Auto 564/18
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Por factor funcional
Referencia: Expediente ICC-3410
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Laboral del Circuito de Rionegro (Antioquia) y el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, así como en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral e) del artículo 5º del Reglamento Interno, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El señor Leonel de Jesús Santa Santa, en calidad de agente oficioso de su hermana, la señora María Judith Santa Santa, promovió acción de tutela contra la EPS Savia Salud y la IPS Fundación Hospital San Vicente de Paul de Rionegro, al considerar vulnerados los derechos fundamentales de su agenciada a la salud, a la seguridad social y a un nivel adecuado de vida[1].
2. Mediante Sentencia del 7 de mayo de 2018[2], el Juzgado Promiscuo Municipal de San Vicente Ferrer (Antioquia) tuteló los derechos fundamentales de la señora María Judith Santa Santa.
3. Impugnada la decisión de instancia por parte de la EPS Savia Salud, por reparto, el conocimiento del recurso fue asignado al Juzgado Laboral del Circuito de Rionegro, el cual, mediante Auto del 7 de junio de 2018[3] ordenó remitir el expediente al Centro de Servicios Administrativos, con el fin de que fuera repartido entre los juzgados de circuito competentes. Aseguró que carecía de la calidad de superior jerárquico “de ningún juzgado municipal, sea: civil, penal o promiscuo”[4] y que, según el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, presentada la impugnación el expediente debía ser remitido al superior jerárquico correspondiente.
Así mismo, recordó que la Corte Constitucional, en el Auto 521 de 2017 concluyó que la autoridad judicial competente para resolver la impugnación de un fallo de tutela era quien fungía como superior jerárquico del fallador que tramitó la primera instancia. Por consiguiente, solicitó al Centro de Servicios Administrativos de Rionegro abstenerse de “repartir a este Despacho tutelas para segunda instancia”[5].
4. Realizado un nuevo reparto, el conocimiento del recurso le correspondió al Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Rionegro, el cual, mediante Auto del 8 de junio de 2018[6], se abstuvo de asumir el conocimiento de la impugnación presentada contra el fallo de tutela dictado en primera instancia por el Juzgado Primero Promiscuo de San Vicente Ferrer. En tal sentido, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.
Consideró que la postura planteada por esta Corporación en el Auto 521 de 2017 no era aplicable al caso concreto, pues dicha providencia se circunscribió a un conflicto entre funcionarios de diferentes jurisdicciones. Además, cuestionó que el Juzgado Laboral del Circuito de Rionegro se declarara incompetente pese a que previamente la Corte, en el Auto 124 de 2009, había determinado que todos los jueces de tutela hacían parte de la jurisdicción constitucional.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela le corresponde a las autoridades judiciales establecidas para el efecto en la Ley 270 de 1996[7]. Asimismo, este Tribunal ha explicado que su competencia para conocer y dirimir dicha clase de controversias es residual y, en consecuencia, sólo opera: (i) en los casos en que las normas de la referida Ley Estatutaria de Administración de Justicia no establezcan la autoridad encargada de asumir el trámite[8], o (ii) en los eventos en los que se requiera aplicar los principios de celeridad y eficacia que rigen el proceso de tutela[9] con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales[10].
2. En este orden de ideas, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 270 de 1996[11], el presente conflicto de competencia, en principio, debería ser resuelto por alguna de la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia establecida para el efecto en su reglamento interno, dado que las autoridades judiciales involucradas: (i) pertenecen a la jurisdicción ordinaria; (ii) tienen distintas especialidades; y (iii) forman parte del mismo distrito judicial[12]. Sin embargo, en aplicación de los mencionados principios de celeridad y eficacia, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio para evitar que se dilate aún más el trámite del proceso de tutela.
3. Ahora bien, esta Corte ha explicado que de conformidad con la Constitución y el Decreto 2591 de 1991[13], existen únicamente tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber:
(i) El factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde: (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos (artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991)[14];
(ii) El factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de: (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado en primera instancia a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991)[15], y (b) los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal Especial para la Paz (artículo 8° transitorio del título transitorio de la Constitución y el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018[16])[17]; y
(iii) El factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de una impugnación de un fallo de tutela, y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”[18] en los términos establecidos en la jurisprudencia constitucional (artículo 32 del Decreto 2591 de 1991)[19].
4. En relación con este último factor, resulta pertinente recordar lo previsto en los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991, y la interpretación que esta Corporación ha fijado en la materia. Así, en la primera disposición se deja claro que aun cuando la sentencia de tutela sea de inmediato cumplimiento, tal decisión podrá impugnarse ante “el juez competente”. A su vez, en la segunda norma que reglamenta el mecanismo de amparo, se establece que presentada la impugnación dentro de los tres días siguientes a la notificación del fallo de primera instancia, se remitirá el expediente de tutela “al superior jerárquico correspondiente”.
5. Sobre el particular, cabe resaltar que, en un primer momento, esta Corporación consideró que tales disposiciones normativas se referían a cualquier autoridad judicial jerárquicamente superior al juez que en primera instancia profirió la sentencia de tutela, sin considerar la jurisdicción a la cual pertenecía (ordinaria, administrativa, disciplinaria, etc.) ni su especialidad (civil, familia, penal, laboral, etc.) o subespecialidad (restitución de tierras, extinción de dominio, adolescentes, etc.), en la medida que todos los jueces, desde un punto de vista funcional, hacen parte de la jurisdicción constitucional. En consecuencia, la discrepancia surgida entre dos autoridades judiciales de igual jerarquía no constituía un conflicto de competencia, en razón a que ambas, para efectos de trámite de la tutela, tenían la calidad de jueces constitucionales[20].
6. Sin embargo, recientemente, esta Corte cambió su postura respecto de la aplicación del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el sentido que la expresión “superior jerárquico correspondiente”, debe entenderse como la autoridad judicial que funge en calidad de superior del a-quo, bajo un criterio orgánico, es decir, atendiendo a la jurisdicción, especialidad y subespecialidad. En particular, se señaló que:
“La intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al ‘superior jerárquico correspondiente’, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior ‘correspondiente’, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”[21]. (Subrayado fuera del texto original).
7. Conforme con lo expuesto, esta Corte enfatiza en el hecho de que, en la actualidad, la expresión “superior jerárquico correspondiente”, prevista en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, debe entenderse como la autoridad judicial que tiene la calidad de superior funcional del juez que decidió en primera instancia el recurso de amparo, con observancia de la jurisdicción, especialidad y subespecialidad a la cual pertenece[22].
8. En este sentido, esta Corporación consideró en los Autos 452 de 2018[23] y 466 de 2018[24] que de conformidad con los Códigos General del Proceso, de Procedimiento Penal y Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, son superiores funcionales correspondientes de los jueces promiscuos municipales, los jueces penales, civiles, de familia, promiscuos de familia y promiscuos del circuito, pero no los jueces laborales del circuito.
III. CASO CONCRETO
1. En la presente oportunidad, de conformidad con lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional constata que:
(i) Se configuró un conflicto negativo de competencia fundado en las diferentes interpretaciones del factor funcional, pues, como se sintetizó en los antecedentes de esta providencia[25], las autoridades judiciales involucradas en la controversia presentaron una serie de argumentos relacionados con la interpretación del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 referentes al entendimiento de la expresión “superior jerárquico correspondiente”.
(ii) El Juzgado Laboral del Circuito de Rionegro acertadamente se abstuvo de conocer de la impugnación del fallo proferido el 7 de mayo de 2018 por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Vicente Ferrer, toda vez que en los términos establecidos en los artículos 7 al 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social no ostenta la calidad de superior jerárquico correspondiente de esta última autoridad judicial mencionada.
(iii) El Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Rionegro de manera equivocada decidió no conocer de la impugnación presentada por la EPS Savia Salud frente al fallo proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Vicente Ferrer, pues sí tiene la calidad de superior jerárquico correspondiente de esta última autoridad judicial de conformidad con los artículos 33 y 34 del Código General del Proceso.
2. Por lo anterior, la Sala Plena dejará sin efectos el Auto del 8 de junio de 2018 proferido por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Rionegro dentro del proceso de la referencia, así como le remitirá a la mencionada autoridad judicial el expediente ICC-3410 para que, de manera inmediata, tramite la impugnación presentada por la EPS Savia Salud.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el Auto del 8 de junio de 2018 proferido por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Rionegro (Antioquia) dentro del proceso de la referencia.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3410 al Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Rionegro (Antioquia) para que, de manera inmediata, tramite la impugnación presentada por la EPS Savia Salud.
Tercero.- Por Secretaría General, COMUNICAR la decisión adoptada en esta providencia al Juzgado Laboral del Circuito de Rionegro (Antioquia) y a las partes.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 564/18
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3410 |
El Juzgado Laboral del Circuito de Rionegro, Antioquia y el Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito de Rionegro, Antioquia.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[26], (ii) la de lo contencioso administrativo[27], (iii) la constitucional[28] y (iv) la justicia disciplinaria[29]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[30], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[31], y (iii) la justicia penal militar[32].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[33] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[34]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[35].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[36] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[37] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[38]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[39].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[40].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[41]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[42] y subjetivo[43] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[44], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[45].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[46], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[47], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[48], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[49], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado