Auto 078/18
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del superior funcional
Referencia: Expediente ICC-3201
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Sistema Escritural, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil – Familia.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 25 de agosto de 2017, las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal interpusieron acción de tutela contra la Gobernación de Nariño – Secretaría de Educación Departamental y el Consejo Comunitario “La Gran Minga Río Inguambi” del Municipio de Barbacoas, Nariño, al considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso administrativo, ya que no han sido nombradas en periodo de prueba como etnoeducadoras de acuerdo con la Convocatoria No. 2138 de 2012 debido a la negativa y demora del Consejo Comunitario para otorgar el aval de reconocimiento cultural, lo cual, además, no era un requisito para dicho nombramiento.
2. Por reparto le correspondió su conocimiento al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto, autoridad que en sentencia del 7 de septiembre de 2017 declaró improcedente el amparo de los derechos invocados por cuanto no se verificó el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela al no interponer los recursos que tenían a su alcance para controvertir la reglamentación de la Convocatoria que se pretende atacar y por pretender utilizar el mecanismo constitucional 22 días después de que venció la lista de elegibles. La anterior decisión fue impugnada por las accionantes.
3. El conocimiento de la impugnación le correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Sistema Escritural, autoridad que mediante auto del 27 de septiembre de 2017 manifestó que de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 dicho Tribunal no es superior jerárquico ni funcional del Juzgado de primera instancia, tal y como ya se reiteró en la sentencia del 24 de abril de 2017, proferida por la misma autoridad, dentro del expediente radicado No. 52-001-31-05-001-2017-00057-01 (4202), en la que se resolvió: “SEGUNDO: ORDENAR al Honorable Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño y a la Oficina Judicial – sede Pasto para que se observe las reglas de competencia y reparto, en especial lo normado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y las contempladas en el Decreto 1382 de 2000. Ofíciese insertando copia parcial de esta sentencia, primera página, acápite 1º de la parte considerativa (folios 10ª 23) y parte resolutiva”. De tal manera, considera que la Oficina Judicial desatendió la orden allí impartida y, por lo tanto, le requiere para que observe las reglas de reparto y competencia contempladas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000.
4. Realizado un nuevo reparto, el recurso le correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil – Familia. Dicha autoridad judicial, mediante auto del 29 de septiembre de 2017, sostuvo que de conformidad con la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, “(…) las acciones constitucionales de tutela en segunda instancia, de competencia de los Juzgados Municipales serán conocidos por todos los despachos del Circuito y de estos últimos los Tribunales Superior, Administrativo y Sala Jurisdiccional Disciplinaria, independientemente de su especialidad”. Por lo anterior, precisó que lo pertinente era que el Tribunal Administrativo de Nariño asumiera el conocimiento de la impugnación presentada, por tener competencia para ello “sin distinción de especialidad, postura asumida de antaño por la Corte Constitucional” que indica que todos los Jueces de la República pertenecen a la jurisdicción constitucional. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente a esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela tanto en los casos en que no existe un superior jerárquico común entre las autoridades involucradas, como en aquellos en los que a pesar de que lo poseen, en virtud de los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, se avoca su conocimiento para garantizar la eficacia de la acción de tutela como mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales[1].
Como quiera que en el presente asunto el conflicto negativo se trabó entre dos despachos judiciales que no cuentan con un superior jerárquico común, pues la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño pertenece a la jurisdicción administrativa y la Sala de Decisión Civil – Familia del Tribunal Superior de Pasto pertenece a la ordinaria, la Corte Constitucional es competente para asumir su estudio. En todo caso, la Sala recuerda que aunque los despachos involucrados pertenecen a jurisdicciones diferentes, orgánicamente hacen parte de la jurisdicción constitucional.
2. En vista de que el presente conflicto de competencias se originó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de las disposiciones que regulan la competencia para el trámite de la impugnación de un fallo de tutela, la Corte considera necesario precisar su alcance.
3. De una parte, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(…) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. De otro lado, para definir la competencia de la segunda instancia en tutela, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, dispuso:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”
4. La Sala Plena observa que de una lectura sistemática del artículo 86 Superior y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se puede concluir que la intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al “superior jerárquico correspondiente”, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior “correspondiente”, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez “correspondiente”.
5. La Sala recalca que el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es de contenido estatutario y fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo del literal b) del artículo 5º transitorio de la Constitución, a través del cual se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, tales como reglamentar el mencionado mecanismo constitucional.
6. En este orden de ideas, para la Corte la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que establece reglas de reparto para la asignación de las acciones de tutela en segunda instancia, desconoce el alcance dado por el Legislador extraordinario al Decreto Estatutario de 1991.
III. CASO CONCRETO
1. Como quiera que de manera reciente esta Corporación ha resuelto casos similares en los que se cuestiona el contenido de la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Sala Plena reiterará las reglas aplicadas en estos casos[2].
(i) Al respecto, la Corte considera que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Sistema Escritural respetó y acató lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, toda vez que remitió el expediente a la oficina de reparto para que éste fuera asignado al superior jerárquico funcional del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto. Aclarado lo anterior, esta Corporación estima que en el caso objeto de estudio se presentó un conflicto de competencia, pues la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Pasto se rehusó a tramitar la impugnación presentada por las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal y remitió el expediente a esta Corporación con el objetivo de que resolviera dicho conflicto.
(ii) A pesar de la existencia de un mandato legal que obliga a los jueces de tutela a tramitar las impugnaciones presentadas por los accionantes, la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Pasto se abstuvo de cumplir su obligación de conocer el recurso de alzada presentado por las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal. Lo anterior permite concluir que dicha autoridad desconoció las disposiciones del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 al no desatar la impugnación.
2. Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto del 29 de septiembre de 2017 proferido por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acción de tutela formulada por las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal contra la Gobernación de Nariño – Secretaría de Educación Departamental y el Consejo Comunitario “La Gran Minga Río Inguambi” del Municipio de Barbacoas, Nariño.
3. En consecuencia, la Sala remitirá el expediente ICC-3201 a la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que contiene la acción de tutela presentada por las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal para que, de manera inmediata, desate la impugnación presentada.
4. Finalmente, se advertirá a la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que, en adelante, debe observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 29 de septiembre de 2017 proferido por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acción de tutela formulada por las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal contra la Gobernación de Nariño – Secretaría de Educación Departamental y el Consejo Comunitario “La Gran Minga Río Inguambi” del Municipio de Barbacoas, Nariño.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3201 a la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que contiene la acción de tutela presentada por las señoras Karen Yinela Realpe Cortés y María Nayibe Meza Villarreal para que, de manera inmediata, desate la impugnación presentada.
Tercero.-ADVERTIR a la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que, en adelante, debe observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR a las partes y al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión Sistema Escritural la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrado Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrado Magistrada
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 078/18
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3201 |
El Tribunal Administrativo de Nariño y Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[3], (ii) la de lo contencioso administrativo[4], (iii) la constitucional[5] y (iv) la justicia disciplinaria[6]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[7], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[8], y (iii) la justicia penal militar[9].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[10] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[11]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[12].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[13] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[14] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[15]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[16].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[17].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[18]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[19] y subjetivo[20] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[21], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[22].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[23], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[24], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[25], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[26], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado