AUTO 607 DE 2019
Referencia: Solicitud de nulidad de la Sentencia SU-184 de 2019.
Acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, y de los requisitos establecidos en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015, procede a decidir sobre la solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia SU-184 de 2019, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
I. ANTECEDENTES
1. Antecedentes del proceso que originó la expedición de la Sentencia SU-184 de 2019
a. Hechos relevantes
1.1. Desde el 31 de diciembre de 1997 hasta el 25 de junio de 1999, el señor Benjamín Herrera Agudelo fue secuestrado por el frente 47 de la entonces guerrilla de las FARC. En su ausencia, fue inscrito para las elecciones a la Cámara de Representantes por el departamento de Risaralda, en el primer renglón, al candidato Octavio Carmona Salazar -con firma- y, en segundo renglón de la correspondiente lista, al señor Benjamín Herrera Agudelo -sin firma-[1].
1.2. En las elecciones del 8 de marzo de 1998, el candidato Octavio Carmona Salazar fue elegido Representante a la Cámara por el departamento de Risaralda. No obstante, mediante sentencia del 28 de junio del 2000, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, declaró la pérdida de investidura del mencionado funcionario electo, por lo que el Presidente de la Cámara de Representantes procedió a nombrar a Luz Amparo Ramírez Garcés, quien se encontraba en el renglón quinto de la lista -por tres meses- y, posteriormente, a la señora Leonor Mary Marmolejo de Rojas, quien se encontraba en el tercer renglón de la lista[2].
1.3. Al no haber sido llamado para la posesión al cargo de elección popular, Benjamín Herrera Agudelo elevó un derecho de petición a la Presidencia de la Honorable Cámara de Representantes, por considerar que al encontrarse en libertad era el segundo renglón para la curul que había ocupado Octavio Carmona. El 29 de enero de 2001, esta entidad informó que, como consecuencia de que su nombre no estaba inscrito en la lista definitiva -E-8-, no fue llamado a ocupar la curul[3].
1.4. Luego de la negativa en ser posesionado en el cargo, el señor Benjamín Herrera Agudelo presentó acción de reparación directa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Congreso de la República –Honorable Cámara de Representantes y el Ministerio del Interior, al considerar que la Registraduría Nacional del Estado Civil no incluyó su nombre en el formulario E-8 y, de acuerdo con el Código Electoral, los únicos que deben establecer quién está en el formato E-6, E-7 y E-8 son los inscriptores del correspondiente partido político. Asimismo, por estimar que el Presidente de la Cámara de Representantes desconoció sus derechos políticos, pues no fue llamado para posesionarse en la curul del ex Representante a la Cámara, señor Octavio Carmona Salazar[4].
1.5. El 30 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Risaralda -primera instancia- dictó fallo inhibitorio respecto de las pretensiones de la acción de reparación directa, por considerar que la acción apropiada para solucionar la controversia planteada por el actor era la de nulidad electoral[5].
1.6. La anterior sentencia fue objeto de recurso de apelación, el cual conoció el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, quien mediante sentencia del 18 de mayo de 2017 revocó la providencia de primera instancia[6].
1.7. Dicha Corporación señaló que se había ocasionado un daño antijurídico al señor Benjamín Herrara debido a que no había sido llamado para ocupar el cargo como Representante a la Cámara, pese a que estuvo inscrito como candidato. Al respecto, sostuvo que la Registraduría omitió injustificadamente que el actor había sido inscrito en los formularios E-6, sin modificación en el E-7, y que había sido excluido del formulario E-8, pese a que una decisión así solamente podía ser tomada por los inscriptores del propio partido político. Además, señaló que la Cámara de Representantes había omitido verificar si efectivamente se encontraba inscrito en los formularios E-6 y E-7, con lo que las autoridades señaladas le ocasionaron un daño antijurídico al cercenarle su derecho constitucional a elegir y ser elegido[7].
Por lo anterior, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección “C”, mediante sentencia del 18 de mayo de 2017, declaró administrativa y solidariamente responsables a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Cámara de Representantes y los condenó en abstracto a pagar a favor del señor Benjamín Herrera Agudelo una la suma de dinero que se calculará en el incidente de liquidación de perjuicios, con base en los lineamientos expuestos en la parte considerativa de la decisión[8].
Esta sentencia se fijó en edicto desde el 2 de junio de 2017 hasta el 6 de junio de 2017 y el término de ejecutoria para la interposición de los recursos a que hubiere lugar se llevó a cabo desde el 7 de junio de 2017 hasta el 9 de junio de 2017[9].
b. Sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. La sentencia objeto de tutela
El 18 de mayo de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” revocó la providencia del 30 de noviembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que había declarado la ineptitud sustantiva de la demanda promovida por el señor Benjamín Herrera Agudelo por indebida escogencia de la acción, dado que instauró acción de reparación directa cuandoquiera que, según el Tribunal de primera instancia, se trataba de una controversia de nulidad electoral[10].
En su lugar, decidió condenar patrimonialmente y de manera solidaria a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Cámara de Representantes, por los daños ocasionados al señor Benjamín Herrera Agudelo, debido a no haber sido llamado a ocupar la dignidad que le correspondía como Representante a la Cámara[11].
Para fundamentar su decisión, señaló que si bien, en principio, la discusión se centraba en el hecho de la elaboración del formulario E-6, y en que el actor no firmó su postulación en el segundo renglón para el cargo de Representante a la Cámara, esta situación carecía de importancia pues según el Código Electoral (Decreto 2241 de 1986, especialmente los artículos 88 y 89), la falta de aceptación de la candidatura, esto es, la firma, simplemente activaba la facultad de los inscriptores del partido de cambiar a su voluntad de poner o quitar a una persona de la lista de candidatos[12].
Por lo anterior, afirmó que, si los inscriptores al modificar la lista de candidatos en el formulario E-7 sólo lo hicieron respecto del quinto renglón, el cual no tenía ninguna relación con el señor Benjamín Herrera Agudelo, era porque su voluntad consistía en dejar incólume la decisión de mantener en el segundo renglón al referido señor Herrera, quien, además, estaba secuestrado para el momento en que se elaboraron los formularios[13].
En consecuencia, concluyó que la omisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil de dejar en blanco el segundo renglón del formulario E-8 y la operación de la Cámara de Representantes de no llamar al señor Herrera Agudelo a ocupar la curul vacante del señor Octavio Carmona con fundamento en que aquel no figuraba en el formulario E-8, configuraban la causación del daño antijurídico causado al demandante, debido a que “le cercenaron un derecho constitucional amparado puesto que el Artículo 40 de la Constitución Política consagra, entre otras cosas, que ‘Todo ciudadano tiene el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político’ y que ‘Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido”[14].
De manera particular, concluyó que los delegados del Registrador Nacional en el departamento de Risaralda obraron contra la reglamentación al omitir el nombre del señor Benjamín Herrera Agudelo en el formulario E-8, puesto que los inscriptores no realizaron ninguna manifestación sobre la inscripción de este último, pues el formulario E-7 no modificó el segundo renglón correspondiente al señor Herrera[15].
Reiteró que dicha consecuencia llevó a que la Cámara de Representantes no llamara al señor Benjamín Herrera Agudelo a ocupar la curul vacante del señor Carmona, y agregó que la responsabilidad de la Corporación Pública se imputaba porque no actuó con la diligencia de confrontar el formulario E-8 con los formularios E-6 y E-7, en donde constaba que el actor ocupaba el segundo renglón de la lista, y por tal motivo debía ser convocado a suceder la vacante en el legislativo[16].
Complementó su argumento, al indicar que la situación del señor Herrera Agudelo había sido consultada por el Ministerio del Interior, mediante consulta elevada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la cual se indicó que un candidato secuestrado, el cual no había firmado la aceptación de su candidatura a un cargo de elección popular podía ser llamado a ocupar el cargo vacante por encontrarse en la lista de candidatos para ese empleo[17].
Por lo anterior, la Sala de decisión de la Subsección “C” declaró la responsabilidad solidaria de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de la Cámara de Representantes por los daños y perjuicios causados al actor, al no llamarlo a ocupar la curul vacante por el correspondiente lapso del periodo 1998 a 2002, esto es entre el 28 de junio de 2000 y el 20 de junio de 2002. No obstante, precisó que la condena se profería en abstracto y que liquidación de perjuicios se realizaría mediante incidente posterior, debido a que en el expediente no obraba certificación o constancia del salario correspondiente al empleo dejado de ejercer[18].
c. Solicitud de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil
Con base en lo anterior, el 1º de diciembre de 2017, la Registraduría Nacional del Estado Civil promovió acción de tutela contra la sentencia del 18 de mayo proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. En dicha acción solicitó la protección al derecho fundamental del debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y el respeto al “principio de legalidad”. En particular, planteó los siguientes argumentos:
En primer lugar, alegó que se omitió la interpretación literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral, los cuales disponen que una inscripción de candidato a cargo de elección popular debe contar con la certificación o firma del mismo donde manifieste su aceptación a la candidatura mencionada[19].
En segundo término, sostuvo que la sentencia objeto de acción de tutela incurrió en una incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva, pues la decisión “‘in extenso”, habla de legalidad y de la configuración de la falla en el servicio como generadora de la responsabilidad del Estado al desconocer el precepto normativo, cuando se entiende que la entidad todo lo que hizo fue acatar y estarse al tenor de los artículos 89 y 92 del Código Electoral”[20].
Como tercer aspecto, señaló la violación directa de la Constitución, debido a que la sentencia contrarió el ordenamiento jurídico, en particular los mandatos de Estado Social de Derecho (artículo 1º C.N.), el deber de seguir el tenor literal de la Ley (artículo 6º C.N.), no se respetó el principio de igualdad (artículo 13 C.N.), por desconocer el debido proceso judicial al no existir título de imputación (artículos 29 y 90 C.N.), y por haber considerado a la Registraduría Nacional del Estado Civil como un órgano de control (artículos 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119 y 120 C.N.)[21].
Finalmente, luego de exponer los reproches en contra de la sentencia demandada, sostuvo que, “en gracia de discusión”, el término que se tuvo como fundamento para computar los perjuicios a pagar al señor Benjamín Herrera Agudelo no podían calcularse a partir de la fecha de la sentencia que declaró la pérdida de investidura del señor Octavio Carmona (28 junio de 2000), sino que se debía contabilizarse desde la notificación y ejecutoria de dicho fallo, esto es, desde agosto del mismo año[22].
2. Decisiones de los jueces de tutela
a. Sentencia de tutela de primera instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, mediante sentencia del 12 de abril de 2018, negó las pretensiones de la acción de tutela por dos razones[23].
La primera, porque, a juicio del juez de tutela, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” efectuó una interpretación razonable de las disposiciones pertinentes del Código Electoral para sostener que, si bien el candidato no aceptó, esa determinación es potestativa de los inscriptores designados por el mismo partido o movimiento político y no de las autoridades electorales[24].
La segunda, porque fue razonable concluir que la condición de secuestrado que padecía el señor Benjamín Herrera Agudelo era conocida por las entidades demandadas en la acción de reparación directa y ameritaba por parte de estas autoridades una actuación más diligente que, no obstante, se echó de menos[25].
b. Sentencia de tutela de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta
Mediante Sentencia del 14 de junio de 2018, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta revocó el fallo de primera instancia de tutela y, como consecuencia de ello, tuteló los derechos fundamentales del accionante. En efecto, consideró que se había configurado un defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral. En consecuencia, ordenó a la Subsección “C” de la Sección Tercera de esa misma Corporación que profiriera una decisión de reemplazo en la que tuviera en cuenta los parámetros indicados en el estudio del defecto sustantivo.
Para ello, explicó que no se referiría a la existencia de errores en la valoración de las pruebas porque al haber sido formulado en el escrito de impugnación y no en la demanda inicial, no podía el Juez de segunda instancia conocer de dicho cargo[26].
Con respecto a la incongruencia entre los fundamentos y la decisión, sostuvo que para ello existía el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 250 numeral 5. Por tanto, consideró que, respecto a este cargo en particular, no se cumplía con el requisito de subsidiaridad de la acción de tutela[27].
Ahora bien, frente al defecto sustantivo señaló que la sentencia cuestionada incurrió en tal cargo por indebida interpretación del artículo 89 y por falta de valoración de los artículos 92 y 93 del Código Electoral. Según el ad quem, no se puede afirmar que la falta de la firma de aceptación de la candidatura por parte del candidato pueda ser sustituida por la voluntad de los inscriptores para que la Registraduría Nacional del Estado Civil proceda a elaborar la lista definitiva de candidatos. En ese sentido, de acuerdo con el artículo 89 del Código Electoral, la potestad de los inscriptores consiste únicamente en cambiar o no al candidato, y no llenar el vacío que deja la falta de aceptación del candidato que no firmó[28].
Con respecto al cálculo de los perjuicios, consideró que “no se indicó qué norma debió aplicar la autoridad judicial accionada para efectos de determinar el momento desde el cual se reconocen perjuicios –ejecutoria del fallo de perdida de investidura vs resolución que da cumplimiento al mismo- o qué precedente trató dicho tema y fue desconocido”. En ese sentido, sostuvo que el Juez Constitucional le está vedado inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces de la causa[29].
Por las anteriores razones, revocó la decisión de primera instancia y ordenó dictar fallo de reemplazo.
3. La Sentencia SU-184 de 2019
Las sentencias de tutela fueron seleccionadas por la Sala de Selección Número Siete, quien, mediante Auto del 27 de agosto de 2018 le repartió el asunto al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos. De igual manera, debido a la naturaleza del asunto, el magistrado sustanciador informó a la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre el asunto, quien finalmente decidió avocar conocimiento para la decisión.
Con base en los hechos expuestos, la Sala Plena de la Corte Constitucional se planteó los siguientes cuatro (4) problemas jurídicos, a saber:
(i) ¿se configura un defecto sustantivo en la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, al declarar la responsabilidad del Estado en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de la Cámara de Representantes, al presuntamente desconocer la interpretación literal de los artículos 89, 92 y 93 del Código Electoral (Decreto 2241 de 1986 vigente para la época) en relación con la elección alegada por el señor Benjamín Herrera?[30]
(ii) ¿Se configura una presunta incongruencia porque se declaró la responsabilidad patrimonial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pese a que dicha entidad acató las normas que regulaban el procedimiento de inscripción de candidatos?[31]
(iii) ¿Se configura una violación directa de la Constitución en la sentencia demandada al emitir una decisión que trasgrede el Estado Social de Derecho (artículo 1º C.N), no siguió el tenor literal de la Ley (artículo 6º C.N), no respetó el principio de igualdad (artículo 13 C.N), desconoció el debido proceso judicial al no existir título de imputación (artículos 29 y 90 C.N), y consideró a la Registraduría Nacional del Estado Civil como un órgano de control (artículos 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119 y 120 C.N)?[32]
Previo a la respuesta de problemas jurídicos planteados, la Sala Plena de la Corte Constitucional procedió a verificar si, conforme con la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil cumplía con los presupuestos generales y específicos exigidos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[33].
En el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional constató que la acción de tutela no cumplía con los presupuestos generales de inmediatez y de subsidiariedad[34].
Con respecto al presupuesto de inmediatez, la Sala Plena de la Corte Constitucional reconstruyó el precedente del presupuesto de inmediatez en las acciones de tutela presentadas por entidades públicas. En efecto, en primer lugar, la Corte reiteró que el presupuesto de inmediatez “es una exigencia jurisprudencial que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales, que puede explicarse de la siguiente forma: es improcedente la acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan significativo, que es irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela.”[35]
En ese sentido, la Sentencia SU-184 de 2019 determinó que, en materia de acción de tutela contra providencias judiciales donde la legitimada por activa es una entidad estatal, la acción de tutela se debe presentar tan pronto como se produce la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, pues, de lo contrario, la necesidad de la protección iusfundamental por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad[36].
Por lo anterior, la Sentencia SU-184 de 2019 destacó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha aplicado un examen más riguroso “cuando la acción de tutela es presentada por entidades estatales contra providencias judiciales. Por ello, reconstruyó las diferentes posiciones jurisprudenciales sobre el tratamiento de racionalidad y de la inmediatez en el estudio de la acción de tutela promovida por entidades estatales contra providencias judiciales[37].
En efecto, la primera posición jurisprudencial consistió en una aplicación flexible de este presupuesto a las entidades que se encuentran manifiestamente en incompetencia para la defensa de sus intereses en los escenarios judiciales. Dentro de esta línea, se encuentran las sentencias T-546 de 2014, T-835 de 2014 y T-060 de 2016. En estas sentencias, las diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional consideraron que (i) dada la incapacidad institucional para responder, no solo con sus obligaciones constitucionales y legales, sino también con las demandas judiciales; y, en el caso concreto, (ii) la afectación permanente de los derechos de la UGPP por tratarse de prestaciones periódicas, le es aplicable una interpretación flexible del presupuesto de inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales[38].
Por su parte, la segunda posición jurisprudencial consiste en que la flexibilización del requisito de inmediatez no debe aplicarse a las instituciones que se encuentran en una situación de incapacidad institucional, debido a que (i) no es un sujeto de especial protección; (ii) tampoco se encuentra en la capacidad de adolecer una condición de vulnerabilidad; y (iii) las prestaciones ordenadas por las sentencias objeto de tutela, a pesar de ser prestaciones periódicas, no pueden leerse desde la óptica del derecho fundamental a la seguridad social. Estas consideraciones se reflejan en las sentencias T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015[39].
De acuerdo con la Sentencia SU-184 de 2019, las diferentes salas de revisión sostuvieron en cada caso concreto que i) la alegación genérica y abstracta del estado de cosas inconstitucional de CAJANAL no es una razón suficiente que exculpe por sí sola la falta de agotamiento de los medios de defensa judicial y la tardanza en la interposición de la acción de tutela contra la providencia atacada; ii) la flexibilización del principio de inmediatez únicamente opera en relación con los titulares del derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital; y, iii) la tardanza no se justifica en el hecho de que quien interpone la demanda de tutela sea una nueva entidad que asumió las funciones de quien antes fue sujeto de un pronunciamiento en la jurisdicción ordinaria, en el entendido de que con el reemplazo de la entidad, no se reviven términos[40].
De acuerdo con la Sentencia SU-184 de 2019, las anteriores posiciones jurisprudenciales fueron resueltas por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante las sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017. En efecto, de acuerdo con la primera, las anteriores líneas gozan de argumentos razonables. Sin embargo, se debe preferir aquella línea que flexibiliza el requisito de inmediatez sólo cuando la institución estatal se encuentra bajo incapacidad institucional que impide que actúe en la defensa temprana de sus intereses en la jurisdicción constitucional[41].
Dicha regla, de acuerdo con la Sentencia SU-184 de 2019, fue reiterada por la Sentencia SU-631 de 2017. En dicha oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que el análisis sobre la oportunidad en la interposición de la acción de tutela debe hacerse sin dejar de lado las circunstancias y bloqueos institucionales que representan un obstáculo para la defensa de sus intereses. Así, la Sentencia SU-631 de 2017 sostuvo que se debe ser flexible al momento de verificar el presupuesto de inmediatez, así como tampoco puede excusarla de actuar con debida diligencia en el marco de un estado de cosas inconstitucional[42].
Con base en lo anterior, la Sentencia SU-184 de 2019 determinó que “la jurisprudencia constitucional ha establecido, en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial, que la revisión del requisito de inmediatez debe ser más estricto y que, en materia de acción de tutela interpuesta por autoridad pública, únicamente se debe flexibilizar el requisito de inmediatez, de manera excepcionalísima, cuando la entidad pública accionante se encuentre en unas condiciones institucionales que hayan impedido, de manera directa, la defensa inmediata de sus intereses en sede jurisdiccional, como por ejemplo, un estado de cosas inconstitucional declarado por el Juez Constitucional”.
Con base en las anteriores reglas, la Sentencia SU-184 de 2019 encontró que no existía una justificación suficiente para la demora entre la expedición de la sentencia objeto de tutela y la acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil[43].
La Sentencia SU-184 de 2019 sostuvo que la acción de tutela fue interpuesta el 1º de diciembre de 2017 contra la Sentencia proferida el 18 de mayo de 2017. Esta última quedó ejecutoriada el 10 de junio de 2017, en lo que trascurrieron 5 meses y 21 días entre la interposición de la acción y la fecha en que quedó ejecutoriada la decisión objeto de tutela. Dicho término fue considerado por la Sala Plena de la Corte Constitucional como irrazonable y desproporcionado de la siguiente manera:
“La Corte Constitucional considera que la entidad pública accionante cuenta con todas las capacidades institucionales para desarrollar su función constitucional y la defensa de sus intereses ante la jurisdicción, razón por la cual, es exigible una debida diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata, máxime cuando sostuvo en el escrito la gravedad de la vulneración de sus derechos fundamentales, por ello, considera la Sala que la vulneración alegada no es urgente, característica que corresponden a la naturaleza del amparo ius fundamental. Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte evidencia que no existe un motivo válido que justifique la inactividad de la entidad accionante en un término prudencial, pues del escrito de tutela no se evidencia ello. Asimismo, la Corte encuentra que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales, al punto que podía ejercer la defensa inmediata de sus intereses. Por lo anterior, no se evidencia un bloqueo institucional que justifique la tardía presentación de la acción de tutela en un término prudencial. ”[44]
En segundo lugar, la Sala Plena de la Corte Constitucional evidenció que la acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado tampoco cumplía con el requisito de subsidiariedad -residualidad-. Para ello, desarrolló dos premisas. La primera, la Registraduría no agotó el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado. Por su parte, en la segunda consideró que la accionante no había ventilado el argumento de la incorrecta aplicación de liquidación de perjuicios en el respectivo incidente de liquidación de perjuicios.
En efecto, con respecto al no agotamiento del recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que, con base en los artículos 250, numeral 5º, y 251 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado[45], la causal de incongruencia alegada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la sentencia objeto de tutela puede ser discutida mediante dicho recurso extraordinario, pues la incongruencia en una causal de nulidad y la sentencia objeto de tutela no es pasible del recurso de apelación conforme los parámetros normativos del CPACA.
En segundo lugar, frente al incidente de liquidación de perjuicios, la Registraduría Nacional del Estado Civil expresó que el cálculo de los eventuales perjuicios causados al señor Benjamín Herrera Agudelo fue mal tasado con base en las fechas en las que se reconoció el daño en la sentencia objeto de tutela. Sobre este argumento, la Sala Plena de la Corte precisó que, conforme al artículo 193 de la Ley 1437 de 2011, el incidente de liquidación de perjuicios es un mecanismo judicial idóneo y eficaz para corregir el supuesto yerro y así fijar la correcta condena en abstracto. Bajo tal consideración, la Sala consideró lo siguiente:
(..) será el juez del respectivo incidente quien determine si los salarios y demás pretensiones a los que efectivamente tendría derecho Benjamín Herrera Agudelo deben contabilizarse desde la fecha del fallo que declaró la condena o desde el momento de su ejecutoria. Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien la sentencia censurada hace referencia a la sentencia que declaró la pérdida de investidura del ciudadano que ocupaba el cargo al que pretendía ocupar Benjamín Herrera Agudelo, lo cierto es que también hace referencia a la liquidación de los emolumentos salariales y prestacionales “a que tenía derecho.
Dicha discusión que es plausible y razonable abordar, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, máxime cuando la condena en términos concretos no ha sido efectivamente fijada y bien puede y debe ser discutida probatoriamente ante el juez natural. Sobre este tema, el artículo 193 del CPACA “cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.”
4. Solicitud de nulidad de la Sentencia SU-184 de 2019
Mediante escrito radicado ante la Secretaría de la Corte Constitucional el 10 de julio de 2019[46], la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que la Sentencia SU-184 de 2019 incurrió yerros que afectan, los cuales son (i) desconocimiento del precedente; (ii) existencia de una incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia; y, finalmente (iii) realizó unas “consideraciones adicionales respecto a la declaratoria de improcedencia por desconocimiento del presupuesto de subsidiariedad”.
a. Causal de nulidad por desconocimiento del precedente
Con respecto al desconocimiento del precedente, de acuerdo con el escrito de nulidad, se cuestionó que la Sentencia SU-184 de 2019 había ignorado la regla propuesta en la Sentencia SU-108 de 2019 la cual establece que “para acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez en estos casos, el juez de tutela debe tener en cuenta las circunstancias particulares del caso concreto que explique razonablemente la aparente tardanza por parte del accionante en presentar la acción de tutela”[47].
A partir de la enunciación de ello, el escrito de nulidad sostiene que en el trámite de tutela “no existen testimonios, ni verificación de la planta de personal, ni de los recursos con que cuenta la Entidad, ni de hechos ciertos y verificados, como para concluir que ha debido presentarse la tutela en menos de seis (6) meses”. Asimismo, afirmó que la Sentencia SU-184 de 2019 tampoco precisó cuál sería el término idóneo para que la Registraduría Nacional del Estado Civil hubiere interpuesto la acción de tutela contra la Sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”[48].
Finalmente manifestó que la sentencia SU-427 de 2016 indicó que el plazo de inmediatez en acciones de tutela cuando la accionante es una entidad pública puede ser mayor a seis (6) meses teniendo en cuenta sus condiciones particulares de “estado de cosas inconstitucional”[49]; y, por tanto, para aquellas instituciones que se encuentran en un estado de normalidad constitucional opera la regla general de que el plazo oportuno para la presentación de la acción de tutela es de seis (6) meses[50].
b. Causal de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva
En el escrito de nulidad, la Registraduría Nacional del Estado Civil aseveró que la Sentencia SU-184 de 2019 trae como fundamento sentencias donde aluden a los seis (6) meses como “medida y cuantificación razonable y proporcional para interponer la tutela, la cual está acorde con la Unificación del CONSEJO DE ESTADO, de obligatorio cumplimiento para las Entidades Públicas de conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, pero sin embargo, refiere sin más la providencia, que no cumplió el principio de inmediatez, sin especificar cuál es el plazo razonable y proporcionado (…)”[51].
De igual manera, sostiene que las providencias citadas por la Sentencia SU-184 de 2019 hacen referencia a los seis (6) meses como término razonable para la interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales de la siguiente manera[52]:
Análisis realizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil -RNEC- en el escrito de nulidad | |
Sentencia | Análisis de la RNEC |
T-033 de 2010 | “que habla de Sentencia de la Corte Suprema de Justicia y de la consideración del lapso de 6 meses para interponer la tutela contra Sentencias”. |
T-288 de 2011 | “donde indica que la propia Corte Constitucional ha indicado que un plazo de 6 meses en algunos casos podría resultar suficiente.” |
T-187 de 2012 | “evento en el cual sí verificó la condición de inferioridad de quien interpuso tutela contra sentencia en un plazo mayor a los 6 meses indicando que lo importante era proteger el derecho fundamental por lo que procedía ese mayor lapso.” |
T-936 de 2013 | La RNEC sostuvo que la Corte en dicho fallo manifestó que “A partir del examen realizado por otras Salas de Revisión, se ha considera que un término superior a seis meses para interponer la acción de tutela contra una providencia judicial no resulta razonable, a menos que, atendiendo a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante.” |
T-797 de 2013 | “que también habla de un término mayor a los 6 meses, ese sí sería irrazonable.” |
T-047 de 2014 | “que refiere un término aun mayor a los 6 meses ” |
T-246 de 2015 | De acuerdo con la RNEC, la Corte Constitucional acogió el precedente del Consejo de Estado, el cual sostiene el término perentorio de seis meses para verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez en la presentación de la acción de tutela. |
c. Consideraciones sobre la declaratoria de improcedencia por no cumplir el requisito de subsidiariedad
Finalmente, la Registraduría Nacional del Estado Civil aseveró que la Sentencia SU-184 de 2019 revocó la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sin embargo, ambas sentencias realizan la misma consideración sobre el presupuesto de subsidiariedad a la luz del artículo 86 de la Constitución Política[53]. En ese sentido, afirmó que “la motivación judicial, está orientada a justificar la decisión no sólo como actividad del fallador, sino como la argumentación que permite controvertir a las partes los fundamentos en que ella se inspira. Este principio es el que le da carácter de derecho fundamental al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto con ella se verifica que la decisión proferida es producto de una actuación garante.”[54]
En ese sentido, la Registraduría Nacional del Estado Civil aseveró que la Sala Plena de la Corte Constitucional, al expedir la Sentencia SU-184 de 2019, “abre un debate cerrado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, constituyéndose no en un argumento válido sino en una distorsión de la percepción jurídica del planteamiento realizado, lo cual resta legitimidad a la decisión proferida.”[55]
5. Trámite de la solicitud de nulidad
De conformidad con el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, mediante Auto del cinco (5) de agosto de dos mil diecinueve (2019)[56], el magistrado sustanciador comunicó a las partes –Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”[57]- y terceros con interés en el trámite de tutela -Señor Benjamín Herrera Agudelo[58] y a la H. Cámara de Representantes[59]- sobre la solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia SU-184 de 2019. Ello con la finalidad de que se pronunciaran al respecto dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de dicho auto sobre el trámite de nulidad[60].
5.1. Intervención del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”
Mediante escrito del 16 de agosto de 2019[61], el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” consideró que a la Registraduría Nacional del Estado Civil se le respetó el derecho fundamental al debido proceso tanto en el procedimiento de reparación directa, como en el proceso de revisión llevado a cabo en la Sala Plena de la Corte Constitucional[62].
En efecto, adujo que el procedimiento del medio de control de reparación directa, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C” planteó una interpretación “sopesada y razonable de las disposiciones pertinentes del Código Electoral (…)”[63].
Por su parte, sostuvo que en el caso concreto no existe un desconocimiento del precedente judicial en relación con el alcance del principio de inmediatez, pues, de acuerdo con la intervención, “la decisión adoptada por esa Corporación se encuentra soportada debidamente en pronunciamientos constitucionales donde se establece la necesidad de efectuar una revisión estricta de este requisito de procedibilidad cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales.”[64]
Finalizó argumentando que tampoco existe una “distorsión” del entendimiento del requisito de subsidiariedad, pues se trata de una exigencia general fundamental, cuya naturaleza permite “revalidar la naturaleza residual de la tutela”.[65]
II. CONSIDERACIONES
En el presente caso, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional definir si la Sentencia SU-184 de 2019 incurrió en desconocimiento de precedente con respecto al principio de inmediatez fijado en las sentencias SU-108 de 2018 y SU-427 de 2016, en relación con el desconocimiento de la regla de inmediatez. Asimismo, le corresponde a esta Sala determinar si la Sentencia SU-184 de 2019 presenta una incongruencia entre la parte motiva y la parte dispositiva, respecto de las sentencias citadas para la resolución del caso concreto en materia de principio de inmediatez.
Para ello, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudiará (i) la procedencia de la solicitud de nulidad contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional; (ii) los presupuestos para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional; y, (iii) procederá a resolver el caso concreto.
1. Procedencia de la solicitud de nulidad contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional
El inciso 1º del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 establece que no procede recurso alguno contra las sentencias de la Corte Constitucional. En seguida, el inciso 2º del mismo artículo prevé, por una parte, que la solicitud de nulidad contra las sentencias de la Corte deberá ser alegada con anterioridad a la adopción del fallo y, a su vez, establece que únicamente las violaciones al derecho fundamental del debido proceso podrán servir como base para que la Corte Constitucional anule la sentencia.
A partir de la interpretación de la mencionada norma, en concordancia con el artículo 243 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha establecido que la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por la Sala Plena de este Tribunal es de carácter excepcional. Ello como consecuencia del principio de cosa juzgada constitucional, el cual se encuentra resguardado en el principio de seguridad jurídica.
Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que la excepcionalidad de la solicitud de nulidad contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional a partir de cuatro argumentos, a saber:
(i) El principio de seguridad jurídica y el carácter de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, los cuales exigen la protección y defensa de la cosa juzgada constitucional contenida en las sentencias proferidas por esta Corporación;[66]
(ii) La solicitud de nulidad de una sentencia de tutela no es un recurso contra ella, por prohibición expresa de la ley; es una petición que genera un trámite especial y particular porque no se rige por las reglas de procedimiento ordinario, ni contencioso administrativo, sino que es una figura propia del procedimiento constitucional que busca subsanar irregularidades contenidas en la sentencia proferida por una sala de revisión de la Corte Constitucional y no reabrir el debate resuelto en la providencia;[67]
(iii) La nulidad resulta procedente cuando en la sentencia atacada se presentan irregularidades de tal magnitud que desconocen el derecho fundamental al debido proceso[68]; y,
(iv) La Corte sólo puede examinar la solicitud de nulidad cuando se da cumplimiento a una exigente carga argumentativa en el sentido de explicar clara y expresamente los preceptos constitucionales trasgredidos y su incidencia en la decisión tomada[69].
2. Presupuestos para la procedencia de la solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional
En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que las solicitudes de nulidad deben acreditar unos presupuestos formales de procedencia y unos presupuestos materiales. Ello tiene como finalidad reforzar la condición excepcional de procedencia de la solicitud de nulidad contra las sentencias dictadas por la Corte Constitucional.
2.1. Presupuestos formales de procedencia de la solicitud de nulidad
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido tres requisitos formales que se deben cumplir para la procedencia de la solicitud de nulidad:
a. Oportunidad: de la interpretación del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 se evidencia dos reglas sobre la oportunidad para interponer la solicitud de nulidad. Si la supuesta vulneración al debido proceso ocurrió con anterioridad a la expedición del fallo, la nulidad debe ser promovida con anterioridad a la expedición de la sentencia[70]. Por el contrario, si la vulneración al debido proceso se constató en la adopción de la providencia, el trámite de nulidad deberá ser propuesto a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al día en que se notificó la sentencia en cuestión[71].
b. Legitimación: La petición de nulidad debe ser promovida por quienes hayan sido parte en el trámite de la acción de tutela, o por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión[72]. La jurisprudencia constitucional ha dividido la participación en el proceso en partes y terceros.
Los primeros son los legitimados en la causa para instaurar la solicitud de nulidad. Por ello, es indispensable que hayan sido vinculados durante el trámite de tutela o de revisión[73]. Por su parte, los terceros, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deben demostrar la certeza de la afectación de sus intereses jurídicos para que sea procedente la solicitud de nulidad[74].
c. Carga argumentativa: Según la Corte, quien alega la nulidad de una sentencia de revisión debe argumentar de forma clara y precisa las garantías constitucionales trasgredidas y su incidencia en la decisión proferida. Ello con la finalidad de demostrar que la providencia atacada contiene irregularidades que vulneran el derecho al debido proceso, más allá de exponer razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala mediante las cuales se manifieste el inconformismo del solicitante con la decisión tomada[75].
Estos requisitos fueron precisados por la jurisprudencia constitucional[76]. En efecto, el solicitante debe precisar de manera seria, coherente, suficiente y clara la causal de nulidad invocada y los hechos que la configuran[77]; dé cuenta de los preceptos constitucionales trasgredidos[78] y demuestre la incidencia de dicha trasgresión en la decisión adoptada[79].
En ese sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que “el inconformismo o discrepancia frente a la decisión no es razón suficiente para la declaratoria del fallo, pues son apreciaciones frente al desacuerdo del solicitante con la sentencia”. Por tal motivo, insiste, la afectación al debido proceso debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental. En otras palabras, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos, sin afectar la autonomía de juicio garantizada a todos los jueces de la República[80].
2.2. Presupuestos materiales de procedencia de la solicitud de nulidad
Por su parte, los requisitos sustanciales son “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales en las que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[81].
Las causales referidas son: (i) cambio de jurisprudencia o desconocimiento de jurisprudencia en vigor; (ii) violación a las mayorías en la toma de decisión; (iii) incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia; (iv) proferir órdenes concretas a sujetos que no fueron vinculados al trámite de tutela y que no tuvieron oportunidad de defenderse dentro del mismo; (v) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional; (vi) cuando la providencia objeto de nulidad deja de analizar asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión[82].
En este escenario, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en revisar la incidencia de la irregularidad alegada[83]. De manera precisa, la Corte ha indicado que la nulidad de una sentencia procederá cuando las irregularidades presentadas en la sentencia son de tal magnitud que tienen repercusiones sustanciales y directas en la parte resolutiva o en los efectos de la decisión[84]. En otras palabras, la afectación al derecho fundamental del debido proceso debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos[85], pues, en caso contrario, se entiende subsanada[86].
Como consecuencia de lo anterior, en los eventos en que se demuestre la comisión de una irregularidad procesal, pero esta no tiene la entidad suficiente para modificar el sentido del fallo, la ratio decidendi o el alcance de las órdenes impartidas en la parte resolutiva de la providencia objeto de nulidad, no invalidan la decisión tomada por la Corte Constitucional y, por el contrario, se entenderán subsanados los yerros con la ejecutoria del fallo en cuestión[87].
Para efectos de la resolución del caso concreto, se estudiará únicamente las causales de cambio de jurisprudencia o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor e incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia.
a. Cambio de jurisprudencia o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[88], los jueces constitucionales, al proferir sus fallos, deben motivar conforme a las directrices jurisprudenciales establecidas, de manera tal que se genere una continuidad de los criterios desarrollados por esta Corporación[89]. El cambio de jurisprudencia ha sido entendido por la Corte como la modificación de los criterios de interpretación del principio, regla o ratio iuris que haya servido de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos[90]. De suerte que la vulneración del derecho fundamental al debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio iuris frente a un nuevo proceso con características iguales a la de sus antecesores[91].
Recientemente, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 279 de 2019[92], reiteró, compiló y precisó la carga argumentativa que debe contener el escrito de nulidad cuando lo que se alega es la vulneración del derecho al debido proceso por desconocimiento del precedente. De acuerdo con dicha providencia la solicitud de nulidad debe:
i) alegar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, con la invocación de la causal establecida por la jurisprudencia constitucional, esto es, cambio o desconocimiento del precedente contenido, ya sea, en las sentencias de unificación, constitucionalidad o en la jurisprudencia en vigor[93];
ii) que se señale tanto la providencia cuya nulidad se solicite, así como los fallos de unificación, constitucionalidad o aquellos que compongan la jurisprudencia en vigor y que incluyan el precedente constitucional presuntamente desconocido por el pronunciamiento que se acuse. En caso de que se alegue el desconocimiento del precedente constitucional contenido en la jurisprudencia en vigor, que se explique por qué las sentencias traídas a colación constituyen una línea jurisprudencial reiterada, particular, sólida y reciente frente a un tema en particular[94];
iii) que se identifique con claridad y precisión el supuesto de hecho, el problema jurídico y la razón de la decisión de la providencia cuya nulidad se reclame y de cada una de las decisiones de unificación, constitucionalidad o de aquellas que establezcan la jurisprudencia en vigor y que incorporen el precedente constitucional supuestamente desconocido[95];
iv) que se indique con suficiencia por qué en el caso decidido en la providencia cuya nulidad se exija, resultaba vinculante el precedente constitucional contenido en cada una de las sentencias de unificación, constitucionalidad o de aquellas que compongan la jurisprudencia en vigor, señaladas en la petición de nulidad[96]. Para tal efecto, en la solicitud de nulidad se deben exponer las razones por las cuales se demuestre que, confrontada la providencia censurada con las providencias que se invoquen: a) los supuestos fácticos son idénticos, b) los problemas jurídicos son análogos; y, c) en el asunto resuelto en la sentencia cuestionada era aplicable la razón de la decisión presuntamente desconocida[97].
En suma, las peticiones de nulidad presentadas contra las providencias adoptadas por la Corte Constitucional deben observar dichos presupuestos que determinan la carga argumentativa de la solicitud de nulidad por desconocimiento del precedente, so pena de ser rechazadas, tal y como lo dispuso la Sala Plena de la Corte Constitucional en dicha providencia[98].
b. Incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia
La motivación de las decisiones judiciales es un derecho asociado al debido proceso, un presupuesto para el control de legalidad de las decisiones cuando este es procedente y una condición de legitimidad de las sentencias cuando ese control no existe, pues exige a los jueces mostrar que sus razonamientos “se enmarcan en el imperio del derecho y no en consideraciones arbitrarias o caprichosas, mientras permite a la ciudadanía la evaluación crítica de las providencias[99].
La jurisprudencia constitucional, con base en el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012[100], ha identificado el yerro de incongruencia como una causal de nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional[101]. A partir de lo anterior, la Corte ha identificado dos tipos de incongruencia.
La primera consiste en una incongruencia externa. Ella supone la conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en las excepciones[102]. Por su parte, la incongruencia interna se refiere a la armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva del fallo objeto de nulidad. La jurisprudencia ha considerado que la existencia de esta incongruencia es causal de nulidad de los fallos proferidos por la Corte Constitucional. Este yerro se predica (i) cuando la sentencia es anfibológica o ininteligible[103]; (ii) cuando no existe correspondencia alguna entre la parte considerativa y la decisión[104]; o (iii) cuando carece por completo de fundamentación[105].
De igual manera, es importante precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción, como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. En ese sentido, la Corte ha establecido que el estilo de las sentencias, en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación, no incide en nada para una presunta nulidad[106].
Asimismo, el análisis de congruencia debe realizarse de manera integral[107], tomando en consideración toda la sentencia y a partir de una relación argumental directa entre lo concluido y lo decidido, por lo que no cualquier contradicción aparente puede dar lugar a una anulación de la sentencia[108]. En ese sentido, para producir la nulidad, debe tratarse de una incongruencia tan palmaria, que tenga incidencia en el sentido y el alcance de la misma[109].
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha identificado diversos escenarios donde el peticionario incumple el requisito de carga argumentativa en la solicitud de nulidad por incongruencia[110]. Dicho incumplimiento se evidencia cuando (i) el solicitante formula un ataque confuso[111]; y, (ii) cuando no presenta razones que se encuadran en los escenarios que materializan la incongruencia de una sentencia y/o cuestiona el fondo del asunto decidido por parte la Sala de Revisión[112].
III. RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO
1. Sobre el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad
En este acápite, la Sala evaluará i) legitimidad; ii) oportunidad; y iii) carga argumentativa de la solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia SU-184 de 2019.
Legitimidad: La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que este requisito se cumple, pues la Registraduría Nacional del Estado Civil fue parte accionante en el trámite de tutela que originó la Sentencia SU-184 de 2019.
Oportunidad: La Corte constata que este requisito se satisfizo. En efecto, la Sentencia SU-184 de 2019 fue notificada, mediante oficio Nº 67259-67267, el cinco (5) de julio de 2019 a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, al Tribunal Administrativo de Risaralda, a la Presidencia del Senado de la República, al Secretario del Tribunal Administrativo de Risaralda, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Ministerio del Interior, a Benjamín Herrera Agudelo[113]. Por su parte, la solicitud de nulidad fue presentada el diez (10) de julio de 2019, es decir, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de la providencia, que corresponde al término de ejecutoria[114].
Carga Argumentativa: para el estudio de este requisito, de manera preliminar, se especificarán los cargos de nulidad planteados por la Registraduría Nacional del Estado Civil; luego, la Sala Plena analizará, de manera separada, los diferentes argumentos esbozados por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el escrito de nulidad. En ese sentido, expondrá si la solicitud de nulidad cumple con la carga argumentativa en por los cargos de (i) desconocimiento del precedente; (ii) incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva; y, (iii) la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por el desconocimiento del principio de subsidiariedad.
La Registraduría Nacional del Estado Civil presentó solicitud de nulidad contra la Sentencia SU-184 de 2019. En el escrito de nulidad, la Registraduría Nacional del Estado Civil argumentó que la Sentencia SU-184 de 2019 desconoció el precedente vigente y, asimismo, incurrió en una incongruencia entre la parte motiva y la parte considerativa.
Con respecto al desconocimiento del precedente, (i) la Registraduría Nacional del Estado Civil afirmó que a) la Sentencia SU-184 de 2019 desconoció la Sentencia SU-108 de 2018, la cual establece que “para acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez en estos casos, el juez de tutela debe tener en cuenta las circunstancias particulares del caso concreto que explique razonablemente la aparente tardanza por parte del accionante en presentar la acción de tutela”[115].
A partir de la enunciación de ello, sostiene que en el trámite de tutela b) “no existen testimonios, ni verificación de la planta de personal, ni de los recursos con que cuenta la Entidad, ni de hechos ciertos y verificados, como para concluir que ha debido presentarse la tutela en menos de seis (6) meses”. Asimismo, afirmó que la Sentencia SU-184 de 2019 no precisó cuál sería el término idóneo para que la Registraduría Nacional del Estado Civil hubiere interpuesto la acción de tutela contra la Sentencia del 18 de mayo de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”[116].
De igual manera, manifestó que c) la sentencia SU-427 de 2016 indicó que el plazo de inmediatez en acciones de tutela cuando la accionante es una entidad pública puede ser mayor a seis (6) meses teniendo en cuenta sus condiciones particulares de “estado de cosas inconstitucional”[117]; y, por tanto, para aquellas instituciones que se encuentran en un estado de normalidad constitucional opera la regla general de que el plazo oportuno para la presentación de la acción de tutela es de seis (6) meses[118].
Por su parte, en el cargo de (ii) incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de la Sentencia SU-184 de 2019, la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que la sentencia objeto de nulidad trae como fundamento sentencias donde aluden a los seis (6) meses como “medida y cuantificación razonable y proporcional para interponer la tutela, la cual está acorde con la Unificación del CONSEJO DE ESTADO, de obligatorio cumplimiento para las Entidades Públicas de conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, pero sin embargo, refiere sin más la providencia, que no cumplió el principio de inmediatez, sin especificar cuál es el plazo razonable y proporcionado (…)”[119].
De igual manera, sostiene que las providencias citadas por la Sentencia SU-184 de 2019 hacen referencia a los seis (6) meses como término razonable para la interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Finalmente, (iii) la Registraduría Nacional del Estado Civil aseveró que la Sentencia SU-184 de 2019 revocó la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sin embargo, ambas sentencias realizan la misma consideración sobre el presupuesto de subsidiariedad a la luz del artículo 86 de la Constitución[120]. En ese sentido, afirmó que “la motivación judicial, está orientada a justificar la decisión no sólo como actividad del fallador, sino como la argumentación que permite controvertir a las partes los fundamentos en que ella se inspira. Este principio es el que le da carácter de derecho fundamental al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto con ella se verifica que la decisión proferida es producto de una actuación garante.”[121]
En ese sentido, la Registraduría Nacional del Estado Civil aseveró que la Sala Plena de la Corte Constitucional, al expedir la Sentencia SU-184 de 2019, “abre un debate cerrado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, constituyéndose no en un argumento válido sino en una distorsión de la percepción jurídica del planteamiento realizado, lo cual resta legitimidad a la decisión proferida.”[122]
Para verificar si la solicitud de nulidad es procedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional verificará si cumple con los requisitos formales de procedibilidad y, de ser así, estudiará la procedencia de los requisitos materiales de procedencia de la nulidad contra providencias judiciales proferidas por la Corte Constitucional.
A. Verificación de la carga argumentativa por desconocimiento del precedente en la Sentencia SU-184 de 2019
En el presente caso, se verificará las exigencias que fueron reiteradas, compiladas y precisadas en el Auto 279 de 2019, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Para ello, se analizará los tres argumentos que soportan el cargo de desconocimiento del precedente, a saber: (i) falta de verificación de las condiciones fácticas de la Registraduría Nacional del Estado Civil -desconocimiento de la Sentencia SU-108 de 2018-; (ii) falta de precisión por parte de la Sentencia SU-184 de 2019 del término razonable de interposición de la acción de tutela; y, (iii) la vulneración a la regla general de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela -desconocimiento de la Sentencia SU-427 de 2016-.
Falta de verificación de las condiciones fácticas de la Registraduría Nacional del Estado Civil -desconocimiento de la Sentencia SU-108 de 2018
La Registraduría Nacional del Estado Civil consideró que la Sala Plena de la Corte Constitucional, al proferir la Sentencia SU-184 de 2019, le vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues desconoció la Sentencia SU-108 de 2018. En efecto, según la Registraduría Nacional del Estado Civil, dicha sentencia, como ratio decidendi, estableció que “para acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez en estos casos, el juez de tutela debe tener en cuenta las circunstancias particulares del caso concreto que expliquen razonablemente la aparente tardanza por parte del accionante en presentar la acción de tutela”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional constata que la Registraduría Nacional del Estado Civil sí evidenció el precedente que supuestamente fue desconocido (SU-108 de 2018); sin embargo, no explicó por qué la regla enunciada en dicha sentencia es reiterada, particular y sólida. Por el contrario, la solicitud de nulidad sostiene que la regla fue desconocida por parte de la Sala Plena, pues no verificó las condiciones de planta de personal ni los recursos con los que cuenta la entidad al momento de declarar improcedente la acción de tutela.
Frente a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que dicho cargo debe ser rechazado por dos razones. La primera consiste en que la solicitud de nulidad pretende reabrir el debate probatorio, de manera concreta, sobre aspectos que, según ella, la Sentencia SU-184 de 2019 no tuvo en cuenta. En ese sentido, si se revisa detenidamente, la Registraduría Nacional del Estado Civil no presenta razones de desconocimiento del precedente, sino por el contrario, cuestiona la actividad y valoración probatoria de la Sala Plena de la Corte Constitucional, la cual constató que, al no presentarse una cuestión excepcional que haya sido declarada por un Juez Constitucional -estado de cosas inconstitucionales-, no era posible flexibilizar dicho requisito.
En segundo lugar, la Registraduría Nacional del Estado Civil no presenta, de manera suficiente y seria el por qué la Sentencia SU-108 de 2018 constituye un precedente reiterado, particular, sólido y reciente frente al tema en particular, el cual es el estudio del requisito de inmediatez en la acción de tutela cuando la legitimidad por activa es una entidad de derecho público.
Por el contrario, la Sentencia SU-184 de 2019, aun cuando no cita dicho precedente, lo reitera en los siguientes términos:
“(…) En efecto, como se explicó en las consideraciones, existen providencias de diferentes salas de la Corte Constitucional que han considerado términos distintos para evaluar la razonabilidad del término de la interposición de la acción de tutela. Ello se debe, al menos, a dos argumentos. El primero consiste en que la acción de tutela no tiene un término de caducidad, sino que la presentación de la acción de tutela se debe evaluar a la luz del principio de razonabilidad. El segundo consiste –en línea con lo anterior- en que su estudio se basa, de manera concreta, en las condiciones particulares del accionante y el tipo de afectación a sus derechos fundamentales”
Por tal razón, los argumentos de la Registraduría Nacional del Estado Civil no están encaminados estrictamente a demostrar el supuesto cambio de jurisprudencia o desconocimiento del precedente, sino, por el contrario, a presentar argumentos de inconformidad con respecto al ejercicio de razonabilidad en la verificación del principio de inmediatez realizado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-184 de 2019, al alegar que la sentencia objeto de nulidad no llevó a cabo un ejercicio probatorio sobre las condiciones reales de personal y planta de la autoridad pública nulicitante. Por ello, la Sala considera que este argumento debe ser rechazado.
En segundo lugar, el escrito de nulidad no evidencia el supuesto de hecho, el problema jurídico y la razón de decisión de la sentencia SU-108 de 2018. Ello imposibilita a la Corte Constitucional realizar un ejercicio de comparación entre la sentencia SU-184 de 2019 y la sentencia SU-108 de 2018 con la finalidad de determinar si esta última debió ser considerada como precedente estricto para la adopción de la sentencia objeto de nulidad y, a partir de allí, constatar si eventualmente fueron desconocidas las reglas de derecho plasmadas en la sentencia de precedente.
Por el contrario, se evidencia que el escrito de nulidad presenta una cita recortada y, por su puesto, descontextualizada de lo afirmado por la Sentencia SU-108 de 2019. En efecto, si se revisa con detenimiento, en dicha sentencia la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la indexación de la mesada pensional. Por tal razón, aun cuando la cita presentada en el escrito de nulidad hace referencia a la verificación de las particularidades del caso para estudiar la procedibilidad de la acción de tutela, las reglas citadas y desarrolladas por la Sala Plena en tal oportunidad hacen referencia al estudio del principio de inmediatez cuando la tutela pretende la protección del derecho a la mesada pensional[123].
En ese sentido, la cita invocada por la nulidad se encuentra incompleta -incluso, le agrega puntos suspensivos- y, la supresión de su contenido cambia y desnaturaliza lo afirmado por esta corporación en Sentencia SU-108 de 2018, quien en dicha oportunidad concretó las reglas de procedibilidad de la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la indexación de la mesada pensional. Además de lo anterior, la cita realizada en el escrito de nulidad, aun cuando cita una sentencia de unificación y alega un desconocimiento del precedente, se afianza en parámetros conceptuales desarrollados por la Corte Constitucional en el ejercicio de su argumentación. En ese sentido, la solicitud de nulidad no cita un precedente vinculante en sí mismo, sino por el contrario, desarrollos jurisprudenciales y conceptuales del principio de inmediatez y no las reglas de decisión utilizadas por en la sentencia SU-108 de 2018 para resolver el caso concreto.
En conclusión, la Sala Plena constata que el escrito de nulidad (i) no presentó con suficiencia el por qué la sentencia SU-108 de 2018 resultaba vinculante y determinante para la Corte al momento de proferir la Sentencia SU-184 de 2019; (ii) no identificó si los supuestos facticos de las sentencias SU-108 de 2018 y SU-184 de 2019 son idénticos; y tampoco verificó (iii) si dichas sentencias tienen contienen problemas jurídicos análogos y, por tanto, que efectivamente la sentencia SU-108 de 2018 hubiere sido precedente estricto en la sentencia SU-184 de 2019.
Las insuficiencias de argumentación suponen que el cargo propuesto en la solicitud de nulidad carece de suficiencia, pues carece de aptitud e idoneidad para evidenciar los motivos que soportan la nulidad planteada por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Falta de precisión por parte de la Sentencia SU-184 de 2019 del término razonable de interposición de la acción de tutela
La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el escrito de nulidad no supera este requisito por dos razones. La primera, el escrito de nulidad no evidencia la existencia en la jurisprudencia la regla según la cual el juez constitucional, al momento de declarar la improcedencia de la acción de tutela, está en la obligación de determinar de manera clara, precisa y expresa, el término de inmediatez de la acción de tutela para que esta, eventualmente, hubiere sido procedente en un caso concreto. Por tal motivo, al no evidenciar las reglas jurisprudenciales que eventualmente fueron desconocidas por la Sentencia SU-184 de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará dicho argumento.
Además de lo anterior -segundo-, la Sala constata que el argumento de la Registraduría Nacional del Estado Civil tampoco prospera, pues la no precisión de la fecha exacta en la cual la acción de tutela debió ser promovida no tiene la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso y, por tanto, que amerite la nulidad de una sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Por el contrario, la Sala considera que este argumento pretende reabrir el debate probatorio que fue practicado y concluido por la misma Sala Plena mediante la Sentencia SU-184 de 2019, pues se centra en rebatir las consideraciones fácticas que tuvo sentencia objeto de nulidad para declarar improcedente la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”.
En efecto, la solicitud de nulidad presentada no hace referencia alguna sobre la jurisprudencia vinculante que obligue a la Corte Constitucional a identificar de manera expresa y con claridad y precisión el eventual término en el cual se debió interponer la acción de tutela cuando ésta fue declarada improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez. En ese sentido, al no evidenciar el supuesto precedente constitucional, tampoco cumple con el requisito de identificación del supuesto de hecho, el problema jurídico y la razón de la decisión de las sentencias supuestamente desconocidas (requisito -iii-), y como consecuencia de ello, no identifica la razón por la cual existe un precedente que fuera vinculante para la decisión tomada por la Sentencia SU-184 de 2019 y, por tanto, que fuera desconocido (requisito -iv-).
La vulneración a la regla general de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela -desconocimiento de la Sentencia SU-427 de 2016-
La Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que la Sentencia SU-184 de 2019 vulneró el precedente fijado en la Sentencia SU-427 de 2016. De acuerdo con la solicitud de nulidad, la Sentencia desconocida dispuso la regla general de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela por parte de entidades públicas cuando no se encuentren en una situación excepcional como, por ejemplo, estado de cosas inconstitucionales que impida la defensa judicial de sus intereses. Para ello, citó el siguiente apartado de la Sentencia SU-427 de 2016, a saber:
“7.6. Ahora, si bien la Constitución y la ley no establecen un término expreso de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de un derecho fundamental, este Tribunal, en varias providencias, ha sostenido que ante la inexistencia de un término definido, en algunos casos se ha considerado que el plazo oportuno es de seis meses, luego de lo cual podrá declararse la improcedencia de la tutela, a menos que, atendiendo las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante. En estas hipótesis, por ejemplo, se ha llegado a considerar que, bajo ciertos supuestos, un término de dos años puede llegar a ser considerado razonable.”
Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la solicitud de nulidad no demuestra cual fue el supuesto de hecho, ni el problema jurídico resuelto en la sentencia SU-427 de 2016, impidiéndole a la Corte Constitucional realizar un examen sobre si en realidad, la Sentencia SU-184 de 2018 desconoció la regla que, según la Registraduría Nacional del Estado Civil, fue establecida mediante la Sentencia SU-427 de 2016. Por tal razón, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará el argumento sobre la vulneración a la regla general de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela -desconocimiento de la Sentencia SU-427 de 2016-.
Asimismo, y en gracia de discusión, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudiará si, eventualmente, la Sentencia SU-184 de 2019 desconoció la supuesta regla del término de interposición de la acción de tutela dentro de los seis (6) meses establecida por la Sentencia SU-427 de 2016.
Como se ha indicado, la Registraduría Nacional del Estado Civil consideró que la Sentencia SU-184 de 2019 desconoció los mandatos sobre el requisito de inmediatez establecido por la SU-427 de 2016. Para ello, la Sala, de manera breve, describirá los supuestos de hecho, los problemas jurídicos y la razón de decisión de dichas providencias con la finalidad de evidenciar si, eventualmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional desconoció el precedente vinculante.
Descripción | Sentencia SU-427 de 2016 | Sentencia SU-184 de 2019 |
Supuesto de hecho | Acción de tutela presentada por la UGPP el 8 de mayo de 2015 contra providencia judicial promovida proferida el 13 de junio de 2008. | Acción de tutela presentada por la RNEC el 1° de diciembre de 2017 contra providencia judicial proferida el 18 de mayo de 2017. |
Problema jurídico formulado | El problema jurídico versó, de manera genérica, si la acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de tutela contra providencias judiciales. | El problema jurídico versó, de manera genérica, si la acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de tutela contra providencias judiciales. |
Ratio Decidendi | La Corte describió la regla general del principio de inmediatez. En ella (pfs.7.5, 7.6 y 7.7) se describen i) lo que han entendido la jurisprudencia como protección inmediata; ii) su no asimilación al término de caducidad y la identificación del plazo oportuno bajo el criterio de razonabilidad -eventualmente seis meses como plazo razonable-; y, iii) las reglas jurisprudenciales para establecer si existe o no una tardanza injustificada e irrazonable, a saber: a) inactividad justificada; b) existencia de un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales; c) que la inactividad justificada no vulnere derechos de terceros; y d) si el fundamento de la acción surge después de la vulneración, no debe haber un plazo muy alejado. De igual manera, describió las posiciones jurisprudenciales sobre la regla de inmediatez cuando una entidad pública es la parte accionante. En ese sentido, recordó dos posiciones jurisprudenciales encontradas. La primera, denominada tesis de improcedencia establecida en las sentencias T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015, las cuales se sostiene que, entre otras razones, que los problemas estructurales a los que se enfrentan las entidades estatales no son una razón suficiente para justificar la falta de compromiso en el ejercicio de la función pública, ni la inacción judicial de las mismas. Por su parte, la tesis de la procedencia (T-546 de 2014, T-835 de 2014 y T-581 de 2015) sostiene que el estado de cosas inconstitucional y el desorden administrativo de Cajanal le permite a la Corte evidenciar una serie de circunstancias especialísimas que privaron a la institución de la posibilidad de agotar o utilizar todos los mecanismos de defensa establecidos en el sistema normativo para salvaguardar los recursos del sistema y con ello garantizar todas las prerrogativas prestacionales de sus afiliados. | La Sala Plena de la Corte Constitucional expuso tres (3) argumentos en torno al requisito de inmediatez. El primero consiste en recordar la regla general sobre el requisito de inmediatez. A partir de allí explicar que, a partir de la jurisprudencia constitucional, la verificación del requisito de inmediatez en materia de tutela contra providencia judicial es más estricto. En ese sentido, recordó las reglas para verificar si una acción de tutela contra providencia judicial fue instaurada en un término razonable, a saber: a) existencia de motivo válido para la inactividad; b) la inactividad justificada no vulnere derechos fundamentales; c) existencia de un nexo causal entre la vulneración de los derechos fundamentales y la tardanza en la interposición de la acción; y, d) si el fundamento de la acción surge después de la vulneración, no debe haber un plazo muy alejado. En segundo lugar, describió las posiciones jurisprudenciales sobre la regla de inmediatez cuando una entidad pública es la parte accionante. En ese sentido, recordó dos posiciones jurisprudenciales encontradas. La primera, denominada tesis de improcedencia establecida en las sentencias T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015, las cuales se sostiene que, entre otras razones, que los problemas estructurales a los que se enfrentan las entidades estatales no son una razón suficiente para justificar la falta de compromiso en el ejercicio de la función pública, ni la inacción judicial de las mismas. Por su parte, la tesis de la procedencia (T-546 de 2014, T-835 de 2014 y T-581 de 2015) sostiene que el estado de cosas inconstitucional y el desorden administrativo de Cajanal le permite a la Corte evidenciar una serie de circunstancias especialísimas que privaron a la institución de la posibilidad de agotar o utilizar todos los mecanismos de defensa establecidos en el sistema normativo para salvaguardar los recursos del sistema y con ello garantizar todas las prerrogativas prestacionales de sus afiliados. A partir de allí, tercero, sostuvo que tratándose de acción de tutela contra providencia judicial, el requisito de inmediatez debe ser más estricto y que, en materia de acción de tutela interpuesta por autoridad pública, de manera excepcionalísima, se debe flexibilizar cuando se encuentre en condiciones institucionales que hayan impedido, de manera directa, la defensa inmediata de sus intereses en sede jurisdiccional, como por ejemplo, un estado de cosas inconstitucional declarado por un juez constitucional. |
Resolución del caso concreto | La Sala Plena de la Corte Constitucional unificó jurisprudencia en el sentido de que la efectiva defensa judicial de la UGPP y, por tanto, los la contabilidad de los términos judiciales, se debe contar a partir de 12 de junio de 2013. Ello como consecuencia del estado de cosas inconstitucional y el desorden administrativo en que se encontraba, en su momento, CAJANAL. En ese sentido, la Corte Constitucional sostuvo que, aun cuando la UGPP puede acudir al recurso de revisión, en el presente caso se evidencia palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho que permite la irrupción del recurso de amparo como mecanismo preferente. | En el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró, a partir del precedente citado, que la entidad accionante cuenta con todas las capacidades institucionales para desarrollar su función constitucional y, además, realizar una defesa judicial y oportuna de sus intereses en sede jurisdiccional, razón por la cual, le es exigible una debida diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata. De igual manera, la Sala Plena de la Corte Constitucional constató que la RNEC no evidenció un motivo válido que justifique su inactividad para la interposición de la acción de tutela en un término prudencial, es decir, no se evidencia un bloqueo institucional. Asimismo, la Corte encontró que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales. |
Visto lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al expedir la Sentencia SU-184 de 2019, respetó el precedente por las siguientes razones. Primero, se demostró que la Registraduría Nacional del Estado Civil no evidenció de manera correcta la regla desconocida. En efecto, la Sentencia SU-427 de 2016 no establece como regla de derecho en materia de inmediatez el trascurso de seis (6) como parámetro para verificar si el tiempo trascurrido entre la vulneración de los derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela es razonable.
Por el contrario, la Sentencia SU-427 de 2016, en concordancia con la jurisprudencia constitucional vigente, sostuvo que (i) la Constitución Política no establece un término de caducidad para la interposición de la acción de tutela; y, por tal motivo, (ii) al no existir un término establecido, su evaluación no se deriva de si se encuentra dentro del término de seis (6) meses o no, sino, por el contrario, si fue razonable o no el término trascurrido entre la afectación a los derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela. En ese sentido, la jurisprudencia vigente no es el contraste de un término específico, sino, por el contrario, un ejercicio de razonabilidad, en otras palabras, la inmediatez es una construcción jurisprudencial basada en términos de lo razonable.
Además de ello -segundo-, la Sala, contrario a lo señalado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, considera que no desconoció el precedente, sino, por el contrario, este sigue vigente. En efecto, como se evidenció, la Sentencia SU-184 de 2019 i) reiteró sobre la regla de razonabilidad para la identificación de la interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando una entidad pública es el sujeto activo; ii) aplicó las reglas de estudio de la razonabilidad del principio de inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) en la resolución del caso concreto, con base en los criterios jurisprudenciales, la Sala constató que el término trascurrido entre la expedición de la sentencia objeto de tutela y la interposición de la misma era un término irrazonable teniendo en cuenta las consideraciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la valoración iusfundamental de la vulneración de sus derechos y la inexistencia de un nexo causal que impidiera la protección judicial de sus intereses.
Ahora bien, este Tribunal Constitucional estima que, eventualmente, la acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil pudo haber sido propuesta en un término razonable conforme la jurisprudencia constitucional vigente. No obstante lo cual, dicho ataque de nulidad no tiene la entidad suficiente para afectar la validez de la sentencia SU-184 de 2019, pues, esta providencia a su vez, declaró improcedente el amparo por incumplir el requisito de residualidad o subsidiariedad.
En efecto, la Sentencia SU-184 de 2019 objeto de impugnación consideró que la acción de tutela promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil debió ser declarada improcedente como consecuencia del incumplimiento de subsidiariedad por dos razones. La primera porque la Registraduría no agotó el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado, pese a que las razones alegadas en la acción de tutela constituían causal para pretender la nulidad en los términos del artículo 250, numeral 5º, del CPACA, toda vez que así se deriva de la supuesta incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia objeto de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Por su parte, la segunda consistió que la accionante no había ventilado el argumento de la incorrecta aplicación de liquidación de perjuicios en el respectivo incidente de liquidación de perjuicios.
Con respecto al no agotamiento del recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que, con base en los artículos 250, numeral 5º, y 251 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado[124], la causal de incongruencia alegada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la sentencia objeto de tutela pudo discutirse mediante dicho recurso extraordinario, pues la incongruencia en una causal de nulidad y la sentencia objeto de tutela no es pasible del recurso de apelación conforme los parámetros normativos del CPACA.
En segundo lugar, frente al incidente de liquidación de perjuicios, la Registraduría Nacional del Estado Civil expresó que el cálculo de los eventuales perjuicios causados al señor Benjamín Herrera Agudelo fue tasado de manera errónea con base en las fechas en las que se reconoció el daño en la sentencia objeto de tutela. Sobre este argumento, la Sala Plena de la Corte precisó que, conforme al artículo 193 de la Ley 1437 de 2011, el incidente de liquidación de perjuicios es un mecanismo judicial idóneo y eficaz para corregir el supuesto yerro y así fijar la correcta condena en abstracto. Bajo tal consideración, se consideró lo siguiente:
(..) será el juez del respectivo incidente quien determine si los salarios y demás pretensiones a los que efectivamente tendría derecho Benjamín Herrera Agudelo deben contabilizarse desde la fecha del fallo que declaró la condena o desde el momento de su ejecutoria. Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien la sentencia censurada hace referencia a la sentencia que declaró la pérdida de investidura del ciudadano que ocupaba el cargo al que pretendía ocupar Benjamín Herrera Agudelo, lo cierto es que también hace referencia a la liquidación de los emolumentos salariales y prestacionales “a que tenía derecho.
Dicha discusión que es plausible y razonable abordar, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, máxime cuando la condena en términos concretos no ha sido efectivamente fijada y bien puede y debe ser discutida probatoriamente ante el juez natural. Sobre este tema, el artículo 193 del CPACA “cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación.”
Por tales motivos, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que se debe rechazar el cargo de desconocimiento del precedente por desconocer la regla según la cual la regla general de interposición de la acción de tutela es un término inferior a seis (6) meses cuando el accionante es una entidad pública que no se encuentra en una situación excepcional, pues (i) la Registraduría Nacional del Estado Civil identificó erróneamente la regla de derecho de la jurisprudencia en vigor; y por tal motivo; (ii) su argumento se dirige a debatir el estudio de la razonabilidad del principio de inmediatez realizada por la Sentencia SU-184 de 2019, lo cual escapa al análisis de la Sala Plena de la Corte Constitucional en sede de nulidad, pues es un argumento sobre la inconformidad en el ejercicio de la adjudicación judicial, por tal razón, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará el cargo por desconocimiento del precedente alegado por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia SU-184 de 2019; y, (iii) la causal de nulidad alegada por la Registraduría Nacional del Estado Civil no tiene una entidad considerable para restarle validez a la sentencia objeto de nulidad.
Como conclusión del cargo por desconocimiento del precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional lo rechazará al incumplir los requisitos jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional para demostrar un desconocimiento del precedente por parte de la Sentencia SU-184 de 2019.
B. Verificación de la carga argumentativa por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la Sentencia SU-184 de 2019
En el escrito de nulidad, la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo dos argumentos que giran en torno a la incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la Sentencia SU-184 de 2019.
El primero consiste en una falta de motivación por parte de la sentencia objeto de nulidad para identificar cuál es el término razonable en el que la Registraduría Nacional del Estado Civil debió promover la acción de tutela. El segundo argumento consiste en las referencias jurisprudenciales citadas en el pie de página 69, según las cuales, de acuerdo con la Registraduría Nacional del Estado Civil, son referencias jurisprudenciales que han establecido el término de seis (6) meses como término oportuno para la superación del requisito de inmediatez.
Para resolver el presente cargo, la Sala verificará si la ausencia de motivación que alega la Registraduría Nacional del Estado Civil se enmarca en una de las causales de procedencia de la nulidad de las sentencias por incongruencia o, si por el contrario, de su argumentación se evidencia que el solicitante formula un ataque confuso o no presenta razones que se encuadran en los escenarios que materializan la incongruencia de una sentencia y/o cuestiona el fondo del asunto decidido por parte la Sala de Revisión.
Falta de motivación sobre la identificación del término razonable en la Sentencia SU-184 de 2019
Frente al primer argumento, la Sala considera que este no es procedente por dos razones. La primera consiste en que la Sentencia SU-184 de 2019 sí argumentó la improcedencia de la acción de tutela por falta del requisito de inmediatez; mientras que la segunda consiste en que, como se sostuvo arriba, no existe una obligación constitucional y jurisprudencial que obligue a la Corte Constitucional -y al juez constitucional- a definir hipotéticamente cuando debió interponerse la acción de tutela en el evento en que ésta hubiere sido rechazada.
En efecto, como se ha venido sosteniendo, la Sentencia SU-184 de 2019 declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia proferida el 18 de mayo de 2017 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. En su argumentación, constató que la acción de tutela no cumplía con el presupuesto de inmediatez, pues la entidad accionante contó con las capacidades institucionales para realizar una defesa judicial y oportuna de sus intereses en sede jurisdiccional. De igual manera, la RNEC no evidenció un motivo válido que justifique su inactividad para la interposición de la acción de tutela en un término prudencial, es decir, no se evidencia un bloqueo institucional. Asimismo, la Corte encontró que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales.
La Sentencia SU-184 de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional argumentó su decisión de la siguiente manera:
“En efecto, como se explicó en las consideraciones, existen providencias de las diferentes salas de la Corte Constitucional que han considerado términos distintos para evaluar la razonabilidad del término de la interposición de la acción de tutela. Ello se debe, al menos, a dos argumentos. El primer consiste en que la acción de tutela no tiene un término de caducidad, sino que la presentación de la acción de tutela se debe evaluar a la luz del principio de razonabilidad. El segundo consiste –en línea con lo anterior- en que su estudio se basa, de manera concreta, en las condiciones particulares del accionante y el tipo de afectación a sus derechos fundamentales.
La Corte Constitucional considera que la entidad pública accionante cuenta con todas las capacidades institucionales para desarrollar su función constitucional y la defensa de sus intereses ante la jurisdicción, razón por la cual, es exigible una debida diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata, máxime cuando sostuvo en el escrito la gravedad de la vulneración de sus derechos fundamentales, por ello, considera la Sala que la vulneración alegada no es urgente, característica que corresponden a la naturaleza del amparo ius fundamental. Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte evidencia que no existe un motivo válido que justifique la inactividad de la entidad accionante en un término prudencial, pues del escrito de tutela no se evidencia ello. Asimismo, la Corte encuentra que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales, al punto que podía ejercer la defensa inmediata de sus intereses. Por lo anterior, no se evidencia un bloqueo institucional que justifique la tardía presentación de la acción de tutela en un término prudencial.”
Por tal razón, la Sala Plena de la Corte Constitucional observa que sí hubo una justificación para declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, pues en el escrito de tutela y en el expediente no se evidenció razón suficiente por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil para justificar la tardanza en la interposición de la acción de tutela.
La segunda precisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el juez constitucional –y la Corte Constitucional- no está en la obligación de precisar la fecha en la cual se debió interponer la acción de tutela. Ello por, al menos, dos argumentos. El primero consiste, como se ha venido desarrollando, en que el requisito de inmediatez es, ante todo, un juicio de razonabilidad entre la fecha de la presunta vulneración de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela para su eventual protección. De ello se deriva que, además del tiempo trascurrido, la decisión del juez constitucional dependerá, además, de otras apreciaciones fundamentales, tales como las condiciones del accionante, la gravedad de la vulneración de los derechos fundamentales y las eventualidades trascurridas entre el tiempo en que se vulnera un derecho fundamental y la interposición del amparo constitucional.
En ese sentido, el requisito de inmediatez no es sólo un examen de verificación temporal, sino, por el contrario, un examen de razonabilidad. De ahí que sea constitucionalmente inadmisible, por un lado, interponer una fecha exacta para verificar la procedibilidad de la acción de tutela y, por otro lado, identificar una fecha exacta según la cual debió haberse cumplido para la admisión de la acción de tutela por parte de la persona presuntamente afectada en sus derechos fundamentales.
En segundo lugar, la Corte Constitucional no está en la obligación de determinar la fecha correcta en la cual se debió interponer la acción de tutela, pues, la única forma en que se realice dicho cálculo es a partir de la exigencia de un término legal para su interposición, es decir, a partir de la fijación legal y constitucional de un término de caducidad. En ese sentido, ante la inexistencia de un término de caducidad para la interposición de la acción de tutela y la valoración del principio de inmediatez con base en criterios de razonabilidad, al juez constitucional le corresponde determinar si, con base en las particularidades del caso, la acción de tutela fue promovida en un término prudencial, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.
La razonabilidad en la inmediatez es un principio que permite llegar a una respuesta en un caso concreto, atendiendo a las particularidades fácticas y jurídicas, luego, no se trata de fijar un criterio objetivo de temporalidad en la interposición de la acción de tutela. En ese sentido, la solicitud de nulidad no se cuestiona sobre si la Sala Plena de la Corte observó el principio de razonabilidad, sino por el contrario, cuestiona la evaluación del principio de razonabilidad realizado al verificar la inmediatez de la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, lo que implica que la solicitud de nulidad pretende reabrir el debate llevado a cabo en la Sentencia SU-184 de 2019 y, por tanto, un rechazo de dicha solicitud.
Incongruencia entre el pie de página Nº69 de la sentencia objeto de nulidad y la parte resolutiva
El segundo argumento sostiene que la Sentencia SU-184 de 2019 citó, en el pie de página 69, distintas referencias jurisprudenciales en las cuales se ha determinado como tiempo razonable de seis (6) meses para verificar el requisito de inmediatez en la procedibilidad de la acción de tutela, de esta manera:
Análisis realizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil -RNEC- en el escrito de nulidad | |
Sentencia | Análisis de la RNEC |
T-033 de 2010 | “que habla de Sentencia de la Corte Suprema de Justicia y de la consideración del lapso de 6 meses para interponer la tutela contra Sentencias”. |
T-288 de 2011 | “donde indica que la propia Corte Constitucional ha indicado que un plazo de 6 meses en algunos casos podría resultar suficiente.” |
T-187 de 2012 | “evento en el cual sí verificó la condición de inferioridad de quien interpuso tutela contra sentencia en un plazo mayor a los 6 meses indicando que lo importante era proteger el derecho fundamental por lo que procedía ese mayor lapso.” |
T-936 de 2013 | La RNEC sostuvo que la Corte en dicho fallo manifestó que “A partir del examen realizado por otras Salas de Revisión, se ha considera que un término superior a seis meses para interponer la acción de tutela contra una providencia judicial no resulta razonable, a menos que, atendiendo a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante.” |
T-797 de 2013 | “que también habla de un término mayor a los 6 meses, ese sí sería irrazonable.” |
T-047 de 2014 | “que refiere un término aun mayor a los 6 meses ” |
T-246 de 2015 | De acuerdo con la RNEC, la Corte Constitucional acogió el precedente del Consejo de Estado, el cual sostiene el término perentorio de seis meses para verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez en la presentación de la acción de tutela. |
Este argumento será rechazado por la Sala Plena de la Corte Constitucional por dos razones. En primer lugar, la Corte considera que este argumento no tiene entidad suficiente para declarar la nulidad de la sentencia, pues la forma de citación de las Sentencias de la Corte Constitucional no constituye un error ostensible, significativo y trascendental, que implique la anulación de una sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
En efecto, el cargo de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva se predica en exclusivamente entre lo argumentado en la parte motivo y su reflejo en la parte resolutiva que implique una incertidumbre en la decisión tomada. Es ese sentido, la incongruencia se erige como una causal de nulidad de una sentencia cuando presenta una contradicción insalvable, que tiene la potencialidad de generar incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida, de manera que admite más de un sentido (anfibológica) o se torna ininteligible, al punto que se puede predicar una carencia total de motivación de toda o parte de la decisión[125].
El escrito de nulidad no refleja que la Sentencia SU-184 de 2019 muestre una contradicción entre la parte resolutiva y la parte motiva en estricto sentido. Por el contrario, la sentencia objeto de nulidad afirmó en la parte motiva que la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil no cumplió con la razonabilidad del principio de inmediatez y, por tal motivo, declaró improcedente la acción. En ese sentido, la parte considerativa y resolutiva de la Sentencia SU-184 de 2019 no genera un grado de incertidumbre, así como tampoco presenta sentidos anfibológicos que hagan dudar de su argumentación en torno a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.
Finalmente, y tal como se dejó claro en el apartado anterior, la regla de la jurisprudencia constitucional no es el cumplimiento del término de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela, como si se tratara de un término de caducidad, sino por el contrario, si fue razonable el término de interposición de la acción de tutela, razón por la cual, la Sala considera que la solicitud de nulidad pretende reabrir el debate sobre las consideraciones realizadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en torno a la adopción de la sentencia SU-184 de 2019.
C. Sobre la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por el desconocimiento del principio de subsidiariedad
Finalmente, la solicitud de nulidad sostiene que la Sentencia SU-184 de 2019 revocó la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sin embargo, ambas sentencias realizan la misma consideración sobre el presupuesto de subsidiariedad a la luz del artículo 86 de la Constitución Política. En ese sentido, afirmó que “la motivación judicial, está orientada a justificar la decisión no sólo como actividad del fallador, sino como la argumentación que permite controvertir a las partes los fundamentos en que ella se inspira. Este principio es el que le da carácter de derecho fundamental al debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto con ella se verifica que la decisión proferida es producto de una actuación garante.”[126]
En ese sentido, la Registraduría Nacional del Estado Civil advirtió que la Sentencia SU-184 de 2019, “abre un debate cerrado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, constituyéndose no en un argumento válido sino en una distorsión de la percepción jurídica del planteamiento realizado, lo cual resta legitimidad a la decisión proferida.”[127]
Frente a este argumento, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que debe ser rechazado, pues la Registraduría Nacional del Estado Civil no advierte la causal en la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional incurrió y no da cuenta de los preceptos constitucionales trasgredidos y, asimismo, no demuestra la incidencia de la trasgresión. Por el contrario, nuevamente expone argumentos de inconformidad contra la Sentencia SU-184 de 2019, lo cual concluye que la Sala Plena de la Corte Constitucional rechace dicho argumento.
Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que de todas maneras sería claro que éste no tendría repercusiones sustanciales sobre la decisión -declarar la improcedencia del amparo-, pues evidentemente no modificaría el sentido del fallo, ni alteraría su contenido, ni confundiría al lector en relación con cuál fue la decisión que se adoptó, lo cual no cumple con el principio de trascendencia que identifica a las solicitudes de nulidad contra las providencias proferidas por la Corte Constitucional.
IV. SINTESIS
Le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional estudiar la solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia SU-184 de 2019, mediante la cual, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró improcedente la acción de tutela presentada por dicha autoridad pública contra la sentencia del 18 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
De acuerdo con el escrito de nulidad, la sentencia SU-184 de 2019 debe ser anulada por incurrir en dos causales de nulidad. La primera consiste en que la Sala Plena de la Corte Constitucional desconoció el precedente jurisprudencial. Para ello, esbozó tres argumentos: (i) la sentencia SU-184 de 2019 no verificó las condiciones concretas de la entidad -p.ej. la planta de personal o los recursos institucionales- con la finalidad de evidenciar si se encontraba o no en incapacidad institucional para la defensa de sus intereses por medio de la acción de tutela, desconociendo así la sentencia SU-108 de 2018; (ii) la sentencia SU-184 de 2019 señaló únicamente que se incumplió el principio de inmediatez omitiendo así identificar el término razonable mediante el cual la Registraduría Nacional del Estado Civil debió interponer la acción de tutela; y, (iii) la sentencia SU-184 de 2019 desconoció el término de seis (6) meses como regla general para considerar que la acción de tutela fue presentada en un término razonable fijado en la sentencia SU-427 de 2016.
En segundo lugar, el escrito de nulidad sostiene que la sentencia SU-184 de 2019 incurrió en una incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva como causal de nulidad, por dos razones: la primera consiste en una falta de motivación por parte de la sentencia objeto de nulidad para identificar cuál es el término razonable en el que la Registraduría Nacional del Estado Civil debió promover la acción de tutela. Por su parte, la segunda razón radica en las referencias jurisprudenciales citadas en el pie de página 69, según las cuales, de acuerdo con la Registraduría Nacional del Estado Civil, son referencias jurisprudenciales que han establecido el término de seis (6) meses como término oportuno para la superación del requisito de inmediatez.
Finalmente, realiza unas “consideraciones adicionales respecto a la declaratoria de improcedencia por desconocimiento del presupuesto de subsidiariedad”. Allí, la Registraduría Nacional del Estado Civil esgrimió que la Sentencia SU-184 de 2019 revocó la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; sin embargo, ambas sentencias realizan la misma consideración sobre el presupuesto de subsidiariedad a la luz del artículo 86 de la Constitución Política, por tal motivo, consideró que dicho yerro le resta legitimidad a la sentencia SU-184 de 2019 proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
En la resolución del caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió los argumentos que fundamentan el desconocimiento del precedente constitucional con base en los requisitos establecidos por el Auto 279 de 2019.
En efecto, sobre el primer cargo de desconocimiento del precedente -omisión de verificación de las condiciones actuales de la autoridad pública accionante-, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechaza dicho argumento, pues no afirma un desconocimiento del precedente, sino por el contrario, pretende reabrir el debate sobre la valoración probatoria que realizó la sentencia SU-184 de 2019 para declarar improcedente la acción de tutela. Asimismo, el escrito de nulidad no afirma por qué la sentencia SU-108 de 2018 es precedente estricto del caso resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-184 de 2019; por el contrario, la Sala evidencia que la solicitud de nulidad cita un fragmento descontextualizado sobre la procedencia de la acción de tutela cuando se pretende la protección del derecho fundamental a la indexación de la mesada pensional por medio de la acción de tutela. Por esa razón, la Sala rechaza el primer argumento de desconocimiento de precedente.
Frente al segundo argumento de desconocimiento del precedente -falta de precisión por parte de la sentencia SU-184 de 2019 del término de interposición de la acción de tutela-, la Corte Constitucional considera que debe ser rechazado por dos razones.
En primer lugar, la Registraduría Nacional del Estado Civil no evidenció jurisprudencia constitucional en la cual sostenga la obligación de la Corte Constitucional –y, en general de los jueces constitucionales- de identificar cuál hubiere sido el término razonable en que se debía haber interpuesto la acción de tutela en el escenario en que esta sea declarada improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez. En segundo lugar, la argumentación de la Registraduría Nacional del Estado Civil conlleva a reabrir el debate sobre el ejercicio de razonabilidad llevado a cabo por la Sala Plena de la Corte Constitucional al expedir la sentencia SU-184 de 2019, lo que escapa al estudio de la nulidad. Por lo anterior, la Corte Constitucional rechaza el segundo argumento de desconocimiento de precedente alegado en la solicitud de nulidad.
Por su parte, en torno al tercer argumento -la vulneración a la regla general de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela -desconocimiento de la Sentencia SU-427 de 2016-, la Corte Constitucional considera que este debe ser rechazado por dos razones.
La primera razón consiste en que la Registraduría Nacional del Estado Civil no demostró cuales fueron los supuestos fácticos ni los problemas jurídicos resueltos en las sentencias SU-427 de 2016 y SU-184 de 2019, lo cual impide que la Corte Constitucional realice un estudio sobre si la sentencia alegada como desconocida era precedente estricto para la sentencia SU-184 de 2019 y, además de ello, que hubiere sido desconocido por la Corte Constitucional en la sentencia objeto de nulidad.
La segunda razón consiste en que, en gracia de discusión, la Registraduría Nacional del Estado Civil identificó erróneamente la regla jurisprudencia vinculante. En efecto, el escrito de nulidad advierte que el precedente sobre el principio de inmediatez establecido por la sentencia SU-427 de 2016 consiste en que la regla general de interposición de la acción de tutela es un término inferior a seis (6) meses cuando el accionante es una entidad pública que no se encuentra en una situación excepcional. Sin embargo, la SU-427 de 2016 no establece dicha regla jurisprudencial. Por el contrario, la Sentencia SU-427 de 2016, en concordancia con la jurisprudencia constitucional vigente, sostuvo que (i) la Constitución Política no establece un término de caducidad para la interposición de la acción de tutela; y, por tal motivo, (ii) al no existir un término establecido, su evaluación no se deriva de si se encuentra dentro del término de seis (6) meses o no, sino, por el contrario, si fue razonable o no el término trascurrido entre la afectación a los derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela. En ese sentido, la jurisprudencia vigente no es el contraste de un término específico, sino, por el contrario, un ejercicio de razonabilidad, en otras palabras, la inmediatez es una construcción jurisprudencial basada en términos de lo razonable.
Además de ello, la Sala, en contravía de lo señalado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, considera que no desconoció el precedente, sino, por el contrario, este sigue vigente. En efecto, como se evidenció, la Sentencia SU-184 de 2019 i) reiteró sobre la regla de razonabilidad para la identificación de la interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando una entidad pública es el sujeto activo; ii) aplicó las reglas de estudio de la razonabilidad del principio de inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) en la resolución del caso concreto, con base en los criterios jurisprudenciales, la Sala constató que el término trascurrido entre la expedición de la sentencia objeto de tutela y la interposición de la misma era un término irrazonable teniendo en cuenta las consideraciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la valoración iusfundamental de la vulneración de sus derechos y la inexistencia de un nexo causal que impidiera la protección judicial de sus intereses.
Por su parte, sobre el cargo de nulidad por incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva contra la Sentencia SU-184 de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechaza los dos cargos formulados.
En efecto, sobre el primer cargo de incongruencia -falta de motivación sobre la identificación del término razonable en la Sentencia SU-184 de 2019- la Corte Constitucional sostiene que este debe rechazarse por dos razones.
En la primera explica que la sentencia objeto de nulidad sí argumentó el incumplimiento del principio de inmediatez por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la presentación de la acción de tutela. En su argumentación, constató que la acción de tutela no cumplía con el presupuesto de inmediatez, pues la entidad accionante contó con las capacidades institucionales para realizar una defesa judicial y oportuna de sus intereses en sede jurisdiccional. De igual manera, la Registraduría Nacional del Estado Civil no evidenció un motivo válido que justifique su inactividad para la interposición de la acción de tutela en un término prudencial, es decir, no se evidencia un bloqueo institucional. Asimismo, la Corte encontró que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales.
La segunda razón consiste en que el requisito de inmediatez no es sólo un examen de verificación temporal, sino, por el contrario, un examen de razonabilidad. De ahí que sea constitucionalmente inadmisible, por un lado, interponer una fecha exacta para verificar la procedibilidad de la acción de tutela y, por otro lado, identificar una fecha exacta según la cual debió haberse cumplido para la admisión de la acción de tutela por parte de la persona presuntamente afectada en sus derechos fundamentales. Además de lo anterior, la Corte Constitucional no está en la obligación de determinar la fecha correcta en la cual se debió interponer la acción de tutela, pues, la única forma en que se realice dicho cálculo es a partir de la exigencia de un término legal para su interposición, es decir, a partir de la fijación legal y constitucional de un término de caducidad.
Por su parte, sobre el segundo cargo de incongruencia -incongruencia entre el pie de página 69 de la sentencia objeto de nulidad y la parte resolutiva- la Sala Plena de la Corte Constitucional lo rechazará por dos razones.
La primera consiste en que el cargo por incongruencia se predica en exclusivamente entre lo argumentado en la parte motivo y su reflejo en la parte resolutiva que implique una incertidumbre en la decisión tomada. Es ese sentido, el escrito de nulidad no refleja que la Sentencia SU-184 de 2019 muestre una contradicción entre la parte resolutiva y la parte motiva en estricto sentido. Por el contrario, la sentencia objeto de nulidad afirmó en la parte motiva que la acción de tutela presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil no cumplió con la razonabilidad del principio de inmediatez y, por tal motivo, declaró improcedente la acción. En ese sentido, la parte considerativa y resolutiva de la Sentencia SU-184 de 2019 no genera un grado de incertidumbre, así como tampoco presenta sentidos anfibológicos que hagan dudar de su argumentación en torno a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.
En segundo lugar, la regla de la jurisprudencia constitucional no es el cumplimiento del término de seis (6) meses para la interposición de la acción de tutela, como si se tratara de un término de caducidad, sino por el contrario, si fue razonable el término de interposición de la acción de tutela, razón por la cual, la Sala considera que la solicitud de nulidad pretende reabrir el debate sobre las consideraciones realizadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en torno a la adopción de la sentencia SU-184 de 2019.
Finalmente, sobre las “consideraciones adicionales respecto a la declaratoria de improcedencia por desconocimiento del presupuesto de subsidiariedad”, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que debe ser rechazado, pues la Registraduría Nacional del Estado Civil no advierte la causal en la cual la Sala Plena de la Corte Constitucional incurrió y no da cuenta de los preceptos constitucionales trasgredidos y, asimismo, no demuestra la incidencia de la trasgresión. Por el contrario, nuevamente expone argumentos de inconformidad contra la Sentencia SU-184 de 2019, lo cual concluye que la Sala Plena de la Corte Constitucional rechace dicho argumento.
Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que de todas maneras sería claro que éste no tendría repercusiones sustanciales sobre la decisión -declarar la improcedencia del amparo-, pues evidentemente no modificaría el sentido del fallo, ni alteraría su contenido, ni confundiría al lector en relación con cuál fue la decisión que se adoptó, lo cual no cumple con el principio de trascendencia que identifica a las solicitudes de nulidad contra las providencias proferidas por la Corte Constitucional.
Por las anteriores razones, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará la solicitud de nulidad presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues no cumple con el requisito de carga argumentativa desarrollado por la jurisprudencia constitucional para demostrar la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional por desconocimiento del precedente judicial y por incongruencia entre la parte motiva y resolutiva de las sentencias proferidas por este Tribunal Constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
V. RESUELVE:
PRIMERO. - RECHAZAR la solicitud de nulidad promovida por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra la Sentencia SU-184 de 2019 del ocho (8) de mayo de 2019, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
(Ausente en comisión)
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General