Auto 322/18
Referencia: Expediente T-6.340.286
Accionantes: Mirio Durance Dogirama, Gobernador de la comunidad indígena de Peñita, Yeiber Casari Dojirama, Gobernador de la comunidad indígena de Salina, Demencio Martínez Cabrera, segundo Gobernador de la comunidad indígena de Unión Baquiaza, Silbio Sanapi Lana, Gobernador de la comunidad indígena Tawa, lmielito Cabrera Dumaza, Gobernador de la comunidad indígena Nueva Jerusalén, Kirico Cadena Lana, secretario de la comunidad indígena de Mojaudó, Ramiro Over Tapi Sarco, Gobernador de la comunidad indígena de Unión Cuity, Héctor Chamí Dojirama, Gobernador de la comunidad indígena de Chanó, Darwin Dogirama Sanapi, Gobernador de la comunidad indígena de Playa Blanca, lmer Machuca Catupa, Gobernador de la comunidad indígena de Nuevo Olivo, Junior Chamy Sanapi, Gobernador de la comunidad indígena de Punto Alegre, Emilio Isarama Cuñapa, presidente y representante legal de la Asociación de Cabildos Indígenas del Resguardo Uva-Pogue-ACIRUP, Asnoraldo Isarama Mecha, Gobernador de la comunidad indígena de Wino, Damaso Dojirama Isarama, Consejero Mayor del Cabildo Mayor Indígena Camaibo y Jaime Becheche Sarco, Gobernador de la comunidad indígena Pichicora.
Accionados: Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá DC, veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, con base en las siguientes
CONSIDERACIONES
1. El 15 de diciembre de 2016, las autoridades de las comunidades referenciadas[1] promovieron acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, en razón de la ausencia i) de la instalación de mesas electorales en los asentamientos de las comunidades y ii) de medidas para facilitar el derecho al voto de las personas que no hablan castellano, con lo cual consideran que se vulneraron los derechos fundamentales de la población indígena a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, específicamente la posibilidad de tomar parte en formas de participación democráticas, al voto, a la igualdad y a la no discriminación.
2. Los tutelantes manifestaron que en el municipio de Bojayá habitan 32 comunidades indígenas del pueblo Embera Dobida, en la zona rural del municipio de Bojayá, en territorios que hacen parte de los resguardos indígenas del Alto Rio Bojayá; Rio Uva y Pogue, Pichicora, Chicué y Punto Alegre; Alto Río Cuía; Opogadó y Doguadó; Buchadó y Amparradó Jejenadó y Buchadó; Alto Río Napipí; Puerto Antioquia; Apartadó y Túgena. Además, que para el desarrollo de la votación del “plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” se instalaron 26 mesas de votación en distintas partes del municipio de Bojayá, pero no se dispusieron puestos de votación en ninguna de las 32 comunidades citadas, lo que sí ocurrió en las 19 comunidades negras del mismo municipio.
Adujeron que la mayoría de las personas de las comunidades que representan no pudieron votar, pese a querer hacerlo, debido a la ausencia de puestos de votación y a las dificultades para desplazarse hasta las mesas existentes[2]. Explicaron que i) los asentamientos se encuentran separados por varias horas de viaje en bote por ríos caudalosos y de difícil navegación, razón por la cual personas mayores, enfermas y mujeres embarazadas no podían someterse a un desplazamiento que ponía en riesgo su vida; ii) se trata de un viaje costoso, que en ocasiones es asumido por algún candidato o partido político, pero no puede ser pagado por los miembros de las comunidades, quienes se exponen a que no les paguen el viaje de regreso; y iii) las condiciones de orden público del lugar les impiden dejar a los niños y jóvenes solos porque corren el riesgo de ser víctimas de acciones de grupos al margen de la ley, a través de acciones como el reclutamiento forzado. Adicionalmente, esas dificultades para votar fueron mayores para quienes no entienden el castellano, puesto que dependen de la asistencia de otros miembros de la comunidad para que les expliquen los tarjetones, circunstancia que afectó de manera desproporcionada a las mujeres, porque en su mayoría solo entienden Embera Dobida, lengua no tiene una versión escrita.
3. Los accionantes estiman necesaria la intervención del juez de tutela para que ordene a las autoridades accionadas que para cualquier ejercicio electoral o de participación democrática que se realice a través del sufragio, disponga de la instalación de puestos de votación en cada una de las 32 comunidades indígenas que se ubican en el municipio de Bojayá o, de no ser posible, se realice un ejercicio de concertación con las comunidades, mesa de votación en las comunidades de Unión Baquiaza, Unión Cuity, Punto Cedro, Nuevo Jerusalén, Salina, Chanó, Mojaudó, Santa Lucía, Puerto Antioquia, Apartadó y Nuevo Olivo, ubicadas estratégicamente en su territorio. De igual manera, que previo proceso de concertación y consentimiento con las comunidades, se defina un mecanismo de votación que permita a las personas de las comunidades que no hablan castellano votar de forma individual, secreta y efectiva[3].
4. En el trámite de la acción de tutela, la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que realizó un procedimiento de actualización de la División Político-Administrativa para el proceso electoral del 25 de octubre de 2015[4], en el que se verificaron los puestos de votación requeridos en todo el país para garantizar los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, incluidos los pertenecientes a las comunidades indígenas del municipio de Bojayá, proceso que fue tenido en cuenta en las elecciones del 2 de octubre de 2016, debido a la necesidad de dar una respuesta oportuna a la convocatoria a elecciones realizada por el Gobierno Nacional[5]. Al respecto, indicó que se instalaron las siguiente mesas de votación: cabecera municipal, Bojayá La Loma, Carrillo, Isla de los Palacios, La Boba, Pueblo Nuevo, Alfonso López, El Tigre, Mesopotamia, Napipi, Opogado, Pogue, Puerto Conto, San José de la Calle, Santa Cruz y Veracruz.
En relación con las tarjetas electorales destacó que realizaban en castellano, por tratarse del idioma oficial en Colombia[6] y porque es el idioma que hablan la mayoría de los habitantes del territorio nacional. A su parecer no existiría una discriminación hacia las comunidades indígenas, puesto que:
“sus miembros que no lo hablan tienen la posibilidad de reconocer visualmente, las opciones que pueden elegir en la tarjeta electoral, ya que los candidatos a los cargos uninominales (Presidente, Vicepresidente, Gobernadores) fotografía y el logo símbolo del Partido, Movimiento Político, Movimiento Social o Grupo Significativo de Ciudadanos y en el caso de las Corporaciones Públicas (Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras Locales), también con el logo símbolo del Partido, Movimiento Político, Movimiento Social o Grupo Significativo de Ciudadanos y el número que le fue asignado internamente por estas asociaciones, referentes o distintivos estos que son socializados ampliamente en las campañas electorales y en la pedagogía adelantada por los Partidos, Movimientos Políticos, Movimientos Sociales y Grupos significativos de Ciudadanos y también a los que acuden los ciudadanos que no saben leer para escoger la opción de su predilección”.
Además, la misma entidad manifestó que es obligación del Gobierno Nacional tecnificar y sistematizar el proceso electoral e intervenir en la preparación y desarrollo de las elecciones[7]. Por tanto, aunque la Registraduría se encarga de dirigir y organizar el proceso electoral, debe corresponder a una política de Estado velar por los derechos de las comunidades indígenas, articulando con las demás entidades encargadas de sus garantías. Consideró que al Ministerio del Interior le corresponde, por ejemplo, suministrar la información de las comunidades indígenas del país, en lo relacionado con censos reales y sus lenguas, de modo que en los siguientes eventos electorales se pueda garantizar su derecho al voto. Así las cosas, se trata de un proceso de responsabilidad compartida en la que se debe contemplar la disponibilidad presupuestal, dadas las implicaciones que generaría la instalación de nuevas mesas y el diseño de nuevas tarjetas electorales.
5. Una vez efectuado el estudio del caso, la Sala de Revisión mediante auto de 2 de marzo de 2018 dispuso la vinculación del Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda, la Alcaldía de Bojayá, la Gobernación del Chocó, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Registrador Municipal de Bojayá, y el Registrador Delegado de Chocó, entidades que podrían verse afectadas con la decisión que aquí se profiera[8].
Adicionalmente, para mejor proveer solicitó:
i) A la Alcaldía del municipio de Bojayá, la Gobernación del Chocó y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane), informar las acciones adelantadas para la zonificación electoral del municipio de Bojayá y para la actualización de los puestos de votación, atendiendo sus condiciones geográficas y su composición étnica;
ii) Al Registrador Municipal de Bojayá y al Registrador Delegado Departamental de Chocó, informar las acciones adelantadas para la zonificación electoral del municipio y para la actualización de los puestos de votación, atendiendo sus condiciones geográficas y su composición étnica. Específicamente, la identificación de las vías y los medios de transporte que cubren el área donde se ubican las comunidades indígenas, a la luz de los procedimientos para dividir en zonas electorales y ubicar puestos de votación establecidos en el Manual División Político (Divipol) de la Registraduría Nacional del Servicio Civil;
iii) Al Registrador Nacional del Servicio Civil, informar las acciones adelantadas para lograr el cubrimiento electoral en las zonas geográficamente dispersas del municipio de Bojayá y del departamento del Chocó, así como posibles alternativas para establecer puestos de votación cerca a las comunidades indígenas, para que la tarjeta electoral sea comprensible para las mismas, ya sea a través de su modificación, traducción al idioma nativo o la emisión de instructivos pedagógicos y sus posibles costos y planes de implementación.
iv) Al Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, informar el censo de las comunidades étnicas referenciadas en esta providencia, las lenguas de esas comunidades y posibles alternativas para lograr i) el cubrimiento electoral en las zonas geográficamente dispersas del municipio de Bojayá y del departamento del Chocó, ii) las medidas para la comprensión de las tarjetas electorales para las distintas comunidades del municipio y del departamento y iii) sus posibles costos y planes de implementación.
v) A la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Regional Chocó, la Personería Municipal de Bojayá, la Defensoría del Pueblo, la Defensoría Regional del Chocó, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), el Consejo Regional Indígena del Choco (CRICH) y la Mesa Permanente de Concertación Indígena, informar acerca de la situación de protección de los derechos fundamentales a la participación política y electorales de las comunidades indígenas de Bojayá y del departamento de Chocó, que repose en dichas entidades y organizaciones.
6. En respuesta al anterior proveído, se recibieron diversas intervenciones, entre las que se destacan:
i) En escrito de 22 de marzo de 2018, la Registraduría Nacional Estado Civil indicó que la División Política Administrativa (DIVIPOL) con base en el cual se organiza cada proceso electoral, debe coincidir con el Plan de Ordenamiento Territorial (PBOT) y el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) acordado por el Concejo de cada municipio. En la medida en que las comunidades indígenas no existen como una entidad territorial, “no hay un tratamiento diverso para efectos de la instalación de puestos de votación”. Así las cosas, concluyó que los puestos de votación no se instalan por la existencia de una comunidad indígena, sino siempre que se hayan creado corregimientos dentro de los 6 meses anteriores al proceso electoral.
Sobre las tarjetas electorales sostuvo que la logística electoral demanda una alta cantidad de recursos, con los que no cuenta la entidad lo que lleva a realizar ajustes “en donde menos se ponga en riesgo el derecho fundamental a la participación ciudadana”, así como que según la ONIC, existen 65 lenguas indígenas[9], lo cual supondría contar con tarjetones e instructivos pedagógicos en cada una de ellas, con los correspondientes costos de impresión y traducción, recursos que no están disponibles[10].
ii) En documento de 22 de marzo de 2018, Dejusticia indicó que tanto la Constitución Política como tratados y declaraciones internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad han reconocido que el derecho al voto no solo implica su consagración en el ordenamiento jurídico, sino que derecho conlleva la obligación de ejecutar medidas de orden político, administrativo y financiero que materialicen su goce. De otro lado, planteó que la exclusión del voto de las poblaciones que viven en zonas rurales, entre ellas pueblos indígenas, obedece a la forma en la que el Estado se relaciona con los territorios y las poblaciones que viven en zonas rurales y al posible problema estructural de acceso a puestos de votación en zonas rurales del país. Esa situación se deriva de la exclusión histórica institucional, por la falta de una política lingüística integral que permita a las comunidades indígenas comprender y hacerse comprender en su propia lengua ante las instituciones públicas, así como a la vulnerabilidad por falta de autoridades que puedan atender sus reclamaciones de forma diferencial.
iii) En escrito de 4 de abril de 2018, la Registraduría Municipal de Bojayá manifestó que no tenía conocimiento del presente amparo, pero una vez enterados procedieron a indagar sobre su objeto con las asociaciones indígenas asentadas en el municipio, con lo siguientes resultados[11]:
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Resguardo |
Comunidades |
Distancia a la cabecera municipal |
Distancia al punto más cercano donde instalan mesa |
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Pichicora |
Peña Negra, Pichicora, Chicué, Werrengue, Lana, Peñita, Jerusalén, Guayabal, Guangano y Punto Alegre. |
En canoa por el río Chicué, a 10 horas. |
Corregimiento La Loma, siendo Guayabal la última comunidad, la cual queda a 4 horas. |
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Alto Río Cuia |
Punto Cedro, San Pichi y Hoja Blanca. |
En canoa por el río Cuia, a 8 horas. |
Corregimiento La Loma, siendo Hoja Blanca la última comunidad, la cual queda a 6 horas. |
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Opogado y Doguado |
Egoroquera, Baquiasa, Playita y Villa Hermosa. |
En canoa por el río Opogado, a 10 horas. |
Corregimiento Mesopotamia, siendo Villa Hermosa la última comunidad, la cual queda a 5 horas. |
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Buchado y Amparrado, Jejenado y Buchado |
Amparrado y Jejenado. |
En canoa por el río Buchado, a 8 horas. |
Corregimiento La Boba y Alfonso López, siendo Amparrado la última comunidad, la cual queda a 5 horas. |
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Alto Río Napipi |
Unión Cuiti. |
En canoa por el río Naipipi, a 10 horas. |
Corregimiento Carrillo a 2 horas y Boca de Naipipi a 6 horas. |
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Alto Río Bojayá |
Mojaudo, Playa Blanca, Chanu, Unión Chocó, Usaraga. |
En canoa por el río Bojayá, a 10 horas. |
Corregimiento Pogue, siendo Chanu la última comunidad, la cual queda a 8 horas. |
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Uva y Pogue |
Charco Gallo, Salina, Tagua, Nuevo Olivo, Santa Lucía y Pogue |
En canoa por el río Pogue, a 12 horas. |
Corregimiento Pogue, siendo Nuevo Olivo la última comunidad, la cual queda a 8 horas. |
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Puerto Antioquia |
Puerto Antioquia |
En canoa por el río Bojayá, a 2,5 horas. |
Corregimiento La Loma, a media hora. |
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Apartadó y Túgena |
Apartadó y Túgena |
En canoa por el río Túgena, a 3,5 horas. |
Corregimiento La Loma, a 2 horas. |
iv) Mediante escrito de 23 de abril de 2018, la Misión de Observación Electoral (MOE) remitió el estudio denominado “La falta de acceso a los puestos de votación como riesgo a la participación democrática”, el cual contiene el diagnóstico elaborado por esa entidad desde 2016 acerca de la posibilidad de que 360 municipios del país (la tercera parte del país) no tenga suficientes puestos de votación para asegurar la participación política de toda la población. Destacó que a pesar de las alertas, no se han adoptado medidas para disminuir el riesgo para las elecciones de 2018 y que la normatividad actual no permite la instalación de mesas de votación en las zonas rurales, si estas no han sido organizadas como corregimiento o inspección[12]. Esa circunstancia no tiene en cuenta que existen 3779 centros poblados y caseríos rurales que no cuentan con esa categoría. Si bien la Registraduría ha extendido el cubrimiento en las zonas rurales (en 2015 ubicó 6603 puestos en esos lugares), más de 300 centros poblados rurales no cuentan con puestos. Entre otros, recomendó: i) actualizar los criterios normativos para la creación de puestos, ii) establecer mediante trabajo de campo la situación de falta de acceso a los puestos, iii) evaluar la opción de que el Estado garantice el transporte al puesto de votación e iv) identificar de manera exacta la ubicación de los puestos[13].
v) En memorial de 23 de abril de 2018, los actores solicitaron que se dictaran medidas provisionales de protección, ordenando a las autoridades electorales disponer mesas de votación en las comunidades Unión Baquiaza, Unión Cuity, Punto Cedro, Nueva Jerusalén, Salina, Chanó, Mojaudó, Santa Lucía, Puerto Antioquia, Apartadó y Nuevo Olivo, en los comicios a realizarse el 27 de mayo de 2018, por tratarse de comunidades ubicadas estratégicamente, a las que las demás comunidades podrían desplazarse. Esto por cuanto la ausencia de medidas que garanticen su acceso a puestos lectorales en los próximos comicios representa una grave amenaza a la dimensión prestacional del derecho al voto y a la garantía de participación democrática[14].
7. Se advierte que el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991 autoriza la adopción de medidas provisionales dentro del procedimiento propio de la acción de tutela, suspendiendo transitoriamente los actos que: i) amenacen o violen derechos fundamentales o ii) que puedan ocasionar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. Al respecto, la Corte ha sostenido que dichas medidas podrán ser adoptadas cuando el operador judicial las considere necesarias y urgentes, siendo en ese sentido una decisión discrecional que debe ser “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada”[15]. En este momento, se tiene que para la jornada electoral a ser realizada el 27 de mayo y 15 de junio de 2018 i) ya fueron designados los jurados de votación, por cuanto esa labor debe ser realizada con mínimo 15 días de antelación[16] y ii) ya debieron ser remitidas las tarjetas electorales a la Registraduría Municipal de Bojayá[17]. Tampoco se cuenta con un censo electoral que permita determinar el número de votantes que ejercerán su derecho en cada uno de los puestos solicitados, ni con el tiempo que requiere el diseño de tarjetones electorales en lengua embera. Por tanto, en la actualidad existe una imposibilidad práctica para ordenar la instalación de 6 mesas de votación adicionales en las comunidades citadas para la próxima jornada electoral.
8. De otro lado, se observa que la problemática planteada reviste una alta complejidad y es de interés nacional, por cuanto se refiere a la posible vulneración de los derechos políticos de las comunidades indígenas actoras, así como de otras comunidades étnicas que habitan en zonas rurales y dispersas, según el material probatorio recaudado en sede de revisión. Por ello, se considera necesario prorrogar la suspensión de términos decretada el pasado 2 de marzo.
Con base en lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
RESUELVE
PRIMERO.- NEGAR la medida provisional solicitadas por las comunidades indígenas accionantes.
SEGUNDO.- SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente proveído, INFORME a esta Corporación dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales: i) el costo estimado de instalar una mesa de votación en cada una de las comunidades indígenas de Unión Baquiaza, Unión Cuity, Punto Cedro, Nueva Jerusalén, Salina, Chanó, Mojaudó, Santa Lucía, Puerto Antioquia, Apartadó y Nuevo Olivo, desagregando cada uno de los ítems tenido en cuenta; ii) el costo estimado de establecer un mecanismo o la impresión de los tarjetones electorales y sus instructivos en la lengua embera; iii) las normas y los procedimientos utilizados para evaluar la necesidad de mesas de votación en las zonas rurales y dispersas, así como para extender el cubrimiento de las mesas de votación en esos lugares; iv) si cuenta con un diagnóstico sobre el acceso y ubicación de los puestos de votación en las zonas rurales dispersas del país y cuáles son sus conclusiones.
TERCERO.- SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), al Ministerio del Interior, al Instituto Caro y Cuervo y al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente proveído, INFORMEN i) los mecanismos pueden establecerse para asegurar el voto secreto, libre y secreto de las comunidades accionantes, atendiendo su lengua y ii) las entidades que podrían colaborar en la implementación de ese mecanismo.
CUARTO.- SOLICITAR, por conducto de la Secretaría General, a los accionantes que, en el término de diez (10) días hábiles, INFORMEN el número estimado de personas que integrarían la lista de sufragantes de cada mesa de votación instalada en las comunidades indígenas de Unión Baquiaza, Unión Cuity, Punto Cedro, Nueva Jerusalén, Salina, Chanó, Mojaudó, Santa Lucía, Puerto Antioquia, Apartadó y Nuevo Olivo, así como si todas cuentan con cédula de ciudadanía.
QUINTO.- INFORMAR a las partes, por conducto de la Secretaría General de la Corporación, una vez se hayan recibido las pruebas requeridas, que estas estarán a su disposición en la Secretaría de esta Corte, para que, en caso de considerarlo necesario, se pronuncien sobre las mismas, en el término de tres (3) días hábiles, de acuerdo con el artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
SEXTO.- ADVERTIR a las entidades a las cuales se les requiere información que, de conformidad con el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, “la omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad.”
SÉPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, PRORROGAR LA SUSPENSIÓN de los términos del presente expediente de tutela decretada mediante auto de 2 de marzo del año en curso, hasta por noventa (90) días más contados a partir de la notificación de la presente providencia.
Comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General