Auto 067/18
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del superior funcional
Referencia: Expediente ICC-3186
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá y el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Quidier Andrés Herrera Baños, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra Compensar EPS. Consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y a la vida digna, como consecuencia de la negativa por parte de la entidad accionada a autorizarle la prestación del servicio de transporte básico convencional para asistir a las citas con el especialista, a los exámenes de diagnóstico y a las terapias que requiere, dadas sus condiciones de salud[1].
2. Por reparto, el conocimiento de la tutela le correspondió al Juzgado Treinta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, que, mediante sentencia del 28 de diciembre de 2017, resolvió conceder el amparo solicitado[2].
3. La decisión de primer grado fue impugnada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-[3], entidad que fue vinculada a la actuación en el trámite de primera instancia.
4. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá, que, mediante auto del 11 de enero de 2018, resolvió devolver el expediente a la Oficina Judicial para que lo sometiera a reparto entre los Juzgados Penales del Circuito de Conocimiento de Bogotá. Argumentó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, no le asistía competencia para resolver el recurso, toda vez que no ostentaba la calidad de superior jerárquico de la autoridad judicial que decidió en primera instancia la solicitud de amparo constitucional[4].
5. El conocimiento del proceso le correspondió, luego, al Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá que, en auto del 16 de enero de 2018, se declaró incompetente para conocer del recurso de apelación presentado en contra del fallo de tutela dictado en primera instancia. Propuso conflicto negativo de competencias y ordenó enviar el expediente de la referencia a esta Corporación. Consideró que “entre Jueces Penales del Circuito y Circuito Especializado existe una similitud en su jerarquía, de manera que la única diferencia entre el uno y el otro, son las asignaciones que ha previsto el legislador, por manera que, razón le asistiría al Juez homólogo noveno en señalar que la competencia para el conocimiento de las actuaciones se encuentra limitada a lo señalado en el Capítulo IV transitorio de la Ley 600 de 2000 en su artículo 5° y el artículo 35 de la Ley 906 de 2004, que fijan competencia y funciones especiales, empero, teniendo claro lo anterior, sólo es predicable a asuntos que atañen al juicio y adelantamiento de causas penales. // Asegurar que esas disposiciones son compatibles a lo que tiene que ver con el conocimiento de acciones (sic) de la acción de tutela, es aplicar un criterio errado frente a lo consignado en el artículo 86 Superior, desarrollado en los artículos 1° y 31 del Decreto 2591 de 1991, pues no debe perderse de vista que la competencia para el conocimiento de la acción de tutela es de orden CONSTITUCIONAL, de manera que no es procedente limitar la misma, bajo las disposiciones legales que rigen el procedimiento penal” [5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela le corresponde al superior jerárquico común de las autoridades judiciales entre las cuales se presenta la colisión[6]. Asimismo, que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual[7], y, en consecuencia, sólo se activa en aquellos casos en que las autoridades judiciales involucradas en el conflicto carecen de un superior jerárquico común, o, en aquellos casos, en los que a pesar de que lo poseen, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia, y de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales[8].
2. En principio, y de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 270 de 1996, el presente conflicto de competencia debe ser resuelto por una de las Salas Mixtas del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. No obstante, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más la adopción de una decisión de fondo en el presente trámite de tutela, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.
3. Ahora bien, en vista de que el presente conflicto de competencias se originó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de las disposiciones que regulan la competencia para el trámite de la impugnación de un fallo de tutela, la Corte considera necesario precisar su alcance.
4. De una parte, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(...) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. De otro lado, en cuanto a la definición de la competencia para tramitar la impugnación, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, señala:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión” (subrayado y negrita fuera de texto).
5. Para la Sala Plena, la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, contenidas en la disposición citada, se ajustan a los mandatos del legislador extraordinario[9], pues debe entenderse que cuando el artículo que se cita prescribe que la asignación del asunto debe corresponder al “superior jerárquico correspondiente”, alude, de manera necesaria, a la especialidad de la autoridad judicial que funcionalmente tiene la calidad de superior jerárquico.
6. De otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015[10], el trámite de la acción de tutela se rige por el Decreto 2591 de 1991 y, en lo no previsto, por las disposiciones del Código General del Proceso, adoptado en el ordenamiento jurídico mediante la Ley 1564 de 2012.
7. Sin embargo, al hacer uso de la precitada remisión a la normativa procedimental civil, se observa que no existe disposición sobre las competencias especiales y distintivas que atañen a los Juzgados Penales de Circuito y a los Juzgados Penales Especializados de Circuito, motivo por el cual, resulta necesario acudir a las leyes y normas adjetivas ordinarias de competencia que regulan el funcionamiento de dichas autoridades judiciales.
8. Sobre el particular, el capítulo IV transitorio de la Ley 600 de 2000 en su artículo 5°, así como la Ley 906 de 2004 en sus artículos 35 y 36, establecen las competencias y funciones especiales de dichos despachos como integrantes de la jurisdicción ordinaria en su especialidad penal. Particularmente, conforme a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 906 de 2004[11], resulta concluyente que, a los jueces penales del circuito les asiste superioridad jerárquica funcional respecto de los jueces penales municipales.
9. Teniendo en cuenta lo anterior y, a partir del alcance que esta Corporación le ha otorgado a la disposición contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el conocimiento de la impugnación contra sentencias de tutela debe ser asumido por la autoridad judicial que, a partir de la especialidad y la función jurisdiccional, constituya el superior jerárquico del a quo.
III. CASO CONCRETO
1. En el presente caso, el Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso de tutela bajo el argumento de que, acorde con el artículo 32 de Decreto 2591 de 1991, son los jueces penales del circuito los competentes para resolver el trámite de impugnación, por ser los superiores jerárquicos funcionales de los jueces penales municipales de ese distrito judicial. Por su parte, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, planteó conflicto negativo de competencia tras considerar que todas las autoridades judiciales tienen la calidad de jueces constitucionales y, por tanto, no es relevante la especialidad, sino la jerarquía.
2. Para esta Corte y de conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas ut supra, la postura asumida por el Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá fue la correcta, toda vez que remitió el expediente de tutela a la autoridad judicial que era orgánica y funcionalmente superior jerárquico del Juzgado Treinta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá.
3. De esta manera, la Corte concluye que el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá incumplió su obligación de resolver el recurso de alzada dentro del presente trámite de tutela, desconociendo el contenido del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
4. En consecuencia, y con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala Plena dejará sin efectos el auto proferido el 16 de enero de 2018 por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, y ordenará se le remita el expediente para que, de forma inmediata, asuma el trámite de segunda instancia y profiera decisión de fondo, respecto del amparo solicitado, conforme a las previsiones del artículo 86 de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991.
5. Adicionalmente, la Sala prevendrá al Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, para que, en lo sucesivo, se abstenga de argumentar su falta de competencia en casos como el presente, en tanto se opone a la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 16 de enero de 2018, que profirió el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, mediante el cual se declaró incompetente para conocer de la impugnación en el trámite de tutela que adelantó Quidier Andrés Herrera Baños contra Compensar EPS.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3186 al Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, para que, de forma inmediata, resuelva el recurso de apelación presentado en contra del fallo de tutela de primera instancia y profiera decisión de fondo respecto del amparo solicitado.
Tercero.- PREVENIR al Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, para que, en lo sucesivo, se abstenga de argumentar su falta de competencia en casos como el presente, en tanto se opone a la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional.
Cuarto.- Por Secretaría General, COMUNICAR al Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá, lo resuelto en esta providencia, así como a las partes del proceso de tutela.
Comuníquese y cúmplase,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 067/18
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3186 |
Aparente conflicto de competencia entre el Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá y el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[12], (ii) la de lo contencioso administrativo[13], (iii) la constitucional[14] y (iv) la justicia disciplinaria[15]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[16], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[17], y (iii) la justicia penal militar[18].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[19] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[20]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[21].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[22] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[23] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[24]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[25].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[26].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[27]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[28] y subjetivo[29] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[30], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[31].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[32], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[33], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[34], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[35], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado