Sentencia T-548/19

Sentencia T-548/19

ACCION DE TUTELA CONTRA ORDEN DE DESALOJO Y DEMOLICION DE PLAZA DE MERCADO-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial

Referencia: Expediente T-7.304.861

Acción de tutela instaurada por Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo contra la Alcaldía de Bello, Antioquia.

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente 

SENTENCIA

En el proceso de revisión del fallo emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bello, Antioquia,[1] que confirmó y adicionó la decisión del Juzgado Segundo Civil Municipal de Oralidad de Bello, Antioquia,[2] que concedió la acción de tutela interpuesta por Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo contra la Alcaldía de Bello, Antioquia.

De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política[3], el Decreto 2591 de 1991[4]  y el Acuerdo 02 de 2015[5], la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional[6] escogió, para efectos de su revisión[7], la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.

I. ANTECEDENTES

Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo presentó acción de tutela contra la Alcaldía de Bello, Antioquia, solicitando inicialmente medida provisional, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo, y a la confianza legítima por no haber sido notificada de la orden de desalojo y demolición de la plaza de mercado del Municipio de Bello. A continuación, se presentan los hechos que motivaron la solicitud de amparo.[8]

1.  Hechos

1.1.  La señora Vanegas Jaramillo manifestó ser vendedora de la plaza de mercado de Bello, Antioquia desde hace aproximadamente 20 años. Sin embargo, afirmó que para el momento de los hechos que dan lugar a esta acción de tutela, no había censo o caracterización que identificara a las personas que ejercen actividades comerciales en la plaza de mercado.[9] 

1.2.  Adujo que, debido a problemas estructurales en la plaza de mercado, en el año 2011, un comerciante de la plaza interpuso una acción popular. Como resultado, el Juez Administrativo resolvió proteger los derechos colectivos a la salubridad pública y a la prevención de desastres, y ordenó a la accionada la adecuación de las instalaciones físicas con el fin de hacer cesar el peligro, pero la autoridad municipal no ha efectuado ningún arreglo.[10]

1.3.  Señaló que el 13 de noviembre de 2018, dando cumplimiento a una orden administrativa dictada por la Inspección de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Publicidad Exterior Visual, adscrita a la Secretaría de Gobierno del Municipio de Bello,[11]  se dispuso el desalojo inmediato y la demolición del establecimiento por considerar que el inmueble cuenta con graves afectaciones que ponen en riesgo la integridad de sus ocupantes,[12] debido al “inminente riesgo de colapsamiento estructural y, de igual manera, se configura inminente riesgo eléctrico por la indeterminación de la red que abastece de energía eléctrica lo cual puede causar corto circuito”.[13]

1.4.   Finalmente, la señora Vanegas Jaramillo solicitó se ordene a la Administración “que no solo la accionante, sino todos los comerciantes de la plaza de mercado, conexos a ellos como trabajadores directos e indirectos… podamos ingresar libremente a laborar a la plaza de mercado sin ningún problema como lo hacíamos hace pocos días y desde hace muchos años, siendo que podemos enfrentarnos a todos los actos administrativos que nos quieran notificar, ejerciendo los derechos de ley de recursos de reposición y apelación.”[14]

2. Respuestas de las entidades accionadas 

Admitida la demanda, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Bello decidió vincular a la Secretaría de Gobierno de Bello, a la Secretaría de Espacio Público, Oficina Asesora de Gestión de Riesgo de Bello, a la Universidad Nacional y al Politécnico Jaime Isaza Cadavid. Por otra parte, se decidió “no conceder la medida provisional” ya que no encontró cumplido el requisito de necesidad y urgencia.

2.1. Universidad Nacional de Colombia[15]

La apoderada de la Universidad manifestó que los derechos fundamentales que se pretende amparar no han sido vulnerados por la institución educativa. Además, consideró que “la Universidad ni siquiera debe ser considerada como parte de la presente acción de tutela por no ser la entidad responsable del presunto incumplimiento que se reclama”.[16]  

2.2. Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid[17]

La Representante de la institución señaló que “desconoce todos los hechos de la demanda”. Expuso que, en el año 2016 se celebró un contrato entre el municipio de Bello y el Politécnico Colombiano que tenía por objeto “la caracterización de cada una de las actividades comerciales de los ocupantes de la Plaza de Mercado del Municipio de Bello y su entorno y la realización de estudios de análisis económicos y financieros para valorar el monto de los apoyos económicos que se requerirán para cada uno de ellos”. Afirmó que el convenio “se realizó de manera oportuna, y con la debida socialización a los comerciantes”. [18]

2.3. Alcaldía Municipal de Bello[19]

El Alcalde Municipal de Bello y el Inspector de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Publicidad Exterior Visual del Municipio de Bello expusieron que “el acto administrativo que ordenó el desalojo fue debidamente notificado en la página Web del Municipio de Bello, sin ser obligatorio”.[20] Así mismo, señalaron que la administración Municipal ha realizado constantes acercamientos con la comunidad para aminorar el impacto económico y social. Además, solicitaron que en razón al colapsamiento de la edificación, se practique una inspección ocular a la plaza de mercado del Municipio de Bello, para que se constante de manera personal, en aras del principio de inmediación de la prueba “la inminencia del colapsamiento de la plaza de mercado”.[21]

3. Los fallos objeto de revisión

- Sentencia de primera instancia[22]

3.1. El Juzgado Segundo Civil Municipal de Oralidad de Bello, Antioquia, “tuteló el derecho fundamental al debido proceso”, al considerar que la vulneración de los derechos invocados no deviene de la legalidad o ilegalidad del acto administrativo cuestionado, sino de la publicidad del mismo, el cual fue emitido por la autoridad policiva, pues al tratarse de un acto administrativo de carácter particular debió ser notificado personalmente a las personas que se vieran afectadas con tal decisión, y de esta manera, permitirles el agotamiento de los recursos procedentes.[23] Por otra parte, respecto a la protección de los derechos al trabajo, a la igualdad y a la dignidad humana, consideró que no le corresponde ampararlos, en tanto que existen otros mecanismos ordinarios; además, hay una acción popular en curso para la protección de derechos colectivos de los comerciantes de la plaza de mercado.

- Impugnación

3.2. El Alcalde Municipal de Bello y el Inspector de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Publicidad Exterior Visual impugnaron la decisión del a quo afirmando que el acto administrativo que ordenó el desalojo y demolición del bien inmueble no estaba destinado a un número identificable y determinado de personas, pues el mismo tuvo “como báculo la protección de la vida y bienes de un vasto sector de nuestra comunidad que de una u otra forma hacen presencia permanente en la edificación, como son los comerciantes ocupantes que realizan su actividad económica, los venteros ocasionales que expenden sus mercancías al interior y exterior de la edificación, los múltiples usuarios que se abastecen de la misma, y los transeúntes y habitantes de edificaciones aledañas”. Por tanto, señalaron que el acto administrativo, dado su contenido y destinarios, era un acto administrativo de carácter general, pues iba dirigido a una pluralidad de personas indeterminadas.

- Sentencia de segunda instancia

3.3. El Juzgado Primero Civil del Circuito en Oralidad de Bello, confirmó el fallo y adicionó la decisión.[24] Consideró que el acto administrativo en controversia, en efecto, no va dirigido a ninguna persona en particular, pues en términos generales se ordena el desalojo y demolición del inmueble, sin individualizar a quienes lo ocupan. Corroboró que la orden de desalojo obedece a que la construcción tiene amenaza de ruina y representa un alto riesgo para la vida e integridad de toda persona que por allí circula o que permanece en el inmueble. También señaló que el Acto Administrativo estuvo sustentado en informes técnicos tanto de la Oficina de Gestión de Riesgo del Municipio como de la Universidad Nacional, estudios y/o conceptos que recomiendan el desalojo del inmueble por el inminente peligro que para la vida de las personas representa la estructura.

No obstante, el Despacho Judicial afirmó que si bien le asiste razón a la Administración Municipal en cuanto a que a los actos o procedimientos de policía urgentes no les es aplicable la parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA,[25] que incluye la notificación del acto administrativo. Existe jurisprudencia que señala que el acto administrativo es inoponible al administrado mientras no se le haya notificado. Reiteró la jurisprudencia de esta Corte.[26] Adicionalmente, para sustentar lo anterior señaló que existe una sentencia del 24 de marzo de 2011 emitida por un Juzgado Administrativo que resolvió una acción popular relativa al mismo inmueble, y ordenó la adecuación de las instalaciones físicas de la plaza de mercado, especialmente en lo que al techo e instalaciones eléctricas se refiere, con el fin de hacer cesar el peligro y/o amenaza que sobre los derechos colectivos se presenta. La Alcaldía de Bello no ha cumplido esta orden judicial, según anotó.

Respecto a los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la dignidad humana apoyada en el principio de la confianza legítima, reiteró la jurisprudencia constitucional y señaló los requisitos mínimos que debe cumplir toda política pública de recuperación del espacio público.[27] En ese orden, planteó que las personas que se dedican al comercio informal no pueden ser privadas de sus medios de subsistencia, sin que las autoridades les ofrezcan mecanismos alternativos por  medio de los cuales puedan satisfacer sus necesidades en forma efectiva y, con esto, sus derechos fundamentales. 

II. ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN

1.     Mediante Auto del 11 de julio de 2019, la Magistrada Sustanciadora decretó la práctica de pruebas a fin de esclarecer aspectos fácticos de la tutela objeto de estudio.[28]

2. La Alcaldía Municipal de Bello,[29] inicialmente informó que el 6 de julio de 2019, el Juzgado 18 Administrativo Oral del Circuito de Medellín dentro de la Acción Popular en contra del municipio de Bello, dictó Auto Interlocutorio ordenando “que en un plazo perentorio de 6 meses, dé cumplimiento al fallo de acción popular, teniendo los informes técnicos realizados, continúe con el proceso de compensaciones a los comerciantes incluidos en el censo realizado y concluya el mismo para el desalojo de la plaza de mercado teniendo en cuenta la inminencia de un desastre y dar solución definitiva”. Por otra parte, señaló que la señora Gladys del Socorro Vanegas no tiene la calidad de comerciante de la plaza de mercado. Para sustentar la afirmación, adujo que el Municipio celebró un contrato con el Politécnico Colombiano Jaime Isaza para realizar el censo y caracterización de las actividades comerciales de los ocupantes de la plaza de mercado y  la accionante no quedó incluida en este registro, toda vez que se verificó que ella no ejercía su actividad económica dentro de la estructura física de la plaza de mercado. El local que se encuentra a nombre de la señora Vanegas Jaramillo está ubicado al frente de la plaza y, por tanto, no tenía derecho a que la administración municipal ofreciera ninguna alternativa económica u opción de reubicación laboral. También señaló que, una vez verificado el Registro Único Empresarial RUES, se pudo establecer que la accionante tiene a su nombre un inmueble que no se encuentra dentro de la plaza de mercado y, en consecuencia, puede decirse que no fue desalojada.[30]

3. La Inspección de Policía con Funciones de Control de Espacio Público y Publicidad Exterior Visual, adscrita a la Secretaría de Gobierno del municipio de Bello,[31] informó que la decisión de desalojo se tomó con base en fundamentos técnicos, que evidencian el riesgo de colapso del lugar, y que demuestran la puesta en peligro de las vidas de los ocupantes del establecimiento. Agregó que el 11 de septiembre de 2018 la Universidad Nacional -Sede Medellín- remitió informe que evidenciaba las graves condiciones en las que se encontraba el inmueble. Refirió que en reunión extraordinaria efectuada el 20 de septiembre de 2018, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres “Comgerd”,[32] analizó el informe presentado por la Universidad Nacional y decidió que lo más pertinente era ordenar el desalojo de la plaza de manera inmediata, para efectos de salvaguardar la vida de sus ocupantes. Señaló también, que el 7 de noviembre del 2018, el asesor de la oficina de Gestión del Riesgo de la Inspección de Policía envió al Gerente de Proyectos Especiales del Municipio un informe sobre las condiciones estructurales del inmueble. En tal informe nuevamente se precisaban las graves condiciones del lugar y se recomendaba ordenar el desalojo y demolición de la plaza de mercado. Adujo finalmente que la Oficina de Proyectos Especiales otorgó alternativas a los ocupantes de la plaza y asegura que la accionante no tiene calidad de ocupante de la plaza de mercado, ya que el establecimiento de comercio a su nombre se encuentra frente a la misma. Manifiesta, además, que hoy los comerciantes están en el inmueble, en razón del fallo de un juez de tutela que ordenó el reintegro por considerar vulnerado el derecho al debido proceso. 

4. La Personería de Bello,[33] allegó escrito informando que ha evidenciado “el no cumplimiento al fallo popular, a pesar que la administración ha adelantado actuaciones, estas han tenido al parecer, finalidades distintas”. Por otra parte, señaló que de los seguimientos efectuados hay evidencia de que, “a pesar de estar identificado el riesgo y las acciones para corregirlo, la municipalidad ha dejado que el trascurso de tiempo empeore la situación, hasta el punto de ofrecer como única alternativa la demolición de la plaza de mercado.” Señala, también, que la plaza de mercado es un bien de uso público, y no le es dable a la administración municipal pretender desalojar el bien con la finalidad de que “dicho espacio desaparezca y se adelante un proyecto de otras características”.[34]

5. La Alcaldía Municipal de Bello allegó escrito reafirmando las mismas consideraciones iniciales y adicionando que la falta de pruebas “conllevó a que se protegiera un derecho fundamental a una persona, que no estaba legitimada en la causa para impetrar la acción y por otra, que la edificación no pudiera ser demolida, a pesar del inminente colapsamiento”.[35] 

6. La señora Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991[36].

2. Planteamiento del caso

2.1. Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo manifestó ser vendedora de la plaza de mercado del municipio de Bello desde hace aproximadamente 20 años. Presentó acción de tutela contra la Alcaldía de Bello, Antioquia, para solicitar inicialmente medida provisional, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y a la confianza legítima por no haber sido notificada de la orden de desalojo y demolición del inmueble cuya estructura cuenta con graves afectaciones que ponen en riesgo la integridad de sus ocupantes. En consecuencia, solicitó se ordene que “todos los comerciantes de la plaza de mercado, conexos a ellos como trabajadores directos e indirectos” puedan ingresar a laborar libremente.

2.2. Por su parte, la Alcaldía Municipal afirmó que la problemática de la plaza de mercado, está en proceso de compensaciones, teniendo en cuenta la inminencia de un desastre y la situación de las personas que ejercen sus actividades dentro del inmueble -quienes estaban previamente censadas-. Además, informó que dadas las ordenes otorgadas dentro de una Acción Popular iniciada por los comerciantes, se está proporcionando solución, teniendo los informes técnicos realizados. También, señaló que la señora Gladys del Socorro Vanegas no tiene la calidad de comerciante de la plaza de mercado. Adujo que la accionante no se encuentra registrada en el censo y caracterización de las actividades comerciales de los ocupantes de la plaza de mercado, toda vez que se verificó que ella no ejercía su actividad económica dentro de la estructura física de la plaza de mercado, y por lo mismo no fue desalojada. Es propietaria de un local que está ubicado al frente del inmueble y, por tanto, no tenía derecho a que la Administración Municipal ofreciera ninguna alternativa económica u opción de reubicación laboral.

2.3. En este contexto, le correspondería a la Sala examinar si la Alcaldía de Bello, Antioquia, vulneró los derechos fundamentales de la accionante. Sin embargo, antes de estudiar el asunto de fondo debe evaluarse si la acción de tutela es procedente para defender los derechos supuestamente vulnerados por la autoridad municipal.

3. Procedencia de la acción de tutela

De manera preliminar, la Sala advierte que en esta oportunidad no se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela para entrar a estudiar de fondo el presente asunto. A continuación, se exponen los argumentos que sustentan dicha conclusión.

3.1. Legitimación por activa. En el caso concreto, se observa que la señora Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo es titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, y presentó la acción de tutela a nombre propio, acorde con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1° y 10 del Decreto 2591 de 1991.

3.2. Legitimación por pasiva. La acción de tutela se dirige contra la Alcaldía del municipio de Bello, Antioquia, entidad de naturaleza pública y, por lo tanto, susceptible de ser demandada mediante la acción de tutela (Art. 86, Decreto 2591 de 1991; Arts. 1 y 13 de la C.P.).

3.3. Inmediatez. La acción de tutela fue interpuesta dentro de un término oportuno, justo y razonable. En efecto, se observa que entre el momento en que se llevó a cabo la diligencia de desalojo y demolición del inmueble (13 de noviembre de 2018) y la fecha de presentación de la demanda de tutela (3 de diciembre de 2018), tan solo transcurrió un término de 20 días, el cual se considera prudente y razonable para el ejercicio de la acción constitucional.

3.4. Subsidiariedad.[37] Este requisito implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad y eficacia para proteger de forma adecuada e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional o complementaria de protección.[38]

3.4.1. En efecto, conforme lo dispone el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998.[39] Esta Corte ha determinado, como regla general, que la acción tutela no procede para la protección de derechos colectivos, ya que para su amparo la Norma Superior ha dispuesto las acciones populares.[40] No obstante, como hipótesis excepcional, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando la afectación a un derecho colectivo, implica una amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental.[41]

3.4.2. Esta Sala ha constatado que en estos eventos podrían encontrarse en juego derechos colectivos, cuya protección, en principio, es objeto de la acción popular.[42] En efecto, de conformidad con el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 las circunstancias analizadas se encontrarían relacionadas con “el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” y a “la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenadas, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”. Con base en ello, esta Corporación ha sostenido, como regla general,[43] que la acción de tutela no procede para la protección de derechos colectivos[44] pues para su defensa, la Norma Superior ha dispuesto las acciones populares como un mecanismo ágil y efectivo de defensa de la comunidad.[45]

3.4.3. Mediante Sentencia SU-1116 de 2001,[46] esta Corte, definió los criterios materiales para la procedencia de la acción de tutela y los criterios para juzgar la eficacia de la acción popular. En primer lugar, señaló que para que proceda la acción de tutela se requiere prima facie (i) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación de un derecho colectivo[47] (conexidad); (ii) que la persona que presenta la acción de tutela acredite -y así lo valore el juez- que su derecho fundamental (y no otro o el de otros) se encuentra directamente afectado (afectación directa);[48] (iii) que la afectación al derecho fundamental sea cierta y no hipotética a la luz de las pruebas aportadas en el expediente;[49] y (iv) que las pretensiones de los accionantes tengan por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado. Es decir, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado o hacer cesar su amenaza.[50]

3.4.4. Por otra parte, respecto al ejercicio del juicio de eficacia, este Tribunal ha identificado la procedencia de la acción de tutela cuando (i) el trámite de una acción popular en curso ha tomado un tiempo considerable;[51] (ii) no ha sido  cumplida una sentencia adoptada en el curso de una acción popular;[52] (iii) a pesar de alegar la violación simultánea de derechos fundamentales y colectivos, se evidencia una vulneración del derecho fundamental independiente del derecho colectivo;[53] y (iv) exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial eficaz por la presencia de sujetos de especial protección constitucional[54]. A su vez, ha establecido la improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia suscita un debate probatorio especialmente complejo, pues en el trámite de la acción popular es posible adelantarlo y enfrentando[55]. En el curso de acciones populares, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido ampliamente la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, indicando que el mismo “impone al Estado la obligación de defender y proteger (…) a todos los residentes en el país frente a posibles o inminentes alteraciones, daños graves, o significativa desestabilización de las condiciones normales de vida causadas por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva”[56].

3.4.5. Con fundamento en los anteriores argumentos, esta Sala de Revisión procede a analizar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto. En particular, “(…) si se acredita de manera cierta y fehaciente, que la afectación actual o inminente del derecho colectivo también amenaza y vulnera un derecho fundamental [que fue] individualizado en la persona que interpone la acción de tutela (…), cuya protección no resulta efectiva mediante la acción popular sino que requiere la intervención urgente e inmediata del juez de tutela”.[57]

4. El municipio de Bello no vulneró los derechos fundamentales de la señora Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo, al disponer el desalojo y demolición de la plaza de mercado 

4.1. A juicio de la Sala, se puede afirmar que los debates relacionados con problemas como el planteado en esta oportunidad deben ser tramitados en principio, a través de los cauces procesales de la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998. Ello se apoya no solo en el hecho de que dicha ley reconoce, como objeto de protección de los derechos colectivos situaciones asociadas a la prevención de desastres previsibles técnicamente, sino también en la práctica de la jurisprudencia contencioso administrativa.

4.2. El supuesto de hecho objeto de análisis versa sobre la situación de la accionante, quien ejerce una actividad comercial en un local de su propiedad aledaño a la plaza de mercado de Bello desde hace veinte años aproximadamente,[58] que, según ella, se vio afectado por “las medidas de recuperación del espacio público adelantadas por Administración Municipal, las cuales estaban orientadas a preservar tanto el espacio público como la integridad de los ocupantes, pues el inmueble cuenta con graves afectaciones estructurales”.[59] Es decir, la señora Vanegas Jaramillo no se encuentra directamente afectada, pues no ostenta la calidad de vendedora ambulante ni de comerciante informal,[60] y no ejerce su actividad económica dentro de la estructura física del inmueble y, en razón a ello, no quedó incluida en el censo de la Administración. Así como tampoco hay certeza frente a que el inmueble de su propiedad donde desarrolla la actividad comercial sea su única fuente de trabajo.

4.3. Por otra parte, es de señalar, que el procedimiento de desalojo y demolición se efectuó el 13 de noviembre de 2018, considerando que había un “riesgo alto de incendio, riesgo de colapso de la cubierta por su estado generalizado de deterioro” y que no se cumplía con las Normas Colombianas de Diseño y Construcción Sismo Resistente. En el año 2011 se resolvió una acción popular instaurada por unos comerciantes de la plaza de mercado,[61] donde el Juez Administrativo resolvió proteger los derechos colectivos a la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles y ordenó a la hoy accionada la adecuación de las instalaciones físicas con el fin de hacer cesar el peligro.[62] En consecuencia, no es posible concluir que la acción popular decidida en el año 2011 tenga las mismas pretensiones o finalidades que las que persigue la accionante mediante esta acción de tutela. La primera acción buscaba principalmente realizar las acciones tendientes a evitar el daño contingente.[63] Es decir, pretendía hacer cesar el peligro y/o amenaza sobre derechos colectivos, realizando la adecuación de las instalaciones físicas de la plaza de mercado, en lo que a las reparaciones del techo se refiere, las cuales se hacen extensivas a los cables de conducción de energía. Caso contrario, a las pretensiones ahora invocadas por la accionante, ya que en este momento se solicita la reubicación tanto de ella como de los demás comerciantes de la plaza de mercado en razón a la orden de desalojo y demolición que pretende evitar un perjuicio irremediable como la amenaza de derrumbamiento o el riesgo de ruina del inmueble, lo cual, a primera vista, parece razonable.  

4.4. En conclusión, para la Sala la acción de tutela no procede por tres razones. (i) la acción popular resuelta de manera previa y supuestamente incumplida no se ocupa de la situación de la accionante, son cuestiones distintas; (ii) no hay evidencia de amenaza a sus derechos; y (iii) hay otros medios efectivos de defensa judicial.    

4.4.1. No es suficiente que exista una acción popular que se ocupe de un aspecto tangencial o se relacione con una parte de las solicitudes elevadas por la señora Vanegas Jaramillo en la acción de tutela, sino que es necesario que ambas acciones estén encaminadas a proteger las expresiones materiales de la perturbación al derecho colectivo invocado, para que sea posible conceder la tutela como mecanismo transitorio mientras se resuelve la acción popular. Lo anterior no ocurre en este caso, pues la resolución de la acción popular no toca las pretensiones invocadas por la accionante en esta acción de tutela, ya que ellas no son equivalentes. Así las cosas, es posible sostener que la acción popular no carece de idoneidad o eficacia, cuando aquella pretendió solucionar un problema diverso, no equivalente, al planteado por la accionante.

4.4.2. Ahora bien, contrario a lo decidido por los jueces de instancia en el presente caso,[64] para esta Sala de Revisión no se evidencia prueba que lleve al convencimiento de la orden de desalojo y demolición implique una amenaza real y singular de los derechos fundamentales de la accionante. En esa medida no se desprende la necesidad de intervención del juez de tutela, desplazando otros mecanismos de defensa judicial. Precisamente, ante el riesgo de desastre de la plaza de mercado. Es de resaltar que la Sala arriba a esta conclusión luego de desplegar una labor judicial que permitió constatar los hechos. Como se indicó, se solicitó a la accionante prueba al respecto. Ante su silencio se requirió nuevamente, obteniendo la misma falta de respuesta, a pesar de que se tuvo certeza de que la solicitud de la Sala si fue conocida por la accionante. Determinar esto es importante, por cuanto las personas que se dedican a ventas informales suelen estar en una situación de precariedad que demanda una especial protección del juez constitucional. Considerar que no hay evidencia de la eventual violación o amenaza a un derecho fundamental es una conclusión a la que el juez de tutela puede llegar si no hay pruebas en el expediente y si no se pudo constatar, como ocurrió en el presente proceso.  

4.4.3. Finalmente, para la Sala de Revisión en el presente caso, la accionante cuenta con otros medios judiciales para presentar sus reclamos, si a ellos hay lugar. Tampoco hay razones para considerar que la señora Vanegas Jaramillo requiere protección al menos temporal, por ello la acción de tutela se torna improcedente. En consecuencia, se revocará la decisión de segunda instancia en el trámite de la acción de tutela, y en su lugar, se declarará improcedente la protección de los derechos fundamentales invocados.

5. Síntesis de la decisión

La señora Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo presentó acción de tutela contra la Alcaldía de Bello, Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo, y a la confianza legítima por no haber sido notificada de la orden de desalojo y demolición de la plaza de mercado del municipio de Bello, en la cual desde apropiadamente hace 20 años ejerce la actividad comercial, a través del cual obtiene su fuente de ingresos. A partir de los elementos probatorios allegados al proceso de tutela, la Sala determinó que la acción popular no carece de idoneidad o eficacia, cuando aquella pretendió solucionar un problema diverso, no equivalente, al planteado por la accionante. De igual forma se comprobó que la señora Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo no tiene la calidad de comerciante de la plaza de mercado, en razón a que no ejerce su actividad económica dentro de la estructura física del inmueble. Por esta razón, se concluyó la acción de tutela no procede por tres razones. (i) la acción popular que se alega incumplida no se ocupa de la situación de la accionante; (ii) no hay evidencia de violación o amenaza a sus derechos; y (iii) hay otros medios de defensa.  Sobre esta base, la Sala de Revisión revocó la decisión de segunda instancia en el trámite de la acción de tutela, y en su lugar, declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante.

III. DECISIÓN

El incumplimiento de una decisión de protección por parte de un juez popular, no da lugar a que una acción de tutela proceda cuando esta se dirige a proteger asuntos que se relacionan tan solo tangencialmente. Una acción de tutela no procede cuando no se evidencia vulneración o amenaza a un derecho fundamental y cuando existen medios alternativos de defensa judicial.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito el 13 de enero de 2019, y en su lugar, declarar improcedente las pretensiones de la acción de tutela invocada por Gladys del Socorro Vanegas Jaramillo.  

Segundo.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a través del Juez de tutela de instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General