Auto 490/18
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Por factor funcional
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis
Referencia: ICC 3388
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Antioquia) y el Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto con base en los siguientes.
I. ANTECEDENTES
1. El 26 de febrero de 2018, el señor Ramón Emilio Caro Cortes presentó acción de tutela en contra de la Alcaldía y la Secretaría de Hacienda del municipio de Caicedo (Antioquia), al considerar que estos órganos vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y de petición, debido a que en la respuesta al derecho petición presentado el 10 de enero de 2018 solicitó la prescripción de la obligaciones derivadas del pago de los impuestos por un predio de su propiedad, sin que hasta la fecha de la interposición del amparo haya recibido respuesta.
2. El conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia) el cual, mediante providencia del 12 de marzo de 2018, resolvió denegar por improcedente[1] el amparo invocado por el accionante al evidenciar que el recurrente debe acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.
3. Dicha decisión fue impugnada por el accionante y por reparto se remitió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Antioquia), que por medio de auto del 18 de abril de 2017, se declaró incompetente por el factor funcional, considerando que según el Acuerdo PSAA07-4100 de 2007 el Circuito Judicial de Urrao fue segregado y adscrito[2] al Circuito Judicial de Santa Fe de Antioquia dado que son los juzgados de dicho circuito judicial los competentes para resolver de las impugnaciones que se interpongan contra los fallos de tutela de primera instancia proferidos por el Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia). Motivo por el cual propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a los jueces del circuito Judicial de Santa Fe de Antioquia.
4. El Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia por medio de auto del 10 de mayo de 2018 resolvió remitir el expediente a esta Corporación con el fin de dirimir el conflicto de competencia suscitado de acuerdo con lo precisado en sentencia SP 10998-2015 del 19 de agosto de 2015; por lo tanto, era la autoridad competente para desatar el recurso de impugnación presentado por la accionada. Adicionalmente, soportó su postura aduciendo que, “la vulneración alegada se produce en el Municipio Caicedo y de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación debe ser conocida por el superior jerárquico del Juez de primera instancia resultando competente para su conocimiento los juzgados con categoría de Circuito del Municipio de Urrao.”
Además, indicó que “el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Ant.) ya había asumido el conocimiento de, pero pasados (8) días desde la recepción del expediente, decide declararse incompetente para conocer la alzada, en abierta contradicción al principio de la perpetuatio jurisdictionis.”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela le corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996[3]. Asimismo, que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual[4] y, en consecuencia, solo se activa en aquellos casos en los cuales las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevén la autoridad encargada de asumir el trámite, o, en aquellos casos en los que a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia, y de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales[5].
En el presente asunto, el conflicto negativo de competencias debió ser resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, pues los despachos judiciales involucrados tienen igual categoría y pertenecen al mismo distrito judicial[6]. No obstante, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se continúe dilatando una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.
2. En vista que el presente conflicto de competencias se originó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de las disposiciones que regulan la competencia para el trámite de impugnación, así como de ciertas providencias dictadas por esta Corporación sobre esta materia, la Corte considera necesario precisar su alcance.
3. De una parte, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(…) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. De otro lado, para definir la competencia de la segunda instancia en tutela, el artículo 32 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, dijo lo siguiente:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”
4. En un primer momento, esta Corporación consideró que tales disposiciones normativas se referían a cualquier autoridad judicial jerárquicamente superior al juez que en primera instancia profirió la sentencia de tutela, sin tener en cuenta la jurisdicción a la cual pertenecía (ordinaria, contenciosa administrativa o disciplinaria) ni su especialidad (civil, familia, penal, laboral, etc.), en la medida en que todos los jueces, desde un punto de vista material, forman parte de la jurisdicción constitucional. En consecuencia, la discrepancia surgida entre dos autoridades judiciales de igual jerarquía no constituía un conflicto de competencia, en razón a que ambas corporaciones, para efectos de trámite de la tutela, tenían la calidad de jueces constitucionales[7].
5. Recientemente esta Corte varió su postura respecto de la aplicación del artículo 32 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, en el sentido de entender que la expresión “superior jerárquico correspondiente”, debe interpretarse como la autoridad judicial que funge en calidad de superior del a quo, bajo un criterio orgánico, es decir, que pertenecen a la misma jurisdicción, además de observarse su especialidad. En particular, se señaló que:
“La intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al ‘superior jerárquico correspondiente’, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior ‘correspondiente’, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”[8].
Ahora bien, por regla general, el trámite de la acción de tutela se rige por lo dispuesto en el Decreto Estatutario 2591 de 1991 y, en lo no previsto allí, por las disposiciones del procedimiento civil con ocasión de la remisión expresa consagrada en el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015[9].
6. Así mismo, por su pertinencia para la valoración del caso concreto, es preciso recordar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que, conforme con el principio de “perpetuatio jurisdictionis”, cuando el juez conoce de la acción de tutela, previa verificación de su efectiva competencia[10], radica en cabeza suya la obligación de resolver el asunto y esto no puede ser alterado ni en primera ni en segunda instancia comoquiera que ello afectaría gravemente la finalidad de la acción de tutela, cuya naturaleza está orientada a la protección inmediata de los derechos fundamentales[11].
III. CASO CONCRETO
1. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:
i. Se configuró un conflicto en torno al factor funcional, toda vez que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Antioquia), se abstuvo de asumir el conocimiento del asunto en segunda instancia y emitir un pronunciamiento de fondo, y dispuso el envío del asunto a la autoridad judicial que a su juicio era el competente.
ii. Para esta Corte, de conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas en precedencia, a pesar de la tardanza para efectuar la remisión del asunto a juez competente, la postura asumida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Antioquia) fue la correcta, toda vez que remitió el expediente de tutela a la autoridad judicial que era orgánica y funcionalmente superior jerárquico del Juzgado Promiscuo Municipal de Caicedo (Antioquia).
iii. Es debido precisar que en el presente asunto no es posible aplicar el principio de la “perpetutatio jurisdictionis” dado que si bien el Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Antioquia) avocó conocimiento de la impugnación presentada, lo cierto es que ese despacho judicial no contaba con competencia territorial para ello, por cuanto en virtud del Acuerdo PSAA07-4100 de 2007, el circuito del municipio de Caicedo corresponde a Santa Fe de Antioquia.
iv. De esta manera, la Corte concluye que el Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia incumplió su obligación de resolver el recurso de alzada dentro del presente trámite de tutela, desconociendo el contenido del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
2. Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto del 10 de mayo de 2018, proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia, y remitirá a este despacho judicial el expediente ICC-3388, que contiene la acción de tutela formulada por el señor Ramón Emilio Caro Cortés en contra de la Alcaldía y la Secretaría de Hacienda del municipio de Caicedo-Antioquia, a efectos que decida la impugnación presentada por la parte actora.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DEJAR SIN EFECTOS el auto del 10 de mayo de 2018, proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia, acción de tutela formulada por el señor Ramón Emilio Caro Cortés en contra de la Alcaldía y la Secretaría de Hacienda del municipio de Caicedo-Antioquia.
Segundo. REMITIR el expediente ICC-3388, que contiene la acción de tutela acción de tutela formulada por el señor Ramón Emilio Caro Cortés en contra de la Alcaldía y la Secretaría de Hacienda del municipio de Caicedo (Antioquia) al Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia para que, de manera inmediata, tramite y decida la impugnación presentada por la parte accionante.
Tercero. Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR a las partes y al Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao (Antioquia), la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con permiso
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 490/18
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3388 |
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Urrao y el Juzgado Promiscuo de Familia de Santa Fe de Antioquia.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[12], (ii) la de lo contencioso administrativo[13], (iii) la constitucional[14] y (iv) la justicia disciplinaria[15]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[16], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[17], y (iii) la justicia penal militar[18].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[19] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[20]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[21].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[22] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[23] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[24]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[25].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[26].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[27]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[28] y subjetivo[29] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[30], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[31].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[32], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[33], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[34], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[35], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado