Auto 699/18
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Negar por cuanto la providencia analizó todos los asuntos de relevancia constitucional con efecto trascendente para el sentido de la decisión
Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia SU-055 de 2018.
Expedientes: T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087
Acciones de tutela presentadas por Dora Clemencia Corredor Medina contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 11° Administrativo de Descongestión de Tunja; Carlos Otto Pérez Oviedo contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión-; Edgar Humberto Parra Peña contra el Consejo de Estado -Sección Segunda- y Tribunal Administrativo de Boyacá; Segunda Eloisa Abril Valcarcel contra el Tribunal Administrativo de Boyacá -Sala de Descongestión- y el Juzgado 3° Administrativo de Tunja, y Gustavo Avellaneda Leal contra la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Tunja.
Peticionario: José Guillermo T. Roa Sarmiento, en calidad de apoderado judicial de los accionantes.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente
AUTO
En el trámite impartido a la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-055 del 31 de mayo de 2018, presentada por el ciudadano José Guillermo T. Roa Sarmiento, en calidad de apoderado judicial de los peticionarios.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. En los cinco asuntos sometidos a revisión todos los accionantes se desempeñaron en diversos cargos en la planta de personal del Departamento de Boyacá, la que, con motivo del Decreto 1844 de 2001 -expedido por el Gobernador- fue modificada y reestructurada, decisión que implicó la supresión de diversos empleos y la creación, en el mismo acto general, de una nueva estructura. En todos los casos, la denominación o categoría de los cargos suprimidos fue recreada en la nueva planta de personal, en mayor o en menor número. Posterior a la expedición de dicho acto y finalizando el año 2001, mediante un oficio de comunicación individual suscrito por el Director de Talento Humano, a los peticionarios les fue informado que sus respectivos cargos habían sido suprimidos en virtud del Decreto citado y que tal decisión producía plenos efectos a partir del 31 de diciembre de 2001, esto es, que a partir de tal fecha, si no eran reincorporados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, se entendería que estaban desvinculados de la entidad.
Frente a tal decisión administrativa, los peticionarios promovieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho, manifestando, entre otras cuestiones, evidente “desviación de poder” en tanto que el Decreto 1844 de 2001 no estaba motivado técnicamente en “necesidades del servicio o [en] modernización de la institución”, así como que el oficio de comunicación, depósito de la voluntad definitiva de la administración que notificaba su desvinculación, estaba igualmente viciado, en particular, por falta de competencia al no haber sido firmado por el nominador.
Dichos procesos culminaron con providencias de segunda instancia, todas absolviendo al Departamento de alguna condena. En aquellos pronunciamientos los jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa adoptaron, en esencia, dos sentidos:
(i) Por un lado, negaron las pretensiones en relación con los alegados vicios del Decreto 1844 de 2001, encontrando que, contrario a lo afirmado por los accionantes, dicho acto administrativo sí estaba soportado en estudios técnicos válidos y serios sobre la organización interna de la Gobernación y su planta de personal.
(ii) Por otra parte, y a diferencia de lo anterior, en relación con la alegada nulidad del oficio de comunicación no resolvieron de fondo y se inhibieron de emitir un pronunciamiento respecto de su validez. Básicamente, consideraron que de cara a las particularidades del proceso de restructuración del Departamento de Boyacá, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos demandables no eran los oficios de comunicación sino los actos de incorporación que habían sido expedidos con anterioridad a aquellos, puesto que éstos contenían la voluntad definitiva de la administración de proveer los cargos creados y, en ese sentido, de excluir tácitamente a quienes no fueran seleccionados. Así, concluyeron que dichos oficios no eran susceptibles de ningún control de legalidad, pues no contenían las decisiones que en realidad habían afectado la situación jurídica de los antiguos empleados y por lo tanto, no había lugar a su escrutinio judicial.
1.2. Solicitud de amparo constitucional: con fundamento en lo anterior, y al margen de que en algunos de los casos acumulados se presentaron acciones de tutela previas[1] o trascurrió un lapso considerable entre la fecha de las providencias cuestionadas y la interposición del amparo[2], los accionantes solicitaron al juez constitucional proteger su derecho al debido proceso frente a la exigencia de demandar actos que no conocían —los de incorporación—, por cuanto, a su juicio, las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas denegaron justicia y desconocieron el precedente fijado por el Consejo de Estado y por esta Corte en las sentencias T-446 de 2013[3] y T-146 de 2014[4] que, según indicaron, permitieron el desarrollo de la T-153 de 2015[5].
1.3. Decisiones de instancia: así las cosas, mientras algunos jueces de instancia advirtieron la ausencia de inmediatez en la interposición de las acciones de tutela[6] y/o la configuración de una cosa juzgada constitucional[7], otros no concedieron el amparo[8] luego de advertir que: (i) la decisión judicial reprochada se había fundado en uno de los precedentes del Consejo de Estado[9]; (ii) resultaba inadecuado definir de manera general cuáles eran los actos que afectaban la situación jurídica de los empleados retirados; (iii) el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no tenía un precedente unificado, e incluso existían pronunciamientos disímiles provenientes de distintas Salas[10]; y (iv) las sentencias invocadas por la demandante como precedentes supuestamente aplicables a su caso[11] no resultaban serlo, pues los actos o los procesos de reestructuración que en cada escenario habían modificado la situación jurídica de los empleados eran diferentes.
1.4. Providencia dictada en sede de revisión: la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-055 del 31 de mayo de 2018[12], asintió, por unanimidad, la declaratoria de improcedencia de todas las acciones de tutela, con excepción de la contenida en el expediente T-5.445.666, pues en ese caso revocó las decisiones que negaron el amparo constitucional para, en su lugar, tutelar el derecho al debido proceso de la accionante, dejar sin efectos la sentencia reprochada y ordenar al Tribunal demandado emitir un nuevo pronunciamiento de fondo según los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes, teniendo en cuenta las consideraciones dilucidadas en la sentencia de unificación.
Puntualmente, en el expediente T-5.445.666 se encontraron satisfechos los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y, además, se advirtió que el tribunal administrativo demandado, al declararse inhibido para emitir un pronunciamiento en relación con el oficio que comunicó la desvinculación de la demandante, por un lado, obvió las otras tendencias del precedente bajo las cuales el mismo Consejo de Estado había resuelto casos semejantes —sentencia del 4 de noviembre de 2010— y la Corte Constitucional contaba con una triada de pronunciamientos uniformes —sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014 y T-153 de 2013— ampliamente coincidentes con el aquel fallo del órgano de cierre de lo contencioso administrativo; y, por otro, incurrió en un defecto sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar (artículos 65 a 73 del CPACA), pues si hubiese tenido en cuenta las normas sobre divulgación de decisiones de la administración, necesariamente hubiere comprendido que la accionante no estaba obligada a demandar los actos de incorporación que afectaron su situación, porque nunca le fueron informados[13].
Además, la Sala Plena agregó que “resulta inviable que el Tribunal hubiese asegurado que la demandante debía enjuiciar tales actos de incorporación si se tiene en cuenta que debía adelantar la búsqueda de más de 180 actos administrativos a través de los que, según el Departamento, se habían vinculado personas en el cargo de la denominación que ella ocupaba y por lo tanto, eran las decisiones que le afectaban[14]”, pues ello constituye una carga completamente desproporcionada que desdibujó cualquier respeto por la garantía del derecho al debido proceso y al principio de confianza legítima. En ese sentido, adujo que la única carga de la accionante era demandar los actos que le habían sido notificados, es decir, el Decreto 1844 de 2001 y el oficio de comunicación, motivo por el cual concluyó que la decisión del Tribunal encaminada a inhibirse frente al estudio del oficio fue injustificada y configuró un defecto sustantivo por inadvertencia de la norma a aplicar y, en el plano del precedente, por el desconocimiento de este.
Finalmente, en los cuatro casos restantes se encontraron problemas relacionados con la procedencia de la acción de tutela, pues se advirtió: (i) que en los trámites contenidos en los expedientes T-5.448.252, T-5.456.222 y T-5.685.087 transcurrieron lapsos irrazonables de catorce, veinte y treinta meses, respectivamente, entre los hechos generadores de la solicitud —o sea, las sentencias reprochadas— y las peticiones de amparo; (ii) que la inmediatez no se podía estudiar a partir de la sentencia T-153 de 2015, ya que esta providencia no tiene vocación de universalidad y tampoco constituye un hecho nuevo en la medida en que su ratio decidendi fue extraída integralmente de la T-446 de 2013, pues aunque en ambas decisiones los procesos de restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, en los dos fallos los elementos “base necesarios de la decisión” son los mismos y, en ese sentido, no es justificable que los accionantes hubiesen presentado una acción de tutela con fundamento en lo desarrollado por la sentencia de 2015, cuando dichas consideraciones ya existían de tiempo atrás; y (iii) que en el caso del expediente T-5.451.035 ya había cosa juzgada constitucional, pues el demandante interpuso una tutela previa con identidad de objeto, partes y causa petendi sin que, por las razones arriba expuestas, la sola expedición de la sentencia T-153 de 2013 se pueda considerar como un hecho nuevo modificatorio de la causa en la segunda acción de tutela, más aun teniendo en cuenta que el actor conocía las consideraciones expuestas en la sentencia T-446 de 2013, pues la acción de amparo primigenia la tramitó con base en los argumentos de esa providencia.
2. Solicitud de nulidad
El 24 de julio de 2018, José Guillermo T. Roa Sarmiento, en calidad de apoderado judicial de los peticionarios, demandó la nulidad de la sentencia SU-055 de 2018, al considerar vulnerado el derecho al debido proceso[15]. En concreto, el solicitante manifestó que cuando la Corte profirió aquel fallo incurrió en las siguientes causales de nulidad, conforme se explicará a continuación:
2.1. Elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional con efectos transcendentales para el sentido de la decisión.
2.1.1. El peticionario adujo que la Sala Plena declaró improcedente las acciones de amparo contenidas en los expedientes T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087 pues, a su juicio, no flexibilizó el estudio de la inmediatez ni de la cosa juzgada constitucional por omitir el hecho de que las decisiones inhibitorias reprochadas “no adquieren legal ejecutoria ni hacen tránsito a cosa juzgada material”, dejando así que “una ilegal, inconstitucional e injustificada inhibición (…) imposibilit[ara] el acceso material a la justicia (…), [pues] la exigencia de la inmediatez frente a fallos inhibitorios que no adquieren ni legal ejecutoria ni hacen tránsito a cosa juzgada, es un total contrasentido y una clara injusticia”.
2.1.2. Ahora bien, frente a las consideraciones que sirvieron de fundamento para conceder el amparo dentro del expediente T-5.445.666, el señor Roa Sarmiento advirtió que esta Corporación no tuvo en cuenta que, si bien la sentencia T-446 de 2013 también se desarrolló en el marco de un proceso de restructuración, en esa oportunidad el acto que suprimió los cargos y el oficio de comunicación fueron suscritos por el nominador, mientras que en la restructuración de la planta de personal del Departamento de Boyacá el Gobernador expidió el Decreto 1844 de 2011, pero el oficio de comunicación fue suscrito por el Director de Talento Humano, quien carecía de función nominadora.
De esa forma, el peticionario indicó que dicha diferencia contiene una importancia sustancial, ya que en la restructuración de la planta de personal del Departamento de Boyacá no era posible aplicar la teoría del acto integrador, pues para que el oficio de comunicación pueda ser considerado, en conjunto con el acto general, un acto administrativo demandable, era ineludible que ambos hubiesen provenido del mismo funcionario y, en el caso de despidos, del nominador, circunstancia que, según reiteró, no ocurrió en la restructuración que motivó las decisiones contenidas en la sentencia SU-055 de 2018.
Por lo anterior, el solicitante consideró que aplicar la teoría del acto integrador en dicho caso supuso aceptar que el Director de Talento Humano, al expedir los oficios de comunicación, “no solo tenía habilitación legal para darle eficacia al Decreto 1844 de 2011, como acto principal e innominado del Gobernador, sino también para escoger los funcionarios a despedir, lo que resulta inaudito, pues un funcionario inferior y sin facultades nominativas, no puede refrendar ni complementar la decisión del Gobernador, del nominador”.
En ese orden de ideas, y después de aclarar que el Decreto 1844 de 2011 fue un acto general y abstracto de supresión parcial y creación de cargos que no despidió a ningún servidor de forma nominada, el peticionario estimó que el oficio no se puede integrar a dicho Decreto, ya que, en estricto sentido, el documento suscrito por el Director de Talento Humano contuvo una decisión en sí misma considerada, pues el acto administrativo general, por ser innominado, no despidió a ningún funcionario en particular y, por ello, no adoptó una decisión concreta susceptible de ser comunicada o ejecutada a través del oficio, motivo por el cual no hay razón para que éste pueda ser integrado al acto administrativo abstracto.
2.1.2.1. Además, adujo que si bien en el expediente T-5.445.666 se concedió el amparo constitucional, la Corte no tuvo en cuenta que en ese asunto los cargos que ocupó la demandante “no fueron eliminados ni reducidos, sino por el contrario incrementados de 214 a 238, por lo que en su caso no puede hablarse de que el Decreto 1844 de 2001 y el Oficio de 27-12-2001 adoptaron su desvinculación sino, por el contrario, que el despido fue ilegal e inventado por el Director de Talento Humano, que no es el nominador”. En consecuencia, consideró que se dejó de lado un aspecto fáctico de gran importancia e incidencia, tanto en la decisión que adoptó la Sala Plena como en la sentencia que se le ordenó proferir al Tribunal accionado.
2.1.2.2. Por otra parte, consideró que esta Corte aplicó retroactivamente la regla jurisprudencial del Consejo de Estado que en el año 2010 dio nacimiento a la teoría del acto integrador y, debido a ello, no analizó el precedente judicial de la misma Corporación vigente para la época —año 2002— en que se presentaron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que provocaron las providencias objeto de reproche en sede de tutela.
En ese orden de ideas, adujo que se vulneró el principio de confianza legítima, pues los demandantes esperaban que los asuntos hubiesen sido resueltos bajo el precedente entonces vigente, en virtud del cual “los oficios sí son demandables por ser los actos particulares y concretos del despido”, como quiera que “los actos de incorporación resultan inoponibles pues no fueron notificados a los empleados despedidos –art. 48 CCA vigente para la época-, por lo cual contra ellos no pueden producir ningún efecto pues, como bien lo sabemos, un acto administrativo sin notificar tiene frente al ciudadano perjudicado con su expedición los mismos efectos –ninguno- como si jamás hubiera sido expedido”[16].
2.1.3. Sin perjuicio de las discrepancias explicadas arriba, el peticionario consideró que la Sala Plena debió analizar la posibilidad de modular su fallo otorgando efectos inter comunis a la decisión, pues existen otros casos en los que: (i) las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo también se declararon inhibidas para pronunciarse en relación con el oficio que comunicó a los demandantes la supresión del cargo; y/o (ii) el juez de tutela negó el amparo por considerar que la inhibición se ajustó a Derecho.
2.2. Contradicción abierta en el fallo que incide sobre la decisión.
El peticionario adujo que la Sala Plena incurrió en un contrasentido que provocó una conclusión irrazonable, pues: (i) si los actos de incorporación no produjeron efectos al no haber sido notificados a los empleados desvinculados; y (ii) si el Decreto 1844 de 2001 no efectuó ningún despido, “nada de artificioso existe en la afirmación de que el Director de Talento Humano, [mediante el oficio de comunicación], fue el que escogió los funcionarios a despedir ante el carácter innominado, general y abstracto de la decisión de supresión parcial de cargos que adoptó el Gobernador en el Decreto 1844 de 2001”, a pesar de que era él “quien debía expedir y suscribir los oficios y no un funcionario que carece totalmente de facultades nominadoras”.
2.3. Con base en los anteriores argumentos, el señor José Guillermo T. Roa Sarmiento solicitó a la Sala Plena que se declare la nulidad de la Sentencia SU-055 de 2018 y se profiera una nueva decisión “que observe a cabalidad el universo precedencial (sic) del Consejo de Estado que gobierna no solo la decisión de unificación y las tutelas sino también las ANYRD [acciones de nulidad y restablecimiento del derecho] materia de los amparos”.
3. Traslado de la solicitud de nulidad e intervenciones de los interesados
3.1. A través de auto calendado el 9 de agosto de 2018[17], el magistrado sustanciador: (i) ordenó poner en conocimiento de los sujetos que hicieron parte de los procesos T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087 la solicitud de nulidad presentada por José Guillermo T. Roa Sarmiento, advirtiéndoles que podían intervenir en el presente trámite incidental dentro los tres días siguientes a la comunicación de ese proveído; y (ii) solicitó al Consejo de Estado que remitiera aquellos expedientes con el fin de impartir el trámite respectivo a la solicitud de nulidad presentada.
3.2. En atención a dicha providencia, el pasado 14 de agosto la Secretaría General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo allegó en calidad de préstamo los expedientes de la referencia, y tres días después se pronunció la Gobernación de Boyacá por medio de un oficio en el que manifestó que la solicitud de nulidad no debe prosperar por cuanto, en términos generales, el peticionario no aludió situaciones jurídicas especiales fundamentadas en el quebranto de los preceptos aplicables a los trámites constitucionales, en virtud de las cuales se hubiese vulnerado el debido proceso.
De esa forma, adujo que el señor Roa Sarmiento no especificó cuáles fueron las supuestas contradicciones argumentativas en que incurrió esta Corte y que, a su juicio, incidieron de forma negativa en lo que el mismo peticionario denominó: “la justa justicia constitucional”. Según la entidad, aunque el señor José Guillermo Roa consideró que la Sala Plena desechó otras posiciones al aplicar la “teoría del acto integrador”, no especificó cuáles fueron esas posturas que supuestamente se pasaron por alto, pretendiendo con ello, erróneamente, que el juez constitucional resuelva el asunto de fondo en una nueva instancia.
Igualmente, consideró que, al alegar la supuesta inobservancia del principio de inmediatez en la interposición de las acciones de tutela y de la cosa juzgada constitucional, el solicitante también inadvierte que el mecanismo de amparo no corresponde a una instancia adicional con la que cuentan los demandantes para dirimir sus conflictos. Así entonces, indicó que justificar la extemporaneidad en la presentación de la acción de tutela, argumentando que las providencias inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada material, daría lugar a que, inaceptablemente, en los casos objeto de estudio se demanden actos administrativos proferidos hace más de dieciséis años.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer, tramitar[18] y decidir la presente solicitud de nulidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 49 del Decreto 2067 de 1991[19] y 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015[20], así como 106 del Acuerdo 02 de 2015[21].
2. Procedencia de las solicitudes de nulidad contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia
2.1. A partir de lo establecido en el artículo 243 de la Carta Política[22], las decisiones que adopte esta Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En ese sentido, cabe concluir que dichas providencias se encuentran cobijadas por el principio de seguridad jurídica, lo que implica su vocación vinculante, definitiva e inmutable. En otras palabras, tal disposición superior contempla una prohibición implícita de entablar un mismo litigio para los funcionarios judiciales, las partes o terceros interesados[23], tesis que guarda total correspondencia con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, el cual establece que contra los fallos de esta Corporación no procede recurso alguno[24].
2.2. Con todo, este último artículo también contempla la posibilidad de alegar únicamente, ante la Sala Plena de la Corte, la nulidad de aquellas providencias que impliquen la violación al debido proceso. Al respecto, este Tribunal ha sido enfático en afirmar que la nulidad de las sentencias de las Salas de Revisión es de carácter excepcional, atendiendo a que, tal como se indicó, las decisiones de esta Corporación hacen tránsito a cosa juzgada y contra ellas no procede recurso alguno[25].
2.3. En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que el incidente de nulidad “(…) ha de originarse en la sentencia misma a petición de parte o de oficio; quien lo invoque debe cumplir con una exigente carga argumentativa; debe tratarse de una irregularidad superlativa y ostensible, esto es, de una notoria, flagrante, significativa y trascendental vulneración al debido proceso; y dado que el trámite de la nulidad no constituye una instancia adicional, (…) no puede pretenderse con ella reabrir un debate concluido”[26].
2.4. A partir de tales directrices genéricas, la Corte ha detallado unas exigencias tanto de naturaleza formal como material para establecer, con las primeras, la procedencia del estudio de la solicitud de nulidad y, con las segundas, siempre que el análisis de aquellas se hubiese superado, la prosperidad material de la alegación. Este grado de rigurosidad, se debe al carácter esencialmente extraordinario de la declaratoria de nulidad de una sentencia de este Tribunal[27].
2.5. En cuanto a los presupuestos formales, la Sala Plena de la Corte ha identificado una triada de exigencias, a saber:
(i) Legitimación por activa: El incidente de nulidad debe ser propuesto por quien haya sido parte[28] o por un tercero con interés legítimo en el proceso[29].
(ii) Oportunidad: Es necesario que la solicitud se presente dentro del término de ejecutoria, es decir, en los tres días siguientes a la notificación del fallo objeto de cuestionamiento[30]. De tal suerte que, vencido dicho término, se entiende que cualquier irregularidad que tuviese la virtualidad de derivar en una nulidad queda automáticamente saneada[31]. No obstante, es preciso aclarar que si la nulidad tiene su origen en un vicio anterior a la sentencia, sólo podrá ser alegada antes de que ésta se profiera, pues de lo contrario, quienes hubieran intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla[32].
(iii) Carga argumentativa: La solicitud debe plantear un argumento que ilustre de manera clara, precisa, pertinente y suficiente, la irregularidad que justifica la violación del debido proceso y su incidencia en la decisión proferida. Lo anterior significa que, para que esta Corporación pueda entrar a analizar una petición de nulidad, no basta con expresar razones diferentes a las de la providencia cuestionada, criticar el estilo argumentativo y de redacción utilizado por la Sala de Revisión, o formular interpretaciones normativas distintas que obedezcan al simple disgusto e inconformismo del solicitante con el fallo adoptado[33].
2.6. Una vez se constate el cumplimiento de los requisitos antedichos, habrá de ser comprobada la configuración de por lo menos uno de los presupuestos materiales de los cuales depende la prosperidad del incidente, identificados por la jurisprudencia y definidos en la misma como las fuentes de vulneración o afectación del debido proceso constitucional, motivo por el cual estos presupuestos, esencialmente, hacen referencia a la exposición del argumento sustancial que fundamenta la solicitud de nulidad, el cual debe ser serio y coherente, así como su propósito no debe estar orientado a reabrir nuevos debates probatorios y la afectación alegada debe ser de naturaleza cualificada[34], esto es, “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión” [35].
2.7. A partir de lo anterior, esta Corporación ha considerado que puede alegarse la configuración de una nulidad cuando:
(i) Una decisión de la Corte es aprobada sin contar con la votación favorable de las mayorías previstas en la ley o en el reglamento[36] (Decretos 2067 y 2591 de 1991, Acuerdo 02 de 2015 y Ley 270 de 1996).
(ii) En la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela se profieren órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso, y por ello no tuvieron la oportunidad procesal de ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso[37].
(iii) Existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada. De igual manera, en aquellos eventos en los que el fallo se contradice abiertamente, siempre que ello tenga incidencia sobre la decisión[38].
(iv) De manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión[39]. Sobre el particular, este Tribunal ha estimado que resulta válido afirmar que, si en sede de revisión esta Corporación no está en la obligación de agotar todos los puntos planteados por la solicitud de tutela[40], entonces el hecho de que una sentencia no estudie un aspecto de una pretensión de la demanda, no constituye, en sí mismo, una vulneración del derecho al debido proceso, que pueda generar la nulidad de la sentencia. Sin embargo, si la elusión conlleva a una decisión distinta a la que debió tomarse de haberse examinado los argumentos, pruebas o pretensiones que no fueron estudiados, se puede constituir una violación al debido proceso[41].
(v) La sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa una extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones[42].
(vi) Una Sala de Revisión adopta una sentencia que desconozca la jurisprudencia en vigor, bien haya sido definida por la Sala Plena de la Corte o por una línea jurisprudencial decantada por las distintas Sala de Revisión de Tutelas. Al respecto, vale la pena señalar que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena. En consecuencia, si una de las Salas de Revisión se apropia de dicha función, es claro que se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación del debido proceso[43].
A pesar de lo anterior, es preciso tener en cuenta que no toda discrepancia implica una infracción del precedente, puesto que el mismo debe guardar relación directa con la ratio decidendi de una o varias sentencias de las cuales se predica la ocurrencia de esta infracción[44]. En caso contrario, como lo ha dicho la Corte “las situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, ya que son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas”[45].
2.8. En conclusión, la declaratoria de nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación sólo está llamada a prosperar cuando, en atención al carácter excepcional y extraordinario de este incidente, se acredita el cumplimiento de los requisitos formales y al menos uno de los presupuestos sustanciales previamente expuestos[46]. De esa manera, el pleno de la Corte, en lo que sigue, se ocupará de verificar si los alegatos realizados en la solicitud nulidad se enmarcan en el test de procedibilidad explicado.
3. Caso concreto
Para determinar la prosperidad de la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-055 de 2018 presentada por José Guillermo T. Roa Sarmiento, la Sala estudiará, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos formales de procedencia de esta clase de peticiones y, posteriormente, en caso de ser pertinente, analizará la posible configuración de las causales materiales descritas en el numeral 2 del capítulo de antecedentes.
3.1. Verificación de los requisitos formales de la solicitud de nulidad
3.1.1. Legitimación por activa
El señor Roa Sarmiento está legitimado en la causa para interponer la petición de nulidad, debido a que, dentro de los procesos de tutela contenidos en los expedientes T-5.445.666 T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087, actuó como apoderado judicial de los accionantes y, en el expediente T-5.448.252, aportó el poder que le otorgó el demandante para que lo continuara representado en el trámite de la referencia después de que esta Corte dictó la sentencia de unificación objeto de la solicitud de nulidad[47] .
3.1.2. Oportunidad
En el presente caso la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-055 de 2018 fue interpuesta oportunamente, esto es, dentro del término de ejecutoria del fallo. En efecto, de los elementos de juicio aportados al trámite, este Tribunal evidencia que: (i) tal y como lo certificó el Secretario General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cada uno de los procesos de tutela acumulados aquella providencia fue notificada a los accionantes y/o su apoderado judicial entre el 18 y el 19 de julio del año en curso[48]; y (ii) el pasado 24 de julio el señor José Guillermo T. Roa presentó la solicitud de nulidad objeto de estudio[49], es decir, tres días hábiles después de que la citada sentencia de unificación fuere notificada a la parte demandante, cumpliendo con ello el presupuesto formal de oportunidad antes descrito.
3.1.3. Carga argumentativa
La petición promovida por el señor Roa Sarmiento satisface la carga argumentativa mínima exigida, pues no solo alega las supuestas omisiones arbitrarias de asuntos de relevancia constitucional con efectos trascendentales para el sentido de la decisión, así como una aparente contradicción abierta en el fallo que incide sobre la decisión, sino que también justifica de manera razonable aquellos presupuestos materiales de nulidad conforme se sintetizó en los antecedentes de esta providencia[50].
Particularmente, el peticionario dilucidó: (i) cómo algunos de los elementos fácticos de los casos acumulados y el precedente judicial del Consejo de Estado vigente para la época en que se presentaron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, impedían que la Corte Constitucional hubiese aplicado la teoría del acto integrador; (ii) por qué se debía entender que la desincorporación de los accionantes fue adoptada por el Director de Talento Humano en los oficios de comunicación suscrito por él, so pena de incurrir en una contradicción abierta en el fallo que incide sobre la decisión; (iii) cómo la naturaleza y/o los efectos de las decisiones reprochadas impedían que esta Corporación declarara improcedente las acciones de tutela invocando la falta de inmediatez en su interposición y (iv) las razones por las cuales, a su juicio, se debió modular el fallo otorgando efectos inter comunis a la decisión.
En consecuencia, la Sala Plena advierte que la solicitud de nulidad presentada contiene una serie de argumentos que ilustran las supuestas irregularidades que justifican la violación del debido proceso y su incidencia en la decisión proferida. Por lo anterior, y atendiendo a la estructura del escrito del solicitante, se estudiará la argumentación presentada en relación con las presuntas omisiones arbitrarias de asuntos de relevancia constitucional con efectos trascendentales para el sentido de la decisión, y la aparente contradicción abierta en el fallo que incide sobre la misma.
3.2. Análisis de las presuntas omisiones arbitrarias de asuntos de relevancia constitucional con efectos trascendentales para el sentido de la decisión adoptada en la sentencia SU-055 de 2018, y de la aparente contradicción abierta en el fallo que incide sobre la misma
Conforme se desarrollará a continuación, la Sala Plena advierte que ninguna de las presuntas omisiones arbitrarias alegadas por el solicitante ocurrió y, en todo caso, ninguno de los elementos fácticos y jurídicos que explicó tendría efectos trascendentales susceptibles de modificar el sentido de la decisión adoptada en la sentencia SU-055 de 2018.
3.2.1. A pesar de que el peticionario argumentó que si la Sala Plena hubiese tenido en cuenta, dentro de los expedientes T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087, que las decisiones inhibitorias “no adquieren legal ejecutoria ni hacen tránsito a cosa juzgada material”, hubiere flexibilizado el estudio de la procedencia de la acción de tutela en punto a los requisitos de inmediatez y ausencia de cosa juzgada constitucional, dicha afirmación carece de sustento en la medida en que:
(i) Aspectos como la naturaleza inhibitoria o el alcance o ausencia de la cosa juzgada de las decisiones que se reprochan en sede de tutela no cambia el hecho de que, al analizar la procedencia de la acción de amparo contra providencias judiciales, el juez constitucional deba verificar que la demanda no se hubiese trabado con anterioridad por las mismas partes con identidad de causa y objeto, o que exista un lapso razonable y proporcional entre la sentencia o el auto atacado y la interposición de la tutela, independientemente si la providencia reprochada hubiese adquirido “legal ejecutoria” o hubiere hecho tránsito a “cosa juzgada material”, pues justamente aspectos como su alcance o naturaleza, dependiendo el yerro invocado, deben ser abordados o tenidos en cuenta por el juez si entra a examinar el fondo del asunto y la presunta concreción de algún defecto en la providencia y, en todo caso, la verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en aras de su excepcionalidad, únicamente están orientados, tal y como se precisó en la sentencia SU-055 de 2018, “a asegurar el ejercicio razonable del principio de subsidiariedad de la acción en sentido amplio” y, además, a garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales menoscabados con la providencia judicial objeto de reproche y la urgencia que permea al amparo constitucional.
Una interpretación en sentido contrario daría lugar a que, por ejemplo, la providencia que se dicta en un proceso de alimentos, cuya cosa juzgada es relativa, se pueda impugnar en sede de tutela muchos años después, incluso cuando ya se hubiesen extinguido las circunstancias que dieron lugar a la obligación de alimentos, pretendiendo el reembolso de las cuotas alimentarias pagadas so pretexto de un defecto fáctico originado en el cambio de los fundamentos de hecho que obligaron al alimentante a cancelar la obligación.
Así las cosas, se debe tener en cuenta que la inmediatez de la tutela en eventos en los que se reprocha una providencia judicial es en un requisito de naturaleza procesal que busca garantizar la confianza inmanente a la seguridad jurídica que brinda cualquier decisión judicial, independientemente los efectos de la cosa juzgada, pues en todo caso lo que se reprocha en sede de tutela siempre va a ser la concreción de ciertos defectos o causales específicas de procedibilidad cuya observancia resulta ajena a al alcance de la cosa juzgada y la ejecutoria de la providencia reprochada vía tutela.
(ii) El estudio de ambos requisitos de procedencia, lejos de omitirse, fue objeto de análisis al resolver cada uno de los casos concretos. De esa manera, la Corte advirtió: a) que “la finalidad de la tutela como vía judicial de protección expedita de derechos fundamentales, demanda del juez constitucional la verificación del tiempo transcurrido entre el hecho generador de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar a revelar que la protección que se reclama no se requiere con prontitud, y por tal virtud, alterar el carácter preferente y sumario para el que está reservado la acción”; b) que en los trámites contenidos en los expedientes T-5.448.252, T-5.456.222 y T-5.685.087 transcurrieron lapsos irrazonables de catorce, veinte y treinta meses, respectivamente, entre los hechos generadores de la solicitud —o sea, las sentencias reprochadas— y las peticiones de amparo; c) que la inmediatez no se podía estudiar a partir de la sentencia T-153 de 2015, ya que, como se dijo, esa providencia no tiene vocación de universalidad y tampoco constituye un hecho nuevo[51] en la medida en que su ratio decidendi fue extraída integralmente de la T-446 de 2013, pues aunque en ambas decisiones los procesos de restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, en los dos fallos los elementos “base necesarios de la decisión” son los mismos[52] y, en ese sentido, no es justificable que los accionantes hubiesen presentado una acción de tutela con fundamento en lo desarrollado por la sentencia de 2015, cuando dichas consideraciones ya existían de tiempo atrás; y c) que en el caso del expediente T-5.451.035 ya había cosa juzgada constitucional, pues el demandante interpuso una tutela previa con identidad de objeto, partes y causa petendi sin que, por las razones arriba expuestas, la sola expedición de la sentencia T-153 de 2013 se pueda considerar como un hecho nuevo modificatorio de la causa en la segunda acción de tutela, más aun teniendo en cuenta que el actor conocía las consideraciones expuestas en la sentencia T-446 de 2013, pues la acción de amparo primigenia la tramitó con base en los argumentos de esa providencia.
3.2.2. En relación con el hecho de que el oficio de la comunicación no lo hubiere suscrito el Gobernador de Boyacá, o de que el Decreto 1844 de 2001, en vez de provocar una disminución en el número de ciertos cargos, hubiere aumentado su cantidad, o de que supuestamente en la sentencia SU-055 de 2018 se hubiere inaplicado el precedente del Consejo de Estado vigente para la época en la que se promovieron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala estima pertinente realizar las siguientes acotaciones con el fin de aclarar que, de ningún modo, dichos elementos constituyen omisiones arbitrarias con efectos trascendentales para el sentido de la decisión adoptada en dicha providencia respecto del expediente T-5.445.666:
(i) El señor Roa Sarmiento advirtió que esta Corte no tuvo en cuenta que, si bien la sentencia T-446 de 2013 se desarrolló en el marco de un proceso de restructuración en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca[53], en esa oportunidad el acto que suprimió los cargos y el oficio de comunicación fueron suscritos por el nominador, mientras que en la restructuración de la planta de personal del Departamento de Boyacá el Gobernador expidió el Decreto 1844 de 2011 y los oficios de comunicación fueron suscritos por alguien que carecía de función nominadora.
Sin embargo, en la sentencia de unificación reprochada la Sala Plena destacó que “la razón de la decisión que se extrajo de tal caso [es decir, de aquel que se estudió en la sentencia T-446 de 2013] no está atada exclusivamente a dicho proceso. Aunque cada proceso de restructuración tiene sus particularidades, (…) lo ocurrido en la CARC así como en el Departamento de Boyacá tuvo las mismas características relevantes o definitorias que permitieron que la ratio empleada en el primer caso fuera aplicable al segundo” (subrayas fuera del texto original).
En ese sentido, la Sala reconoció que si bien en la sentencia del 2013 se analizó la situación de un empleado que estando vinculado a la CARC había resultado afectado por causa de la restructuración adelantada a partir del Acuerdo 016 de 2002, y que dicho proceso cuenta con particularidades que lo diferencian de aquel que se adelantó con la planta de personal del Departamento de Boyacá, cuyo estudio fue abordado en la sentencia T-153 de 2015, “la ratio decidendi de la sentencia de 2015 es idéntica a la de 2013 y, aunque los procesos de restructuración se originaron por causas y entidades públicas distintas, los elementos base necesaria de la decisión son los mismos.
En efecto, ambos casos estuvieron enmarcados en procesos de restructuración de plantas de personal de entidades públicas (sea CARC o departamento de Boyacá) que mediante un acto general (entiéndase acuerdo o decreto) suprimieron innominadamente cargos de la categoría en que se encontraban los demandantes y, de forma simultánea, en el mismo acto, crearon otros de igual denominación; así mismo a cada servidor le fue entregado un oficio de comunicación, en el que le informaba sobre la supresión de su cargo con fundamento en el acto general. Ambos actos, tanto el general como el oficio fueron demandados conjuntamente. Otro elemento trascendental, fue que en dichos procesos la entidad pública expidió actos administrativos de incorporación con anterioridad al oficio de comunicación los cuales, pese a no habérseles notificado a los empleados salientes, fueron considerados por los jueces contencioso administrativos -en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho- como los actos que debían demandarse y no los oficios, los cuales fueron considerados como simples actos de ejecución o trámite, y por tal razón declararon su inhibición para pronunciarse sobre ellos”.
Por ende, independientemente de si los oficios de comunicación los firmó, o no, el nominador, o de si la modificación y reorganización en la planta de personal consistió en una disminución o aumento de cargos, únicamente con base en los hechos relevantes atrás referidos fue que la Corte se pronunció en sentidos muy semejantes, otorgando el amparo ius fundamental a partir de un elemento esencial que no hubiere variado, incluso si los oficios los hubiese firmado el Gobernador o si la cantidad de algunos cargos de la planta hubiere incrementado[54].
(ii) En la sentencia SU-055 de 2018 la Sala Plena no solo hizo una alusión a la jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sino que además señaló y tuvo en cuenta en su decisión, sin incurrir en omisión alguna, las tendencias más sobresalientes y/o disímiles en el precedente del Consejo de Estado sobre la enjuiciabilidad de los oficios de comunicación en proceso de supresión parcial de cargos, incluyendo aquel que aludió el peticionario como aplicable en los casos concretos, y en virtud del cual, según lo afirmó, los oficios son demandables por sí solos sin apelar a la teoría del acto integrador.
Sin embargo, la Sala Plena, aunque explicó las tendencias más sobresalientes en los términos arriba referidos, reconoció que no todas atienden a la hipótesis contenida en los casos objeto de acumulación y, por tanto, no cualquier posición puede ser replicada en la resolución de los mismos, tal y como lo pretende hacer ver el solicitante. En concreto, abordó tres hipótesis de supresión parcial distintas:
1. Aquella que “puede generarse a partir de la expedición de un acto general que adopta una planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero sí expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar. En estos casos, la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable”.
En esa hipótesis explicó que un caso de esas características «fue estudiado por el Consejo de Estado en la Sentencia del 22 de marzo de 2012,[55] en la que se observó que “(…) no [había] un acto intermedio entre el [acto general] -Decreto No. 022 de 1998- y la comunicación, esto es, no ha[bía] una decisión de incorporación de personal que se [hubiera] allegado al proceso, ni tampoco que [hubiera sido invocada] por el [demandado].” Por tal razón, se consideró que el acto que había modificado e individualizado la situación del demandante había sido el oficio de comunicación»[56].
2. Aquella en la que los procesos de restructuración, «luego del acto general que define innominadamente la planta, vienen seguidos por actos de incorporación de otros servidores a los cargos definidos. En esta hipótesis, las incorporaciones, en conjunto con el acto general, resultan ser la decisión administrativa que afecta directamente al empleado, esto es, el acto que contiene en forma individual el retiro del servicio, de manera subjetiva y personal. Aunque el acto de incorporación no mencione el nombre del empleado saliente sino sólo el del entrante, tiene plenos efectos sobre aquél, en la medida en que se trata de una decisión implícita de no seleccionarlo para ocupar el o los cargos que había ocupado en la planta antigua. Al incorporar expresamente a una persona y con ello generar el efecto colateral de retirar implícitamente a otra, este tipo de actos administrativos pueden considerarse como de naturaleza bifronte[57] y, aunque los mismos sólo mencionan a unos servidores -los que se incorporan- su vocación es lograr que los efectos jurídicos se extiendan para ambos –los que también son desvinculados-. En estos casos, es común que luego de expedidos tales actos de incorporación, la entidad envíe un oficio comunicando el retiro; el cual sólo tiene efectos de simple acto o de ejecución, lo que trae como consecuencia que el mismo no sea el que extinga la relación laboral subjetiva y por lo tanto que no sea relevante para ser enjuiciado.
En efecto, tal fue la consideración hecha por el Consejo de Estado en las sentencias del 2 de octubre de 2008,[58] del 26 de febrero de 2009[59] y del 11 de junio también de 2009,[60] en las que se estudió, en sede de apelación, las nulidades propuestas contra un acto general de supresión parcial, los actos de incorporación y los oficios de comunicación. En las tres oportunidades, el Tribunal precisó que los únicos actos demandables eran los primeros -general y de incorporación-, pues “(…) la comunicación (…) en donde [se les] informó [a los demandantes] el retiro por supresión del cargo, (…) constituy[ó] una simple comunicación, en cuanto a que el acto que determinó su retiro del servicio fue la Resolución (…) que no [los] incorporó a la nueva planta; la comunicación solamente le[s] manifestó tal decisión, por tanto, [el Consejo de Estado] se relev[ó] de su estudio declarándose inhibid[o] respecto de este acto.”».
3. Aquella en la que, existiendo un proceso de restructuración que ordena la supresión parcial de una planta de personal a través de un acto general, se dictan actos de incorporación que no se notifican a los servidores salientes, tal y como aconteció en los casos acumulados que se estudiaron en la sentencia SU-055 de 2018. En esta hipótesis la Sala Plena, a su vez, explicó y advirtió que el Consejo de Estado no tiene una posición unánime[61].
En conclusión, en la sentencia SU-055 de 2018 se advirtió que el Consejo de Estado “ha adoptado posiciones diversas frente al tema de la demandabilidad de oficios en procesos de supresión parcial (en un mismo acto general se suprime toda la planta pero se crean cargos bajo la misma denominación en una nueva planta de personal) cuando los actos de incorporación no han sido puestos en conocimiento de los servidores afectados. (i) De un lado, ha asumido posturas que no han tenido en cuenta la ausencia de notificación de los actos de incorporación, pese a que los jueces de instancia los han catalogado como definitorios de la situación de los servidores. (ii) Del lado contrario, también ha considerado que bajo el amparo del principio de confianza legítima, a los servidores desvinculados no debe exigírseles enjuiciar actos que no conocen ni que tampoco fueron exhibidos por la entidad como los causantes de su retiro. Finalmente, (iii) ha llegado a plantear otras tesis como la posibilidad de demandar los oficios pero sólo como actos integradores del acto general, es decir como actos de ejecución, lo que implica que no tengan un contenido definitivo por sí solos ni sean los que originan la desvinculación del empleado. Esto último por ejemplo, podría impedir que los oficios fuesen ser blanco de vicios distintos a los alegados en relación con el acto general”.
Por ende, la supuesta elusión arbitraria que alegó el peticionario y que, como vimos, no acaeció, tampoco hubiere tenido efectos trascendentales para el sentido de la decisión, como quiera que lo que cuestionó la Sala Plena fue precisamente que, si bien las posiciones del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con la solución de los casos acumulados han sido disímiles, dicha situación debió ser tenida en cuenta por los jueces administrativos al momento de declararse inhibidos en relación con el oficio de comunicación, pues: (i)“si un funcionario resuelve apartarse de una tendencia en el precedente, sin hacer referencia a otros de los criterios con los que más jueces han resuelto casos análogos, se configura una vulneración del derecho al debido proceso por desconocimiento del precedente, susceptible de amparo constitucional”; y (ii) precisamente por la “disparidad de criterios judiciales es que resulta aún más valioso y respetuoso de los derechos de quienes acuden a la administración de justicia, que los funcionarios pongan de manifiesto la dimensión del debate a partir de sus posibles soluciones”.
3.2.3. Por otro lado, el solicitante sostuvo que la Sala incurrió en un contrasentido que provocó una conclusión irrazonable pues, a su juicio, si los actos de incorporación no produjeron efectos al no haber sido notificados a los empleados desvinculados, y si el Decreto 1844 de 2001 no efectuó ningún despido, se debería aceptar que el Director de Talento Humano, mediante los oficios de comunicación, fue el que escogió los funcionarios a despedir ante el carácter innominado, general y abstracto de la decisión de supresión parcial de cargos que adoptó el Gobernador en el Decreto 1844 de 2001, a pesar de que era él “quien debía expedir y suscribir los oficios y no un funcionario que carece totalmente de facultades nominadoras”.
Sin embargo, esta Corte advierte que dicha apreciación es errada y, en vez de plantear una contradicción abierta en el fallo que incida sobre la decisión, denota el interés del demandante en atacar la nulidad de los oficios de comunicación argumentando la falta de competencia del Director de Talento Humano para desvincular a los accionantes por carecer de facultades nominadoras, pese que, precisamente, para evitar dichos malentendidos la Sala Plena, en la misma sentencia de unificación, planteó ciertas aclaraciones en relación con la naturaleza de aquellos oficios en los casos particulares de reestructuración que se estudiaron y la posibilidad de demandar en sede judicial la respectiva decisión administrativa, con el fin de soslayar cualquier viso de contradicción:
(i) En primer lugar, se recordó que la razón de la decisión contenida en la sentencia SU-055 de 2018 tuvo como principio una hipótesis determinada: “la declaratoria de inhibición judicial en el marco de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho frente al oficio que comunica la desvinculación de un empleado cuyo fundamento no es otro que un proceso de supresión parcial dado a partir de un acto general y otros actos de incorporación que no son notificados a aquél, aunque resulte, implícitamente, afectado con dichas determinaciones”. Motivo por el cual, la Sala debió “responder si la decisión inhibitoria en tales condiciones desencadena una vulneración del derecho al debido proceso y si, en consecuencia, el oficio de comunicación, pese a no contener en estricto sentido la decisión que extingue la relación subjetiva del empleado con la entidad dado que ello está implícitamente en los actos de incorporación de otros, puede ser una de las decisiones demandables con efectos materiales sobre la situación laboral del servidor afectado”(subrayas fuera del texto original).
(ii) En segunda medida, se reiteró la jurisprudencia constitucional existente desde la sentencia T-446 de 2013 para recordar que: “la exigencia judicial de demandar actos que no han sido puestos en conocimiento de los afectados resulta violatoria de los cánones que instituyen el derecho al debido proceso. En la misma línea, las decisiones inhibitorias de los jueces en las hipótesis planteadas provocan el desconocimiento del principio de confianza legítima bajo el que han obrado los empleados desvinculados, en la medida en que éstos demandan los actos con fundamento en los cuales la entidad les informa que serán retirados del servicio –acto general informado a través del oficio-, conducta que es la previsible y apenas lógica de parte del administrado, motivo por el que los jueces, de acuerdo a tales particularidades dentro del proceso de supresión, no pueden esperar otra cosa.
7.3. En esas circunstancias, el oficio de comunicación debe ser considerado, en conjunto con el acto general, un acto administrativo demandable, y aunque es la declaratoria de nulidad de los actos de incorporación-exclusión (acto bifronte) la que produciría, en principio, el verdadero efecto jurídico sobre la relación subjetiva del servidor, lo cierto es que al afectado sólo le es exigible la demanda de los actos conocidos, es decir, el acto general y el oficio.
7.3.1. Así, en estricto sentido el oficio de comunicación no puede considerarse como un simple acto de información de la administración, se trata en realidad, como en la teoría del acto integrador, de un acto que le da eficacia al principal, puesto que particulariza la situación jurídica del servidor desvinculado y le da la oportunidad de conocer el acto principal para, en conjunto con la decisión general de restructuración, demandarlo.”.
(iii) En ese orden de ideas, y en tercer lugar, se aclaró que la voluntad administrativa encaminada a no incorporar a los servidores salientes «se había completado con el acto general y los actos de incorporación. Cosa distinta es que el oficio, a la luz de la situación de cada afectado y en conjunto con el acto general de supresión-creación, conllevara la eficacia de la decisión.
Este planteamiento propone una consecuencia importante: el oficio de comunicación no debía estar expedido necesariamente por la autoridad nominadora, dado que la decisión supresión-creación-incorporación ya se había producido. La entrega de este oficio en este caso, sólo se trataba de una consecuencia lógica frente a los servidores que no habían sido llamados a las incorporaciones de los nuevos cargos creados. Por lo tanto, sostener que la desincorporación del afectado se produjo con fundamento en el oficio y que dicha determinación la adoptó, como en los casos bajo estudio, el “Director de Talento Humano” de la entidad, resultaría ser un argumento artificioso».
(iv) Sin embargo, y por último, se aclaró que “lo anterior no quiere decir que la Corte avale la exigencia que hacen los jueces administrativos de demandar los actos de incorporación para lograr una decisión de fondo, [toda vez que] para la alegación de un vicio por presunta desviación de poder en las circunstancias de restructuración estudiadas no se requiere necesariamente buscar la nulidad de los actos de incorporación de otras personas, pues no es de interés del demandante la impugnación del nombramiento de un sujeto X [a menos que esa sea su pretensión], sino la acreditación de que el mantenimiento del cargo que el actor ocupaba en la entidad, por sus excelentes calidades profesionales, contribuía con el mejoramiento del servicio más que los cargos que se conservaron en la nueva planta y fueron ocupados por personas menos competentes. Así, bastaría con demostrar, por ejemplo, los mejores méritos que tenía para la época el demandante cuyo cargo fue suprimido en relación con las personas que conservaron sus cargos, con el propósito de justificar que la supresión de su cargo no obedeció al mejoramiento del servicio o, en otras palabras, que la desaparición de su cargo no se justificaba en la medida en que su desempeño dentro del mismo había sido más sobresaliente que el de los demás que se mantuvieron en los cargos para la nueva planta y no contribuyeron a modernizar o acrecentar la eficiencia en la prestación del servicio público.
En ese sentido, si la alegación del demandante en el proceso contencioso es relacional, esto es, que acuse los nombramientos de otros como de precario derecho en relación con el suyo, no necesariamente está obligado a buscar la nulidad de aquellas incorporaciones, sólo sería necesario traer probatoriamente aquellos casos para demostrar, en sede judicial, que el cargo que ocupaba con sus altas y mejores calidades profesionales debió ser conservado para el mejoramiento del servicio en la nueva planta de personal.”.
De ese modo, se explicó que cuando la petición de la demanda no está encaminada necesariamente a atacar dichos nombramientos, los jueces administrativos deben agotar todos los análisis pertinentes sin lugar a proponer limitaciones como las ya expuestas. Esto es, “sin lugar a limitar el acceso a la justicia de los demandantes, exigiéndoles el cuestionamiento de los actos de incorporación en nulidad cuando la petición de la demanda no está encaminada necesariamente a atacar dichos nombramientos. Desde luego, tal análisis judicial incorpora todos los elementos sustantivos o de puro derecho que resulten relevantes en el proceso, así como la activación judicial de los poderes probatorios oficiosos de juez[62] cuando ello se considere necesario para indagar sobre el vicio alegado”.
En conclusión, la Sala Plena expresó que, en relación con el servidor cuyo cargo se suprime, el efecto jurídico surge del acto complejo constituido por:
«a. el acto de supresión, b. el acto de incorporación y c. la comunicación. (i) Sin embargo, dado que el acto de incorporación no le ha sido comunicado, al afectado sólo le bastaría con demandar los otros dos en orden a demostrar que con la supresión de su cargo no se mejoró el servicio y todo obedeció a una desviación de poder. Desde luego, este análisis no sólo requiere juicios estrictamente legales de los actos administrativos sino además los que se deriven de todos los elementos probatorios obrantes en el proceso y tendientes a demostrar el vicio alegado. Una eventual nulidad en ese sentido, sólo tendría efectos sobre la supresión de su cargo y el restablecimiento del derecho equivaldría a volver a crearlo sin afectar los actos de incorporación de otros, dado que no han sido demandados. (ii) En todo caso, si el servidor desvinculado decide demandarlos acusando que debería estar en uno de esos cargos en lugar de otra persona que fue nombrada allí por los actos de incorporación, la cuestión sería distinta. En otras palabras, el restablecimiento de su derecho en consonancia con su pretensión, no daría como resultado que se le incorporara a la nueva planta autónomamente con la creación de su cargo sino que dicha incorporación se adelantara con el propósito de ocupar aquél cargo demandado a manera de “sustitución”».
3.2.4. Finalmente, como quiera que, según el peticionario, se debió modular el fallo otorgando efectos inter comunis a la decisión, la Sala Plena advierte que, incluso, dicho tema no resultó ajeno a la providencia cuestionada y fue objeto de pronunciamiento dentro del trámite de revisión. Particularmente, en la sentencia SU-055 de 2018, al citar la T-272 de 2014[63], se aclaró que “si bien por regla general los efectos de la tutela son inter partes, la Corte ha modulado los efectos de sus sentencias para asegurar el derecho a la igualdad de quienes hacen parte de un universo objetivo de personas que se encuentran en la misma situación de los demandantes.
En esta hipótesis, las personas que se encuentran en la misma situación que los peticionarios en un proceso en el que el amparo fue concedido con efectos inter comunis, pueden optar por impulsar la garantía de sus derechos ante el juez encargado de asegurar el cumplimiento de la sentencia, o, acudir a una nueva acción de tutela. (…)”.
Por ende, y a la luz de los elementos fácticos analizados en la referida sentencia de unificación, la extensión del fallo perdió fundamento en la medida que los efectos inter comunis únicamente adquieren fuerza frente casos idénticos, o sea frente a los miembros determinados o determinables de una misma comunidad que, aun cuando no promovieron el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectados por la misma causa y situación de hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma autoridad o particular, y su extensión se justifica en la necesidad de dar a esas personas un trato igualitario y uniforme. Sin embargo, como bien quedó demostrado en el análisis de los casos en concreto, en cada uno de los procesos acumulados hubo elementos diferenciadores que no ubicaban a los peticionarios en la misma situación de hecho o de derecho que motivó el amparo, pues no siempre la conducta procesal desplegada que antecedió el reproche de las providencias impugnadas en sede de tutela fue la misma. Así por ejemplo, mientras que en los casos contenidos en los expedientes T-5.448.252 y T-5.685.087 hubo ausencia de inmediatez sin que la Corte hubiese advertido la configuración de una cosa juzgada, en el expediente T-5.451.035 se configuró una cosa juzgada constitucional que bastó para justificar la improcedencia de la acción de tutela, pero en el expediente T-5.456.222, como quiera que no se aludió a una acción de tutela previa, no se analizó la configuración de la cosa juzgada y el análisis se agotó únicamente con el estudio del presupuesto de inmediatez, sin contar con que en el expediente T-5.445.666, a diferencia de los otros casos, se encontraron satisfechos los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Con todo, no sobra resaltar que, durante el trámite de revisión, el Magistrado Ponente indicó al peticionario, a través de oficio suscrito el 16 de julio de 2016[64], que “en relación con la solicitud de hacer extensivos los efectos de las órdenes que sean adoptadas en el caso puntual, se informa que esta clase de asuntos se resuelven por la sala de revisión o la Sala Plena, según el caso, en la misma sentencia judicial”, sin que además, tal y como se indicó en el inciso (iv) del numeral 2.7 supra, se pueda perder de vista que, en concordancia con el diseño constitucional que confirió a este Tribunal discrecionalidad para seleccionar los distintos casos de tutela que revisa, la Corte “tiene la posibilidad de definir el tema que deliberará en sus sentencias de revisión, [y ] la delimitación referida puede realizarse de dos formas, a saber: (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de revisión circunscribe claramente el objeto de estudio, o (ii) tácitamente, cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no genera violación al debido proceso (…)”[65].
3.2.5. Así las cosas, en atención a las consideraciones precedentes, la Sala Plena encuentra que la petición de nulidad presentada por José Guillermo T. Roa Sarmiento no está llamada a prosperar y por tanto la denegará. Adicionalmente, de conformidad con la normatividad que regula esta clase de incidentes[66], le advertirá a las partes que contra el presente proveído no procede ningún recurso, así como dispondrá que se devuelvan a la Secretaría General – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado los expedientes T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087, remitidos a este Tribunal en calidad de préstamo con ocasión del trámite del incidente de la referencia.
II. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DENEGAR la solicitud de nulidad de la Sentencia SU-055 de 2018 presentada por José Guillermo T. Roa Sarmiento.
SEGUNDO.- ADVERTIR a las partes que contra esta decisión no procede ningún recurso.
TERCERO.- ORDENAR que, por Secretaría General, se envíe a la Secretaría General – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado los expedientes T-5.445.666, T-5.448.252, T-5.451.035, T-5.456.222 y T-5.685.087, remitidos a esta Corporación en calidad de préstamo.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
AL AUTO 699/18[67]
1. Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, presento a continuación la razón por la cual aclaré mi voto al Auto 699 de 2018, que estudió la solicitud de nulidad contra la Sentencia SU-055 de 2018[68]. Si bien comparto la decisión de negar la referida petición, me parece que en casos en los cuales no se satisface de forma suficiente el requisito de la carga argumentativa, como presupuesto para poderse estudiar la solicitud, la Corte debe ser a futuro más estricta y optar por la declaratoria de improcedencia. Esto, especialmente en supuestos como el presente, en los que se proponen debates propios de la fase de revisión, que ya han sido analizados y debidamente resueltos en la Sentencia.
2. El solicitante formuló dos cargos de nulidad, (i) elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional con efectos trascendentales en el sentido de la decisión, y (ii) contradicción abierta en el Fallo que incide sobre la misma. A mi juicio, estos planteamientos no satisficieron la exigencia de la carga argumentativa requerida, pues no pusieron de manifiesto, de manera clara, pertinente y suficiente, una irregularidad con la entidad para desconocer flagrante, notoria, significativa y trascendentalmente el debido proceso. En contraste, se trata de argumentos que obedecen a interpretaciones normativas diferentes, que reflejan una inconformidad del solicitante con la providencia adoptada y pretender reabrir un debate ya concluido, como si se tratara de una instancia adicional.
El debate suscitado dentro del proceso de tutela giró en torno a si había una vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes, en razón de que las autoridades que resolvieron el trámite contencioso administrativo, exigieron de los actores demandar los actos de incorporación de los nuevos funcionarios, los cuales no conocían. Adicionalmente, se discutió si las decisiones de los jueces administrativos habían desconocido el precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las Sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014, y T-153 de 2015. Al resolver, la Corte arribó a varias conclusiones.
Consideró que las autoridades de la Jurisdicción Contencioso Administrativa: (i) habían incurrido en un defecto sustantivo por no advertir cuáles eran las normas aplicables sobre divulgación de decisiones de la administración (artículos 65 a 73 del CPACA), pues de haberlas utilizado habrían comprendido que los accionantes no estaban obligados a demandar los actos de incorporación por ellos desconocidos; y (ii) pasaron por alto el precedente, tanto del Consejo de Estado, en decisiones que habían resuelto asuntos similares, y de la Corte Constitucional, fijado en las sentencias antes señaladas. Frente a los casos acumulados, se analizó la falta de cumplimiento del requisito de inmediatez, porque se configuraron lapsos de tiempo muy amplios entre los hechos generadores de la solicitud y las peticiones de amparo, de modo que se concedió la tutela en uno de los procesos y se negó en los restantes.
En la solicitud de nulidad, el peticionario manifestó su desacuerdo frente a la aplicación que dio la Sala al requisito de inmediatez y al principio de la cosa juzgada, pero quiso hacerlo ver como una elusión arbitraria de un asunto de relevancia constitucional, derivada del hecho de no haberse, supuestamente, flexibilizado el estudio de procedencia y considerado que las decisiones inhibitorias de las autoridades administrativas no quedan ejecutoriadas ni hacen tránsito a cosa juzgada. El solicitante también discutió la naturaleza del Decreto 1844 de 2011, los actos de incorporación de los nuevos empleados, los oficios de comunicación y los efectos negativos de estos sobre el despido o desvinculación de los demandantes. Así mismo, planteó un debate acerca de la aplicación de la regla jurisprudencial del Consejo de Estado que dio nacimiento en el 2010 a la teoría del acto integrador, dejando de lado, según su argumento, el precedente que estaba vigente para el 2002, época en la que se presentaron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, que provocaron las decisiones que se reprocharon dentro del trámite de tutela.
Así las cosas, resulta evidente la identidad entre lo discutido en sede de tutela y los debates presentados en la solicitud de nulidad: (i) el cumplimiento o no del requisito de inmediatez en las tutelas presentadas en los expedientes T-5448252, T-5456222, T-5685087; (ii) la correcta y legal desvinculación, o no, de la trabajadora de la Gobernación de Boyacá, referida al expediente T-5445666, con ocasión a la expedición del Decreto 1844 de 2011, los oficios de comunicación y los actos de incorporación de los nuevos funcionarios; y (iii) el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre casos similares a los estudiados dentro del trámite de tutela.
Por todo lo indicado, estimo pertinente que, en lo sucesivo, la Sala Plena analice de una manera más estricta el requisito de la carga argumentativa requerida en materia de solicitudes de nulidad porque, una vez proferida la correspondiente sentencia, lo que puede discutirse solo debe estar circunscrito a ostensibles infracciones al debido proceso, con incidencia en lo resuelto. De no procederse de este modo, se continuará reproduciendo en estas decisiones debates ya superados en el trámite de tutela, con evidente desgaste para la administración de justicia. En suma, esta clase de decisiones deben repensarse, dado que incentivan un uso indebido de las nulidades y entorpecen el derecho a una efectiva y pronta justicia de otros ciudadanos.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada