Auto 046/18
CONFLICTO DE COMPETENCIA-Consulta de sanción impuesta en trámite de incidente de desacato por incumplimiento de orden proferida por juez de tutela
CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO-Resolución por el superior funcional
Referencia: Expediente ICC-3161
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C., y el Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El señor Luis Gonzalo Castillo Canchón promovió acción de tutela contra Cafesalud EPS, por cuanto consideró vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, como quiera que la entidad demandada no efectuó el pago de ciertas incapacidades que su médico tratante prescribió con ocasión de, entre otras enfermedades, una hernia discal y una esclerosis facetaria que lo aqueja, razón por la cual el actor solicitó al juez constitucional ordenar a la parte accionada realizar el desembolso de las incapacidades que le adeuda, así como de todas aquellas que se generen a futuro y que deriven de dicho diagnóstico[1].
2. El Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., mediante sentencia del 16 de mayo de 2017, tuteló los derechos del señor Castillo Canchón y ordenó a la accionada pagar los días de incapacidad médica objeto de reclamo, así como aquellas incapacidades que se generen con ocasión de las enfermedades que lo afectan[2].
3. Previa solicitud de parte, el Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., a través de auto suscrito el 17 de julio de 2017, decretó la apertura del trámite incidental por desacato contra el gerente de defensa judicial de la entidad accionada. Sin embargo, el 12 de agosto de 2017 el juez advirtió lo siguiente: “CAFESALUD EPS entró en proceso de liquidación, y a partir del 1 de agosto de 2017 MEDIMAS EPS es la nueva entidad creada para atender a los usuarios de CAFESALUD EPS”. En consecuencia, ofició al representante legal de Medimás EPS con el fin de que proporcionara cierta información dentro del trámite incidental[3].
4. En el marco de dicho trámite, aquel juzgado, mediante auto del 25 de octubre de 2017, resolvió sancionar por desacato al representante legal judicial de Medimás EPS, con 120 horas de arresto y una multa equivalente a 5 s.m.m.l.v. por el no cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela del 16 de mayo del mismo año[4], motivo por el cual remitió el expediente a la oficina de reparto judicial para que fuese repartido al superior jerárquico con el fin de que se adelantara la consulta de aquella sanción, tal y como lo dispone el artículo 52[5] del Decreto 2591 de 1991.
5. Una vez se remitió a consulta la sanción, el expediente fue asignado al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C., el cual, mediante auto del 17 de noviembre de 2017, decidió no pronunciarse al respecto, al considerar que no es el superior jerárquico del Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., pues funcionalmente no funge como ad quem de aquel y la consulta, conforme fue concebida por el citado artículo 52, «es de competencia exclusiva del superior jerárquico funcional, es decir, de aquel que por ministerio de la ley, dentro de su especialidad y jurisdicción, revisa las decisiones que su “subordinado” dicta»[6], razón por la cual ordenó la remisión de la consulta al Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Paloquemao, para que fuese repartida entre los “superiores jerárquicos orgánicos y funcionales” del Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C, es decir, entre los juzgados penales del circuito con funciones de conocimiento.
6. Luego de efectuarse el nuevo reparto, la consulta se asignó al Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C., quien mediante auto del 24 de noviembre de 2017, decidió no asumir el conocimiento del asunto, pues advirtió que el operador jurídico que no surtió la consulta de la sanción impuesta en el tramite incidental se declaró incompetente aun cuando para ese efecto ambos ostentan idéntica jerarquía, razón por la cual estimó que el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. debió haber resuelto el grado de consulta. En consecuencia, envió el expediente de la referencia a esta Corte para que dirima el conflicto negativo de competencia[7].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela tanto en los casos en que no existe un superior jerárquico común entre las autoridades involucradas, como en aquellos en los que a pesar de que lo poseen, en virtud de los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, se avoca su conocimiento para garantizar la eficacia de la acción de tutela como mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales[8].
2. En principio, el presente conflicto de competencia debería ser resuelto por conducto de las Salas Mixtas el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.[9]. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más la decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.
3. Ahora bien, en relación con la competencia para conocer del grado jurisdiccional de consulta ante la interposición de sanciones impuestas en el marco de un desacato, este Tribunal ha considerado que de conformidad con una interpretación sistemática de los artículos 32 y 52 del Decreto 2591 de 1991, dicho trámite debe ser asumido por la autoridad judicial que funge como superior jerárquico funcional del juez que decidió en primera instancia el recurso de amparo y que profirió el auto que impone la sanción, con observancia de la jurisdicción a la cual pertenece y a su especialidad[10].
4. Al respecto, cabe resaltar que recientemente esta Corte varió su postura respecto de la aplicación del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el sentido de entender que la expresión “superior jerárquico correspondiente”, debe interpretarse como la autoridad judicial que funge en calidad de superior del a quo, bajo un criterio orgánico, es decir, que pertenecen a la misma jurisdicción, además de observarse su especialidad. En particular, se señaló que:
“La intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al ‘superior jerárquico correspondiente’, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior ‘correspondiente’, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”[11].
5. Por otro lado, también se debe tener en cuenta que, por regla general, el trámite de la acción de tutela se rige por lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y, en lo no previsto allí, por las disposiciones del procedimiento civil con ocasión de la remisión expresa consagrada en el artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015[12]. Con todo, debe advertirse que para efectos del trámite de los impedimentos presentados dentro de los procesos de amparo las causales aplicables corresponden a las establecidas en el Código de Procedimiento Penal, según lo establece artículo 39 del referido Decreto 2591 de 1991.
6. Sin embargo, haciendo uso de la precitada remisión normativa se encuentra que no existe una regulación que determine las competencias especiales y distintivas entre los Juzgados Penales de Circuito y los Juzgados Penales Especializados de Circuito, motivo por el cual se deberá tener en cuenta que los artículos 35 y 36 de la Ley 906 de 2004[13] sí las establecen y, por tanto, esta Sala considera que el legislador no asignó competencia superior general sobre los Juzgados Penales Municipales a los Juzgados Penales Especializados de Circuito, como sí lo hizo con los Juzgados Penales de Circuito, de tal manera que, teniendo en cuenta que la jurisdicción constitucional es universal y, ante lagunas normativas, hace remisión a las normas especiales de asignación de competencias de cada especialidad, no puede permitirse una transgresión de dichas normas.
7. Así las cosas, por mandato de los artículos 32 y 52 del Decreto 2591 de 1991, y a partir del alcance que esta Corporación le ha otorgado a dichas disposiciones, la competencia para asumir la consulta de las sanciones impuestas en un incidente de desacato debe ser asumido por la autoridad judicial que, a partir de la especialidad y la función jurisdiccional, constituya el superior jerárquico del juez que profirió el auto que impone la sanción, razón por la cual cuando, por ejemplo, un juez penal municipal decreta una sanción dentro del trámite incidental, la autoridad judicial llamada a surtir el grado de consulta será un juez penal de circuito.
III. CASO CONCRETO
1. En esta oportunidad, la Sala Plena considera que se presentó un conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. y el Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad, en razón al factor funcional establecido para efectos del trámite de consulta de las decisiones a través de las cuales se imponen sanciones con ocasión de solicitudes de desacato por incumplimiento de un fallo de tutela (artículos 32 y 52 del Decreto 2591 de 1991), según se sintetizó en los antecedentes de esta providencia.
2. Al respecto, a partir los fundamentos expuestos, este Tribunal estima que el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. respetó y acató lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 906 de 2004, toda vez que remitió el expediente a la oficina de reparto, al considerar que quien debía conocer en grado de consulta la sanción que se decretó dentro del incidente de desacato que promovió el señor Castillo Canchón, era el superior jerárquico funcional del Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de la misma ciudad, es decir, los juzgados penales del circuito.
3. En consecuencia, esta Corporación encuentra que los argumentos presentados por el Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C. para apartarse del conocimiento de la consulta resultan equivocados, pues de conformidad con los artículos 35 y 36 de la Ley 906 de 2004 y en atención a su especialidad y categoría, es el superior jerárquico del Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C.
4. Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto del 24 de noviembre de 2017 proferido por el Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C. dentro del referido trámite incidental y, en consecuencia, remitirá el expediente ICC-3161 a dicha autoridad judicial para que, de forma inmediata, tramite y decida la consulta de la sanción que decretó el Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de la misma ciudad, con ocasión del desacato que promovió el señor Luis Gonzalo Castillo Canchón.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 24 de noviembre de 2017 proferido por el Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C., dentro del incidente de desacato que el señor Luis Gonzalo Castillo Canchón promovió.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3161 al Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá D.C. para que, de manera inmediata, tramite y decida la consulta de la sanción que decretó el Juzgado 46 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de la misma ciudad, con ocasión del desacato que promovió el señor Luis Gonzalo Castillo Canchón.
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR a las partes y al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C., la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 046/18
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3161 |
Aparente conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá D.C. y el Juzgado 35 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[14], (ii) la de lo contencioso administrativo[15], (iii) la constitucional[16] y (iv) la justicia disciplinaria[17]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[18], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[19], y (iii) la justicia penal militar[20].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[21] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[22]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[23].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[24] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[25] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[26]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[27].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[28].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[29]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[30] y subjetivo[31] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[32], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[33].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[34], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[35], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[36], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[37], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado