconformidad con el fallo:
5.1. En primer lugar, alega incongruencia entre la parte motiva de la sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada. Al respecto manifiesta que la Sala de Revisión concedió el amparo y ordenó la protección de los derechos fundamentales invocados “partiendo de un problema jurídico que per se incurre en sendos yerros de interpretación por vía de hecho, toda vez que parte de un falso juicio de razonamiento, al sostener que para el caso que nos ocupa se configuran los siguientes presupuestos: ‘¿una entidad pública vulnera los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital en dignidad, al trabajo y a la igualdad de una persona en situación de discapacidad, al terminar unilateralmente su contrato de prestación de servicios sin autorización previa del Ministerio de Trabajo, aun cuando el plazo convenido se había vencido?’ Sin embargo, no hubo en ningún momento un análisis de fondo al interior del fallo objeto de reproche, encaminado a demostrar que efectivamente el contrato de prestación de servicios celebrado entre el accionante y el Fondo de Vigilancia y Seguridad era un contrato realidad, como si lo hacen en todas las sentencias citadas en la parte considerativa, por cuando no hay una correlación entre el resuelve propiamente dicho, los hechos antecedentes y pruebas y la parte considerativa en el fallo que nos ocupa contrariando entre los siguientes precedentes judiciales”.[115]
Estima que el desconocimiento del precedente se genera en doble vía en este caso, por ser la decisión abiertamente contraria a pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, “relacionados con las acciones de tutela que desarrollan la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas de aplicar en aquellos casos en los cuales el estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios (…) En atención a lo anterior, para el caso que nos ocupa, no solo no se logra decantar los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, estos son: (i) la actividad personal del trabajador, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y (iii) un salario como retribución del servicio; y mucho menos el nexo causal entre la debilidad manifiesta es decir la invalidez de la accionante y la terminación por vencimiento de plazo y valor del contrato. De acuerdo a lo anterior, se colige que para la sentencia que nos ocupa, existe una incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada; igualmente donde la sentencia no sólo se contradice abiertamente, sino que la contradice las sentencias con las cuales motiva su decisión, haciéndola carecer por completo de fundamentación”.
5.2. En segundo lugar, alega que la parte resolutiva de la sentencia da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso. Al respecto, señala que es claro que “pese a que mi representada la Alcaldía Mayor de Bogotá DC, era la primera afectada por la orden impuesta en la sentencia de tutela nunca fue participe de su devenir ya que nunca se le notificó de la existencia de la misma, con el fin de que pudiera ejercer su derecho de defensa. Observado el recuento cronológico del proceso de tutela de la referencia, se evidencia con suma claridad que, no fue vinculada por el juez que conoció en única instancia del recurso de amparo, esto es, no fue jamás vinculado, notificado o requerido en ninguna forma por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá, y que a través de dicho fallo la Secretaría Distrital de Gobierno es desvinculada del mismo, quedando como únicamente vinculada el Fondo de Seguridad en liquidación, luego de lo cual fue remitido a la Corte Constitucional.”
Señala que la falta de vinculación en primera instancia y en sede de revisión afecta sus intereses de manera directa y por ende, constituye una vulneración de sus derechos fundamentales. Lo anterior por cuanto, a pesar de que la orden se dirige directamente al Fondo de vigilancia y Seguridad en Liquidación, “contiene un acápite final en la orden tercera del resuelve donde indica que (…) en caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente.” Decisión que afecta los intereses presupuestales, organizacionales y funcionales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, sector central, al no haber ejercido su derecho de defensa.
5.3. En tercer lugar, alega elusión arbitrara de análisis de asuntos de relevancia constitucional, consistente en la omisión de aspectos de fondo que de haberse estudiado se hubiera llegado a una decisión diferente. Considera que la Sala de Revisión “omitió el estudio de los argumentos, pruebas y hechos que rodean la acción de tutela por cuanto esta omisión derivó en una decisión diferente, sorprendiendo al Fondo de Vigilancia y Seguridad, sin posibilidad de defenderse, con una decisión distinta a aquella que debió ser tomada si sus argumentos, pretensiones o pruebas hubieran sido adecuadamente examinados”. En efecto, señala que la condición de invalidez de la accionante era anterior a la suscripción del contrato y que la duración del contrato se estipuló por el término de diez (10) meses, hechos que, a su juicio, “requerirían para el caso objeto de reproche, aunque sea un análisis, siquiera sumario de los mismos, esto jamás se efectúa en la parte considerativa de la sentencia, dándole única y exclusivamente relevancia a los narrados por la accionante que de entrada tiene varios yerros como es el aseverar que surtió un concurso previo para suscribir dicho contrato, o que se le dio terminación por parte de la entidad pública dejando en entre dicho la legalidad de los actos administrativos proferidos con ocasión a la celebración y ejecución del contrato”.
Así, concluye, al no valorar siquiera sumariamente el contrato con todos sus actos preliminares, esto es, la solicitud del director del NUSE, los estudios previos, el certificado de examen ocupacional, los informes de pago, las actividades y obligaciones específicas desarrolladas y avaladas por el supervisor del contrato, el hecho mismo que la actividad deba adelantarse en un horario establecido por la entidad pública por la necesidad misma del servicio y no porque se esté en presencia de una subordinación, la situación de que la accionante tenía la invalidez pre constituida casi seis años atrás de la celebración del contrato, invalidez que inclusive le genera un ingreso que es su pensión de acuerdo al procedimiento y monto legal establecido, el hecho de que la Ley 80 de 1993 y la 115 de 2007, junto con el Decreto Reglamentario Único 1082 de 2015, permite que las entidades públicas adelanten este tipo de contratos y prevé que se fije un término de ejecución del contrato, en atención a la necesidad de la entidad pública y dicho vencimiento jamás constituye una terminación unilateral, como mal lo señala la H. Corte en el fallo objeto de reproche y más aun no le impone carga adicional alguna a las entidades públicas afectas al estatuto de contratación pública las cuales se encentran decantadas en el artículo 2 de la ley 80 de 1993, como si lo hace de manera desacertada la corte al imponer que todo contrato de prestación de servicios, previo a finalizarse por vencimiento del plazo pactado de manera bilateral y voluntaria, entre una persona con discapacidad y una entidad pública, deba tener un concepto positivo del Ministerio de trabajo, finalmente sorprende a la administración pública que la Corte sostenga que todo contrato que llegue a su fin por vencimiento de términos con una persona discapacitada como es el caso que nos ocupa, se presuma que es por su estado mismo de invalidez, cuando la constitución, la ley y la misma jurisprudencia han sostenido que todo acto administrativo goza de plena legalidad y se presume la misma y no al contrario como lo indica de manera arbitraria este fallo judicial.”
6. Argumentos que sustentan la solicitud de nulidad de la sentencia T-723 de 2016 presentada por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia
La Directora Jurídica y Contractual de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia[116] presenta las siguientes razones de inconformidad con el fallo:
6.1. En primer lugar, alega que en virtud del Acuerdo 637 de 2016 y los Decretos 409 y 413 de 2016 asumió las funciones que venía ejerciendo el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá hoy en Liquidación. Que, a pesar de que el numeral tercero de la sentencia T-723 de 2016 le ordena cumplir la orden de reintegro, esta entidad no fue vinculada ni notificada a la acción de tutela. En ese entendido, estima vulnerados sus derechos a la defensa y al debido proceso.
6.2. En segundo lugar y de conformidad con lo anterior, señala como causal de nulidad “(iv) cuando en la parte resolutiva se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa”. Manifiesta que el hecho de que el juez de tutela en sede de revisión haya omitido la vinculación de su representada, “constituye una causal de nulidad de la sentencia insaneable, en la medida que raya con las garantías del debido proceso y derecho de defensa que le asiste a las partes implicadas en la acción de tutela”. En este orden de ideas, reitera que “el hecho de no permitir ser oído, como ocurrió en el presente asunto, constituye causal de nulidad de lo actuado en sede de revisión por abierta vulneración del debido proceso, por lo que se debe declarar la nulidad de la sentencia de revisión proferida el 16 de diciembre de 2016, para que la entidad que represento pueda hacer uso del derecho de defensa como garantía del debido proceso estatuido por el artículo 29 de la CN.”
Igualmente, expresa que se da cumplimiento a los requisitos de procedibilidad de la solicitud de nulidad reseñados en la citada providencia, toda vez que la Secretaría distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia asumió las funciones del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá hoy en liquidación y se le está impartiendo la orden de cumplir la sentencia T-723 de 2016 a pesar de no haber sido vinculada al trámite en sede de revisión. Además, considera que la solicitud se presenta de forma oportuna “por cuanto el fallo fue comunicado a esta Secretaría solo hasta el día 24 de mayo de los corrientes, mediante oficio No. 2310450 del mismo día, radicado bajo el no. 1-2017-12567 (…) que se adjunta, por parte de la Dirección de Defensa Judicial y Prevención del Daño antijurídico de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá.”
Luego de hacer referencia al auto 197 de 2005, indica que en el caso de estudio “el trámite de la acción de tutela ya referenciado está viciado por una irregularidad in procedendo, que consiste en la mutación del ejercicio del derecho de contradicción y defensa que le asiste a esta Secretaría, a ser vinculado en el trámite de revisión que fuera escuchado en garantía de los mentados derechos fundamentales. (…) Así las cosas, esa alta Corporación ha enfatizado en la necesidad de notificar a las personas directamente interesadas o afectadas, la iniciación del trámite que se origina con motivo de la instauración de la acción de tutela, así como la decisión que en consecuencia se adopte, lo cual, lejos de ser un acto meramente formal o procedimental, constituye la garantía procesal que, necesariamente, asegura la efectividad del derecho de defensa del sujeto pasivo de la acción y el principio de publicidad en las actuaciones públicas.”
6.3. Finalmente solicita tener en cuenta que la decisión de la Sala de Revisión fue adoptada con total desconocimiento del debido proceso que le asiste a esta Secretaría, pues se reitera que “nunca se le vinculó al presente trámite, para que oportunamente pudiera ejercitar su derecho de contradicción y defensa por lo que dicha providencia se torna incongruente frente a la realidad procesal, más aún si se tiene en cuenta que es la entidad que debe dar cumplimiento a la orden impartida sin ser viable el mismo, toda vez que dentro de su planta de personal no tiene trabajadores oficiales, vinculación que debería dársele a la accionante en virtud de la declaración de la existencia del contrato laboral en la sentencia de revisión y no sería procedente tampoco vincularla como empleada pública dad al vinculación legal y reglamentaria que no puede ser objeto de reconocimiento por esta vía, pues se iría en contravía de lo dispuesto en los artículos 122 y 125 de nuestra Constitución Política, dado que el acceso a los mismo se da por concurso público y el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se hacen previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, lo que no ocurre con la accionante”.
IV. CONSIDERACIONES
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.
1. Jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la nulidad de las sentencias proferidas por esta Corporación.
1.1. En principio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, no procede ningún recurso contra las sentencias de la Corte Constitucional. Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado que en situaciones excepcionales que supongan una grave afectación al debido proceso y previo el cumplimiento de una exigente carga argumentativa por parte de quien alega la existencia de una nulidad, explicando de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada,[117] se pueda solicitar la nulidad de una sentencia proferida por las Salas de Revisión de esta Corporación.
1.2. Esta conclusión de la Corte se sustenta en cuatro argumentos principales: (i) el principio de seguridad jurídica y el carácter de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, exigen la defensa de la cosa juzgada constitucional contenida en las sentencias proferidas por esta Corporación;[118] (ii) la solicitud de nulidad de una sentencia de tutela no es un recurso contra ella, pues esta posibilidad está expresamente prohibida por la ley; se trata de una petición que genera un incidente especial y particular porque no se rige por las reglas del procedimiento ordinario, ni contencioso administrativo, en tanto es una figura propia del procedimiento constitucional dirigida a subsanar irregularidades contenidas en la sentencia proferida por una Sala de Revisión de la Corte Constitucional y no a reabrir el debate resuelto en la providencia;[119] (iii) la nulidad resulta procedente cuando en la sentencia proferida por las Salas de Revisión de la Corte se presentan irregularidades de tal magnitud que desconocen el derecho fundamental al debido proceso;[120] y (iv) la Corte solo puede examinar la solicitud de nulidad cuando se da cumplimiento a una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar clara y expresamente los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión tomada.[121]
2. Presupuestos que deben acreditarse para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión de ésta Corporación.
2.1. De acuerdo con la jurisprudencia, hay tres requisitos formales que toda solicitud de nulidad debe contener, a saber, oportunidad, legitimación y carga argumentativa.
(i) Oportunidad: implica, por un lado, que cuando el vicio se configura antes de la expedición de la decisión, debe ser alegado antes de que ésta sea comunicada.[122] En ese sentido, resultan inadmisibles los argumentos que buscan probar vicios procesales o sustanciales en el trámite procesal de la acción de tutela anterior a la sentencia, en tanto que todos ellos debieron alegarse antes de que fuera proferida la providencia que resuelve en forma definitiva el asunto. En caso contrario, cuando la anomalía se materializa en la providencia, debe ser propuesta dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación;[123]
(ii) legitimación: el incidente de nulidad debe ser incoado por quien haya sido parte en el trámite de amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión y, [124]
(iii) carga argumentativa: quien alega la nulidad de una sentencia de revisión debe explicar de forma clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y la incidencia en la decisión proferida, tendientes a demostrar que la propia sentencia contiene irregularidades que vulneran el debido proceso.[125] Por tanto, no es suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión adoptada.[126]
2.2. Ahora bien, materialmente se ha resaltado la excepcionalidad de la nulidad: la jurisprudencia constitucional ha señalado que la nulidad de una sentencia de revisión es excepcional, por lo tanto, adicionalmente a los requisitos formales de admisibilidad,[127] también se han dispuesto determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos utilizados para sustentar los cargos en contra de la sentencia respectiva, los cuales adquieren una índole cualificada, pues con los mismos debe demostrarse la afectación a un derecho constitucional fundamental por parte de la Sala de Revisión, la cual "debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”.[128] (Subraya la Corte).
2.3. Con base en estas circunstancias, en Auto 031ª de 2012, la Corte identificó algunos casos en que la vulneración reúne esas características,[129] así por ejemplo señaló:
“Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. El artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso.[130] Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación;[131] en caso contrario, ‘[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas.’[132]
- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.[133]
- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;[134] igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.
- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.[135]
- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.[136]” [137]
2.4. En este contexto, las causales de procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas con ocasión de un trámite de revisión de esta Corte deben ser entendidas como un trámite basado en el respeto de las garantías reguladas en el artículo 29 constitucional.[138] Lo anterior por cuanto la nulidad tiene naturaleza excepcional y está sometida a estrictos requisitos de procedencia, los cuales versan sobre la acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental aludido.[139] De manera que cualquier inconformidad relacionada con la interpretación realizada por esta Corporación, con la valoración probatoria o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, no son fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, en la medida en que no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones “connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión”.[140]
3. Estudio de las solicitudes de nulidad presentadas contra la Sentencia T-723 de 2016
3.1. Análisis del cumplimiento de los presupuestos de procedencia.
Para el análisis del caso concreto, es pertinente verificar previamente el cumplimiento de los requisitos formales de procedencia de las solicitudes de nulidad presentadas por la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá y por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, los cuales son: (i) demostrar la posibilidad de formular la solicitud de nulidad, (ii) presentarla oportunamente y (iii) asumir una carga de argumentación suficiente.
3.1.1. Posibilidad de presentarla. Como se estableció con anterioridad, el incidente de nulidad debe ser propuesto por una persona que cuente con legitimación activa por haber sido parte en el trámite del amparo constitucional, o por ser un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión.
En el caso de las Secretarías Jurídica Distrital de Bogotá y Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia este requisito se cumple, pues si bien en la acción de tutela de la referencia las partes fueron la señora María Eugenia Leyton Cortés y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en Liquidación, la decisión que allí se tomó debía ser cumplida de forma subsidiaria por la Secretaría Distrital de Seguridad y Justicia por ser la encargada de asumir las funciones del Fondo de Seguridad y Vigilancia Liquidado y por la Alcaldía Distrital de Bogotá, en el evento en que no fuera posible el reintegro de la accionante en la planta de personal de la Secretaría correspondiente, entidades que no fueron vinculadas al proceso en sede de Revisión y hoy presentan incidente de nulidad.
3.1.2. Presentar la solicitud oportunamente. La jurisprudencia constitucional ha determinado que el incidente de nulidad debe interponerse dentro de los tres (3) días siguientes contados a partir de la notificación de la sentencia, pues vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada. En este caso se cumple con tal exigencia, pues tal como se advierte en el expediente, la Alcaldía fue notificada el día 22 de mayo de 2017[141] y la solicitud se presentó el día 25 de mayo del mismo año.
Por otra parte, es necesario resaltar que la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, al no ser parte de la acción de tutela ni estar vinculada al proceso, no fue notificada de la sentencia atacada directamente por el juez de primera instancia. Al respecto esta entidad manifiesta haber tenido conocimiento de la decisión el día 24 de mayo de 2015,[142] mediante una comunicación remitida por la Directora de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico que le solicitaba dar cumplimiento a la misma. En ese contexto, la Sala Plena entenderá que la presentación del incidente de nulidad el día 26 de mayo de 2017, se hizo de manera oportuna, pues respecto de esta entidad no puede aplicarse el término preclusivo antes señalado.
3.1.3. Carga argumentativa. Quien alega la existencia de una nulidad debe explicar de forma clara y expresa las causales de nulidad y su incidencia en la decisión proferida.
En este caso, la Sala considera que la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá expone los siguientes cargos contra la Sentencia T-723 de 2016: i) incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión; ii) órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso; y iii) elusión arbitraria de análisis de asuntos de relevancia constitucional, que de haberse estudiado se hubiera llegado a una decisión diferente. Por su parte, la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia presenta el siguiente cargo contra la sentencia T-723 de 2016: en la parte resolutiva se profieren órdenes a particulares que no fueron vinculadas y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa. A continuación pasará la Sala a analizar los cargos alegados por los solicitantes para solicitar la nulidad de la sentencia T-723 de 2016.
3.2. Primer cargo: Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida.
3.2.1. La Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá considera que la Sala Séptima de Revisión concedió el amparo y ordenó la protección de los derechos fundamentales invocados “partiendo de un problema jurídico que per se incurre en sendos yerros de interpretación por vía de hecho, toda vez que parte de un falso juicio de razonamiento, al sostener que para el caso que nos ocupa se configuran los siguientes presupuestos: ‘¿una entidad pública vulnera los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital en dignidad, al trabajo y a la igualdad de una persona en situación de discapacidad, al terminar unilateralmente su contrato de prestación de servicios sin autorización previa del Ministerio de Trabajo, aun cuando el plazo convenido se había vencido?’ Sin embargo, no hubo en ningún momento un análisis de fondo al interior del fallo objeto de reproche, encaminado a demostrar que efectivamente el contrato de prestación de servicios celebrado entre el accionante y el Fondo de Vigilancia y Seguridad era un contrato realidad, como si lo hacen en todas las sentencias citadas en la parte considerativa, por cuando no hay una correlación entre el resuelve propiamente dicho, los hechos antecedentes y pruebas y la parte considerativa en el fallo que nos ocupa contrariando entre los siguientes precedentes judiciales”.[143]
Estima que el desconocimiento del precedente se genera en doble vía en este caso, por ser la decisión abiertamente contraria a pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, “relacionados con las acciones de tutela que desarrollan la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas de aplicar en aquellos casos en los cuales el estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios (…) En atención a lo anterior, para el caso que nos ocupa, no solo no se logra decantar los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, estos son: (i) la actividad personal del trabajador, (ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y (iii) un salario como retribución del servicio; y mucho menos el nexo causal entre la debilidad manifiesta es decir la invalidez de la accionante y la terminación por vencimiento de plazo y valor del contrato. De acuerdo a lo anterior, se colige que para la sentencia que nos ocupa, existe una incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada; igualmente donde la sentencia no sólo se contradice abiertamente, sino que la contradice las sentencias con las cuales motiva su decisión, haciéndola carecer por completo de fundamentación”.
3.2.2. Respecto de esta causal de nulidad de violación del debido proceso por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “la motivación de las decisiones judiciales es un derecho —o una posición jurídica iusfundamental— asociado al debido proceso constitucional, un presupuesto para el control de legalidad de las decisiones cuando este es procedente, y una condición de legitimidad de las sentencias cuando ese control no existe, pues exige a los jueces mostrar que sus razonamientos se enmarcan en el imperio del derecho y no en consideraciones arbitrarias o caprichosas, mientras permite a la ciudadanía la evaluación crítica de las providencia”[144].
Bajo ese entendido, esta Corte ha sostenido que “un elemento esencial de la validez de las providencias judiciales tiene que ver con la necesaria congruencia que debe existir entre la parte resolutiva y la parte motiva, así como entre los elementos fácticos obrantes en el expediente y las consideraciones jurídicas que se elaboran a su alrededor”[145], concluyendo así que “la ausencia de motivación o la existencia de serias contradicciones entre la parte motiva y la resolutiva de una sentencia conlleva su invalidez y la posibilidad de solicitar su nulidad”[146].
3.2.3. En esta oportunidad, encuentra la Sala Plena que no se presenta incongruencia en el sentido de la decisión. Al respecto, la Secretaría Jurídica Distrital considera que el problema jurídico se circunscribió a establecer si la terminación del contrato de prestación de servicios sin autorización previa del Ministerio de Trabajo vulneraba los derechos de la accionante. No obstante, señala, se decidió sin ningún análisis de fondo que entre las partes existió un contrato realidad, sin que existiera una “correlación entre el resuelve propiamente dicho, los hechos antecedentes y pruebas y la parte considerativa en el fallo que nos ocupa” contrariando los precedentes citados en él.
Para dar respuesta al problema jurídico,[147] la Sala Séptima de Revisión presentó la siguiente estructura: (i) la protección constitucional a personas en condición de debilidad manifiesta; (ii) la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta en contratos de prestación de servicios y (iii) la protección constitucional de las garantías laborales constitucionales, y por último, la aplicación de estos puntos al caso concreto. Lo que demuestra que el análisis de la Sala abarcó el marco legal y jurisprudencial que regula la protección de personas en condición de debilidad manifiesta.
Adicionalmente, en la solución del caso concreto, la Sala de Revisión consideró que, de acuerdo con las afirmaciones de la tutela, era necesario establecer si se configuraba un contrato realidad entre las partes, aclarando que “ello no es impedimento para aplicar la estabilidad reforzada a los contratos de prestación de servicios, en la medida que, como se indicó en precedencia, esta Corte ha protegido relaciones jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales sin distinguir la formalidad de la misma, es decir, contratos laborales, en contratos realidad o en contratos que involucran derechos laborales constitucionales aunque no se denominen de esa manera (como serían algunos contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre otros).” En ese contexto, en el numeral 6.3[148] la sentencia objeto de discusión aborda el estudio de los elementos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo que echa de menos el solicitante, para concluir que “las funciones ejercidas por la señora Leyton pertenecen al giro ordinario del Sistema Integrado de Seguridad de la administración local, para las cuales, se repite, la accionante no podía actuar de manera independiente ni fuera de su horario, y que, en contraprestación recibía un pago, puede afirmarse que, aunque el contrato hubiese sido denominado “de prestación de servicios”, en realidad se trata de un contrato de trabajo.”
En ese orden de ideas, no se advierte el defecto alegado por la Secretaría Jurídica Distrital en el análisis del caso concreto ni mucho menos premisas o argumentos contradictorios en el desarrollo y exposición de las ideas contenidas en la sentencia que vuelvan el fallo ininteligible, razón que sistemáticamente lleva a determinar que no es posible asegurar que se ha configurado esta causal de nulidad.
3.3. Segundo cargo: “Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa”.
Esta causal fue alegada por las dos entidades distritales que solicitan la nulidad de la sentencia T-723 de 2016. Teniendo en cuenta que se trata de argumentos que tienen la misma finalidad, se resolverá el cargo de manera conjunta.
3.3.1. La Secretaría Jurídica Distrital, alega que “pese a que mi representada la Alcaldía Mayor de Bogotá DC, era la primera afectada por la orden impuesta en la sentencia de tutela nunca fue participe de su devenir ya que nunca se le notificó de la existencia de la misma, con el fin de que pudiera ejercer su derecho de defensa. Observado el recuento cronológico del proceso de tutela de la referencia, se evidencia con suma claridad que, no fue vinculada por el juez que conoció en única instancia del recurso de amparo, esto es, no fue jamás vinculado, notificado o requerido en ninguna forma por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá, y que a través de dicho fallo la Secretaría Distrital de Gobierno es desvinculada del mismo, quedando como únicamente vinculado el Fondo de Seguridad en liquidación, luego de lo cual fue remitido a la Corte Constitucional.” Considera que la falta de vinculación al proceso de tutela afecta los intereses presupuestales, organizacionales y funcionales de la Alcaldía Mayor de Bogotá de manera directa ya que la orden aunque se dirige directamente al Fondo de Vigilancia y Seguridad en Liquidación, “contiene un acápite final en la orden tercera del resuelve donde indica que (…) en caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere pertinente”, y el no haber ejercido su derecho de defensa constituye una vulneración de sus derechos fundamentales.
Por su parte, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia considera que, al asumir las funciones que venía ejerciendo el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá hoy en Liquidación, en virtud del Acuerdo 637 de 2016 y los Decretos 409 y 413 de 2016, el numeral tercero de la sentencia T-723 de 2016 le ordena cumplir la orden de reintegro, a pesar de no ser notificada o vinculada al proceso de acción de tutela. En ese entendido, estima vulnerados sus derechos a la defensa y al debido proceso.
3.3.2. Respecto de esta causal, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones supeditando la anulación a que la orden se dirija contra “particulares” que no hayan sido vinculados o integrados al proceso de tutela. Sin embargo, ello no significa que las entidades públicas no puedan ejercer su derecho a la defensa dentro de los procesos de tutela. En auto 116 de 2017, la Sala Plena indicó que “en los procesos en los cuales la acción de tutela señala a un ente oficial como responsable de una amenaza o vulneración de derechos fundamentales, el juez constitucional debe integrarlos oportunamente al proceso, a fin de que presenten una contestación sobre los hechos. La jurisprudencia constitucional ha procedido en consecuencia a anular procesos de tutela, cuando ha advertido que un ente de derecho público, con la calidad de parte o de tercero interesado en el desenlace del proceso, no es vinculado o informado oportunamente sobre su existencia.[149]”.[150]
Ahora bien, los derechos de contradicción y defensa hacen parte de las garantías esenciales que componen el debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior y en instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la cual, en su artículo 8º[151] establece un mandato genérico de protección del derecho a ser oído ante un juez competente, predicado no solo para el caso de imputación de delitos sino de toda actuación judicial en donde se definan derechos y obligaciones. Este carácter general de aplicación del derecho de defensa ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional[152] la cual ha entendido que también es predicable dentro del desarrollo de la acción de tutela. De manera que al estudiar esta acción constitucional, el juez deberá analizar la existencia de personas distintas al accionado, que puedan tener interés directo en la decisión o ser potenciales destinatarias de las órdenes de protección de derechos fundamentales.[153]
De forma reiterada, esta Corporación ha señalado que es deber del juez en primera instancia integrar el contradictorio y garantizar el pleno ejercicio de los derechos de defensa y contradicción desde el inicio del proceso. La integración en sede de revisión es excepcional y “responde a criterios específicos, que buscan ponderar la satisfacción de los derechos fundamentales del afectado en el caso concreto y la protección del debido proceso de la parte vinculada”.[154] En este entendido, la declaratoria de nulidad de una sentencia de tutela por indebida integración del contradictorio ha sido objeto de análisis por esta Corte, en virtud del cual ha desarrollado las siguientes reglas que sirven de orientación a los jueces:[155]
“La primera regla impone al juez de tutela el deber de integrar el contradictorio en virtud del principio de oficiosidad. Esto debido a que “si bien la demanda de tutela debe dirigirse contra el sujeto a quien se puede imputar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, puede ocurrir que se entable contra un sujeto distinto y entonces mal podría prosperar la tutela, aunque, si en el caso concreto el término lo permite, una vez se ha percatado de la situación, bien puede el juez de oficio, antes de resolver, vincular al proceso a la persona o entidad contra la cual ha debido obrar el demandante, otorgándole suficientes elementos de defensa dentro del mismo, con arreglo a la garantía constitucional. Sólo en ese evento podría otorgarse el amparo contra ella (Sentencia T-578 del 10 de noviembre de 1997).”
Conforme a la segunda regla, la Corte ha considerado que el deber judicial de integración del contradictorio se aplica, no solo en el caso en que el accionante haya omitido vincular a quien esté real o aparentemente involucrado en los hechos, sino también en el caso que “aparezca demandado otro ente que, por su actividad, su función o sus actos, ha debido serlo, en otros términos, cuando no se ha integrado debidamente el contradictorio, el juez de tutela, según el análisis de los hechos y de la relación entre las funciones que se cumplen o las actividades que se desarrollan y la invocada vulneración o amenaza de derechos fundamentales (nexo causal), está en la obligación de conformar el legítimo contradictorio, en virtud de los principios de oficiosidad e informalidad que rigen la acción de tutela.”
De acuerdo a la tercera regla, la Corte evidencia en su jurisprudencia que en el derecho común la indebida integración del contradictorio lleva a la adopción de fallos inhibitorios. Esta conclusión no es posible en el caso de la acción de tutela, pues el parágrafo único del artículo 29 del Decreto Ley 2591 de 1991 lo prohíbe de manera expresa. En ese sentido, el juez debe ejercer sus poderes oficiosos con el fin de garantizar que los sujetos afectados por la decisión o que tengan interés directo en la misma puedan ejercer el derecho “a que se resuelvan las pretensiones formuladas en la demanda y a que, por la otra parte, se le admita como legítimo contradictor de tales pretensiones.”
En el precedente analizado, se expresa una cuarta regla, según la cual si en el trámite de la acción de tutela puede deducirse razonablemente que se está ante una vulneración de derecho fundamental y, no obstante ello, el juez de tutela de primera instancia omitió integrar adecuadamente el contradictorio, dicha integración puede ser adelantada por el juez de segunda instancia o incluso por la Corte. De manera general, de acuerdo con este precedente, una decisión de esta naturaleza involucra “revocar la decisión o decisiones sometidas a su examen y ordenar al juez de primera instancia la integración del contradictorio para configurar la legitimación en la causa de la parte demandada. La adopción de esta conducta se adecua y armoniza con el postulado legal de que en el proceso de tutela no pueden expedirse fallos inhibitorios, pero cabría señalar que mientras no se vincule debidamente a la parte demandada no es posible proferir sentencia de mérito, estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda”.
Conforme a lo expuesto, la indebida integración del contradictorio configura una causal de nulidad dentro de la acción de tutela, bien sea del trámite o de las sentencias adoptadas, por tratarse de una grave afectación del derecho al debido proceso. No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la comprobación de esta irregularidad en sede de revisión no significa que en todos los casos se deba retrotraer la actuación judicial hasta su inicio, ya que en algunos eventos se podrían afectar desproporcionadamente los derechos fundamentales del accionante. Al respecto, esta Corte ha señalado que “existen dos alternativas posibles ante la nulidad derivada de la indebida integración del contradictorio, verificada en sede de revisión. La primera, que se deriva de la regla general antes mencionada, que consiste en declarar la nulidad de toda la actuación y ordenar que se realice con la concurrencia de la parte que no fue vinculada. La segunda, que consiste en identificar la existencia de la causal de nulidad por violación del derecho de defensa y contradicción, pero a su vez demostrar que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional o una persona que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta. En estos casos, la Sala de Revisión correspondiente debe acreditar esta condición y demostrar por qué la orden de retrotraer la actuación resultaría especialmente lesiva”.[156]
Así las cosas, es posible que durante el trámite de revisión de tutelas, se produzca la vulneración del debido proceso de un tercero que no fue debidamente vinculado al proceso, motivo por el cual se podrá solicitar la nulidad de la sentencia proferida por esta Corporación. El saneamiento de la nulidad, de acuerdo con la jurisprudencia, se realizará bajo dos alternativas: una de carácter general, que retrotrae la actuación judicial a su inicio con el fin de que el trámite ser realice con la concurrencia de la parte que no fue llamada originalmente, y otra de carácter excepcional, vinculando en sede de revisión, para que el tercero se pronuncie directamente ante la Corte sobre la acción de tutela y las decisiones de instancia.
3.3.3. En el caso de la sentencia T-723 de 2016, la Sala Séptima de Revisión omitió vincular a la Alcaldía Distrital de Bogotá, tercero con interés legítimo, vulnerando así su debido proceso en la medida que esta entidad no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción.
3.3.3.1. Al respecto, se advierte que la providencia se pronunció sobre la vulneración de los derechos fundamentales de la actora originada en la conducta del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en liquidación, entidad que una vez cumplido el plazo pactado dio por terminada la relación laboral surgida entre las partes, desconociendo su condición de sujeto de especial protección, siendo esta entidad, que además cuenta con personería jurídica, la declarada como responsable de la lesión de los derechos de la señora María Eugenia Leyton.
No obstante, aunque los extremos de la litis fueron claramente identificados en la sentencia cuestionada, se emitió una orden subsidiaria a la Alcaldía Distrital de Bogotá, quien en virtud de ella se convirtió en la garante de la reparación del derecho vulnerado por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en liquidación. Bajo ese entendido, la Alcaldía Distrital de Bogotá tiene un interés legítimo para ser vinculada en el proceso, pues de conformidad con lo resuelto sería al final la responsable de la reparación del derecho vulnerado.
En ese contexto, para esta Corte es evidente que la orden proferida en la sentencia T-723 de 2016 contra la Alcaldía Distrital, relacionada con la reubicación de la accionante en caso de que la misma no fuera posible por la entidad responsable de la vulneración y/o la que hiciera sus veces, afectó los intereses presupuestales, organizacionales y funcionales de la dicha entidad al no haber ejercido su derecho de defensa durante el trámite de la acción presentada por la señora Leyton Cortés, y tener que responder, como ya se indicó, por el restablecimiento de los derechos de la accionante.
3.3.3.2. Sin perjuicio de lo anterior y frente a los argumentos expuestos por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, es pertinente señalar que las órdenes subsidiarias que se emitieron a esta entidad, que asumió las funciones del Fondo accionado en liquidación, se produjeron en el marco de sus competencias constitucionales y legales, y no como consecuencia de una acusación en su contra por la vulneración de un derecho fundamental.[157]
De manera que el cumplimiento de la orden por parte de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, obedece al acatamiento de lo dispuesto en el Acuerdo 637 de 2016, acto administrativo que determinó el traspaso de los objetivos, funciones, derechos y obligaciones del Fondo de Vigilancia y Seguridad a dicha entidad y no como consecuencia de la atribución de una vulneración de derechos fundamentales de la accionante. Bajo este contexto, entiende la Sala que en este evento operó de pleno derecho el fenómeno de la sucesión procesal, contemplada en el artículo 68 del Código General del Proceso[158] de conformidad con la cual, si en el curso del proceso sobreviene la extinción de una persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.
Así, si bien la entidad demandada al momento de dictar sentencia aun no había sido liquidada, era evidente que pronto dejaría de existir y como tal, le correspondía al juez constitucional asegurar el cumplimiento del derecho subjetivo vulnerado, extendiendo la orden a aquella que le sucedería en virtud de la ley. De manera que en este caso, no se advierte vulneración de los derechos de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, la cual de conformidad con el Acuerdo 637 de marzo 31 de 2016 fue creada para asumir las funciones del Fondo de Vigilancia y recibiría no solo los bienes sino los derechos y obligaciones, y por lo tanto debió actuar con diligencia y presentarse al proceso para comparecer como el sucesor procesal, tal como lo dispone la norma, sin que esta omisión pueda interpretarse como un eximente de los efectos que respecto de ella produjo la sentencia. En ese entendido, su intervención al dar cumplimiento de la orden impartida por este Tribunal garantiza el disfrute de los derechos violentados por el Fondo de Vigilancia y Seguridad.
3.3.4. Por las razones anteriores, considera la Sala Plena que se está ante una irregularidad constitutiva de una nulidad por violación del derecho fundamental al debido proceso de la Alcaldía Distrital de Bogotá. Por este motivo, se anulará la sentencia T-723 de 2016 cuestionada y como medida cautelar, mientras se profiere la sentencia de reemplazo, se ordenará a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá, mantener la vinculación de la señora María Eugenia Leyton Cortés bajo las mismas condiciones que se le concedieron al dar cumplimiento a la citada providencia T-723 de 2016.
4. CONCLUSIÓN
En esta oportunidad, la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá y la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá solicitaron la nulidad de la Sentencia T-723 de 2016, proferida por la Sala Séptima de Revisión de esta Corporación.
Acorde con lo expuesto, la Sala Plena consideró que en esta oportunidad prospera el cargo formulado por la Secretaría Jurídica Distrital relacionado con la existencia de órdenes, en la sentencia cuestionada, a la Alcaldía Distrital, sin ser vinculada al proceso y sin tener la oportunidad procesal para intervenir en su defensa. Ello, por cuanto se evidenció la vulneración del debido proceso de dicha entidad por parte de la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional al conceder el amparo de los derechos de la señora María Eugenia Leyton Cortés, toda vez que como consecuencia de la orden impartida, la cabeza de la Administración Distrital se convirtió en la responsable de la reparación de los derechos de la accionante sin haber tenido conocimiento y participación alguna dentro de la acción de tutela.
2. DECISIÓN
Una sentencia de la Corte Constitucional viola el debido proceso de un tercero con interés legítimo en la decisión, cuando la parte resolutiva le imparte órdenes sin que se le haya vinculado previamente al trámite de la tutela.
En mérito de la expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia T-723 de 2016, solicitada por Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá.
SEGUNDO.- Como medida cautelar mientras se profiere la sentencia de reemplazo, ORDENAR a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá, mantener la vinculación de la señora María Eugenia Leyton Cortés bajo las mismas condiciones que se le concedieron al dar cumplimiento a la citada providencia T-723 de 2016
TERCERO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora del presente asunto, para que proyecte la nueva sentencia, que deberá ser adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrado Magistrada
ROCIO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)