Sentencia C-539/19

Competencia

1. Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1864 de 2017.

Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda[27]

2. El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento[28]. Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de las normas adoptadas por el Congreso[29]- y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto[30].

3. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad. Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)[31]. En todo caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.

4. El esfuerzo por armonizar los intereses constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”[32] como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone[33]; y, de otra, (ii) favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales”[34]. En dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisión”[35].

5. Asumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.

6. Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la demanda, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las intervenciones que le siguen, cumplen entonces una doble función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su pronunciamiento.

La jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos de cosa juzgada”[36] y, de otra, protege “el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas normas”[37].

En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución.

7. La aplicación de las exigencias referidas no puede hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución. Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo”[38] y, en ese sentido, no puede “reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[39].

El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda previamente admitida[40], sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos. Por ello, su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige del demandante para activar las competencias de este Tribunal no puede ser equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.

8. Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[41].

Son dos las exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados”[42]

9. El empleo del referido principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas[43]. Ha dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[44]. No es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”[45].

La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad normativa[46], así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[47].

10. Los requerimientos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por la jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y (iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a continuación la Corte se ocupa de tales exigencias.

11. Constituye una condición indispensable del debate público que se impulsa con la presentación de una demanda de inconstitucionalidad que los ciudadanos que pretendan activar las competencias de la Corte expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible identificar su alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que si bien no se requiere una exposición erudita o técnica, la impugnación si debe “seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[48]. Este requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos presentados son circulares[49] o contradictorios[50]; o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo pretendido[51].

12. La carga de certeza tiene como propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad se cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado”[52]. En ese sentido es indispensable “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (…)”[53] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita (…) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”[54].

Además de los casos generales en los que la Corte constata que la interpretación del demandante es el resultado de una interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo hermenéutico[55], ha encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto adjetivo del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse del artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello se afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de 2013); se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una ley pero no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de 2017); se atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece (C-752 de 2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa -apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es competencia de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha tenido una disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada de la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un régimen de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos de cualquier protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión indeterminada consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen origen en otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante, sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe (C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).

Advierte la Corte que algunos eventos radicales de ausencia de objeto de control merecen un tratamiento diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es absolutamente claro que la disposición cuestionada fue derogada -y no produce efectos- o declarada inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia para cualquier pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda recaer, en el primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el segundo.

13. La pertinencia corresponde a un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa dirección, los planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones puramente legales (…) y doctrinarias”[56] o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”[57], de manera que se pretende emplear la acción pública “para resolver un problema particular”[58]. Por ello, a menos que la Constitución directamente lo exija, no son pertinentes “acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia”[59].

De manera concreta, la jurisprudencia ha señalado que carecen de pertinencia, por ejemplo, acusaciones que se fundamenten (i) en el provecho o utilidad que una norma puede traer (C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con disposiciones que no puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias que una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras inversiones del Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma por parte de una autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en casos particulares han efectuado las personas o los jueces de la República (C-785 de 2014); (vi) obtener declaraciones específicas respecto de actos o contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de 2013).

14. La especificidad impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[60].

Este requerimiento exige responder la pregunta relativa a cómo se demuestra la violación de la Constitución. Una vez que el demandante identifica la norma constitucional que a su juicio ha sido desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa demostración debe tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la estructura de las diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será relevante considerar, por ejemplo, las diferencias que existen entre las normas (i) que distribuyen competencias entre los órganos del poder o que reconocen derechos; (ii) que amparan un derecho relacional como la igualdad o un derecho que no lo es como la libertad; (iii) que tienen estructura de regla o de principio; (iv) que imponen obligaciones de omitir o mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos sustantivos o procedimentales.

No es posible establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que se suscitan al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha ido identificando algunas condiciones que resultan útiles con el fin de cumplir esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la vulneración del mandato de trato igual o de trato desigual[61], de los derechos de libertad[62] o del principio de unidad de materia[63]. También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las reformas constitucionales[64] o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad[65]. Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativa[66].

Asimismo, ha destacado que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación respecto de la violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla la constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o afecta el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en general, de un amplio margen de configuración[67]. En adición a ello, algunos casos imponen una carga especial, tal y como ocurre cuando se cuestiona una disposición amparada por la cosa juzgada constitucional[68].

Las metodologías o juicios que ha desarrollado en su jurisprudencia no agotan, naturalmente, las formas o estrategias que las personas y organizaciones -intérpretes cotidianos de la Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve la vida pública y privada- pueden emplear para demostrar la infracción de la Constitución. Sin embargo, para cumplir la carga de especificidad no es suficiente que presenten planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar una actividad interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la Constitución y la norma demandada.

15. La suficiencia tiene la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo. Según este Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue generar en la Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin de identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[69].

16. Como síntesis de lo expuesto la Corte estima necesario destacar las siguientes premisas:

(i) Las condiciones mínimas de argumentación, indispensables para que la Corte adopte un pronunciamiento de fondo, toman nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático y el carácter rogado que, por regla general, tiene el ejercicio del control de constitucionalidad;

(ii) La aplicación de esas condiciones no puede ocurrir de un modo que fije estándares de tal grado de complejidad que demanden más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional;

(iii) No es admisible tampoco una aplicación extremadamente flexible al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente del diálogo y termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte.

(iv) El ciudadano que pretenda activar las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución que se materializa cuando, al impugnar la ley, presenta razones que (a) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (b) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (c) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (d) planteen en qué sentido específico se produjo la infracción de la Constitución (especificidad). Solo así reunidos los elementos relevantes para el juicio (d) se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).

(v) El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de la admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades, siendo deber de este Tribunal (i) fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes que aseguren el carácter universal del derecho a impugnar la validez de las leyes y (ii) no requerir del demandante el cumplimiento de cargas equivalentes a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.

Aptitud de la demanda

17. Teniendo en cuenta lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en el presente asunto, la Corte Constitucional debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo porque efectivamente encuentra –no obstante la admisión inicial—, que la demanda en contra del artículo 15 de la Ley 1864 de 2017 no cumple con algunas de las cargas mínimas anotadas.

18. Como se indicó en el acápite correspondiente, en criterio del demandante, dicho enunciado normativo desconoció la reserva de ley estatutaria fijada en el artículo 109 superior en consonancia con el artículo 152, literal c, de la C. Pol. A su juicio, el constituyente confirió la posibilidad de que el legislador desarrollara los demás efectos por la violación del tope de financiación; no obstante, tal regulación debía tener el carácter de estatutario.

En segundo lugar, afirmó que se infringió el artículo 152, literal d, de la C. Pol., soportando su acusación en sendas citas jurisprudenciales acerca de las funciones electorales y su conexión con el derecho al voto.

Finalmente, adujo que la norma bajo examen desconoció el artículo 153 superior en tanto modificó una ley estatutaria mediante una ley ordinaria, lo cual se infiere de la lectura literal de los mandatos constitucionales desconocidos y el artículo que tipifica la conducta punible por la superación de los topes de financiación de las campañas electorales.

19. Analizada la demanda de la referencia, la Corte encuentra que no se edificó correctamente el concepto de violación de la norma acusada, conforme con los presupuestos determinados por la jurisprudencia constitucional, al no haberse cumplido con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

20. En efecto, el cargo por la presunta vulneración de la reserva de ley estatutaria contemplada en los artículos 109 y 152, literal c, de la Constitución, tampoco cumple con el elemento de especificidad, por cuanto no bastaba con alegar el desconocimiento de aquel principio, sino que era preciso que el demandante explicara por qué la materia de que se ocupa la preceptiva impugnada inexorablemente debía ser adoptada mediante regulación estatutaria.

En tal sentido, apreciado el contenido del artículo 109[70] superior, la Corte advierte que las normas relativas a la violación de los máximos de financiación de las campañas corresponde adoptarlas al legislador; sin embargo, el constituyente no calificó tal legislación. Por ello, no es dable predicar la existencia de una reserva de ley estatutaria en esta materia a partir del precepto bajo cita.

Ahora bien, la demanda sugiere la interpretación extensiva de ese mandato, conforme a lo consagrado en el artículo 152, literal c[71], de la C. Pol., que establece que la regulación de las funciones electorales debe expedirse mediante el referido procedimiento especial.

En esa medida, era necesario que el actor indicara por qué la tipificación de un delito relativo al desconocimiento de los topes de gastos de campaña correspondía en estricto sentido al desarrollo de una función electoral y, era imperativo que se adoptara por una regulación estatutaria. Empero, las afirmaciones del accionante carecen de tal desarrollo argumentativo, limitándose a realizar una transcripción jurisprudencial que expone que la financiación electoral hace parte de la competencia del legislador estatutario, sin aportar ningún juicio de valor tendiente a adelantar una confrontación objetiva y suficiente, de cara a determinar que ese asunto estaba cubierto por la reserva de ley estatutaria.

Lo anterior reviste mayor relevancia, en la medida en que la jurisprudencia ha reiterado que las normas en materia penal tipifican las principales hipótesis de comportamiento objeto de reproche y sanción punitiva frente al sujeto activo de la conducta, sin que ello signifique que su objeto principal sea definir el contenido de la libertad individual, sus alcances o las condiciones para su ejercicio[72]. De tal forma, este Tribunal ha sostenido que las leyes penales se pueden aprobar mediante el procedimiento ordinario y no tienen reserva de ley estatutaria, en tanto no regulan a cabalidad el disfrute de la libertad de las personas comoquiera que solo la afectan en determinados casos[73].

De ahí, se colige que este cargo no se estructuró en debida forma, pues no es suficiente con la enunciación de pronunciamientos de este Tribunal y era imperativo que la parte actora construyera directamente el cargo de inconstitucionalidad a partir de lo cual pudiera relacionarse la norma objeto de examen con el contenido de la sentencia C-443 de 2011 y no que se soportara exclusivamente en referencias a decisiones de este Tribunal.

Se concluye, entonces, que el accionante no adelantó el contraste de los artículos 109 y 152c superiores con el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017, de forma que se pudiere evidenciar un análisis de naturaleza constitucional del cual se pueda colegir que esta disposición contraviene la Carta Política.

21. En consonancia con lo considerado en el anterior fundamento jurídico, se concluye que el cargo relacionado con la posible transgresión del artículo 152, literal d[74], de la Constitución carece de especificidad.

En efecto, el demandante reconoció que era necesario demostrar “el cómo o el por qué los topes de gastos impuestos a las campañas electorales hacen relación con las ‘instituciones y mecanismos de participación ciudadana’. Porque si no se establece ese vínculo y de forma estrecha, no se vería por qué la ley ordinaria que haya fijado aquellos infringe la Carta”[75]. No obstante, pese a tal afirmación, en la demanda no se efectuó ningún juicio de valor dirigido a comprobar tal situación. En torno a esta acusación, el actor solo realizó unas referencias jurisprudenciales sobre el concepto de las funciones electorales y su relación con el voto[76] como fundamento de su cargo y, en esos términos consideró configurado adecuadamente su cargo.

Como se señaló, las citas de pronunciamientos de esta Corporación no son suficientes para configurar por sí mismas un cargo apto de constitucionalidad, por lo cual se requería un desarrollo argumentativo a partir de tales decisiones, mediante el cual se explicara por qué la norma acusada desarrolla una institución o mecanismo de participación ciudadana.

22. En lo que respecta al tercer cargo propuesto, esto es, la eventual vulneración del artículo 153[77] superior, no se acredita el elemento de certeza, toda vez que el demandante afirmó que solo con comparar contenido del artículo 26 de la Ley estatutaria 1475 de 2011 y la norma demandada, se hacía evidente que esta última modificó la primera, desconociendo el procedimiento para efectuar tales cambios normativos.

Sin embargo, la Corte llega a una conclusión diferente, pues de la lectura de ambas disposiciones es posible inferir que tratan dos ámbitos diferentes, como se expone a continuación:

De lo anterior, se colige que el espectro de aplicación de la norma estatutaria se dirige a la sanción judicial administrativa como consecuencia de la violación de las reglas que imperan en materia electoral, específicamente, la pérdida del cargo y la pérdida de investidura como consecuencia de la superación de los topes en gastos de campaña. Mientras que la preceptiva bajo examen no realiza modificación alguna a ese régimen de responsabilidad administrativa y se restringe a crear una sanción de una naturaleza diferente, judicial penal, producto del ejercicio de ius puniendi del Estado, que persigue la protección del bien jurídico de participación democrática con la tipificación de dicha conducta punible.

En esa medida, el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017 no modificó el articulo 26 de la Ley 1475 de 2011 por lo cual la acusación efectuada por el actor no se desprende del contexto real en el que se inserta la norma impugnada, ni de una lectura derivada de los métodos de interpretación histórica, teleológica y sistemática, sino que parte de un entendimiento particular y subjetivo que él otorga al texto demandado. Confrontado ello con el contenido del artículo cuestionado, es evidente que las manifestaciones del actor exceden su lectura real, pues en momento alguno el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017 pretende modificar lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011.

Sobre este aspecto, esta Corporación tampoco encuentra que se trate de una duda hermenéutica razonable[78], pues en este caso el demandante asignó un contenido normativo a la disposición demandada que no resulta razonable, verificable y objetivo a la luz de alguno de los criterios tradicionales de interpretación de la ley, por lo cual no se activa la competencia de la Corte para adoptar una decisión de fondo[79].

Así las cosas, el contenido asignado por el actor a la disposición demandada no existe en el tenor literal de la misma, ni producto de una interpretación a la luz de los métodos tradicionales, de manera que al fundarse en una inferencia personal y subjetiva de la norma acusada, el cargo adolece del elemento de certeza exigido para la procedencia del juicio abstracto de constitucionalidad.

23. Finalmente, las radicales deficiencias de la demanda permiten afirmar la falta de suficiencia en la impugnación. Por ello la Sala Plena encuentra que el ciudadano no consiguió suscitar cuando menos un cuestionamiento sobre la validez constitucional de la disposición que pueda justificar, en esta oportunidad, la adopción de una decisión de fondo.

Efectivamente la demanda no aportó los argumentos y elementos de juicio persuasivos para generar una duda mínima que permita desvirtuar la presunción de constitucionalidad respecto de las normas acusadas. De esta forma, se observa que el líbelo se centró en reproducir decisiones judiciales sobre el concepto de las funciones electorales, sin adelantar un despliegue argumentativo suficiente que evidenciara la contradicción del artículo acusado con cada uno de los mandatos invocados del texto superior.

Síntesis de la decisión

24. La presente demanda estuvo dirigida contra el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017. Según el actor, la norma desconoce el principio de reserva de ley estatutaria en virtud de lo dispuesto en los artículos 109 y 152 literales c) y d) de la Constitución. Además, consideró que la disposición acusada había modificado lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley estatutaria 1475 de 2012, por lo cual también consideró infringido el artículo 153 superior, al haber desconocido el procedimiento especial que debe surtirse para tal efecto.

La Corte se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, al encontrar que no fue formulado siquiera un cargo apto de constitucionalidad, por no contener los argumentos ciertos, específicos y suficientes que habilitaran el juicio de inconstitucionalidad, ya que el actor no demostró por qué la disposición examinada estaba cubierta por la reserva de ley estatutaria y se soportó principalmente en citas jurisprudenciales sin realizar ninguna construcción argumentativa a partir de esos pronunciamientos. Adicionalmente, la demanda se estructuró a partir de una lectura subjetiva de la norma que no se acompaña con el tenor literal de la misma, ni que se puede inferir a partir de los métodos tradicionales de interpretación jurídica. De tal forma, no se suscitó una duda mínima de constitucionalidad necesaria para habilitar el juicio de control abstracto por parte de este Tribunal.