Auto 076/18
SUPERIOR FUNCIONAL-Debe asumir diligentemente las funciones que le corresponden y decidir la impugnación presentada
Referencia: Expediente ICC- 3198
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá y el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 16 de noviembre de 2017, la señora Lindary Benavides Velasco presentó acción de tutela en contra de Famisanar E.P.S. al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, la salud y el principio de dignidad humana, con ocasión de la cancelación del contrato que tenía la entidad demandada con el Instituto Nacional de Cancerología, entidad ésta última en la que era atendida la demandante, y debido a ello, su atención en salud fue modificada[1].
2. El 29 de noviembre de 2017, el Juzgado Treinta y Nueve Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de tutelar los derechos fundamentales alegados por la accionante[2].
Inconforme con la anterior decisión, el 5 y 7 de diciembre de 2017, el Instituto Nacional de Cancerología y Famisanar E.P.S., respectivamente, formularon escrito de impugnación[3].
3. El 26 de diciembre de 2017, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá, instancia a la que correspondió por reparto el conocimiento del asunto, decidió rechazar el análisis del mismo al estimar que como “la primera instancia fue proferida por un Juzgado Penal Municipal con función de control de garantías de esta ciudad … no existe duda que el superior funcional de dicho estrado judicial, es el Juez Penal del Circuito de esta capital y por ende, el llamado a conocer y resolver la impugnación en materia de acción de tutela”[4].
4. El 16 de enero de 2018, después de realizarse el reparto ordenado, el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá decidió no avocar conocimiento de la segunda instancia. En consecuencia, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó enviar el expediente a esta corporación.
Al respecto, la mencionada autoridad judicial señaló que “no es procedente acoger la postura del Juzgado Penal del Circuito Especializado… para abstenerse de conocer la impugnación pues sobre este tema la Corte Constitucional se pronunció en el Auto 205 de 2014 al señalar que… en eventos como el presentado en esta oportunidad, el funcionario judicial a quien correspondió en primer lugar el conocimiento de la acción de tutela debe tramitarla o decidir su impugnación, según sea el caso”[5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela tanto en los casos en que no existe un superior jerárquico común entre las autoridades involucradas, como en aquellos en los que a pesar de que lo posean, en virtud de los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, se avoca su conocimiento para garantizar la eficacia de la acción de tutela como mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales[6].
Cabe resaltar, que en principio, el asunto de la referencia debió ser resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, según lo previsto en el inciso del artículo 18 de la Ley 270 de 1996[7], pues se trata de autoridades judiciales que pertenecen al mismo distrito judicial (Bogotá). Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.
2. En este orden de ideas, la Sala advierte que el presente conflicto de competencias se trabó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de la disposición que regula la competencia en el trámite de impugnación de la acción de tutela y, en particular, en relación con el alcance del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 conforme al cual “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.
3. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación de manera reciente ha señalado que la expresión “superior jerárquico correspondiente” alude a aquella autoridad judicial que, de acuerdo con la jurisdicción a la que pertenece (ordinaria o de lo contencioso administrativo) y a su especialidad (penal, civil o laboral), funge como superior funcional del juez que resolvió en la primera instancia del trámite de tutela. Sobre el particular señaló:
“la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez correspondiente”[8].
Tal perspectiva, encontró apoyo además, en la importancia de preservar la relativa libertad de los accionantes para elegir el juez competente de las acciones de tutela que promuevan. Libertad, que si bien está sometida a las reglas de competencia fijadas por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial), debe estar garantizada durante todo el trámite de tutela[9].
4. De otro lado, en lo que atañe al superior jerárquico de los jueces penales municipales, esta Corte mediante Auto 656 de 2017 estimó que tal calidad la tienen los juzgados penales del Circuito.
“Sin embargo, haciendo uso de la precitada remisión normativa (procedimiento civil) se encuentra que no existe una regulación que determine las competencias especiales y distintivas entre los Juzgados Penales de Circuito y los Juzgados Penales Especializados de Circuito, motivo por el cual se deberá tener en cuenta que los artículos 35 y 36 de la Ley 906 de 2004 sí las establecen y, por tanto, esta Sala considera que el legislador no asignó competencia superior general sobre los Juzgados Penales Municipales a los Juzgados Penales Especializados de Circuito, como sí lo hizo con los Juzgados Penales de Circuito, de tal manera que, teniendo en cuenta que la jurisdicción constitucional es universal y hace remisión a las normas especiales de asignación de competencias de cada especialidad, no puede permitirse una transgresión de dichas normas”[10].
III. CASO CONCRETO
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:
i. Se configuró un conflicto de competencia, toda vez que tanto el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá como el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá rechazaron la competencia para pronunciarse sobre la acción de tutela de la referencia, con fundamento en la regla que regula la competencia en el trámite de impugnación de la acción de tutela – artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 –.
ii. La expresión “superior jerárquico correspondiente” prevista en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 se refiere a la autoridad judicial que de acuerdo con la jurisdicción a la que pertenece (ordinaria o de lo contencioso administrativo) y a su especialidad (civil, penal, laboral), funge como superior funcional del juez que resolvió en primera instancia el trámite de tutela.
Cabe destacar, que si bien el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá invocó en apoyo de su tesis una decisión de la Corte – Auto 205 de 2014 - lo cierto es que tal decisión alude a un conflicto aparente de competencia suscitado con ocasión de la interpretación de las reglas de reparto en materia de tutela, situación distinta a la que se debate en el presente asunto.
iii. Conforme con lo anterior, la autoridad competente para resolver la impugnación de la acción de tutela instaurada por la señora Lindary Benavides Velasco contra de Famisanar E.P.S., es el Juzgado Treinta y Cinco Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá.
Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto proferido el 16 de enero de 2018 por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, dentro de la acción de tutela formulada por la señora Lindary Benavides Velasco contra de Famisanar E.P.S. y en consecuencia, remitirá el expediente ICC-3198 a tal autoridad judicial, para que de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar, toda vez que no debió haberse declarado incompetente para desatar la impugnación propuesta.
Asimismo, la Sala advertirá al Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que en adelante observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación, en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de impugnación de tutela.
I.V. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido el 16 de enero de 2018 por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, dentro de la acción de tutela formulada por la señora Lindary Benavides Velasco contra de Famisanar E.P.S..
Segundo.- REMITIR el expediente ICC- 3198 al Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar.
Tercero.- ADVERTIR al Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, que en adelante observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación, en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de impugnación de tutela
Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR a las partes y al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Bogotá la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 076/18
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3198 |
El Juzgado Quinto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá y el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de esa misma ciudad.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[11], (ii) la de lo contencioso administrativo[12], (iii) la constitucional[13] y (iv) la justicia disciplinaria[14]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[15], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[16], y (iii) la justicia penal militar[17].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[18] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[19]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[20].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[21] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[22] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[23]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[24].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[25].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[26]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[27] y subjetivo[28] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[29], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[30].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[31], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[32], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[33], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[34], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado