Auto Constitucional A 091/18
Corte Constitucional de Colombia

Auto Constitucional A 091/18

Fecha: 14-Feb-2018

Auto 091/18

CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del superior funcional

Referencia: Expediente ICC-3191

Conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados 23 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de la misma ciudad.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES Y ACTOS PROCESALES

1.                El 20 de noviembre de 2017, Bernarda Andrea Sandino García, actuando a nombre propio, instauró acción de tutela contra la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y a la salud, en tanto la entidad demandada estableció unilateralmente un periodo de recuperación de tiempos en los centros educativos oficiales, lo cual afectó su periodo de vacaciones.

2.                El conocimiento de la acción le correspondió por reparto al Juzgado 77  Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, quien mediante sentencia del 6 de diciembre de 2017, declaró improcedente la acción de tutela.

3.                Admitida la impugnación por el juez de primera instancia, el expediente fue remitido a la oficina de apoyo judicial con destino a los juzgados penales del circuito de Bogotá para que resolviera la acción de tutela en segunda instancia.

El conocimiento del trámite de impugnación le correspondió al Juzgado 23 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, quien mediante auto del 02 de enero de 2018, resolvió remitir las diligencias a la Oficina Judicial, para que se efectúe el reparto entre los juzgados penales del circuito con funciones de conocimiento de Bogotá.

Ese Juzgado sustentó su falta de competencia en que, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 31 del Decreto 2591 de 1991, y el Auto 496 del 20 de septiembre de 2017, expedido por la Corte Constitucional, se puede concluir que: (i) la segunda instancia en acción de tutela debe ser conocida por los superiores jerárquicos y funcionales de los jueces que conocieron en primera instancia, y (ii) los juzgados penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, no son superiores jerárquicos ni funcionales de los juzgados penales municipales. En esa medida, ese Despacho judicial no puede conocer de la impugnación presentada contra la decisión proferida por el Juzgado 77 Penal Municipal con Función de Control de Garantías.   

4.                Efectuado nuevamente el reparto, la impugnación correspondió al Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá. Sin embargo, por medio del auto del 15 de enero de 2018, este despacho judicial propuso conflicto negativo de competencias y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.

El Juzgado sustentó su falta de competencia en que el criterio usado por el Juzgado 23 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad es errado, ya que ambos despacho judiciales ostentan la misma jerarquía frente al juez de primera instancia, y la única diferencia radica en las atribuciones legales que se les otorga a esos despachos. Adicionalmente, explica que el Consejo Superior de la Judicatura reguló mediante el Acuerdo 1589 de 2002 las reglas de reparto de los procesos penales y de acciones de tutela, con el fin de establecer “un reparto equitativo entre todos los despachos judiciales de la misma categoría, sin importar su especialidad, para lo cual se implementó el software – Sistema de Administración de Reparto Judicial - SARJ”.

Con base en lo anterior, concluyó que el Juzgado 23 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad no podía rehusar el conocimiento de la impugnación presentada por Bernarda Andrea Sandino García.

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                Esta Corporación, como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten dentro de los procesos de tutela cuando las autoridades judiciales involucradas carezcan de un superior jerárquico común[1]. Sin embargo,  en virtud de los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, “la Corte ha llegado a asumir de manera directa el conocimiento de conflictos de competencia teniendo en cuenta el objetivo de garantizar la mejor protección de los derechos fundamentales[2].

En principio, el conflicto negativo de competencias debió ser resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, pues los Juzgados 23 de Ejecución de Penas y Medidas de seguridad de Bogotá y 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de la misma ciudad son despachos de igual categoría y pertenecen al mismo distrito judicial[3]. No obstante, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se continúe dilatando una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.

2.                Dicho lo anterior, resulta importante considerar que, por un lado, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(…) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. Por otro lado, para definir la competencia de la segunda instancia en tutela, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, dispuso:

“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”

De lo anterior, concluye esta Corte que el juez competente para conocer las impugnaciones interpuestas en sede de tutela, es el superior jerárquico correspondiente de cada especialidad, así pues, por un lado, si la primera instancia se desata en un juzgado municipal corresponderá al circuito abordar el estudio de la apelación, y por otro lado, si la primera instancia se surte en un juzgado del circuito, la segunda se llevará a cabo ante el Tribunal Superior de Distrito competente.

La Sala Plena reitera, tal como ha hecho en diversas ocasiones, que de una lectura sistemática del artículo 86 Superior y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se puede concluir que la intención del constituyente primario y del Legislador respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al “superior jerárquico correspondiente”, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior “correspondiente”, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia que es regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional y en esa medida, pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez “correspondiente”.

3.                Ahora bien, por regla general, el trámite de la acción de tutela se rige por el Decreto 2591 de 1991 y, en lo no previsto allí, por las disposiciones del Código General del Proceso con ocasión de la remisión expresa consagrada en el artículo 2.2.3.1.1.3.del Decreto 1069 de 2015[4].

4.                Sin embargo, haciendo uso de la precitada remisión normativa se encuentra que no existe una regulación que determine las competencias especiales y distintivas entre los Juzgados Penales de Circuito y los Juzgados Penales de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, motivo por el cual se deberá tener en cuenta que los artículos 36 y 38 de la Ley 906 de 2004[5] sí las establecen. En este orden de ideas, esta Sala considera que el legislador no asignó competencia superior general sobre los Juzgados Penales Municipales a los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, como sí lo hizo con los Juzgados Penales de Circuito, de tal manera que, teniendo en cuenta que la jurisdicción constitucional es universal y hace remisión a las normas especiales de asignación de competencias de cada especialidad, no puede permitirse una transgresión de dichas normas.

5.                Así las cosas, por mandato del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y a partir del alcance que esta Corporación le ha otorgado a dicha disposición, el conocimiento de la impugnación contra sentencias de tutela debe ser asumido por la autoridad judicial que, a partir de la especialidad y la función jurisdiccional, constituya el superior jerárquico del a quo.

III.           CASO CONCRETO

1.                De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

(i)                El Juzgado 23 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá respetó y acató lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 906 de 2004, toda vez que remitió el expediente a la oficina de reparto, al considerar que quien debía conocer de la impugnación presentada era el superior jerárquico funcional del Juzgado 77 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá.

(ii)             El Decreto 2591 de 1991 remite a la ley procesal civil en lo no previsto allí y a la ley procesal penal en lo atinente únicamente a impedimentos; sin embargo, la normativa procesal civil no determina que los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad sean superiores jerárquicos de los juzgados penales municipales, pero la ley procesal penal sí señala diferencias en la competencia de cada uno, observándose que el legislador no asignó competencia inmediatamente superior sobre los Juzgados Penales Municipales a los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, como sí lo hizo con los Juzgados Penales de Circuito. Por este motivo, la Corte concluye que el Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá no podía rehusar la competencia para conocer de la impugnación presentada por la accionante.

2.                Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto del 15 de enero de 2018, proferido por el Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, y remitirá a este despacho judicial el expediente ICC-3191, que contiene la acción de tutela presentada por Bernarda Andrea Sandino García contra la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar respecto de la impugnación presentada por la accionante.

Finalmente, se prevendrá al Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá para que, en lo sucesivo, observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 15 de enero de 2018, proferido por el Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, dentro de la acción de tutela formulada por la señora Bernarda Andrea Sandino García contra la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá.

Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3191, que contiene la acción de tutela presentada por Bernarda Andrea Sandino García, al Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar respecto de la impugnación presentada por la accionante.

Tercero.- PREVENIR al Juzgado 22 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá para que, en lo sucesivo, observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.

Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR a las partes y al Juzgado 23 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá la decisión adoptada en la presente providencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General


ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALBERTO ROJAS RÍOS

AL AUTO 091/18

Referencia:

Expediente No. ICC – 3191

El Juzgado Veintitrés de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá y el Juzgado Veintidós Penal del Circuito con Función de Conocimiento de la misma ciudad.

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.

El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[6], (ii) la de lo contencioso administrativo[7], (iii) la constitucional[8] y (iv) la justicia disciplinaria[9]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[10], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[11], y (iii) la justicia penal militar[12].

En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.

En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales[13] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.

En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma[14]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[15].

En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[16] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[17] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[18]

Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[19].

En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.

Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.

Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[20].

De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[21]

Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[22] y subjetivo[23] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:

“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)

En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[24], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[25].

Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[26], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.

Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.

Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[27], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.

Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[28], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.

Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[29], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.

Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.

Fecha ut supra,

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

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