Auto Constitucional A 588/19

Auto 588/19

Referencia: solicitud de prórroga para el cumplimiento de la sentencia SU-096 de 2018. Acción de tutela instaurada por Emma[1] en contra de Compensar EPS y otros. 

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, resuelve la solicitud de prórroga del plazo dispuesto para el cumplimiento de la sentencia SU-096 de 2018 presentada por el Ministerio de Salud, con fundamento en los siguientes,

I.    ANTECEDENTES

La sentencia SU-096 de 2018

1. Mediante providencia SU-096 de 2018 la Corte Constitucional revisó la sentencia de única instancia que resolvió la acción de tutela interpuesta por Emma contra Compensar EPS y otros por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y vida. Lo anterior, por la negativa de la EPS a autorizar el procedimiento “aspiración al vacío de útero para terminación del embarazo (…) malformación fetal”, ordenado por su médico tratante.

2. Para resolver el problema jurídico derivado del asunto, la Corte se pronunció sobre el marco constitucional de los derechos reproductivos; el derecho fundamental a la interrupción voluntaria del embarazo como expresión de los derechos reproductivos; las causales que soportaron la procedencia de la IVE; y los estándares y deberes de protección derivados del derecho fundamental a la interrupción voluntaria del embarazo. Posteriormente, en el caso concreto decidió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá en única instancia, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la pretensión de la accionante se cumplió con ocasión de la práctica de la IVE por parte de la EPS.

3. Ante la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte se abstuvo de emitir órdenes concretas para el caso. Sin embargo, exhortó al Congreso de la República para que, en ejercicio de su potestad de configuración legislativa regulara la materia, avanzando en la protección de los derechos fundamentales de la mujer y buscando eliminar las barreras aún existentes para el acceso a la IVE. Además, en el numeral tercero ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social que “en el término de seis (6) meses, contados desde la notificación de esta providencia, emita una regulación única en la cual se garantice la interrupción voluntaria del embarazo en los casos despenalizados en la sentencia C-355 de 2006. Para el efecto, deberá aplicar y desarrollar las reglas extraídas de la jurisprudencia constitucional relacionadas en los numerales 36 al 83 de esta providencia, y los demás aspectos que considere pertinentes para la realización de dicho procedimiento en el sistema de seguridad social en salud, de manera oportuna y segura para la mujer. Dicha regulación deberá ser puesta en conocimiento de todas la EPS e IPS del país, y deberá contener las sanciones correspondientes frente a su incumplimiento”.

4. Esto, en procura de garantizar la práctica de la IVE a las mujeres que, cumpliendo con los presupuestos dispuestos en la sentencia C-355 de 2006, no pueden materializar dicho procedimiento. La Corte advirtió que pasados más de doce años desde la emisión de la sentencia C-355 de 2006 seguían existiendo todo tipo de trabas y barreras para que las mujeres que solicitan la IVE puedan acceder de manera oportuna y en las condiciones adecuadas al sistema de seguridad social en salud, con consecuencias irreversibles o que obligan a que se practique en forma indebida con grave peligro para su salud, teniendo que acudir a la acción de tutela para lograr que se garantice su derecho a la atención debida.

5. La sentencia SU-096 de 2018 fue notificada al Ministerio de Salud y Protección Social el 24 de abril de 2019.

La petición del Ministerio de Salud y Protección Social

6. Mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 22 de octubre del presente año, el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó una prórroga de dos meses para culminar las acciones emprendidas para el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018.

7. Para el efecto, el ministerio expuso las actuaciones desarrolladas a la fecha y los trámites pendientes de realización. En ese sentido, relacionó las siguientes actividades:

- A través de resolución 3280 de 2018, modificada por la resolución 276 de 2019, adoptó los lineamientos técnicos y operativos de las rutas integrales de atención para la promoción y mantenimiento de las salud y de atención en salud para la población materno perinatal y estableció las directrices para su implementación y observancia por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS).

- La atención en salud para la IVE fue incluida dentro de la priorización de acciones en salud pública para la atención materno perinatal, en cuyo marco actualmente se definen el conjunto de intervenciones y atenciones en salud relacionadas con el mismo.

- Alistamiento y revisión de los temas a regular por parte del grupo técnico de la Dirección de Promoción y Prevención del ministerio con el objeto de formular de manera preliminar los  contenidos objeto de regulación.

- Conformación de mesas técnicas de trabajo con la participación de diferentes actores del SGSSS y de la sociedad civil.[2] Producto de ese trabajo se identificaron las temáticas a desarrollar en la regulación.

- Elaboración del proyecto de regulación para la garantía de la IVE y publicación de este en la página web del ministerio, para recepción de comentarios hasta el 24 de octubre del presente año.

8. Así mismo, el ministerio indicó que una vez concluya la fase de consulta, recepción de comentarios de la ciudadanía y los grupos de interés, efectuará dentro de los dos meses posteriores las siguientes actividades: consolidación de las observaciones ciudadanas; revisión interna de los comentarios; reuniones con actores externos para la revisión de los contenidos del proyecto de regulación; ajustes al proyecto de resolución si hay lugar a ellos; y expedición y publicación de la regulación.

9. En apoyo de su solicitud el Ministerio señaló que la Corte Constitucional ha reconocido la posibilidad de prorrogar los plazos establecidos para dar cumplimiento a órdenes complejas y transcribió para el efecto fragmentos de las providencias A-439 de 2016 y A-658 de 2017.

II. CONSIDERACIONES

La prórroga del término para el cumplimiento de órdenes complejas

10. El artículo 86 superior establece que toda persona tiene derecho a ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquél, respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

11. El contenido de las órdenes dictadas por la autoridad judicial es crucial en el propósito de materializar la protección de los derechos infringidos. Por esa razón, para establecer el remedio constitucionalmente adecuado el juez debe “considerar las violaciones específicas y tomar las medidas que de manera directa y oportuna le permitan garantizar la salvaguarda de los derechos conculcados”.[3] Esta última labor, ha dicho la Corte, “exige que las órdenes que se impartan como consecuencia de la concesión del amparo tengan un grado de especificidad que facilite su ejecución”.[4]

12. El artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 orienta esa tarea. La norma precisa que las órdenes consignadas en los fallos de tutela estimatorios deben asegurar que quien formuló la acción goce plenamente de los derechos fundamentales que le fueron vulnerados y que, si es posible, retorne a la situación en la que se encontraba antes del momento de su lesión. Si la infracción denunciada se presentó a raíz de una omisión, el fallo debe asegurar que la conducta omitida se realice. Si, en cambio, la tutela se promovió ante la amenaza de un derecho fundamental, el juez debe ordenar que cese e impartir las medidas necesarias para evitar que el derecho comprometido vuelva a ser perturbado, violado o restringido.[5] La disposición, en todo caso, establece una cláusula que otorga amplia discrecionalidad a la autoridad judicial para adoptar todas las medidas que estime necesarias para alcanzar la protección reclamada y, por lo tanto, puntualiza que “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”.

13. La jurisprudencia de esta corporación ha clasificado las órdenes de protección en simples y complejas. Una orden es simple “cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto”. Una orden de tutela es compleja, por el contrario, “cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.[6] Las órdenes complejas, igualmente, son ‘mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública”.[7]

14. Por regla general la orden de tutela debe ser acatada dentro de las 48 horas siguientes a su comunicación o, en su defecto, en el plazo distinto que, atendiendo a la complejidad del asunto, disponga la autoridad judicial. Las órdenes de protección deben ser cumplidas de buena fe, esto es, en los precisos términos y condiciones establecidas en ellas, sin oponer barreras burocráticas u otros obstáculos fácilmente superables.[8]

15. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta la dificultad de garantizar el cumplimiento de órdenes complejas, esta Corporación ha reconocido que el juez de tutela no puede establecer prima facie términos irrevocables o perentorios para el cumplimiento de los mandatos proferidos, más aún cuando i) las autoridades encargadas de dar cumplimiento al fallo justifican adecuadamente la necesidad de ampliar el término inicialmente estipulado, ii) demuestran que han adoptado una actitud diligente tendiente a garantizar el acatamiento de la orden y iii) el mandato inicial no ha sido nunca prorrogado.[9]

16. De este modo, en armonía con lo dispuesto en el artículo 117 del Código General del Proceso, esta Corporación ha señalado que “las solicitudes de prórroga de los términos inicialmente establecidos para el cumplimiento de las decisiones de este Tribunal, proceden siempre y cuando concurran los siguientes presupuestos: (i) que la petición sea formulada antes del vencimiento del plazo y (ii) que se invoque una justa causa”[10].

17. Pese a lo expuesto, la ejecución de órdenes judiciales complejas por las autoridades responsables en el desarrollo de una política pública no puedan tornarse infinitas, pues bajo el poder del juez han de contar con un término que debe, en principio, ser cumplido, so pena de que se hagan efectivas las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991.[11]

Del asunto concreto

La competencia de la Corte Constitucional

18. Por regla general, es al juez constitucional de primera o única instancia a quien le corresponde hacer cumplir las órdenes de amparo impartidas en las sentencias de tutela, incluso cuando se trata de sentencias de segunda instancia o de las proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión. Tal competencia se deriva de la responsabilidad que el Decreto 2591 de 1991 le asignó a dicha autoridad judicial de cara a la materialización de la protección concedida a través de esas decisiones, la cual, en los términos del mencionado decreto, involucra el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados o la eliminación de las causas de su amenaza.[12]

19. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido la posibilidad excepcional de que la Corte asuma la verificación del cumplimiento de sus propias decisiones. Esto puede ocurrir cuando el funcionario competente, el juez de primera o única instancia, no adoptó las medidas necesarias para presionar la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela, o cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo. La competencia de esta corporación para asumir la vigilancia de sus providencias se activa, así mismo, cuando la autoridad desobediente es una alta Corte o cuando la sentencia cuyo cumplimiento se persigue incluye órdenes complejas, cuya efectividad demanda un seguimiento permanente o la adopción de nuevas determinaciones.[13] 

20. Teniendo en cuenta que la orden emitida al Ministerio de Salud y Protección Social en la sentencia SU-096 de 2018 puede ser catalogada como compleja o estructural y requiere para su cumplimiento la adopción de diversas actuaciones que garanticen el derecho a la participación, la Sala considera procedente asumir competencia provisional para resolver la petición formulada por esa cartera ministerial.

La oportunidad y procedencia de la solicitud de prórroga formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social

21. De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, en el  numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018 se ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social que “en el término de seis (6) meses, contados desde la notificación de esta providencia, emita una regulación única en la cual se garantice la interrupción voluntaria del embarazo en los casos despenalizados en la sentencia C-355 de 2006. Para el efecto, deberá aplicar y desarrollar las reglas extraídas de la jurisprudencia constitucional relacionadas en los numerales 36 al 83 de esta providencia, y los demás aspectos que considere pertinentes para la realización de dicho procedimiento en el sistema de seguridad social en salud, de manera oportuna y segura para la mujer. Dicha regulación deberá ser puesta en conocimiento de todas la EPS e IPS del país, y deberá contener las sanciones correspondientes frente a su incumplimiento”. [14]

22. Bajo tal óptica, se advierte que la solicitud de prórroga fue presentada de manera oportuna por el Ministerio de Salud y Protección Social, pues se radicó en la Secretaría de esta Corporación el 22 de octubre de 2019, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia, ocurrida el 24 de abril del presente año.

23. Así mismo, la Sala Plena encuentra procedente la solicitud de prórroga formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por los siguientes motivos:

24. El mandato dictado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018 es de carácter estructural y complejo, pues le impone al ministerio la adopción de la normatividad técnica necesaria para garantizar en el sistema de seguridad social en salud la práctica oportuna y segura de la IVE en los casos despenalizados en la sentencia C-355 de 2006. En consecuencia, para su satisfacción se requiere desplegar un conjunto de acciones administrativas dirigidas a, entre otras cosas, i) identificar los aspectos institucionales, presupuestales y técnicos necesarios para el cabal cumplimiento de la orden; ii) evaluar las estrategias y procedimientos procedentes para la materialización de la decisión; iii) garantizar la participación de la academia, los órganos científicos, las asociaciones de pacientes y usuarios del sistema de salud y, en fin, de los actores del sistema de seguridad social en salud y los miembros de la sociedad civil con interés legítimo en la regulación; y iv) definir los mecanismos de monitoreo y seguimiento necesarios para el cumplimiento de la regulación.

25. La regulación que debe proferir el Ministerio de Salud reviste un grado de dificultad importante, pues involucra múltiples asuntos y a diferentes actores del sistema. De este modo, la decisión judicial le atribuyó al órgano técnico la carga de aplicar y desarrollar las reglas extraídas de la jurisprudencia constitucional referidas a los estándares de protección del derecho a la IVE y los demás aspectos que considerara pertinentes para el cumplimiento de buena fe de la orden constitucional.[15]

26. El Ministerio de Salud y Protección Social ha sido diligente en el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-096 de 2018. Lo anterior por cuanto una vez fue notificada de la decisión inició el alistamiento y revisión de los temas a regular. En esa dirección, el ministerio adjuntó a su solicitud una relación de las actividades desplegadas entre los meses de mayo y octubre del presente año, así como de los actores del sistema y la sociedad civil que participaron en la etapa de formulación del proyecto de regulación (supra 7).

27. Atendiendo a la importancia de la materia objeto de regulación técnica y administrativa, el ministerio ha recibido una serie de comentarios y observaciones frente al contenido del proyecto de resolución. La entidad allegó a esta Corporación el cronograma dispuesto para revisar, discutir y, si es del caso, efectuar los ajustes necesarios al mismo. Este fue estructurado en un horizonte de dos meses (supra, 8).

28. La entidad solicitante no ha presentado con anterioridad peticiones de prórroga al cumplimiento de la decisión y, por lo tanto, se trata de la primera postulación en ese sentido.

29. En ese orden de ideas, la Sala Plena corrobora que están reunidas las condiciones para otorgar la prórroga solicitada, en tanto el Ministerio de Salud y Protección Social justificó adecuadamente la petición y demostró la pertinencia de la misma. En consecuencia, dispondrá que el plazo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018 se entienda prorrogado hasta por cuatros meses, contados a partir de la fecha de notificación de la presente decisión.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.- ASUMIR competencia únicamente para resolver la solicitud de prórroga del plazo dispuesto para el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018, pedida por el Ministerio de Salud y Protección Salud en el asunto de la referencia.

SEGUNDO.- AUTORIZAR la extensión de tiempo solicitada por el Ministerio de Salud y Protección Salud para dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-096 de 2018. En consecuencia, DISPONER que el término de seis meses consagrado en la referida orden constitucional se entiende prorrogado hasta por cuatro meses, contados a partir de la fecha de notificación de la presente decisión.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General