Sentencia C-588/19

Mediante Auto 446 de 2019, la Sala Plena de esta Corporación convocó a audiencia pública en el trámite de la referencia, diligencia que se llevó a cabo el 10 de octubre de 2019. Lo anterior, con el objetivo de precisar la relevancia constitucional del asunto sometido a su consideración, identificar los efectos de cualquier decisión y contribuir a la participación de quienes por su responsabilidad o por su conocimiento tenían un interés especial en el proceso.

La audiencia se estructuró a partir de los siguientes tres ejes temáticos: i) la relación entre los Actos Legislativos 1 y 2 de 2017, la sentencia C-630 de 2017 y el control constitucional del término de vigencia de la Ley 1448 de 2011; ii) análisis de los principales avances y obstáculos en el proceso de implementación de la Ley 1448 de 2011 así como los efectos que tendría su pérdida de vigencia; y iii) identificación de los efectos fiscales de la Ley 1448 de 2011 y de la ampliación de su vigencia, así como de las iniciativas para su reforma. A continuación, se presentan los principales argumentos de cada uno de los intervinientes, precisando que se trata de una síntesis que ha tomado nota de las intervenciones orales así como los escritos presentados posteriormente.

Eje temático 1: relación entre los Actos Legislativos 1 y 2 de 2017, la sentencia C-630 de 2017 y el control constitucional del término de vigencia de la Ley 1448 de 2011

1. Juan Fernando Cristo – demandante

De acuerdo con la sentencia C-630 de 2017, el Acto Legislativo 02 de 2017 introdujo al orden constitucional una política de Estado que obliga a las autoridades nacionales a implementar de buena fe las normas necesarias para el cumplimiento del Acuerdo Final. En virtud de la misma se impuso al legislador el mandato de avanzar progresivamente en el reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas y, correlativamente, se estableció una prohibición de retroceso en esta materia.

Los derechos de las víctimas están en el núcleo del Acuerdo Final. A partir del punto quinto se construyó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Su diseño es integral, pues para su funcionamiento requiere la articulación de instituciones, medidas y normas que constituyen un todo indisoluble para la protección de las víctimas. Este sistema tiene rango constitucional por virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017.

La extinción de la Ley 1448 de 2011 significaría un grave retroceso en la realización de los derechos de las víctimas, quebrantaría la estructura constitucional diseñada para la implementación del Acuerdo y, adicionalmente, comportaría una regresión frente a los avances alcanzados en el marco del estado de cosas inconstitucional decretado por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004.

La Ley 1448 de 2011 es el principal instrumento legal del ordenamiento nacional que recoge el contenido del punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final, pues cuenta con un sistema completo para la identificación, atención, restitución y reparación de las víctimas del conflicto. Los artículos 12 y 41 de la Ley Estatutaria de la JEP remiten a la ley de víctimas con miras a garantizar su participación y reparación integral. Esto demuestra que la Ley 1448 de 2011 es necesaria para la materialización de los cometidos del Acuerdo.

La ley de víctimas es indispensable para la concreción de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, ya que estos tan solo consagran principios y disposiciones de carácter general. Por el contrario, la Ley 1448 de 2011 permite darles aplicación y realizar sus postulados. La extinción de la Ley 1448 de 2011 representaría un retroceso cierto en la protección de los derechos de cerca de ocho millones de víctimas del conflicto y generaría los siguientes perjuicios: i) desaparecería la Unidad de Restitución de Tierras y el procedimiento especial dispuesto para la restitución de terrenos de las personas despojadas; ii) se extinguiría la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas y no se podría continuar la reparación de las comunidades étnicas; y iii) se suprimiría el Centro de Memoria Histórica que ha permitido proteger el derecho colectivo de la sociedad colombiana a conocer la verdad sobre el conflicto armado.

La prórroga de la ley de víctimas conforme al plazo fijado para la implementación del Acuerdo resulta necesaria para evitar la incertidumbre en la política pública de atención a las víctimas. La garantía de los derechos de las víctimas pasa por el cumplimiento de lo pactado y para su ejecución la Ley 1448 de 2011 es absolutamente indispensable.

2. Juan Carlos Cortés González – Procuraduría General de la Nación

El representante de la Procuraduría solicitó la inexequibilidad de la expresión acusada del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes argumentos:

Integralidad, coherencia y necesidad de la Ley 1448 de 2011 en relación con los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017.

La ley de víctimas no representa una norma aislada, pues es producto del desarrollo progresivo en materia de protección a las víctimas del conflicto armado. Tiene sus antecedentes en las leyes 387 de 1997, 418 de 1997 y 1424 de 2010.

La Ley 1448 de 2011 es esencial para garantizar los derechos de las víctimas. Reconoce la existencia del conflicto armado y genera un concepto de reparación trasformadora e integral. Mientras sus antecesoras habían generado prestaciones sociales solo para algunas víctimas, aquella contempla una atención transicional de asistencia y reparación integral para las víctimas del conflicto armado.

La Ley 1448 de 2011 no puede ser comprendida de manera autónoma y aislada en el contexto de un sistema de justicia transicional y, por lo tanto, su interpretación y aplicación está necesariamente articulada con la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2017. Su vocación de integralidad se advierte a partir de los artículos 11 y 12, en los que se estableció el principio de coherencia. De conformidad con el mismo, el desarrollo de la ley debe estar articulado con los diferentes esfuerzos del Estado dirigidos a materializar la atención a las víctimas.

El Acto Legislativo 01 de 2017 establece la necesidad de fortalecer las medidas de reparación a las víctimas, pero no desarrolla, por ejemplo, las medidas de reparación individual administrativa. De este modo, la Ley 1448 de 2011 debe entenderse de forma armónica e integral con la mencionada enmienda constitucional y con el énfasis que la sentencia C-080 de 2018 hace en el contenido de la ley de víctimas.

Bajo tal óptica, la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 desconoce los mandatos constitucionales plasmados en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 en materia de reparación integral e imposibilita los deberes del Estado de proteger y fortalecer los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición de nueve millones de víctimas del conflicto. En definitiva, existe una necesaria relación entre la Ley 1148 de 2011 y la efectividad de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017.

Balance breve de la aplicación de la ley y los derechos que podrían verse afectados con la pérdida de vigencia de la norma.

a) El derecho a la reparación. El alcance de las reparaciones de la JEP tiene un componente simbólico, colectivo y complementario que debe ser estructurado con las reparaciones administrativas a las que alude la Ley 1448 de 2011 De acuerdo con las cifras del sexto informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas, del total de 6.5 millones de víctimas susceptibles de indemnización con corte a marzo de este año, solo el 13% ha recibido efectivamente su indemnización. Esto implica que si siguiéramos a este ritmo al momento de cumplirse la vigencia de la ley apenas se podría bordear el 20% de las indemnizaciones, lo cual evidencia un tema práctico de necesidad de respuesta del Estado progresiva y extendida en el tiempo.

b) El derecho a la ayuda humanitaria. Tampoco está previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, pero ha sido desarrollado por la Ley 1448 de 2011. Este ha sido reconocido por la Corte como un derecho mínimo que debe satisfacerse en cualquier circunstancia.

c) Los derechos de las comunidades étnicas. La Ley 1448 de 2011 introdujo regímenes especiales para atender a comunidades indígenas, negras, afro, raizales, palanqueras o ROM. La pérdida de vigencia de la ley generaría dificultades para su atención.

d) Derecho a la restitución para recuperar la propiedad de las tierras que han sido despojadas o abandonadas por causa del conflicto armado. En el marco del mecanismo especial dispuesto en la ley de víctimas han sido presentadas 123.000 solicitudes de restitución, de las cuales 99.000 han sido habilitadas por el gobierno para intervenir en la microfocalización, quedando un 20% pendiente.

e) La institucionalidad se vería afectada, pues perderían sustento normativo la Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad de Víctimas para la Atención y Reparación Integral y las oficinas territoriales para la atención a la población. A junio de 2021 se generaría un vacío normativo que tendría un impacto contrario a la Constitución, pues desconocería los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 y el principio de buena fe en el cumplimiento del Acuerdo Final.

El reto constitucional al momento de analizar la constitucionalidad del carácter temporal de la disposición acusada.

Es la primera vez que la Corte debe abordar un asunto de esta naturaleza. Su análisis se puede realizar tomando como referencia los casos en que ha examinado demandas formuladas contra normas derogatorias. En las sentencias C-055 de 1996, C-609 de 2000, C-226 de 2002 y C-214 de 2007 resaltó la prevalencia del principio democrático en cabeza del Congreso de la República en esta materia, para garantizar que las mayorías actuales no sean inmovilizadas por mayorías pasadas.

Se trata de una norma que en la actualidad no está generando un efecto inconstitucional. Sin embargo, al momento de su extinción resultaría contraria a la Carta. Pese a lo expuesto, el Congreso mantiene su competencia para actualizar la materia y realizar las modificaciones que encuentre pertinentes, en armonía con los principios constitucionales.

3. Paula Robledo – Defensoría del Pueblo

La Corte es competente para estudiar de fondo la constitucionalidad del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011, al menos por dos razones: la naturaleza transicional de la norma acusada y la constitucionalización de la obligación de implementar el Acuerdo Final de buena fe, en virtud del Acto Legislativo 02 de 2017.

La Ley 1448 de 2011 constituye la principal herramienta para la atención y reparación de las víctimas en Colombia, ya que no tiene similar en el ordenamiento jurídico interno. Su término de vigencia debe evaluarse atendiendo a las condiciones sustantivas y temporales de estabilidad y seguridad jurídica definidas para materializar los compromisos del Acuerdo Final.

En relación con los aspectos del Acuerdo Final cuyo desarrollo depende de la Ley 1448 de 2011, el punto quinto se concentra en determinar las condiciones particulares para el acceso y goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas. En ese sentido, el Acuerdo estimó necesario fortalecer la política ya existente en esta materia, con el fin de adecuarla a las necesidades y oportunidades del nuevo contexto.

Del mismo modo, se dispuso la puesta en marcha de procesos participativos de discusión de propuestas con las autoridades competentes. El documento de balance de los primeros 30 meses de la implementación del Acuerdo Final, presentado por la Secretaria Técnica del Componente Internacional del Mecanismo de Verificación, llama la atención acerca del rezago en esta tarea y sostiene que a pesar de haberse surtido un proceso amplio de participación, aún no se ha realizado ninguna de las modificaciones a la Ley 1448 de 2011 sugeridas por las víctimas, como i) la ampliación del universo de víctimas del conflicto atendiendo a un principio de universalidad y no discriminación en el reconocimiento de las víctimas; ii) la vigencia de la ley, la cual está pronta a terminar en 2021, y su articulación con el proceso de implementación el cual va hasta 2031; y iii) la necesidad de ajustes en los mecanismos de reparación priorizados.

La Ley 1448 de 2011 soporta un diseño institucional que, con aplicación de los principios de corresponsabilidad y coordinación, le ha permitido al Estado contar con talento humano capacitado y experiencia para el desarrollo de una política de atención, asistencia y reparación integral ofrecida a las víctimas del conflicto armado. Este potencial debe ser protegido, de manera que la decisión pendiente de adoptar por la Corte consolide la sinergia entre el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.

Los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 guardan una relación de necesidad con la Ley 1448 de 2011. La misma descansa en la lógica de complementariedad entre lo dispuesto por el Acuerdo Final y los esfuerzos previos a su firma encaminados a la reparación integral de las víctimas. La prórroga de la Ley 1448 de 2011 por el período previsto para la implementación del Acuerdo Final es la única vía que protege los derechos de las víctimas.

A juicio de la Defensoría del Pueblo, sostener una interpretación en sentido contrario deriva en la inconstitucionalidad de la norma acusada porque i) el término de 10 años contemplado para la validez temporal de la Ley 1448 de 2011 contraría el mandato superior de una política pública de Estado destinada a poner fin al conflicto armado y allanar el camino hacia una paz estable y duradera; ii) desconoce que los derechos de las víctimas constituyen un eje definitorio de la Constitución; iii) el estudio de un plazo como el contemplado en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 debe ajustarse a los nuevos elementos introducidos con la expedición de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, bajo una interpretación que lo armonice con los tres períodos presidenciales siguientes a su firma; iv) vulnera el derecho a la igualdad entre las víctimas, pues todavía persisten problemas en el reconocimiento de todo su universo. Dicha expectativa legítima se vería truncada con el acaecimiento del plazo perentorio previsto en la norma acusada; y v) viola los principios de universalidad y no regresividad que deben servir como herramienta para la evaluación del impacto generado con la pérdida de su vigencia.

Así mismo, la prórroga en esta materia es ineludible, por lo menos, atendiendo a las siguientes circunstancias: i) los riesgos de desplazamiento forzado en zonas ocupadas aún por grupos armados ilegales y bandas criminales que controlan territorios con índices elevados de despojo; ii) el rezago en el trámite de las solicitudes de restitución de tierras tanto en etapa judicial como administrativa; y iii) las dificultades en el cumplimiento de las órdenes judiciales durante la etapa post fallo.

En consecuencia, la Defensoría del Pueblo solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del apartado acusado del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 y exhortar al Congreso de la República para que, acatando lo dispuesto en el parágrafo 2 de esa misma norma, se pronuncie un año antes del término de vencimiento frente a su ejecución y cumplimiento, especificando que el legislador deberá acatar los parámetros temporales definidos para la implementación y consolidación del Acuerdo Final, esto es, los tres períodos presidenciales siguientes a su firma.

4. Alberto Brunori – Alto Comisionado de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)

De acuerdo con los principios básicos sobre los derechos de las víctimas aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas, la reparación debe ser adecuada, efectiva y rápida. Su finalidad es promover la justicia. La reparación debe ser proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño sufrido. El derecho a la reparación integral tiene como fundamento jurídico internacional el derecho a interponer recursos y obtener reparaciones consagrado en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

El derecho a la reparación cuenta con diferentes dimensiones. La primera es la sustantiva, que incluye la adecuación de las medidas de reparación. La segunda es procesal, referida a proveer recursos efectivos para que las víctimas puedan obtener una reparación integral por las violaciones de derechos humanos. En contextos de graves y masivas violaciones de derechos humanos y de conflictos armados internos, el derecho a la reparación integral es difícilmente garantizado por recursos judiciales únicamente. Se requiere de programas administrativos eficaces frente a las víctimas. Cuando se trata de violaciones masivas, para los solicitantes los programas de reparación por vía administrativa son comparativamente más favorables que los procesos judiciales, pues se surten con mayor rapidez, entrañan menores gastos y tienen normas de prueba menos estrictas y una mayor probabilidad de obtener algún tipo de reparación.

Con relación a la vigencia de los programas de reparación, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha planteado que es preciso que el programa integral de reparaciones funcione como una política de Estado que le otorgue estabilidad y una vigencia sostenida en el tiempo.

Los mecanismos que integran la política de justicia transicional abordan las causas y consecuencias del conflicto desde distintas dimensiones. Sin embargo, sus objetivos se encuentran interrelacionados y se refuerzan mutuamente para responder de manera integral a las expectativas de las víctimas y de la sociedad en general.

De conformidad con los estándares internacionales, la aplicación integral de los componentes de justicia transicional contribuye a que las diversas iniciativas sean comprendidas desde una perspectiva global como intentos estructurados de hacer justicia al pasado de violaciones. Por ello es necesario que las medidas de justicia transicional que han sido adoptadas no sean concebidas y aplicadas como iniciativas aisladas e independientes, sino como parte de un sistema que pretende satisfacer de manera integral los derechos de las víctimas, generar transformaciones de diversa naturaleza y evitar la repetición de los hechos.

El derecho a la reparación integral ha sido ampliamente desarrollado en la normativa interna colombiana. Con la adopción de la Ley 1448 de 2011 se creó un sistema de reparación administrativa con un enfoque de derechos que constituye un avance para la garantía de los derechos de las víctimas. A la luz de las normas y estándares internacionales en materia de reparación integral descritas anteriores, la Oficina destaca que cualquier medida que se tome para reformar, derogar o ampliar el sistema de atención contenido en la Ley 1448 de 2011 debe dar cuenta de los avances alcanzados con el fin de no reducir el estándar de protección.

El principio de no regresividad del derecho internacional de los derechos humanos puede constituir una herramienta adecuada para valorar si la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 impactará negativamente en los derechos de las víctimas. También se debe valorar si la pérdida de vigencia tiene impactos negativos en la adecuada implementación del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición.

La Oficina reitera la importancia de la articulación del sistema integral y la institucionalidad de la Ley 1448 de 2011, para atender de manera integral los derechos de las víctimas del conflicto armado en el país. De manera conjunta las instituciones que hacen parte de cada uno de los sistemas y en virtud de sus mandatos deben procurar restaurar y dignificar la voz de las víctimas, esclarecer los hechos del conflicto, reconstruir el pasado, así como visibilizar los factores y las causas que originaron y profundizaron el conflicto.

5. Sergio Jaramillo Caro – Ex comisionado para la paz

Colombia tiene el reto de administrar una transición fragmentada en el tiempo, que comienza con la desmovilización de los grupos paramilitares y continúa con el desarme de las FARC, organización que tenía el proyecto más grande de toma del poder. Esa transición fragmentada representa un reto desde el punto de atención de las víctimas.

En medio de la Ley 1448 de 2011 está la ley de justicia y paz por un lado y, por el otro, las leyes y la jurisprudencia que surgió a raíz del Acuerdo.

La Ley 1448 de 2011 en su momento fue muy audaz porque buscaba amparar los derechos de las víctimas sin tener aún una finalización del conflicto armado. Establece un programa de reparación y restitución muy ambicioso. Sin embargo, el derecho a buscar la verdad solamente se podía dar una vez finalizara la confrontación, pues solo en ese momento quienes participaron en el conflicto podrían acudir a un proceso de justicia transicional.

Desde un primer momento la Ley 1448 de 2011 fue pensada como parte integral de la política de paz y del proceso transicional de cierre del conflicto. La vinculación de la definición de víctima con la expresión “con ocasión del conflicto armado” que introdujo la norma tuvo el propósito de sentar las bases para preparar un eventual proceso transicional.

La interdependencia de la Ley 1448 de 2011 y el Acuerdo de Paz se da en diferentes niveles. En el primero, el Acuerdo se refiere a la política de reparación integral y dispone en el punto 5.1.3.7 que esa política de reparación se debe fortalecer con un proceso participativo en el marco del fin del conflicto. Es decir, con el programa de reparación que existía en la Ley 1448 de 2011 y la agenda de participación prevista con las víctimas con miras a realizar las reformas pertinentes.

Un segundo nivel de complementariedad está representado en las medidas de reparación que contempla el Acuerdo. Estas pretenden ampliar el ámbito de la reparación y, por ello, se establecieron medidas como los actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad, los planes de reparación colectiva con enfoque territorial y los procesos de retorno individual y colectivo. Las medidas de reparación psicosocial, así mismo, tienen su fundamento en la Ley 1448 de 2011.

Un tercer nivel es el sistema de justicia, verdad, reparación y no repetición. Este permite materializar el objetivo de reparación integral de la ley 1448 de 2011. Todos los mecanismos que contempla este sistema tienen por finalidad complementar los aspectos desarrollados por la ley de víctimas.

En cuarto y último nivel de complementariedad está el enfoque territorial de reparación que contiene el Acuerdo. Los 170 municipios que hacen parte del programa de desarrollo de este enfoque fueron seleccionados teniendo en cuenta los casos en que había el mayor número de víctimas.

La negociación partió de la premisa según la cual la ley de víctimas seguiría vigente mientras se implementaban los otros componentes del Acuerdo. Finalmente, es necesario armonizar esta visión con las experiencias derivadas de la aplicación de la Ley 1448 de 2011.

6. José Obdulio Gaviria Vélez – Senador de la República

Como pretensión principal pidió que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos formulados contra el artículo 208 de la Ley 1148 de 2011. Como pretensión subsidiaria solicitó la exequibilidad del artículo demandado. Sustentó su intervención con los siguientes argumentos:

La Ley 418 de 1997 presentó una situación análoga en relación con su prórroga. La extensión de su vigencia ha venido ocurriendo hasta el presente, por virtud de las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010. Su extensión no se realizó a través de una demanda de inexequibilidad, pues es un asunto que le compete única y exclusivamente al Congreso de la República.

En el presente asunto, los demandantes en su condición de ministros de gobierno debieron asegurar el cumplimiento de la ley dentro de ocho de los diez años de vigencia que previó el legislador en lugar de pretender su reforma por vía de la Corte Constitucional.

La demanda no cumple los requisitos de aptitud sustantiva. En el auto inadmisorio de abril de 2019 la Corte entendió que las razones invocadas no cumplían el requisito de certeza en tanto no se evidenció que las normas que implementaron el Acuerdo Final fueran insuficientes para garantizar los derechos de las víctimas en caso de pérdida de vigencia de la ley. La Corte también señaló que no se acreditó el requisito de especificidad, dado que no resultaba posible identificar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y la Constitución, aunado a que los cargos son indeterminados, abstractos y globales. Igualmente, señaló que la violación no está dada directamente por el hecho de que la ley hubiera previsto un término de vigencia, sino por las circunstancias que pudieran ocurrir ante el incumplimiento del plazo en ella establecido, esto es, que dicha ley no fuera prorrogada o que el legislador no adoptara otras regulaciones. Finalmente, la demanda se pronunció sobre un posible vacío normativo no acaecido y no señaló la razón por la que la ley no debe tener un término de vigencia. Los problemas de esta demanda persistieron.

En este caso es improcedente el análisis de inconstitucionalidad, porque es evidente que los argumentos de la demanda no cumplen con los mínimos requisitos, pues se trata de especulaciones y valoraciones que no determinan de manera objetiva la supuesta vulneración de los derechos constitucionales de las víctimas. Se trata de escenarios eventuales o hipotéticos que desconocen las competencias del Congreso para limitar la vigencia temporal de las leyes, como bien se hizo siempre con la Ley 418 de 1997.

No es este el primer intento de atacar esta disposición. Varios magistrados han rechazado demandas contra la vigencia de la Ley 1448 de 2011. La magistrada Diana Fajardo Rivera rechazó una demanda similar al estimar que los argumentos de los solicitantes no se dirigen estrictamente contra la norma legal acusada, sino contra los efectos que se generan en el sistema jurídico al no haberse cumplido con la obligación de crear nuevos mecanismos de reparación integral producto del Acuerdo Final de Paz. En el mismo sentido, el magistrado Luis Guillermo Guerrero rechazó otra demanda contra la misma disposición en septiembre de este año al estimar que no reunía los requisitos de aptitud.

Pedirle a la Corte que declare la inexequibilidad de una norma temporal desconoce por lo menos los siguientes preceptos constitucionales: el artículo 113 que define claramente que son tres las ramas del poder público; el artículo 114 que establece que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes; y el artículo 150 que consagra entre las funciones del Congreso las de interpretar, reformar y derogar de las leyes. También se infringe la Ley 5ª de 1992, la cual establece que la función legislativa tiene el propósito de elaborar, interpretar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.

Es el Congreso de la República como órgano de representación popular el que ostenta la cláusula general de competencia legislativa, siendo su deber desarrollar la Constitución y expedir las leyes en sus distintas categorías. Es consecuencia lógica de la función de hacer las leyes establecer autónomamente la fecha de inicio de la vigencia de una ley y graduarla en los tiempos que considere, no competiendo dicha decisión a ninguna otra autoridad. No procede la declaratoria de inexequibilidad de un artículo en que se define legítimamente la vigencia temporal de una ley.

Cuando el Congreso definió una vigencia temporal de 10 años, es decir hasta el 11 de junio de 2021, lo hizo atendiendo razones de sostenibilidad fiscal. Por ejemplo, en la ponencia para segundo debate se redujo de 15 a 10 años su vigencia por este motivo. Esta circunstancia fue reconocida en la sentencia C-250 de 2012 que declaró exequibles algunas expresiones de la ley en las que se ponía un límite temporal a los hechos que daban lugar al reconocimiento como víctima. En esa ocasión la Corte determinó que la expresión “entre el primero de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley” de la Ley 1448 de 2011 resulta exequible, entonces ¿cómo podría la Corte ahora sostener lo contrario? Es el legislador en virtud de sus competencias y de su libertad de configuración normativa quien debe definir si la norma debe ser modificada, derogada o prorrogada.

Los demandantes pretenden desconocer que el mismo legislador determinó en los parágrafos 1 y 2 los mecanismos de seguimiento para el desarrollo e implementación de la ley que fija el plazo de un año antes de su vencimiento para que el Congreso se pronuncie, es decir, hasta el 11 de junio de 2020. Es el Congreso quien previo análisis de los informes debe determinar la necesidad de dar continuidad o no a la ley y lo está haciendo. En la actualidad cursa un proyecto de ley del senador Jhon Jairo Hoyos del partido de la U que propone aumentar su vigencia en 10 años.

El interviniente se pregunta ¿cómo podría la Corte pronunciarse sobre un asunto de privativa competencia de otro órgano del poder público? y si ¿acaso se debe privar el Congreso de tramitar esa y otras iniciativas legislativas porque dos exministros consideren más expedito el procedimiento de reprochar mediante demanda la vigencia de la ley?

Las victimas antes y después de esa ley cuentan con herramientas para exigir la protección estatal que corresponde. Los artículos de la Constitución que se consideran infringidos existían antes y seguirán existiendo después de agotada la vigencia temporal de la Ley 1448 de 2011 y no están sujetos a ella, esto es, a los artículos 2, 5, 13, 22, 60 y 64 de la Constitución. La protección de los derechos de las víctimas tiene un vasto sustento constitucional y legal que no depende del esquema sustantivo y procesal establecido en la ley cuya vigencia se quiere modificar vía demanda ante la Corte Constitucional.

7. María del Pilar Valencia García – Jurisdicción Especial para la Paz

Para implementar las medidas restaurativas es necesaria la interdependencia y la colaboración armónica con los órganos del ejecutivo encargados de la implementación de la política pública de justicia transicional en materia de atención y reparación integral para las víctimas.

La vigencia de la Ley 1448 de 2011 permite la realización de los derechos fundamentales de las personas y colectivos, además de otros dispositivos constitucionales que involucran el Sistema Integral de Justicia, Verdad, Reparación y No Repetición - SNARIV, como son los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017. Ese sistema es una base fundamental para la formulación y suscripción de los acuerdos que se llevaron luego a los actos legislativos mencionados. Existe una relación entre el SNARIV y el contenido de los acuerdos, particularmente en el punto quinto, relación que es necesaria y no contingente.

No es la primera vez que se ventila ante la Corte la inconstitucionalidad sobreviniente. Es el caso de la sentencia C-139 de 1996, en la cual se derogaron los artículos 1, 5 y 40 de la Ley 89 de 1990.

En cuanto a los derechos étnicos en el marco del SNARIV, como resultado de la Ley 1448, en los artículos 2 y 205 se le otorgaron facultades legislativas temporales al Presidente de la República para la expedición de decretos con fuerza de ley orientados a las víctimas individuales y colectivas de los pueblos y comunidades étnicas, de modo que al desarrollar la consulta previa de estos tres decretos ley para armonizarlos con la Ley 1448 se previó una vigencia de 10 años que expiran el 10 de diciembre de 2021. Sin embargo, para aplicar los decretos ley étnicos no se prevén instituciones aparte ni un sistema independiente. Para poder aplicar los derechos de víctimas en atención y reparación integral, se sustenta sobre la misma institucionalidad que se creó en la Ley 1448, cual es el sistema integral compuesto por más de 40 entidades del Estado, coordinadas por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras.

Sobre la necesidad de la prórroga, a pesar de los grandes avances, aún se requieren múltiples realizaciones y desarrollos, entre ellos, fortalecer las instituciones y las medidas que propenden por garantizar los derechos de las víctimas. El objetivo que se trazó en la legislación de víctimas requiere todavía un nivel de ejecución y cumplimiento.

La prórroga de la ley en el contexto jurídico surgido de los acuerdos de paz supone una transformación constitucional derivada de los acuerdos y reflejada en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, por lo que el contexto jurídico de la ley cambió. En criterio de la JEP existiría un mandato constitucional tácito para extender la vigencia, no solo de la Ley 1448, sino de los decretos ley 4633, 4634 y 4635, hasta que se cumplan los objetivos previstos en el acuerdo. Sin la institucionalidad del SNARIV y la prevista en la ley de víctimas no sería posible cumplir con los propósitos del acuerdo, particularmente en el desarrollo de las medidas restaurativas que se prevén en la aplicación de las sanciones propias y las sanciones alternativas y con un menor peso en las sanciones ordinarias, pero en todos hay una medida importante que se prevé que son las garantías de no repetición, las cuales sería muy difícil de implementar sin la prórroga de la vigencia de esas normas.

Como se destaca en la demanda, se está ante una inconstitucionalidad sobreviniente del término inicial de los diez años de la Ley de Víctimas, por lo que la vigencia debe extenderse hasta que el SIVJRNR, en específico la JEP, culmine su labor. El ejercicio de la competencia de la JEP y la concreción de sus decisiones requiere indiscutiblemente los instrumentos consagrados en la legislación de víctimas. No es fortuito que, en temas étnicos, tanto la ley estatutaria como la ley de procedimiento de la JEP partan de la perdurabilidad de los decretos ley étnicos. De no concurrir la acción gubernamental a través de sus instituciones, las decisiones judiciales de la JEP y la garantía de los derechos de las víctimas tendrían el riesgo de caer en el vacío.

Conforme lo expuesto, la interviniente recomienda que se acojan las pretensiones de la demanda y se declare inexequible la expresión acusada del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 y, por conexidad, de los artículos 194, 123 y 156 de los decretos ley 4633, 4634 y 4635 de 2011 respectivamente. Lo anterior, dada su unidad de objeto, materia e interdependencia.

8. Vivian Newman Pont – Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia

De manera preliminar, solicita que: i) se declare inexequible la expresión demandada; ii) la vigencia de la ley de víctimas se extienda hasta el año 2030, a menos que el Congreso la sustituya por una legislación mejor; y iii) la Corte exhorte al Legislativo para que adelante los debates respectivos sobre el fortalecimiento del modelo de reparación integral.

Lo anterior lo sustenta en los siguientes tres argumentos: i) el Acto Legislativo 02 de 2017 le impuso al Estado la obligación de cumplir de buena fe todo lo establecido en el Acuerdo Final; ii) existen diferentes dimensiones del acuerdo, particularmente los puntos 1 y 5, que tienen relación directa e inescindible con la ley de víctimas; y iii) la pérdida de la vigencia tendrá impactos graves en la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas. Además, no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo de reparación igual o mejor al actualmente establecido.

(i) Sobre el primer punto, se entiende que de conformidad con la interpretación contenida en la sentencia C-630 de 2017, de la obligación del Estado de cumplir de buena fe lo pactado en el Acuerdo Final se derivan cinco elementos que la componen: a) compromete al Estado en su conjunto, incluyendo a la Corte Constitucional; b) implica un deber de coherencia, es decir, que las normas, su interpretación e implementación deben ser consistentes con los contenidos y principios del Acuerdo Final; c) temporalidad, pues el mismo Acto Legislativo establece que debe cumplirse lo pactado en los tres periodos presidenciales siguientes a la firma del acuerdo d) es una obligación de medio, que comporta un cierto margen de discrecionalidad; y e) la no regresividad, esto es, que no puede haber retroceso en cuanto al alcance de un derecho. El Estado se comprometió a reforzar y fortalecer el modelo de reparaciones, a partir de ejercicios de participación y concertación con las víctimas.

(ii) En cuanto al segundo argumento, se destaca que la ley de víctimas puede ser considerada parte del Acuerdo Final a pesar de haber sido expedida con anterioridad al mismo, porque este contiene diversas obligaciones que el Estado cumple actualmente con la ley de víctimas.

Particularmente sobre los componentes del punto 5 del Acuerdo, esto es, el sistema integral de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, se tiene que está conformado por instituciones que mantienen entre sí relaciones de condicionalidad, de modo que el cumplimiento de cada una de ellas es condición para la realización de los objetivos de las demás. Se trata de un modelo articulado que no puede funcionar correctamente si falta alguno de sus componentes. Una de esas partes está compuesta precisamente por la ley de víctimas y los decretos leyes para la reparación a grupos indígenas, afro descendientes, comunidades palanqueras y ROM.

Entonces, es evidente que en el Acuerdo Final se entendió que la ley de víctimas era un mecanismo base para la implementación del componente de reparaciones del sistema integral. En todo caso, esto no necesariamente significa que el Estado debe continuar con la Ley 1448 tal y como fue formulada originalmente, pues las autoridades estatales, en particular el Congreso, tienen un margen de apreciación para determinar cómo desarrollar el componente de reparaciones, siempre que el mismo se mejore en aplicación del principio de progresividad. Eliminarlo o permitir su desaparición sería inconstitucional pues desarticularía el sistema integral.

(iii) En cuanto al tercer punto, tratándose principalmente sobre el derecho fundamental a la reparación integral, la pérdida de vigencia de la ley afectaría a aquellas víctimas que para 2020-2021 no hayan recibido reparación integral, pues quedarían sin alternativas viables o reales para recibir su reparación. Aunque se ofrecen algunas rutas que servirían subsidiariamente (reparaciones judiciales en procesos de responsabilidad civil o penal) estas imponen barreras de acceso que son imposibles de superar para la inmensa cantidad de víctimas como la caducidad, la prescripción, los estándares de prueba, los costos, entre otros.

Si solo existieran mecanismos ordinarios de reparación se presentarían problemas de justicia distributiva así como de administración de los recursos públicos, es decir, las víctimas se quedarían sin un recurso efectivo para obtener la reparación integral. Bajo ese entendido, el único mecanismo disponible sería la acción de tutela.

Finalmente, la Corte es plenamente competente para pronunciarse sobre la norma demandada. Si bien el Congreso tiene una amplia libertad de configuración, esa facultad no es absoluta, y si la vigencia de una ley contradice la Constitución corresponde a la Corte anularla o modularla.

Eje temático 2: análisis de los principales avances y obstáculos en el proceso de implementación de la Ley 1448 de 2011, así como los efectos que tendría su pérdida de vigencia

1. Margarita Rosa Hernández Valderrama – Consejería Presidencial para el Posconflicto

A partir de lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017 se estableció que el Acuerdo Final es una política de Estado que todos los órganos deben implementar de buena fe y que cualquier desarrollo del mismo debe tener coherencia con el contenido del Acuerdo.

En el punto 5.1.3 de ese documento se encuentran un conjunto de medidas dirigidas a la implementación de actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad colectiva, acciones concretas de contribución a la reparación, fortalecimiento de los planes de reparación con enfoque territorial, fortalecimiento de las medidas de rehabilitación sicosocial, fortalecimiento de los procesos colectivos de retorno de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior, medidas sobre restitución de tierras, entre otras.

El Acuerdo Final, además, reconoce y fortalece la reparación colectiva, por lo tanto, la implementación del punto 5.1.3 ha implicado, más que una relación de dependencia, una de complementariedad y articulación. Lograr esa relación conduce a establecer cómo se llevará a cabo la implementación de los programas de desarrollo con enfoque territorial de manera que permitan materializar los derechos de las víctimas.

Las áreas de intervención son los 170 municipios PDET que corresponden a 16 subregiones. La implementación se efectuará a través de la herramienta denominada “hoja de ruta”, donde confluirán diferentes instrumentos de planeación previstos en el Acuerdo Final, entre ellos, el plan integral de reparación colectiva y los planes de retornos y reubicaciones. Estos instrumentos reflejan una visión de transformación del territorio a largo plazo y la hoja de ruta permitirá articular tiempos, priorizar proyectos, establecer responsables de implementación e identificar las fuentes de los recursos.

De acuerdo con el trabajo realizado con las comunidades en las 16 subregiones, se definieron un total de 32.800 iniciativas que se encuentran distribuidas en los 8 pilares que conforman los planes y que recogen las principales necesidades de las comunidades. Sobre estas iniciativas se adelantó un ejercicio de análisis entre la Consejería para la Estabilización, la Agencia de Renovación del Territorio y la Unidad para las Víctimas, con el objetivo de identificar las acciones e iniciativas de los PDET y con ello garantizar su enfoque reparador.

El resultado del análisis en lo relacionado con las reparaciones colectivas fue: en los 170 municipios PDET se encuentra ubicado el 52.66% de los sujetos de reparación colectiva, es decir, de un total de 735 sujetos, 387 de ellos se encuentran ubicados en las regiones más afectadas por la violencia y la pobreza, y de estos, el 64% tienen pertenencia étnica.

Por otro lado, se identificaron 1.106 iniciativas de los PDET que coinciden total o parcialmente con los planes de reparación colectiva, y en lo que respecta a los retornos y reubicaciones, el balance de ese ejercicio fue el siguiente: existen 101 planes de retorno que han sido aprobados en municipios PDET y el 28% de las comunidades que tienen plan aprobado, también tienen pertenencia étnica. Se constataron 1.834 iniciativas PDET que coinciden, total o parcialmente, con los planes de retorno y reubicaciones. En la medida que avance la implementación de la hoja de ruta, se habrá reparado el daño causado a las personas y colectivos de esos 170 municipios, consolidando de ese modo la estabilización y cerrando las brechas sociales.

Por último, se resaltan algunas cifras con corte a 31 de agosto de 2019 referentes a los avances en materia de implementación en favor de las víctimas. Por un lado, frente a los procesos de reparación colectiva: i) existen 235 sujetos colectivos que accedieron a la medida de rehabilitación comunitaria, 31 de ellos son étnicos; ii) 616 acciones reparadoras fueron implementadas en cumplimiento de los planes de reparación colectiva, 41 de esos sujetos corresponden a grupos étnicos; iii) 14 sujetos colectivos étnicos fueron indemnizados, 10 de ellos en municipios PDET; iv) 86 sujetos de reparación colectiva fueron fortalecidos por medio de dotaciones a través de proyectos productivos; v) 72 sujetos cuentan con más del 50% de su plan implementado, de los cuales 24 sujetos se encuentran en municipios PDET.

Por el otro, respecto al retorno y reubicación se tiene que: i) 62 planes se encuentran aprobados, de ellos 19 están en municipios PDET; ii) 2.052 hogares accedieron al componente para transporte y traslado de enseres, y iii) 316 víctimas del exterior fueron acompañadas en sus procesos de retorno y reubicaciones.

2. Ramón Alberto Rodríguez Andrade – Unidad Nacional de Víctimas

La Unidad para las víctimas viene liderando un estudio en el marco del artículo 208 de Ley 1448 de 2011 para entregarle un insumo al Congreso en el primer periodo de 2020. Bajo ese entendido, se puede decir que los avances son los siguientes:

(i) Registro: de los 50 millones de colombianos, 8’885.000 son víctimas, y de estas, 7’169.000 son sujetos de atención. En el Auto 373 de 2016 la Corte reconoció el avance en materia de registro y participación. Por otro lado, se eliminaron barreras para el acceso al registro, se facilitó la toma en línea de las declaraciones y actualmente no hay rezago en la valoración de las declaraciones.

(ii) Procesos de atención: existe cobertura a nivel nacional de 216 puntos. Se han atendido 2’232.000 personas. Se tienen canales donde se atienden 100 millones de solicitudes de las víctimas, actualmente con una herramienta denominada “unidad en línea” que ha servido particularmente para personas que se encuentran fuera del territorio. También se hacen jornadas móviles permitiendo la atención a todas las víctimas

(iii) Asistencia: se ha llevado a cabo en materia de ayuda humanitaria inmediata y en ayuda humanitaria por hechos victimizantes diferentes al desplazamiento forzado, en los componentes de apoyo en especie y en dinero. Lo anterior, para un total de más de 6 millones de hogares beneficiados.

(iv) Reparación: este componente comprende medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción, restitución y garantías de no repetición. Existe casi un millón de víctimas indemnizadas, 572 hogares han realizado medidas de satisfacción y 735 sujetos de reparación colectiva, incrementándose en el último año más de 115 sujetos.

3. Andrés Augusto Castro Forero – Unidad Nacional de Restitución de Tierras

Se debe garantizar la atención a todas las personas que dentro del marco temporal del artículo 208 hayan presentado solicitudes. Para el proceso de restitución, la atención integral comprende garantizar el debido proceso en las etapas administrativa, judicial y de post fallo.

Dos de los principios rectores de la ley de víctimas son la gradualidad y progresividad, a partir de los cuales se estructura la planeación de intervención de la entidad en el territorio, a través de dos instrumentos: macro y micro focalización. La primera, corresponde a la identificación geográfica de una zona de gran amplitud donde existen condiciones mínimas de seguridad. La segunda, donde se estudian a mayor detalle las zonas de intervención y se analizan las posibilidades de retorno. Luego de 8 años de la ley de víctimas se ha avanzado en el 100% de la macro focalización del país y se cuenta con 1.026 micro zonas a lo largo de todo el territorio nacional.

En la etapa administrativa, de las 123.128 solicitudes, con corte a 30 de septiembre de 2019, se han proferido 76.717 decisiones de fondo frente a la inscripción en el registro único de tierras, esto es, aproximadamente el 62%, lo cual quiere decir que 46 mil aún están pendientes de decisión.

La entidad enfrenta un gran reto en cuanto a los municipios no micro focalizados, toda vez que en algunas zonas no existen condiciones de seguridad que permitan realizar el proceso de restitución. El número de solicitudes que se encuentran pendientes de decisión de fondo en esos municipios son 24.000. No obstante, se viene incorporando la política en los municipios PDET.

En la etapa judicial, la unidad cumple un papel de representación de las víctimas, pues quienes dirigen el proceso son jueces y magistrados especializados. Por eso, la labor de la Unidad consiste en la elaboración de la demanda y en el litigio en la representación judicial que se deriva de ella.

Por último, en la etapa post fallo la unidad tiene una labor importante, pues para materializar las 23 mil órdenes de los jueces y magistrados, fue necesario el diseño de una estructura institucional fuerte, por lo que actualmente cuenta con 17 direcciones territoriales y 23 oficinas.

La realidad en restitución es muy diferente a las proyecciones que se hicieron cuando fue expedida la ley de víctimas, pues para esa fecha no existían los instrumentos técnicos para medir la proporción del universo de desplazados que debía ser objeto de restitución. Fue solo con la implementación de la ley que se diseñaron instrumentos confiables que permitían conocer con mayor grado de certeza el universo de personas que fueron despojadas, como es el Registro Único de Tierras.

De otro lado, el órgano competente para fijar la vigencia de una ley es el Congreso, en virtud del numeral 1° del artículo 150 de la Constitución. Por eso, el término de vigencia de la Ley de Víctimas no fue arbitrario, sino que obedeció a fenómenos estadísticos, razón por la cual debe ser el órgano legislativo el que determine los parámetros de vigencia de la norma; sin embargo, todas las solicitudes de reparación que se hayan presentado en vigencia de la ley deben ser resueltas por la entidad, con el respeto de los derechos fundamentales a la reparación, al acceso a la justicia y al debido proceso.

Finalmente, los avances en el componente de restitución de tierras han sido reconocidos por la Corte en los autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, particularmente en el Auto 373 de 2016, en el que se destacó la actitud proactiva de la entidad para la focalización de nuevas zonas en las cuales se puede empezar el trámite de recepción de solicitudes. Además, los indicadores de goce efectivo de derechos muestran que la Unidad ha adelantado una buena gestión para dar por superado el estado de cosas inconstitucional en lo que concierne al componente de restitución. Así, con corte a 30 septiembre de 2019, la unidad reportó en la fase administrativa un avance del 82%, superando el umbral de la Corte Constitucional.

4. Odorico Guerra Salgado – Mesa Nacional de Víctimas

Las metas de reparación derivadas de la ley de víctimas están lejos de cumplirse dentro del término otorgado. No hace menos de un año se indicó que el ritmo de cumplimiento de Ley 1448 no ha sido el proyectado.

La Ley 1448 fue vista como un importante avance para el reconocimiento de los derechos de las víctimas. Esta ley no partió de cero porque existían antecedentes jurídicos sobre el particular. Por eso, la Ley de Víctimas buscó integrar en un gran sistema los programas y procedimientos existentes, con el fin de lograr mayor cobertura y eficiencia en la atención a las víctimas. Además, se buscó producir un cambio en la relación entre las víctimas y el Estado, de ahí que se consagraran ideas como la transparencia en el registro, el trato digno, la integralidad que obliga a ir más allá de la compensación económica, entre otros.

Actualmente no hay un componente de los derechos de las víctimas que no tenga importantes retrasos en su cumplimiento efectivo. La Ley 1448 aún no ha cumplido los objetivos para los cuales fue creada y, por el contrario, la consolidación de los derechos de las víctimas sigue siendo una tarea pendiente. Si bien en principio la asistencia, atención y reparación se desarrollaron en marcos normativos autónomos, lo cierto es que esas normativas especiales tienen vínculos con la Ley 1448, lo que hace que existan afectaciones en la aplicación y efectividad de estas normas.

Para la mayoría de los actores, el goce de los derechos depende de la Ley 1448. Sin su vigencia, no solo se derrumba la arquitectura institucional, sino también la voz y la representación de las víctimas. Con la finalización de la ley se silencian las víctimas como actores de paz y de construcción de una política social.

Más allá de lo pretendido por el Gobierno con la cláusula de competencia, las víctimas se cuestionan si al expedir la Ley 1448 el Congreso pretendía que el Gobierno hiciera reparaciones marginales o que se generaran expectativas por 10 años para posteriormente estancarse en implementaciones parciales. Se cree que no es así, pues no es posible que el Congreso buscara llegar a escasas 900 mil indemnizaciones, cuando los universos de la victimización eran mayores.

Es cierto que las medidas transicionales deben ser temporales, pero los tiempos deben ser proporcionales y consecuentes con el periodo del conflicto y con la gravedad de las afectaciones. Bajo ese entendido, 10 años eran a lo sumo una referencia para el cumplimiento, pero no el fin de la reparación. Sujetar un mandato legal a un tiempo determinado sin que cumpla sus fines es totalmente contrario a la Constitución y al sentido común.

Pareciera que en Colombia el carácter transicional de las medidas de reparación así como la vigencia de los derechos fundamentales de uno de los sectores más vulnerables del país estuvieran a la merced de discusiones legislativas y se sujetaran a las proyecciones presupuestales. No se ha evaluado si ese esfuerzo presupuestal es el adecuado para atender las necesidades de reparación que dejaron más de 50 años de conflicto. La vigencia de los derechos de las víctimas no debe estar condicionada a proyecciones presupuestales como si la vida, la dignidad y la realidad humana debieran encajar en la rigidez de los instrumentos técnicos que definen los marcos fiscales.

El contenido de la ley fue el parámetro de medida más idóneo para que se reconocieran los derechos de las víctimas en el marco del sistema de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición que fija el Acto Legislativo 01 de 2017. Por eso, la perdida de vigencia de la Ley 1448 impide la satisfacción de los derechos que busca el Acuerdo de Paz.

En la actualidad, existen víctimas que por circunstancias de fuerza mayor no han podido declarar hechos recientes, sigue existiendo desplazamiento forzado, desaparición forzada, reclutamiento de menores, homicidio a líderes y lideresas, entre otros, es decir que el conflicto interno aún persiste. Estas víctimas tampoco podrían ser reparadas bajo criterios de igualdad, pues tendrían que acudir a los mecanismos ordinarios de reparación administrativa o penal, cuya rigidez impide la realización de la justicia transicional que inspiró la ley 1448 así como el acuerdo de paz. Por eso, se aboga por la prórroga de la vigencia por un periodo igual al inicialmente establecido o al del Acuerdos de Paz.

Finalmente, se hace un llamado para que la decisión de la Corte permita mantener el andamiaje sobre el que se edifica la respuesta de reparación de dicho Acuerdo.

5. Rocío del Pilar Peña Huertas – Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria

Desde hace seis años el Observatorio ha realizado un seguimiento a la política de restitución de tierras, en lo que tiene que ver con las acciones del Estado en las etapas administrativa y judicial. El primer avance fue la sentencia T-025 de 2004 y los autos de seguimiento. La ley 1448 reconoce el conflicto armado interno en Colombia, las víctimas y la obligación del Estado de repararlas de manera integral.

El segundo avance es la burocracia tecnificada y especializada para la atención de víctimas del conflicto. Al respecto, se hicieron encuestas a los usuarios de la política, cuyos resultados permiten ver que estos tienen confianza en la unidad de restitución:

Figura 1. Respuesta a la pregunta “¿Qué tanto confía en la URT?” en una escala de 1 a 5, en donde 1 es nada y 5 es mucho

Fuente: Gutiérrez, 2019

Figura 2. Respuesta a la valoración de la eficacia de la URT, en donde 1 es la peor calificación y 4 la mejor

Fuente: Gutiérrez, 2019

El tercer avance es la presencia institucional, lo cual ha generado confianza. La presencia directa en los territorios ha generado un acercamiento del Estado a la ciudadanía.

El cuarto avance está relacionado con la experiencia y la adaptación que han adquirido los funcionarios, esto es, la jurisdicción especial de restitución de tierras. Los jueces civiles ordinarios se han convertido en jueces especializados en restitución de tierras, que tienen una doctrina constitucional en materia de derechos de víctimas, que crean reglas para clarificación de derechos y que tienen lineamientos de incorporación de enfoque de género para la toma de las decisiones. Esa jurisdicción especial ha sido fundamental para esta política.

En cuanto a la pérdida de vigencia de la ley de víctimas, si bien la jurisdicción civil es muy importante para la clarificación de la propiedad rural, es insuficiente porque: i) la población vulnerable no tiene acceso a los jueces civiles municipales o de circuito; y ii) los costos asociados a esos procesos son muy altos. La especialidad de la jurisdicción de tierras facilita los procesos, reduce los tiempos, permite el acceso a la justicia y garantiza la representación judicial y la documentación probatoria por parte del Estado, no del usuario de la política.

Bajo ese entendido, las ventajas de la jurisdicción especial frente a la ordinaria son las siguientes:

La jurisdicción especial es importante porque presume que las víctimas no disponen de las herramientas para defenderse de los victimarios y de quienes tienen sus tierras. La acción de tutela presenta inconvenientes porque es subsidiaria y, aunque es garantista y protege los derechos fundamentales, existe una congestión judicial muy grande en esa materia y la haría ineficiente, pues no serían los funcionarios de la UNT los que presentarían las tutelas sino las propias víctimas.

De otro lado, respecto al estado de cosas inconstitucional, el mismo persiste y prueba de ello es la violación sistemática de derechos humanos. Una muestra de la continuidad de la violencia armada en el país y que refleja hechos victimizantes posteriores a 2016 (firma del Acuerdo de Paz) es que el homicidio de líderes sociales y la consecuente vulneración de derechos no se ha detenido. De acuerdo con lo registrado por la base de datos del Observatorio, entre 2005 y agosto de 2018 se evidencia el homicidio de un total de 669 líderes rurales. De estos, el año más violento ha sido 2018 (con 81 homicidios y desapariciones, pese a que este último está registrado solo hasta agosto) seguido por 2013 (73 casos) y 2017 (72 eventos):

Figura 3: Asesinato a líderes en Colombia de acuerdo con el año de ocurrencia

Fuente: Elaboración de los autores con base en la base de datos del Observatorio de Tierras

La mayoría de las víctimas son líderes de asociaciones campesinas (158 de las víctimas), líderes de Juntas de Acción Comunal (146 de las víctimas) y líderes de asociación indígena (112 de las víctimas), mientras que el menor número de víctimas los aportan los líderes ambientalistas (12 víctimas) y los líderes de asociaciones mineras (9 víctimas).

Otro punto, es la omisión de obligaciones, lo que quiere decir que la lista de espera de solicitudes es muy alta, lo que genera que la Unidad de Restitución de Tierras rechace el 65% de dichas solicitudes en etapa administrativa, mostrando cifras significativas de cumplimiento sin especificar qué sucede con esas víctimas que fueron rechazadas. Además, a pesar de la presencia de la Unidad de Tierras en casi todo el territorio nacional, la micro focalización aún no ha llegado a territorios donde persiste la violencia sistemática.

Finalmente, en cuanto a las otras disposiciones que podrían resultar afectadas, se destacan dos regímenes que guardan una relación estrecha con la restitución de tierras en estricto sentido: la atención de segundos ocupantes y el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA).

A modo de conclusión, la institucionalidad construida desde 2004 es específica y sin ella el Estado colombiano no tiene como enfrentar el problema de las víctimas del conflicto armado en Colombia. Así mismo, la política de restitución ha tenido avances significativos, y a pesar de no ser suficientes, terminar con ella es ir más atrás del punto cero que se tenía en 2004, porque se perdería confianza, la curva de aprendizaje de jueces y funcionarios, la confianza que las víctimas del conflicto han depositado en el Estado colombiano como un todo (legislativo, ejecutivo y judicial). En el ordenamiento jurídico colombiano no existe alternativa alguna para garantizar de manera efectiva los derechos de las víctimas del conflicto armado.

6. Ronald José Valdés Padilla – Espacio Nacional de Consulta Previa

Antes de responder las preguntas formuladas por la Corte hace las siguientes precisiones:

(i) La aprobación y entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 implicó un salto cualitativo en la comprensión de la reparación a las víctimas de un conflicto armado irregular como el colombiano. Destacó la necesidad de avanzar en una reparación integral que responda a patrones mínimos de derechos humanos exigidos en el concierto nacional y universal tales como la restitución integral, la compensación, la rehabilitación, y la garantía de no repetición.

(ii) En el caso de los grupos étnicos, la ley dispuso la adopción de medidas de atención, asistencia y reparación para comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras -CNARP-, así como el respeto de sus usos, costumbres y derechos colectivos. Producto de ello nació el Decreto Ley 4635 de 2011 que fija el marco normativo e institucional de la atención, asistencia, reparación integral y restitución de tierras de las víctimas pertenecientes a estas comunidades.

(iii) El mencionado decreto, en concordancia con la Ley 1448, estableció la definición de víctima para las CNARP en el marco del conflicto armado, lo cual representó un salto sustantivo en la materia, situación que permitió categorizar los daños colectivos e individuales con efectos étnicos colectivos, así como el daño a la integridad cultural, ambiental y territorial, por racismo y discriminación racial.

(iv) En la relación con los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, se resalta la salvaguarda que estos hicieron al SIVJRNR, teniendo en cuenta que en los territorios y zonas de asentamiento de las CNARP se sintieron con gran impacto los efectos del conflicto armado Gobierno-FARC, lo que llevó a la inclusión de un “Capítulo Étnico” en el Acuerdo Final de Paz y la ratificación del carácter principal y no subsidiario de la consulta previa.

(v) Si bien normas como el Decreto Ley 902 de 2017 fueron expedidas sin surtir el proceso de consulta previa, estas normas guardan estrecha relación, y complementan en la práctica la materialización de la Ley 1448 de 2011, por lo que la pérdida de vigencia de esta ley necesariamente pone en peligro el cumplimiento del capítulo étnico del acuerdo final de paz.

De cara a las preguntas formuladas, los principales avances de la Ley 1448 de 2011 fueron i) el reconocimiento de la reparación integral como respuesta a patrones mínimos de derechos humanos; ii) la definición de víctimas a las CNARP en el marco del conflicto armado; iii) el establecimiento de un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas; iv) el establecimiento de una justicia transicional, que posibilite hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición; v) las condiciones para la adopción de medidas de atención, asistencia y reparación para las CNARP; vi) la categorización de los daños sufridos por las CNARP; vii) la enunciación de derechos generales y diferenciados; y viii) la expedición del Decreto 4635 como marco normativo e institucional de la atención, asistencia, reparación integral y restitución de tierras y de los derechos de las víctimas pertenecientes a las CNARP.

Sin embargo, un obstáculo es el creciente nivel de afectación a la vida, integridad y seguridad de dirigentes que lideran reclamación de restitución de tierras de las CNARP despojadas en razón u ocasión del conflicto armado.

Respecto a las alternativas disponibles para proteger los derechos regulados en la Ley 1448 y su grado de efectividad, a pesar de las falencias y el poco avance en algunas materias contempladas en la Ley 1448 y el Decreto 4635 de 2011, la pérdida de vigencia de la ley implicaría retroceder al año 2010 en lo que respecta a las víctimas individuales o colectivas que sufrieron daño o afectación en el marco del conflicto armado. Además surgiría el escenario incierto de tramitar una nueva ley de víctimas en el Congreso de la República y el Acuerdo de Paz no sería suficiente para garantizar el derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario.

En cuanto al impacto que para la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 tendría la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011, ello significaría una afectación en la implementación del conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas en beneficio de las víctimas que se desarrolla en la actualidad.

Por último, la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011, en el caso de los grupos étnicos afectaría: la atención humanitaria; el Plan Integral de Reparación Colectiva; la restitución de la tierras; las mesas de víctimas; la Reforma Rural Integral; negaría los daños colectivos e individuales con efectos étnicos colectivos; generaría el desmembramiento del Capitulo Étnico del Acuerdo Final de Paz; no habría posibilidad de construir el protocolo de participación de víctimas de las CNARP; y el desmonte automático del marco normativo e institucional de la atención, asistencia, reparación integral y restitución de tierras y de los derechos de las víctimas pertenecientes a las CNARP surgido con el Decreto Ley 4635 de 2011.

En orden a lo expuesto solicita declarar la inconstitucionalidad de la expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años” del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 o en su defecto disponer en la misma providencia la creación inmediata de un mecanismo legal que salvaguarde los derechos de las victimas individuales y colectivas de las CNARP que sufrieron daño en razón o con ocasión del conflicto armado. También considera que la Corte debe declarar la unidad de materia de la expresión demandada con la vigencia jurídica del Decreto Ley 4635 de 2011 cuyo artículo 156 la fijó en 10 años contados a partir del 9 de diciembre de 2011.

7. Germán Valencia Medina – Organización Nacional Indígena de Colombia

Los 115 pueblos indígenas de Colombia han sido víctimas históricas y milenarias del conflicto armado y por más de 500 años han intentado resistir al interior de los territorios, sin que hayan dejado de recibir ataques por parte de diferentes actores armados legales e ilegales. La Ley 1448 de 2011 reconoció a las víctimas del conflicto armado con una temporalidad que es limitada para los pueblos indígenas. Sin embargo, en desarrollo de esta ley los pueblos indígenas vienen luchando por la creación de una normatividad propia en razón a las afectaciones diferenciales recibida.

El Decreto 4633 de 2011 es un gran paso en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, pero está atado a la Ley 1448, por lo que cualquier afectación a esta ley atentaría contra los derechos de las víctimas del conflicto armado de los pueblos indígenas. Salvo la normatividad existente, no hay mecanismos alternativos que obliguen al Estado y reconozcan los derechos de las víctimas de manera integral, pues si bien se tiene jurisprudencia frente al tema y existió un sistema anterior para reconocer el hecho victimizante sobre el desplazamiento, estos no tienen el músculo jurídico ni económico que reemplace las capacidades alcanzadas por la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios. Por lo tanto, es imperativo que la Ley 1448 y sus decretos no pierdan vigencia en el año 2021, al ser la forma de garantizar los derechos de los pueblos indígenas al igual que el resto de las víctimas.

Frente al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 y el impacto de la pérdida de vigencia de la ley, no hay ningún sistema, mecanismo, ni normativa que regule la atención de la población desplazada como lo ha hecho la Ley 1448. Así sea un sistema imperfecto, es el único que a la fecha garantiza unos mínimos frente a las vulneraciones de derechos humanos que en el marco del conflicto se dan día a día en estos territorios.

Frente a los avances y retos actuales de garantías de derechos de las víctimas de los pueblos indígenas, la UARIV ha procurado en casos urgentes, como el desplazamiento forzado, atender a la población víctima. Sin embargo, es necesario aclarar que en la mayoría de los casos las ayudas y auxilios son insuficientes. Las dificultades de orden administrativo y en especial la falta de garantías presupuestales imposibilitan que la entidad cumpla con el objetivo de la ley de alcanzar la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.

Es problemático que en los procesos de reconocimiento a las víctimas, no se responda a la demanda que existe en la inscripción y reconocimiento de víctimas individuales y colectivas, debido a que el término para la inscripción fue superado por la realidad bélica de los territorios.

Frente a temas de reubicación y retornos, la UARIV ha realizado estos procesos con miembros de varias comunidades indígenas y se ha prestado la infraestructura de oferta institucional para este propósito. A pesar de esto, se observa que no hay integralidad en la mayoría del proceso teniendo en cuenta las condiciones mínimas exigidas por la ley. Pese a la firma del Acuerdo de Paz, el conflicto armado al interior de la mayoría de los territorios no ha cesado y, por el contrario, se ha agudizado, especialmente en el último año. Esto implica que el componente de seguridad no se cumple como requisito esencial de los retornos y reubicaciones.

En relación con la reparación, a pesar del poco nivel de implementación de las medidas, se ha avanzado en el reconocimiento de sujetos que deben ser reparados. Si bien no son todos los que han sido afectados por el conflicto armado, se han dado los primeros pasos en ello así como en la construcción de las propuestas y rutas de reparación colectiva de algunas comunidades.

Finalmente de cara al tema de restitución de tierras, no obstante el lento avance, la pérdida de vigencia de la normatividad de alguna manera legitimaría el despojo territorial y la apropiación de tierras por parte de actores armados, así como la presencia de los mismos en nuestros territorios.

En conclusión, si bien no existen tantos avances como se quisiera, la pérdida de vigencia de la ley no es la salida. Se deben buscar mecanismos de reforma y mejora de la ley, pero no se puede aceptar la pérdida de vigencia porque representaría una regresividad incalculable en un conflicto armado de más de 50 años. Es imperativo que la Corte prorrogue la vigencia de la ley como una forma de garantizar los derechos de las víctimas registradas y las que se presentan día a día en las regiones en el marco del conflicto. Es necesario fortalecer la Unidad de Víctimas desde la asignación presupuestal como muestra de voluntad política del Gobierno y hacer una revisión de fondo de la ley que permita garantizar los derechos de las víctimas en Colombia.

Eje temático 3: identificación de los efectos fiscales de la Ley 1448 de 2011 y de la ampliación de su vigencia, así como de las iniciativas para su reforma

1. Alberto Carrasquilla Barrera – Ministerio de Hacienda y Crédito Público

En relación con el balance fiscal de la ejecución de la Ley 1448 de 2011, desde la entrada en vigencia de dicha ley a la fecha se estiman ejecutados $132,7 billones, como se muestra en el gráfico 1.

Gráfico 1

Presupuesto asignado para la política de población víctima por tipo de gasto

2012-2020*

* 2012-2018: apropiación final; 2019 apropiación vigente, 2020, Proyecto Ley de PGN 2020. Datos deflactados utilizando la inflación reportada por el DANE 2002-2018, proyección de inflación 2019. Datos actualizados a agosto de 2019. Fuente: MHCP-DNP.

Ahora bien, si se entendiera que el Sistema General de Participaciones -SGP- no hace parte de estos recursos, se pasaría de $132,7 billones a $91,3 billones, de acuerdo a lo expuesto en el gráfico 2.

Gráfico 2:

Presupuesto asignado para la política de población víctima por tipo de gasto 2012-2020* (no incluye SGP)

* 2012-2018: apropiación final; 2019 apropiación vigente, 2020, Proyecto Ley de PGN 2020. Datos deflactados utilizando la inflación reportada por el DANE 2002-2018, proyección de inflación 2019. Datos actualizados a agosto de 2019. Fuente: MHCP-DNP.

En términos comparativos, con los compromisos que ha tenido el Gobierno desde que se expidió la Ley 1448 y los consignados en los Conpes 3712 de 2011 y 3726 de 2012^[127], se han presentado unos excesos que se evidencian en asignaciones superiores a las proyectadas en estos documentos, es decir, se han ejecutado más recursos de los que estaban contemplados, por un monto estimado de $40,3 billones, como se muestra en la siguiente gráfica:

Si en el estimativo anterior no se tienen en cuenta los gastos del SGP, la suma estimativa cambiaría de $40,3 billones a $12 billones. El plan de financiación de la Ley 1448 de 2011, consignado en los documentos Conpes mencionados, incluye en sus estimaciones los recursos del SGP.

En cuanto a las proyecciones fiscales respecto de la ejecución de la Ley 1448 de 2011 en los años que le quedan de vigencia según lo previsto en su artículo 208, se debe tener en cuenta que en este momento en el Registro Nacional de Víctimas existen 8 millones 895 mil personas registradas como víctimas del conflicto en diferentes conceptos: i) 7 millones 900 mil son por desplazamiento forzoso, ii) 174 mil desapariciones forzadas y iii) 1 millón 025 víctimas de homicidio en relación con este proceso. Entonces los puntos de partida para estos estimativos que se exponen son este número de víctimas, quienes serían los beneficiarios de los desembolsos presupuestales expuestos en el Grafico 1, víctimas que desde ningún punto de vista serán abandonadas si la ley pierde vigencia. La simulación que se plantea a continuación parte de la base de que mientras no sean reparadas estas víctimas las exigencias presupuestales seguirán estando vigentes. De ninguna manera se está suponiendo y no es deseable que la suspensión de la ley permita al Estado incumplir con la reparación a estas personas.

A partir de estas consideraciones expone cuatro estimativos de lo que implicaría esto en términos fiscales, así:

Tabla 1. Escenarios de costeo con un universo de 8,9 millones de víctimas

Cálculos: MHCP

Nota: Teniendo en cuenta que para el año 2020 se espera tener un recaudo tributario del orden de $158 billones, la tercera columna de la tabla presenta los años de tributación equivalentes a las asignaciones requeridas para cumplir con las necesidades de gasto de cada escenario.

A continuación, se describen los 4 escenarios:

Escenario 1. La apropiación presupuestal que se ha venido haciendo, continuaría por un periodo de 10 años y eso costaría 143 billones de pesos. Para poner ese número en perspectiva, para el año 2020 se espera recaudar en la DIAN 148 billones.

Escenario 2. Se garantizaría la apropiación presupuestal per cápita por solo un año y un salario mínimo legal mensual vigente, lo que daría una suma de 80,2 billones.

Escenario 3. Se garantizaría la apropiación presupuestal per cápita por un año y por otros dos años se darían unos recursos equivalentes a un salario mínimo legal mensual vigente, eso costaría 29,5 billones.

Escenario 4. Se garantizaría la reparación de las víctimas inscritas hasta el momento en los próximos 3 años, lo que tendría un costo de 231,9 billones.

Lo anterior es resultado de un cálculo basado en dos números: el primero es derivado del Auto 373 de 2016, de acuerdo a los derechos que fueron explícitamente numerados en esa providencia y unos estimativos acerca de los costos derecho por derecho, lo que da una suma aproximada de unos $100 millones por hogar o $27 millones por persona; el segundo, corresponde a los cálculos que se tienen acerca de las personas que aún no han sido reparadas, es decir, a casi 9 millones de víctimas en 3 años, lo que equivale a $231,9 billones, que en términos comparativos es semejante a destinar solo a este programa un poco más de un año y medio del recaudo tributario total del país.

Respecto a los efectos fiscales que podría tener la eventual extensión de la vigencia de la Ley 1448 de 2011, en este escenario se procede a ampliar el número de víctimas en un estimativo de los 9 millones actuales a 13 millones en el escenario nuevo, si eso es así y exactamente con los mismos principios de las 4 simulaciones anteriores, se tendrían los siguientes estimativos:

Tabla 2. Escenarios de costeo con un universo de 13 millones de víctimas

Cálculos: MHCP

Nota: Teniendo en cuenta que para el año 2020 se espera tener un recaudo tributario del orden de $158 billones, la tercera columna de la tabla presenta los años de tributación equivalentes a las asignaciones requeridas para cumplir con las necesidades de gasto de cada escenario.

Entonces, los cuatro escenarios tendrían las siguientes implicaciones: i) 182,6 billones costaría una garantía por 10 años de las mismas apropiaciones que se vienen haciendo históricamente; ii) 103,7 billones se necesitarían para garantizar esa apropiación per cápita en el año 2020 más una asignación de un salario mínimo legal mensual vigente de ahí en adelante; iii) 41,8 billones, para cumplir con las reparaciones, asignando la apropiación presupuestal per cápita histórica y luego extenderla solamente por 2 años; y iv) el último escenario relativo a la reparación de todas las víctimas que incluye las que actualmente son víctimas (9 millones aprox.), más el estimativo que hacemos de las posibles nuevas víctimas que entrarían a estar amparadas por la cobertura de la ley (4 millones aprox.), lo que da una suma de 326.7 billones que corresponde a un poco más de dos años del total recaudo tributario del país.

Por último, se expone la diferencia de costear la reparación del universo de 13 millones de víctimas de acuerdo a la proyección expuesta, para evidenciar las implicaciones fiscales que tendría la prórroga de la ley.

Tabla 3. Diferencial de los escenarios de costeo

Cálculos: MHCP

Nota: Teniendo en cuenta que para el año 2020 se espera tener un recaudo tributario del orden de $158 billones, la tercera columna de la tabla presenta los años de tributación equivalentes a las asignaciones requeridas para cumplir con las necesidades de gasto de cada escenario.

En el escenario 1, la diferencia es de 39,6 billones; en el escenario 2, es de 23,6 billones; en el escenario 3, sería de 123,3 billones; y en el escenario 4, que garantiza la reparación plena en virtud de la Ley 1448 de 2011, exigiría del Estado un esfuerzo adicional de $94,8 billones para atender a las nuevas víctimas dada la extensión de la vigencia de la Ley.

2. Carlos Felipe Córdoba Larrarte – Contraloría General de la República

Las víctimas representan los actores más importantes del posconflicto, al encarnar el testimonio vivo de un país que ha sufrido con la violencia, por lo que merecen atención integral del Estado. Desde esa perspectiva, la Contraloría ha enfocado un trabajo a través de su Unidad Delegada para el Posconflicto junto con la Procuraduría, Defensoría y Representantes de las Víctimas, haciendo monitoreo a la ley de víctimas.

Las cifras básicas a partir de las cuales soporta su intervención son: i) a la fecha existen 8 millones 300 mil de víctimas registradas; y ii) para alcanzar la reparación integral se necesitan alrededor de $115,9 billones. En consecuencia, en cuanto a los efectos específicos de la implementación del Acuerdo de Paz y los derechos de las víctimas en caso de que se produzca la pérdida de la vigencia de la Ley 1448, se debe determinar si existe un alto número de población víctima pendiente de atención.

Al respecto, en atención psicosocial hay 3.228.097 víctimas; en la medida colectiva hay 631.781 víctimas pendientes de atención; en cuanto a la indemnización administrativa hay 764.269 hogares pendientes de atención y en torno al desplazamiento existen 1.265.524 hogares pendientes de atención. En desaparición forzada hay 43.322 sujetos pendientes de atención, en homicidios habrían 197.449 y en secuestro 16.82. A su vez, en materia de indemnización colectiva 251 indígenas y 157 afro descendientes, en materia de vivienda urbana 228.895 sujetos pendientes de atención y en materia rural 100.911 sujetos pendientes de atención.

Sobre las proyecciones fiscales respecto de la ejecución de la Ley 1448 en los años que le quedan de vigencia, se deben definir las rutas de atención a la población víctima, así como el alcance de estas medidas y metas para dicha reparación integral, a fin de que la población víctima pueda superar su condición de vulnerabilidad y sea reparada de forma integral. También es imperativo realizar un costeo claro y detallado por componente y medida que determine con exactitud la totalidad de la población pendiente de atención, al igual que las fuentes de recursos requeridos para su financiamiento de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y que efectivamente pueda garantizar dicha reparación integral.

Respecto al balance fiscal de la ejecución de la Ley 1448, es clave definir los recursos para atender los costos pendientes de la política pública de víctimas, ya que de acuerdo con los cálculos hechos a partir del Conpes 2011 y 2012, se definieron recursos por $54,9 billones a precios de 2011, los cuales ya fueron superados. Igualmente se requiere realizar una evaluación de impacto de los recursos invertidos en dicha ley, ya que según los cálculos de la Contraloría al año 2019 se ha invertido alrededor de $96,6 billones, por lo que se hace necesario evaluar el resultado de la inversión y determinar si el modelo de atención está ajustado a los requerimientos de la población víctima, determinando cómo van llegando dichos recurso a los 170 municipios que los necesitan en sus 6 componentes de inversión.

Se estima que entre el año 2019 y 2021 se requieren alrededor de $115,9 billones para terminar de reparar efectivamente a las víctimas registradas (8 millones 300 mil). Si se hace un cálculo de estas mismas víctimas 10 años después, serían $155 billones, partiendo de la base que sea el mismo número de víctimas registradas.

En consecuencia, sería importante establecer si se debe abrir o no ese registro nuevamente y si las proyecciones que se tienen sobre alrededor de unos 13 millones de víctimas daría más de $180 billones para su atención integral. Por lo que resulta importante tener gran capacidad y rapidez para reparar integralmente a las víctimas del país.

3. Roy Leonardo Barreras Montealegre – Comisión de Paz del Senado de la República

La pérdida de vigencia de la ley es contraria al marco constitucional para la paz, así como a los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 que son parámetro de interpretación en el proceso de implementación del Acuerdo de Paz.

Si el Acto Legislativo 02 de 2017 rige por 12 años, lo que quiere decir que le restan 10 años, por lo menos durante esa década debe mantenerse la vigencia de la ley. Por su parte, teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 01 de 2017 se refiere a todo el SVJRNR, puede decirse que el hecho de establecer un límite de vigencia de la ley de víctimas termina por desconocer la Constitución. El espíritu del legislador se dio en el marco legislativo transicional, por lo que la Ley 1448 tiene como eje la construcción de una paz estable y duradera.

Además de lo jurídico y lo legislativo, no hay confianza en la voluntad política del Gobierno para garantizar la prórroga de esta norma, pues a pesar de existir un proyecto de ley en curso, ello no es sinónimo de garantías para las víctimas sino de incertidumbre. Incluso el plan de desarrollo no garantiza que esta ley se vaya a prorrogar, pues textualmente dice: “este Gobierno deberá revisar y evaluar la efectividad de la Ley 1448 para establecer los criterios para determinar la renovación”, con lo cual puede no determinarla o determinarla de otra manera. Y continúa este documento: “o actualización de la política de víctimas, así como una propuesta de ajuste y actualización siempre bajo el criterio del costo de su implementación”. Es decir, el plan de desarrollo no garantiza la prórroga en la vigencia de la ley, ni los mecanismos para la financiación de este compromiso histórico con las víctimas. Contempla además “en el marco de la restricción presupuestal”, con lo cual se prevé su restricción a partir de una evaluación que haga el Gobierno de la política de víctimas.

El texto también indica que “en ese marco se garantizarán los esfuerzos para la reparación y la atención integral y los ajustes que se requieran”. Allí hay una narrativa donde se permite al Gobierno reparar sin necesidad de la ley, lo que está sustentado en el dicho de los protagonistas que gobiernan. En el año 2009 cuando se defendió por primera vez esta iniciativa presentada por el entonces Senador Cristo y el Representante Rivera, decía el Ministro de Hacienda en cabeza de Oscar Iván Zuluaga “nuestra preocupación en el Ministerio de Hacienda es tener la certeza de su estimación fiscal, no podemos trasegar un proyecto de esta magnitud que podría significar una contingencia enorme”. Es decir, la restricción presupuestal está por encima de este compromiso histórico fundamental y hoy constitucional con los derechos de las víctimas del conflicto

Por su parte, la presidencia de la República de ese entonces (2009), en relación con el proyecto conciliado de la actual Ley 1448 dijo: “el texto conciliado que el gobierno solicita encarecidamente no aprobar se constituye en una grave amenaza a la seguridad democrática puesto que iguala a los terroristas con agentes al servicio del Estado”. Evidentemente existe la intención de negar los efectos de esta ley, por lo que no sorprende que voceros o parlamentarios del partido de gobierno sugieran que la ley se extinga con esta vigencia, pues si no creyeron en la ley hace 10 años no hay razón para que crean en ella ahora.

A su vez, el Ministro de la Justicia y del Interior de entonces, el doctor Fabio Valencia Cossio (2009) dijo: “el Gobierno ha tenido como política fundamental la reparación de las víctimas y la atención a las víctimas, este Gobierno de forma unilateral dictó un decreto para la reparación administrativa de las víctimas”. Bajo este criterio se podría pensar que no se necesita esta ley, por lo que se puede dejar que se extinga al existir la posibilidad de seguir reparando de manera unilateral al arbitrio de los gobiernos.

La negación de esta ley, del conflicto y de las víctimas ha sido una constante, tan es así que se ha llegado a decir que los desplazados no existen, sino que son migrantes sin tierras. El Gobierno no ha creído en un capítulo histórico importante que hoy es mandato constitucional, ejemplo de ello es la falta de aprobación de las 16 circunscripciones de paz, conocidas como las 16 curules para las víctimas, situación que muestra la falta de confianza en del Acuerdo. En consecuencia, salvo que la Corte declare le inexequibilidad de la vigencia de esta norma, se afectaría toda la institucionalidad de los procesos de reparación de víctimas. Finalmente, precisa que la inexequibilidad eventual no abre el registro de las víctimas.

4. Juanita María Goebertus Estrada – Comisión de Paz de la Cámara de Representantes

En una revisión a través del sistema del Congreso se encontró que desde 2013 se han presentado 21 iniciativas de modificación o prórroga de la ley, solo 4 de ellas están en trámite y 17 han sido archivadas o retiradas. Las 21 iniciativas referidas se pueden clasificar en cinco tipologías de reformas: i) ampliación de tipos de medidas de reparación, ii) ampliación del universo de víctimas, iii) ampliación del plazo del registro de víctimas, iv) restitución de tierras y v) vigencia propiamente.

De las 4 que actualmente están en curso, 3 de ellas son sobre la ampliación de la vigencia, repartidas entre el Centro Democrático, el Partido de la U y la oposición. En este escenario, si se toma desde 2013 a hoy parecería existir cierto consenso en relación con la prórroga, teniendo en cuenta que hay partidos de Gobierno, de la oposición e independientes que están presentando proyectos en este sentido, pero existe amplio disenso y ausencia de liderazgo político sobre cuáles son las adecuaciones. Existe una tensión muy fuerte entre medidas maximalistas sobre todo relacionadas con abrir el registro de víctimas y otras restrictivas o regresivas, como por ejemplo la inversión en la carga de la prueba frente a la restitución.

A su vez, en materia de reparaciones, particularmente en el componente de indemnización, hay un avance del 12%, con lo cual en dos años que quedan de vigencia de la ley no se alcanzaría a lograr la reparación y al ritmo de este Gobierno se tardaría 62 años alcanzar la reparación total de las víctimas. En materia de restitución de tierras, si se tomaran las cifras de la Unidad de Restitución de Tierras se tardarían 12 años en lograr la garantía de los derechos de las víctimas.

Lo que resulta más preocupante es que durante este Gobierno se ha ralentizado el proceso de reparación de víctimas. Mientras que el promedio anual de indemnización de víctimas desde la vigencia de la ley hasta el inicio del gobierno Duque fue 103.792 víctimas indemnizadas al año, durante el primer año del gobierno Duque se indemnizaron 45.091 víctimas, es decir, hay una reducción del 56% del número de víctimas indemnizadas al año.

Esa cifra es igualmente preocupante en temas de atención psicosocial a víctimas, ya que se venía de un promedio anual de 107.000 víctimas con proceso de atención psicosocial. En 2018 se dieron 59.600, con lo cual habría un promedio mensual de más o menos 5.000 y, a 2019, se está en un promedio mensual de 3.500 víctimas con atención psicosocial.

En cuanto a la discusión sobre el presupuesto 2020, el gobierno Duque pretende indemnizar a 510.000 víctimas durante este cuatrienio, no obstante, si se toman todos los recursos asignados para la Unidad de Víctimas a 2020, el Gobierno solo lograría cumplir el 30% de esta meta.

Si bien, no se pretende negar la complejidad del proceso de indemnización, tampoco se puede obviar que se viene en un proceso lento que se está ralentizando aún más durante este Gobierno.

Por otra parte, si se toma el Acto Legislativo 01 de 2017, particularmente el artículo transitorio 18, es claro que hay un cambio institucional donde se advierte que el Estado garantizará la reparación de víctimas de manera integral lo que lleva que sea atemporal. En esa medida, la pregunta sería si es suficiente eliminar ese límite de vigencia para efectos de cumplir con el Acuerdo de Paz.

Específicamente, el Acuerdo de Paz señala una obligación en cabeza del Gobierno de poner en marcha un proceso participativo para adecuar y fortalecer la ley de víctimas como el componente de reparaciones del sistema integral. Ese proceso tuvo la participación de más de 3000 víctimas en 2017.

Dada la experiencia en el Congreso, donde lo más difícil es llegar a un acuerdo en lo que respecta a la vigencia de la ley, fortalecimiento y adecuación, la Corte debería dar unos lineamientos orientadores al respecto. Entre otros podrían tenerse en cuenta los siguientes:

(i) Llegar más rápido a más víctimas, lo que implica articular los planes territoriales, potenciar la reparación colectiva, destinar recursos, diferenciar las medidas del universo de víctimas de desplazamiento de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, potenciar los retornos y la restitución de tierras, acordar no imponer criterios de priorización -estos deben ser acordados de manera participativa-.

(ii) Articular la reparación con el sistema integral (JEP, Comisión de la Verdad y la Unidad Especial para la búsqueda de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado), promover actos tempranos de responsabilidad, que quienes causaron el daño contribuyan material y simbólicamente a su reparación, garantizar un plan psicosocial para la convivencia, que la JEP no tenga que ordenar reparaciones dado que estas se deberían cumplir vía administrativa.

(iii) El propio Acuerdo de Paz reconoce que es necesario hacer un ajuste al universo de víctimas, como ocurre con las víctimas miembros de las fuerzas militares, víctimas en el exterior, víctimas de los grupos armados que no pudieron declarar dentro de los plazos establecidos, así como claridad en los criterios excepcionales de cuándo se puede registrar y cuándo no.

La responsabilidad histórica que tenemos como país, que a lo largo de 50 años de conflicto armado ha generado más de 8 millones de víctimas, hace que estas merezcan que se les repare durante el tiempo que sea necesario, por lo que se deben eliminar los límites temporales.