Sentencia C-588/19

A. Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda presentada en contra de la expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años” contenida en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011. Ello en virtud de lo establecido por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución conforme al cual le corresponde a este Tribunal decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos en contra de las leyes.

B. Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda y, en particular, la posibilidad de controlar la constitucionalidad de disposiciones que prevén el término de vigencia de una ley

2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Advierten (i) que la acusación no se dirige contra un texto normativo, sino que tiene por objeto cuestionar una situación hipotética y eventual -vacío normativo- vinculada a la inacción del legislador. Según tales intervinientes no es posible conocer, desde este momento, si el Congreso de la República antes del 10 de junio de 2021 dispondrá la prórroga de la Ley 1448 de 2011 o la adopción de un nuevo régimen. Según el argumento presentado (ii) los demandantes pretenden resolver una cuestión particular desconociendo la naturaleza y objeto del proceso de constitucionalidad. En adición a ello, destacan (iii) que el punto de partida de la acusación -de acuerdo con el cual el legislador carece de la posibilidad de definir la vigencia de las normas que aprueba- es muy problemático en tanto afecta el principio democrático y, en el caso de la Ley 1448 de 2011, puede impactar muy seriamente la sostenibilidad fiscal.

3. Para la Corte las solicitudes de inhibición del Gobierno Nacional no son admisibles por las razones que se presentan a continuación.

4. El aparte acusado del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 prevé el término de vigencia de esa ley, estableciéndolo en 10 años desde el momento en que se produjo su promulgación, esto es, hasta el día 10 de junio del año 2021. En ese sentido ha prescrito, de manera anticipada, el momento en el cual dejará de pertenecer al ordenamiento jurídico la mencionada ley.

5. A pesar de que el resultado referido tendrá lugar únicamente al cumplirse el término previsto en la disposición impugnada, es cierto que la regla de vigencia hace parte del actual ordenamiento jurídico y tiene, desde ya, plena vocación para producir efectos. Es por ello que la demanda advierte que la existencia de un plazo de vigencia se opone a la Constitución teniendo en cuenta que las reformas introducidas en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, exigen la ampliación de dicho término. No se trata únicamente de un problema hipotético asociado a los efectos de la inactividad futura del legislador. El asunto que propone la acusación consiste en definir la concordancia con la Constitución de una norma que prescribe un término de vigencia del régimen legal de protección de las víctimas.

6. Este tribunal ha reconocido su competencia para controlar la constitucionalidad de normas que por disposición legal no han entrado a regir. Ha sostenido que “nada se opone a que una norma que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la cual el legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción pública de inconstitucionalidad”[46].

La expresión acusada se encuentra vigente desde el mismo momento en que fue promulgada la Ley 1448 de 2011 y, por ello, no puede considerarse como una hipótesis igual a la de las reglas cuya entrada en vigencia el legislador aplaza. Sin embargo, de modo análogo a lo que ocurre con ese tipo de normas, sus efectos solo se producirán tiempo después -además de ello en ese momento también se agotará su objeto[47]-.

Sin desconocer sus diferencias, pero tomando en cuenta sus similitudes, puede indicarse que si la Corte ha admitido el control constitucional de normas cuya vigencia se encuentra aplazada, debe aceptarse -con mayor razón o a fortiori- el control judicial de reglas que (i) además de encontrarse vigentes (ii) establecen anticipadamente la vigencia de otras. Así las cosas, aunque el contenido prescriptivo de la expresión demandada -consistente en la eliminación de la Ley 1448 de 2011- solo se materializará el día 10 de junio de 2021, puede ya ser objeto de control.

7. La Corte entiende que la regla de pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 puede disiparse si el legislador decide prorrogarla. Igualmente, los efectos advertidos por los demandantes pueden mitigarse en caso de que antes del diez (10) de junio del año 2021 sea adoptada otra regulación por el Congreso. Sin embargo, la actuación del Congreso en esa dirección constituye apenas una contingencia y, en consecuencia, este Tribunal no puede abstenerse de controlar un contenido cierto, a saber: la Ley 1448 de 2011 estará vigente hasta el día 10 de junio de 2021.

8. En adición de lo expuesto y en contra de la tesis según la cual la disposición demandada no produce efectos, debe destacarse que el término de vigencia establecido en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 ha sido empleado por la Corte Constitucional como criterio para la interpretación de disposiciones vinculadas a la justicia transicional. En esa dirección, la sentencia C-172 de 2017 examinó la constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011, en el que se modificaba de manera permanente la planta de la Procuraduría General de la Nación con el propósito de asumir competencias relacionadas con la restitución de tierras y la atención de víctimas del conflicto. La Corte concluyó que el “carácter permanente” de esos cargos era inconstitucional en atención a la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y, en consecuencia, dispuso reemplazar la expresión declarada inconstitucional por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”[48].

9. Debe la Corte precisar que del contenido del artículo 208 al que se integra la disposición demandada, no se desprende mandato alguno que imponga al legislador la prórroga o extensión de la Ley 1448 de 2011. En efecto, el parágrafo primero de ese artículo establece a cargo del Gobierno la presentación de un informe anual detallado sobre el desarrollo, implementación y cumplimiento de la Ley. A su vez, el parágrafo segundo dispone que un año antes del vencimiento de la Ley, el Congreso deberá pronunciarse frente a la ejecución y cumplimiento de la misma.

El enunciado del parágrafo segundo establece una obligación del Congreso, no de legislar en un determinado sentido, sino de pronunciarse en ejercicio de sus competencias de control político, sobre el cumplimiento de los objetivos de la Ley 1448 de 2011. Nada de esa disposición permite inferir una obligación legal de prorrogar la ley. A la expresión “deberá pronunciarse” no se adscribe un contenido que prive de eficacia o torne incierta la regla según la cual el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 corresponde a diez años contados desde su promulgación.

10. Ahora bien, las objeciones a la adopción de un pronunciamiento de fondo debido a la afectación del principio democrático y del criterio de sostenibilidad fiscal en caso de que la decisión de la Corte tuviera como efecto la extensión de la vigencia de la Ley 1448 de 2011, constituyen en verdad razones vinculadas con el fondo del asunto y no, por el contrario, a defectos de la demanda presentada. Sobre ellas la Corte volverá al pronunciarse sobre la acusación.

11. En suma, la Corte encuentra satisfechos los requisitos para adoptar una decisión de fondo. En efecto, la acusación (i) se dirige en contra de un contenido normativo directamente adscrito a la expresión acusada del artículo 208 conforme al cual la Ley 1448 de 2011 perderá vigencia el día 10 de junio de 2021; (ii) presenta de manera clara los argumentos en los que se funda el cuestionamiento; (iii) la argumentación es además pertinente dado que invoca la violación de disposiciones integradas originalmente a la Carta o incluidas posteriormente en virtud de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017; y (iv) aporta razones específicas que se encaminan a demostrar por qué la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 impacta negativamente la concreción del régimen para la protección de las víctimas. Dado el cumplimiento de los requisitos anteriores la demanda ha suscitado dudas acerca de la constitucionalidad del término de vigencia de la norma acusada y, en consecuencia, el cargo es suficiente.

C. Problema jurídico y método de la decisión

12. Atendiendo el contenido de la demanda, así como las intervenciones presentadas, la Corte debe establecer si la regla que prevé la vigencia de la Ley 1448 de 2011 hasta el día 10 de junio de 2021, sin establecer fórmula de reemplazo o prórroga alguna, desconoce el «régimen constitucional de protección de las víctimas», el cual se construye a partir de un dilatado cuerpo normativo, que tiene como referente sustantivo y procesal la Ley 1448, pero que se entrelaza con los Actos Legislativos 01 de 2016, 01 y 02 de 2017 así como las leyes 1955 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo) y 1957 (Ley Estatutaria de la Jep), entre otras

13. Con el propósito de resolver los anteriores problemas, la Corte seguirá el siguiente orden. Inicialmente caracterizará el régimen de protección de las víctimas que se desprende del texto original de la Constitución de 1991 y de algunas de sus más recientes reformas en materia de justicia transicional (Sección D). A continuación, referirá el alcance y características de la Ley 1448 de 2011 precisando las relaciones que tiene con varias de las normas de implementación del Acuerdo Final (Sección E). Seguidamente este Tribunal resolverá el problema jurídico identificado (Sección F). Concluirá presentando algunas consideraciones sobre el alcance y sentido de la decisión (Sección G).

D. El régimen constitucional de protección de las víctimas

14. El planteamiento de los demandantes indica que la regla acusada se opone al régimen constitucional previsto para la protección de las víctimas interpretado a partir de los contenidos que se desprenden de las reformas constitucionales de la transición, previstas en el Acto legislativo 01 de 2017, que tuvo por objeto la creación del sistema integral de verdad, justicia reparación y no repetición, y el Acto Legislativo 02 de 2017, cuyo propósito consistió en conferir estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final.

15. A efectos de caracterizar los referentes que integran el parámetro de control, la Corte referirá las líneas generales de su precedente respecto de los derechos de las víctimas, estableciendo su relación con las recientes reformas constitucionales en materia de justicia transicional.

16. Este tribunal ha establecido que las víctimas son titulares de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Tales derechos tienen la condición de fundamentales[49], son reconocidos en diferentes fuentes y han sido objeto de conceptualización en múltiples pronunciamientos. Su protección constituye un pilar fundamental[50].

17. La jurisprudencia en esta materia tiene, entre otras, las siguientes características: (i) se apoya en normas constitucionales y en disposiciones que integran el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional; (ii) responde a una paulatina definición de los derechos en función de los contextos en los que se tornan relevantes; y (iii) refleja un interés ascendente por concretar los contenidos, titulares y destinatarios de cada uno de los derechos.

18. El reconocimiento de los derechos de las víctimas encuentra fundamento en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 229 y 250 de la Constitución[51], así como en normas integradas al bloque de constitucionalidad, tal y como ocurre con los artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[52]. La Corte ha caracterizado tales derechos, en aproximación que hoy se reitera, indicando que se trata de “un subconjunto dentro de los derechos fundamentales”[53] que “(i) comportan obligaciones para el Estado y los particulares; (ii) tienen un contenido complejo, cuyo conocimiento es esencial, con miras al diseño de las garantías necesarias para su eficacia; (iii) pueden entrar en colisión con otros principios, y en tal caso, su aplicación pasa por ejercicios de ponderación; y (iv) presentan relaciones de interdependencia entre sí (…) y son indivisibles, pues su materialización es una exigencia de la dignidad humana, una condición de su vigencia”[54].

19. Diversos pronunciamientos de esta Corte relacionados con la participación de las víctimas en el proceso penal señalan que el reconocimiento de esa garantía “se encuentra ligado al respeto de la dignidad humana”[55] exigido por el artículo 1º de la Constitución. En efecto, dicho principio impide que “los derechos y bienes jurídicos protegidos por el derecho penal para promover la convivencia pacífica de personas igualmente libres y responsables, sean reducidos a una tasación económica de su valor”[56]. La protección de las víctimas, a través del reconocimiento de un grupo de derechos que no se limita a la reparación económica, tiene sustento también en el artículo 2º de la Carta en tanto “las autoridades en general, y las judiciales en particular, deben propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de bienes jurídicos de particular importancia para la vida en sociedad”[57]. De otra parte y con fundamento en los artículos 15 y 21, la Corte sostuvo que las víctimas eran titulares de “los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación económica (…) puesto que el proceso penal puede ser la única ocasión para que las víctimas y los perjudicados puedan controvertir versiones sobre los hechos que pueden ser manifiestamente lesivas de estos derechos constitucionales, como cuando durante el proceso penal se hacen afirmaciones que puedan afectar la honra o el buen nombre de las víctimas o perjudicados”[58].

A su vez, aludiendo al artículo 229 que prevé el derecho de acceder a la administración de justicia, la Corte indicó que “puede comprender diversos remedios judiciales diseñados por el legislador, que resulten adecuados para obtener la verdad sobre lo ocurrido, la sanción de los responsables y la reparación material de los daños sufridos”[59]. Igualmente, el reconocimiento amplio de los derechos de las victimas tiene fundamento en el artículo 250 del cual se desprende que “[l]a Constitución ha trazado como meta para la Fiscalía General el “restablecimiento del derecho”, lo cual representa una protección plena e integral de los derechos de las víctimas y perjudicados”[60]. Por ello además de la reparación “[e]l restablecimiento de sus derechos exige saber la verdad de lo ocurrido, para determinar si es posible volver al estado anterior a la vulneración, así como también que se haga justicia”[61].

20. Si bien la delimitación de los derechos de las víctimas en la jurisprudencia constitucional tuvo un desarrollo inicial con ocasión del control de normas que delimitaban su participación en el proceso penal, la Corte tuvo luego la oportunidad de conceptualizar el alcance de tales derechos teniendo en cuenta los contextos de transición. Las consideraciones siguientes toman nota de dicho desarrollo.

21. El derecho a la verdad ampara la facultad de exigir que se conozca lo sucedido y que se promueva la coincidencia entre la verdad que se desprende del proceso y la verdad material[62]. Su garantía, que puede tener lugar en escenarios tanto judiciales como no judiciales, implica el conocimiento de “los hechos constitutivos de la violación de sus derechos, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que esto se produjo, los responsables de los crímenes, los motivos que dieron lugar a su comisión, y el patrón que marcó su realización”[63]. Según la Corte (i) comprende el derecho inalienable a la verdad, el deber de recordar y el derecho de las víctimas a saber[64] y (ii) tiene manifestaciones individuales y colectivas, según se analice desde la perspectiva del interés de los afectados por el hecho victimizante o de la sociedad a conocer lo que ha pasado.

22. El derecho a la justicia, reconocido de forma general como el derecho a que no exista impunidad[65], supone la facultad para acceder a un recurso judicial efectivo con el objeto de que el agresor sea juzgado. En esa dirección tiene como correlato el deber del Estado de investigar y juzgar a los autores del delito garantizando las reglas del debido proceso[66]. Complementariamente ha sostenido este Tribunal que incluye el derecho a que se sancione efectivamente a los responsables.

23. El derecho a la reparación integral tiene por objeto el resarcimiento de los daños causados a las víctimas[67]. Se encuentra integrado por la facultad de exigir medidas de restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y no repetición. Sobre el particular la jurisprudencia ha señalado que la restitución plena exige “el restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, incluyendo la restitución de las tierras usurpadas o despojadas”[68]. En caso de que ello no sea posible, ha dicho la Corte que “es procedente (…) la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado”[69]. Este derecho incluye también la obligación de adoptar medidas de “rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para esos fines”[70] de modo que se restablezcan las condiciones físicas y sicológicas de las personas[71]. Este Tribunal sostuvo, también, que existe un derecho a “la satisfacción, a través de medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas”[72] adoptando aquellas dirigidas “a proporcionar bienestar y contribuir a mitigar el dolor de la víctima”[73]. A su vez el derecho a la no repetición comprende las medidas que tienen por objeto “asegurar que no se repitan los hechos victimizantes”[74].

24. De los tres derechos básicos de las víctimas antes referidos -verdad, justicia y reparación- se desprende un amplio sistema de posiciones y relaciones iusfundamentales. Tal sistema se caracteriza por encontrarse en una relación de conexión e interdependencia[75]. Con esa perspectiva, ha dicho este Tribunal, “el derecho a la reparación como un derecho complejo (…) se encuentra en una relación de conexidad e interdependencia con los derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la reparación sin verdad y sin justicia”[76]. Más recientemente y en esa misma dirección destacó que “la verdad contribuye al adecuado juzgamiento -a través del proceso judicial- de quienes incurrieron en conductas penales, y también aporta -y debe entenderse- en términos de reparación y de no repetición”[77].

25. Teniendo en cuenta los derechos de las víctimas y los deberes que les son correlativos, es posible identificar varias posiciones iusfundamentales que se predican de quienes hayan sido afectados por un hecho victimizante y que imponen deberes específicos a las autoridades, incluyendo al legislador. Configuran, al ser ensambladas como derechos, el contenido del mandato de protección de las víctimas: (i) un derecho a que el Estado adopte normas que precisen el alcance de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, así como las condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) un derecho a que el Estado adopte normas que establezcan las condiciones para la investigación, juzgamiento y sanción de los responsables y hagan posible la búsqueda de la verdad; (iii) un derecho a que el Estado adopte normas que garanticen adecuadamente la reparación de las víctimas; (iv) un derecho a que existan instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la reparación en sus diversos componentes; y (v) un derecho a que no se impida u obstaculice el ejercicio de las acciones previstas en el ordenamiento a efectos de obtener la verdad, la justicia y la reparación.

26. Considerando que en el curso de este proceso ha sido destacada la significativa relevancia de la Ley 1448 de 2011 en materia de reparación integral de las víctimas, la Corte se ocupará de precisar el alcance específico de este derecho.

27. La jurisprudencia ha insistido en la vigencia del deber del Estado de asegurar la reparación de las víctimas en contextos de justicia transicional. En efecto, ha dicho que “la reparación es (…) un derecho complejo que tiene un sustrato fundamental, reconocido por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos, los organismos internacionales y la jurisprudencia”[78]. Ello es así dado que “la reparación se cataloga como un derecho fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición”[79].

28. La reparación, de acuerdo con varios pronunciamientos de este Tribunal, puede interpretarse en un sentido amplio o restringido. Esa doble acepción fue referida al juzgar algunas disposiciones de la Ley 1448 de 2011, cuestionadas por asimilar la asistencia humanitaria con la reparación y los servicios sociales. La sentencia C-280 de 2013 señaló que una definición genérica de reparación “alude a la totalidad de las acciones en beneficio de las víctimas desarrolladas a todo lo largo de su preceptiva”, al tiempo que una estricta “corresponde al concepto de reparación propio del derecho penal, como garantía esencial de las víctimas del hecho punible junto con la verdad y la justicia”[80].

29. Según se señaló, los artículos 1º, 2º, 15, 21, 229 y 250 de la Carta, así como varias disposiciones integradas al bloque de constitucionalidad constituyen el referente para definir el núcleo básico del derecho a la reparación y de las obligaciones exigibles del Estado en esta materia. Sin embargo, además de esas disposiciones existen otras normas con valor constitucional que se refieren de manera específica a ese derecho en contextos de transición.

30. El artículo 150.17 de la Constitución prevé, en su primer inciso, la competencia del Congreso de la República para conceder, por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos. Luego de ello prescribe que en caso de que los favorecidos con tal beneficio fueren también eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado tendrá la obligación de cubrir las indemnizaciones que correspondan.

31. El artículo transitorio 66 adicionado por el Acto legislativo 01 de 2012 prescribe, de una parte, que los instrumentos de justicia transicional garantizarán en el mayor nivel posible el derecho de las víctimas a la reparación y, de otra, la obligación de establecer -en cualquier caso- mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la verdad y la reparación de las víctimas.

32. La sentencia C-579 de 2013 al ocuparse de una acusación en contra del artículo antes referido, destacó que para garantizar “los derechos humanos de las víctimas” es indispensable, entre otras cosas (i) asegurar la debida diligencia en las investigaciones por graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario; (ii) otorgar asesoría especializada a las víctimas para que puedan ejercer adecuadamente sus derechos; (iii) respetar el derecho a conocer dónde se encuentran los restos de sus familiares; y (iv) proteger el derecho a la reparación integral de todos los daños que hayan sufrido. En particular, sobre la obligación de garantizar la reparación integral y apoyándose en varios instrumentos internacionales, indicó que ella “puede ser penal, civil, administrativa o disciplinaria siempre y cuando la víctima tenga un recurso fácilmente accesible, rápido y eficaz”. Igualmente refirió que “puede implicar la restitución, la rehabilitación y medidas de satisfacción”.

33. Al artículo 18 del Acto Legislativo 01 de 2017 se adscriben cinco contenidos normativos básicos. Estableció (i) la obligación del Estado de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario que hubieren sufrido daños con ocasión del conflicto. Precisó (ii) que la reparación será garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y efectiva. Con ese propósito (iii) el Estado se encuentra habilitado para priorizar la distribución de las medidas de reparación teniendo en cuenta el universo de las víctimas. Indicó (iv) que la priorización debe encaminarse a garantizar la igualdad en el acceso, la equidad en la distribución de los recursos disponibles y la preferencia de los sujetos de especial protección. El parágrafo establece, a su vez, (v) que en aquellos casos en los cuales se aplique una amnistía, un indulto o se renuncie a la persecución penal no procederán acciones judiciales para la indemnización en contra de quienes se beneficien de tales medidas, sin perjuicio de que contribuyan, entre otras cosas, a la reparación de las víctimas.

Por su parte, el artículo 26 prevé que en el caso de los miembros de la fuerza pública que hubieran cometido conductas punibles por causa, con ocasión o en relación con el conflicto no procederá la acción de repetición o el llamamiento en garantía, sin perjuicio del deber que tienen de contribuir, entre otras cosas, a la reparación no monetaria de las víctimas.

34. En la sentencia C-674 de 2017 la Corte indicó que en materia de reparación de víctimas el Acto Legislativo 01 de 2017 introducía algunas restricciones. A su juicio no se habrían fijado “los elementos estructurales o directrices específicas en relación con el sistema de reparación”. A pesar de ello precisó que esa reforma constitucional “parte de un reconocimiento general del derecho a la reparación integral, de modo que, en principio, los esquemas de atención que se acojan deben atender al objetivo primordial de garantizar los componentes de la reparación, incluyendo los relativos a la restitución, a la compensación, a la rehabilitación, a la satisfacción y a las garantías de no repetición”. Sostuvo la Corte que no existía “[n]ada (…) en la reforma constitucional que permita inferir una inversión general de este principio general”.

35. Previamente la Corte ya había concluido -con ocasión del control constitucional de la Ley 1820 de 2016- que la interpretación conjunta del artículo 18 transitorio con el artículo 150.17 de la Carta exigía reconocer la vigencia de un deber de reparación, incluso para el caso de delitos objeto de amnistía e indulto. Advirtió “que la reparación que debe garantizar el Estado debe ser, tal como se deriva de instrumentos internacionales vinculantes para Colombia y se ha reconocido en la jurisprudencia de este Tribunal, por lo menos integral, adecuada y efectiva”[81]. Según la Corte “[e]sto implica, se insiste, que el derecho a la reparación no se reconduce a la mera pretensión indemnizatoria, pues, como se ha reconocido pacíficamente, la reparación cuenta con diferentes medidas, de restitución, de indemnización, de rehabilitación y de satisfacción, que en cualquier caso deben ser observadas en el marco del proceso de justicia transicional”[82].

36. Más recientemente este Tribunal, al juzgar el proyecto de ley estatutaria que luego sería sancionado como Ley 1957 de 2019, precisó que “[d]ada la realidad de la masiva victimización en Colombia y la necesidad de garantizar la indemnización de todas las víctimas sin discriminación, el Acto Legislativo 01 de 2017 optó (…) por el programa de reparaciones regulado en la Ley 1448 de 2011, que busca objetivos amplios, más allá de las justas reclamaciones individuales”[83]. Entre ellos se encuentra “el reconocimiento de las víctimas y del daño, el fomento de la confianza institucional y el restablecimiento de la calidad de las víctimas como titulares de derechos (…)”. En adición a lo anterior, destacó que “el Estado tiene la obligación de garantizar los instrumentos para hacer efectivas las otras medidas de reparación, independientemente de si están o no a cargo de los responsables individuales de los hechos, como lo son las medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición”[84].

37. En suma, la jurisprudencia de este tribunal reconoce un amplio conjunto de derechos a favor de las víctimas, cuyos deberes correlativos imponen, entre otras cosas, la adopción de normas adecuadas para su garantía, así como la creación de instituciones que asuman la responsabilidad de su cumplimiento. Los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación admiten diversas formas de realización y, en consecuencia, el Congreso dispone de un margen de configuración para hacerlo, siempre y cuando garantice los contenidos básicos a efectos de que las víctimas en general y las del conflicto armado en particular, sean especialmente protegidas.

E. La Ley 1448 de 2011: naturaleza, características y relaciones con la protección de los derechos de las víctimas y el régimen transicional

38. Con el objeto de precisar los extremos del problema constitucional que debe resolverse en esta oportunidad, a continuación (i) se precisarán los principales contenidos y características de la Ley 1448 de 2011. Luego de ello (ii) se describirán las relaciones que dicha ley tiene con normas de implementación del Acuerdo Final

Contenidos y características de la Ley 1448 de 2011

39. La Ley 1448 de 2011 tiene por objeto, según su artículo 1º, establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas a favor de las personas que, de manera individual o colectiva, hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985 como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, que hubieran tenido lugar con ocasión del conflicto armado interno. Se trata, advierte desde ahora la Corte, de un importante instrumento normativo para la protección de las víctimas que se articula en la actualidad con la regulación contenida en el Acto legislativo 01 de 2017 y en la Ley Estatutaria 1957 de 2019.

40. En la exposición de motivos que acompañó la presentación del proyecto ante el Congreso de la República, se indicó que tenía por objeto “instituir una política de Estado de asistencia, atención, protección y reparación a las víctimas de violaciones manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario”[85]. Se sostuvo además que los artículos propuestos eran “el resultado de un amplio consenso entre el Gobierno Nacional, diversos sectores políticos y la sociedad civil, en aras de lograr un amparo integral de las que abarque mecanismos de asistencia, atención, prevención, protección, reparación integral con enfoque diferencial, acceso a la justicia y conocimiento de la verdad, ofreciendo herramientas para que aquellas reivindiquen su dignidad y desarrollen su modelo de vida”[86]. Advirtió también que únicamente “con la materialización de este objetivo es posible lograr la finalidad última de la justicia transicional en Colombia, como recuperación de los traumas de la violencia sistemática y generalizada: la reconciliación nacional”[87].

41. La Ley 1448 de 2011, conformada por un total de 208 artículos, se encuentra organizada a partir de ocho títulos.

41.1. El primero -Disposiciones generales- se encuentra compuesto por 34 artículos y ordenado en dos capítulos relativos al objeto, ámbito y definición de víctima -arts. 1 al 3- y a los principios generales del régimen arts. 4 al 34. El segundo título -Derechos de las víctimas dentro de los procesos judiciales está integrado- se compone de un total de 12 disposiciones.

41.2. El título tercero -Ayuda humanitaria, atención y asistencia- se encuentra integrado por 22 artículos agrupados en tres capítulos. El primero denominado “Ayuda Humanitaria a las víctimas” -arts. 47 y 48-; el segundo con el nombre “Medidas de asistencia y atención de las víctimas” -arts. 49 al 59-; y el tercer capítulo titulado “De la atención a las víctimas del desplazamiento forzado” -arts. 60 al 68-.

41.3. El cuarto título de la ley se organiza bajo la denominación “Reparación de las víctimas”. Se compone de 84 artículos integrados en 11 capítulos a saber: Disposiciones generales -arts. 69 y 70-; Disposiciones generales de restitución -art. 71-; Restitución de tierras -arts. 72 al 122- en el que se regula el régimen sustantivo de la restitución, el procedimiento aplicable, el modo de protección de los terceros, la creación y funcionamiento de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la protección de las mujeres en los procesos de restitución; Restitución de vivienda -arts. 123 al 127-; Créditos y pasivos -arts. 128 y 129-; Formación, generación de empleo y carrera administrativa -arts. 130 y 131-; Indemnización por vía administrativa -arts. 132 al 138; Medidas de satisfacción -arts. 139 al 148-; Garantías de No Repetición -arts. 149 al 150-; y Otras medidas de reparación -arts. 151 y 152-.

41.4. El titulo quinto se denomina “De la institucionalidad para la atención y reparación a las víctimas” y lo conforman 28 artículos ordenados en cinco capítulos. Tales capítulos corresponden a la “Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas” -art 153-; al “Registro Único de Víctimas” -arts. 154 al 158-; al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas estableciendo que la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas coordina las actuaciones de las entidades en lo referido a la ejecución de la política de atención y reparación -arts. 159 al 174-; al “Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -arts. 175 y 176-; al Fondo de Reparación para las Víctimas -art. 177-; y al Régimen disciplinario de los funcionarios públicos frente a las víctimas -arts. 178 al 180-.

41.5. El sexto título -equivocadamente numerado como VII- se ocupa de regular la “Protección integral a los niños, niñas y adolescentes víctimas” entre los artículos 189 al 190. Se ocupa de identificar los derechos de los que son titulares, así como la forma de garantizar la reparación integral y el acceso a la justicia, previendo además medidas especiales sobre la atención de los menores de edad víctimas de minas antipersonales. A su vez, el séptimo título -numerado como VIII- regula la “Participación de las víctimas” entre los artículos 192 al 194, estableciendo, por ejemplo, la Mesa de Participación.

41.6. Finalmente, el octavo título -numerado como IX- establece las “Disposiciones Finales”. Se integra por los artículos comprendidos entre el 195 y el 208. Allí se prevé, entre otras cosas, la financiación de medidas de atención y reparación integral de las víctimas, las reglas aplicables a los eventos de inscripción fraudulenta de las víctimas, los mecanismos de monitoreo y seguimiento al cumplimiento de la ley, al igual que el término de vigencia y de derogatorias.

42. La Ley 1448 de 2011 así como la interpretación que de ella ha efectuado la Corte Constitucional, permite identificar varias de sus características. Primero, refleja un interés de regular integralmente los derechos de las víctimas del conflicto y elevar dicho régimen a una política de Estado. Ello se desprende no solo de lo indicado en la exposición de motivos y de su adopción mediante una ley, sino también de su ordenación sistemática, de la creación de instituciones e instrumentos para su desarrollo y del establecimiento de sistemas de monitoreo y seguimiento para hacerla efectiva. Ha indicado la Corte que se trata de “un trascendental estatuto a través del cual se procura articular un conjunto de disposiciones especiales, adicionales a las previamente contenidas en los principales códigos y en otras leyes de carácter ordinario (…)”[88].

Segundo, es una regulación material y temporalmente limitada. En efecto, constituye una expresión de justicia transicional (art. 8)[89], delimita el universo de víctimas precisando no solo las condiciones materiales para su reconocimiento -que hayan sufrido daños debido a infracciones del DIH o a violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos humanos (art. 3) o despojadas de sus tierras (art. 75)- sino también definiendo lapsos temporales en los que tales circunstancias ocurrieron (arts. 3º y 75). En adición a ello, su carácter temporal se desprende del hecho de que el artículo 208 acusado prevé un término de vigencia específico para la misma[90].

Tercero, constituye una regulación especial, lo que implica que sus “reglas (…) se superponen y se aplicarán de manera preferente, o según el caso adicional, al contenido de esas normas ordinarias durante su vigencia”. En esa dirección, por ejemplo, su artículo 60 prevé que las normas contenidas en la ley complementan las disposiciones que se encuentran previstas en la Ley 387 de 1997 en materia de desplazamiento, de modo que “las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento continuarán vigentes”. Por ello, al referirse a la norma de derogación tácita prevista en el artículo 208 de la Constitución, la Corte sostuvo que “solo alcanza a aquellas normas que tengan el mismo grado de especialidad que las que integran la nueva ley, pero deja incólumes los preceptos de carácter general que regulan los mismos temas frente a escenarios diferentes a los previstos en su artículo 3 (…)”[91].

Cuarto, se trata de una regulación que toma nota de los referentes constitucionales[92] e internacionales[93] que han definido el alcance de los derechos de las víctimas. En ese sentido establece que entre ellos se encuentran el derecho a la justicia, el derecho a la verdad y el derecho a la reparación integral.

a) El derecho a la justicia es definido en el artículo 24 indicando (i) que se traduce en el deber del Estado adelantar una investigación efectiva que conduzca al esclarecimiento de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente Ley, la identificación de los responsables y su respectiva sanción (art. 24). A su vez, la ley establece (ii) un catálogo específico de garantías de las víctimas en el curso de los procesos judiciales relacionadas con la información y asesoría, el conocimiento de las actuaciones procesales, algunas particularidades probatorias y los gastos del proceso (arts. 45 al 46).

b) El derecho a la verdad (i) se define como una garantía imprescriptible e inalienable conferida a la víctima, a la familia y a la sociedad a conocer la verdad acerca de los motivos y las circunstancias en que se cometieron las violaciones y en caso de fallecimiento o desaparición, acerca de la suerte que corrió la víctima y al esclarecimiento de su paradero (art. 23). En adición a ello la ley (ii) dispone la creación del Centro de Memoria Histórica cuyo objeto consiste en reunir y recuperar todo el material documental, testimonios orales y por cualquier otro medio relativos a las violaciones de que trata el artículo 3° de la ley (arts. 146, 147 y 148)[94].

c) Sobre el derecho a la reparación prescribe que las víctimas deben ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido. Establece entonces que la reparación comprende medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica (art 25). A su vez, prevé la creación de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas atribuyéndole, entre otras funciones, las relativas (i) a la administración del Registro Único de Víctimas, (ii) a la administración de los recursos necesarios y para la indemnización por vía administrativa de que trata dicha ley así como del Fondo para la Reparación de las Víctimas, pagando las indemnizaciones judiciales ordenadas en el marco de la Ley 975 de 2005 (arts. 166 al 168) y (iii) la implementación de un Programa de Reparación Colectiva (arts. 151 y 152).

d) En estrecha relación con la naturaleza integral de la reparación y su calificación como transformadora[95], la ley también le atribuye efecto reparador y complementario a algunas medidas de asistencia consagradas en la ley, que se encaminan a la reparación integral de las víctimas al aumentar su impacto en la población beneficiaria. Ello se encuentra condicionado a que se trate de acciones añadidas a las desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable, que incluyan criterios de priorización y elementos particulares atendiendo las necesidades específicas de las víctimas. No sustituyen ni compensan las medidas de reparación ni la indemnización administrativa o judicial.

Quinto, como ha tenido oportunidad de señalarlo este Tribunal, la Ley 1448 de 2011 se caracteriza por comprender diversos modos de respuesta a las víctimas y, en esa medida “contempla la satisfacción de reclamos individuales, pero también de carácter colectivo, pues las víctimas reconocidas por el artículo 3 son tanto los individuos como los grupos o comunidades que comparten una identidad o proyecto de vida común”[96]. En esa dirección, advierte la Corte, “[p]ara garantizar sus derechos a la verdad (…), la justicia (…), la reparación (…) y las garantías de no repetición (…)”, la ley ha previsto la implementación de “un programa masivo de reparaciones con enfoque diferencial” de modo que se garantice tener en consideración “las diferencias entre víctimas al igual que la diferencia de daños sufridos por ellas en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad”[97].

Las relaciones de la Ley 1448 de 2011 con las normas de implementación del Acuerdo Final

43. Durante el debate constitucional que ha tenido lugar, los demandantes y varios de los intervinientes han sostenido la existencia de una relación significativa entre la Ley 1448 de 2011, algunos contenidos del Acuerdo Final de Paz y disposiciones mediante las cuales se ha pretendido implementarlo.

44. Un primer grupo de vínculos pueden calificarse como explícitos en tanto existe una remisión directa a la Ley 1448 de 2011 con el propósito, o bien de adoptar una reforma legislativa o de establecer el régimen jurídico aplicable a una determinada situación.

44.1. El Acuerdo Final remite en dos lugares a la Ley 1448 de 2011. De una parte, en el calendario de implementación acelerada (6.1.10) al establecer el “Calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016”. Allí se refiere a la modificación de esa ley, teniendo en cuenta para ello lo acordado en el punto 5.1.3.7 del acuerdo de “Víctimas” que contempló el proceso de “[a]decuación y fortalecimiento participativo de la Política de atención y reparación integral a víctimas”[98]; el principio de universalidad y la conformidad a los estándares internacionales, para ampliar el reconocimiento de todas las personas víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos. De otra parte, en el proyecto de “Ley de amnistía” contenido en el Acuerdo los artículos 40 y 41 relacionados con los efectos de la amnistía y la renuncia a la persecución penal, señalan que a pesar de que una y otra extingue la acción y la sanción penal, la acción de indemnización de perjuicios derivada de la conducta punible, y la responsabilidad derivada de la acción de repetición, ello no afecta el deber del Estado de satisfacer el derecho de las víctimas a la reparación integral en concordancia con la Ley 1448 de 2011.

44.2. La Ley 1820 de 2016 “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones” reproduce, en sus artículos 41 y 42, los contenidos normativos de los artículos 40 y 41 de la propuesta de Ley de Amnistía contenida en el Acuerdo Final. En esa reproducción remiten a la Ley 1448 de 2011 al prescribir que la amnistía o la renuncia a la persecución penal no afecta, en modo alguno, la obligación del Estado de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas de forma concordante con lo que ella dispone.

44.3. El artículo 41 de la Ley 1957 de 2019 “Estatutaria de la Administración de Justicia de la Jurisdicción Especial para la Paz” prevé nuevamente, al regular los efectos de la amnistía, que su otorgamiento no implica desconocer el deber de reparación del Estado de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011 y, adicionalmente, en los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011.

44.4. El Decreto 902 de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”, refiere en varias de sus disposiciones a Ley 1448 de 2011. En los artículos 4 y 5 indica que serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito total o parcialmente quienes, entre otras cosas, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. El artículo 28 condiciona la toma de decisiones en algunos procesos regulados en ese decreto a que se adopten primero las determinaciones en el proceso de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011, y los Decretos Ley 4633 y 4634 de 2011. Los artículos 56 y 57 regulan la acumulación procesal y la suspensión de algunos procedimientos estableciendo que ello será sin perjuicio de lo que establece el artículo 95 de la referida ley.

44.5. La Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992” acogió una disposición en cuyo parágrafo indicó que el Presidente de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas -prevista en la Ley 1448 de 2011- será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Espe­cial para la Paz establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016.

44.6. Ley 1876 de 2018 “Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones” establece en su artículo 3 que uno de los principios para su interpretación es el enfoque diferencial. Establece que las personas tienen características particulares en razón de su edad, género, etnia, situación de discapacidad, ingreso y/o nivel patrimonial o cualquier otra condición especial, como es el caso de la condición de víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011. A su vez el artículo 28 define como criterios de priorización de los subsidios a la tarifa de la tasa por la prestación del servicio público de extensión agropecuaria la condición de víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011.

44.7. El Decreto 671 de 2017 “por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones” reformó el artículo 190 de dicha ley estableciendo que (i) todos los niños, niñas y adolescentes víctimas del reclutamiento, tendrán derecho a la reparación integral en los términos de esa ley; (ii) los niños, niñas y adolescentes víctimas del delito de reclutamiento ilícito podrán reclamar la reparación del daño, de acuerdo con la prescripción del delito consagrada en el artículo 83 del Código Penal; (iii) la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes estará a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; (iv) una vez cumplan la mayoría de edad, podrán ingresar al proceso de reintegración social y económica que lidera la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas, siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley; y (v) para efectos de la certificación de la desvinculación en los casos de acuerdos de paz con grupos armados organizados al margen de la ley, la lista recibida y aceptada por el Alto Comisionado para la Paz, -que podrá ser entregada por los miembros del grupo o por un organismo nacional o internacional- tendrá efectos equivalentes a los de la certificación del Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA) y permitirá a los menores acceder a los programas que se acuerden.

44.8. El Decreto 891 de 2017 adiciona un parágrafo al artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 en lo relacionado con el proceso de restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a cargo del ICBF, desvinculados de las FARC-EP en virtud del Acuerdo Final. Previó una adición del artículo 190 prescribiendo que cuando en el curso de la desvinculación de menores de edad que tenga lugar en desarrollo del Acuerdo Final el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar compruebe su mayoría de edad, es posible que permanezcan en los lugares transitorios de acogida hasta que se vinculen a la oferta institucional dispuesta, de conformidad con el Programa Camino Diferencial de Vida.

44.9. El Decreto 589 de 2017 “por el cual se organiza la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado” establece en su artículo 5 que a dicha Unidad le corresponde, de una parte, garantizar la participación de los familiares de las personas dadas por desaparecidas, en los procesos de búsqueda, localización, recuperación, identificación y entrega digna de cuerpos esqueletizados y, de otra, promover la coordinación interinstitucional para la orientación y la atención psicosocial a los familiares de las personas desaparecidas. Señala que ello no afectará las competencias de la Unidad de Víctimas previstas en el literal i) del artículo 139 de la Ley 1448 de 2011 y en el artículo 135 de la misma ley.

El literal i) del artículo 139 prevé como medida de satisfacción la contribución a la búsqueda de los desaparecidos, así como a la colaboración para la identificación de cadáveres y su posterior inhumación. A su vez, el artículo 134 se refiere a la rehabilitación como medidas de reparación.

44.10. El artículo 282 de la Ley 1955 de 2019 prevé que los recursos líquidos derivados de los bienes extintos que no hayan sido entregados por las FARC-EP en los términos del artículo 2o del Decreto-ley 903 de 2017, tendrán como destinación el Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violencia al que se refiere la Ley 1448 de 2011, a excepción de los predios rurales de los que trata el inciso segundo del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014. A su vez, el parágrafo de esa disposición prescribe que los recursos líquidos que ingresen al Fondo de Reparación para las Víctimas en cumplimiento de este artículo serán destinados a la reparación colectiva administrativa de las víctimas según lo establecido en la Ley 1448 de 2011.

45. Un segundo grupo de vínculos pueden calificarse como implícitos y comprenden aquellos casos en los que la relación se desprende, no de un llamado directo a la ley 1448 de 2011 sino de la referencia a una institución o categoría que es objeto de regulación en la referida ley.

45.1. El artículo 14 de la Ley 1957 de 2019 ya mencionada, establece que, con el propósito de garantizar la participación efectiva de las víctimas, la Jurisdicción Especial para la Paz contará con una dependencia adscrita a la Secretaría Ejecutiva, encargada de garantizar la participación de las víctimas y su representación especial ante las instancias de la Jurisdicción, de manera individual o colectiva. Para ello prevé que tal dependencia podrá establecer convenios o alianzas con las entidades del Ministerio Público y la Unidad para las Víctimas para efectos de una acción coordinada de participación, defensoría pública, atención y reparación a víctimas. En esa medida es claro que la referida ley tiene como referente a la Ley 1448 de 2011 en la que se encuentra regulada la referida Unidad.

45.2. El Decreto 902 de 2017 remite a la Unidad de Restitución de Tierras en su artículo 8 al establecer que la Agencia Nacional de Tierras no autorizará la transferencia del derecho de dominio del sujeto de acceso a tierra, hasta tanto verifique con la Unidad Nacional de Restitución de Tierras -Unidad Administrativa creada en la Ley 1448 de 2011- si existen medidas o solicitudes de protección individual o colectiva respecto del predio.

45.3. De conformidad con lo expuesto la remisión a la Ley 1448 de 2011 tiene por objeto (i) identificar las normas cuya modificación se acordó a efectos de implementar el Acuerdo Final (numeral 6.1.10 del Acuerdo Final); (ii) definir el régimen de reparación aplicable cuando por efecto del otorgamiento de los beneficios conferidos a quienes participan en el conflicto, ellos son liberados de la obligación de reparar a las víctimas (Ley 1820 arts. 41 y 42 y Ley 1957 art. 41); (iii) emplear una definición a fin de delimitar el ámbito de aplicación o forma de interpretar de las diferentes regulaciones o hacer posible una forma de participación de las víctimas (Ley 1876 de 2018 art. 3 y 28, Ley 1830 de 2017 y Decreto 902 de 2017 arts. 4 y 5); (iv) sujetar la aplicación de un régimen legal a que se cumplan las condiciones o se agote el procedimiento previsto en el otro (Decreto 902 de 2017 arts. 28, 56 y 57); (v) establecer el objeto de reforma de la propia Ley 1448 de 2011 (Decretos 671 de 2017 y 891 de 2017); y (vi) distribuir competencias entre diferentes autoridades estatales (Decreto 589 de 2017 art. 5, Ley 1957 de 2019, art. 14 y Decreto 902 de 2017 art. 8)

46. Las consideraciones precedentes evidencian que la Ley 1448 de 2011 se incorporó en el proceso de implementación del Acuerdo Final y constituye un componente de reparación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Es evidente su conexión no solo con el texto de dicho Acuerdo en tanto en el punto 6.1.10 se presupone la vigencia de la Ley 1448 de 2011, así como su fortalecimiento participativo según lo establece el punto 5.1.3.7. del Acuerdo, sino también con múltiples disposiciones que han tenido por objeto su ejecución. Se integra de manera significativa, tal y como lo pone de presente el análisis realizado, con diferentes facetas o dimensiones de las normas que han sido adoptadas por el Congreso o por el Presidente de la República, a fin de materializar la política de Estado en la que se erigió el referido Acuerdo Final en virtud de lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2017.

F. El término de vigencia limitada de la Ley 1448 de 2011 desconoce el deber constitucional de consagrar un régimen especial de protección de las víctimas, en un contexto transicional reconocido directamente por la Carta Política

47. La definición del término de vigencia de una ley, como ocurre también con la decisión de derogarla, corresponde a una competencia de la que es titular el legislador. Ha indicado la Corte en consideraciones relativas a las reglas sobre pérdida de vigencia que “el Legislador posee una amplia facultad para derogar las normas vigentes, siempre que lo haga dentro del marco de los principios constitucionales”[99]. Según este Tribunal “[l]as normas derogatorias poseen un efecto normativo pues, al excluir un mandato del ordenamiento jurídico, se genera una transformación del sistema”[100] lo que, a su juicio “justifica el control de constitucionalidad”[101]. En ejercicio del mismo “la Corporación está habilitada para verificar si se cumplió el trámite legislativo, si se respetó el principio de unidad de materia, y finalmente, si la desaparición de la norma derogada crea un vacío que impide la eficacia de los mandatos constitucionales”[102]. En otra oportunidad destacó que la derogatoria “no puede hacerse de manera arbitraria, pues excepcionalmente existen razones constitucionales que imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos”[103]. En todo caso y sin perjuicio de la existencia de tales límites, la Corte sostuvo “que la decisión legislativa que deroga una ley preexistente es, por regla general, un acto soberano del Congreso, que en cuanto tal no puede ser cuestionado en sí mismo, salvo en cuanto ello genere infracción de un precepto superior específico, o en su caso, de una norma aceptada como parte integrante del bloque de constitucionalidad”[104].

48. La regla que prevé la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 debe ser examinada a partir de los límites constitucionales descritos en esta providencia -Sección D. Fundamentos 16 al 37-. Esos límites se originan en la existencia de un deber jurídico que se desprende de la Constitución y de normas integradas al bloque de constitucionalidad y que impone al Estado la obligación de prever un régimen de protección especial para las víctimas. Dicho deber se acentúa cuando, como ocurre según el texto vigente de la Constitución, se ha reconocido la existencia de un régimen de transición para hacer frente al conflicto armado.

49. La jurisprudencia ha reconocido explícitamente, con ocasión del examen de constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 1448 de 2011, que del artículo 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos se desprende un mandato que impone la existencia de un régimen especial de protección a las víctimas. En efecto, refiriéndose a la citada ley señaló “que la expedición de una norma con estos objetivos y contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general contenido en varios importantes tratados internacionales que imponen a los países suscriptores la obligación de adoptar las medidas de carácter legislativo o de otro tipo que resulten necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno goce y protección de los derechos reconocidos por esos mismos instrumentos (…)”[105]. Según la Corte, ello es así dado que “sin lugar a dudas, la crítica situación que hace décadas viven en Colombia las llamadas víctimas del conflicto armado interno configura un escenario de masiva violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy distante de su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención por parte del Estado”[106].

50. Como ha quedado señalado en esta providencia, el amplio y decidido reconocimiento de los derechos de las víctimas permite identificar un haz de posiciones y relaciones iusfundamentales que asignan al Estado la obligación de que, a través de los procedimientos constitucionales, adopte normas (i) que regulen los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, así como las condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) que establezcan las condiciones para la investigación, juzgamiento y sanción de los responsables y hagan posible la búsqueda de la verdad; (iii) que impongan a quienes causen un daño la obligación de reparar y, subsidiariamente y de manera excepcional, a que el Estado asuma dicha obligación; y (iv) que establezcan instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la reparación en sus diversos componentes. Como se indicó anteriormente, al ser ensamblados tales exigencias, conforman el contenido del mandato de protección de las víctimas.

51. La existencia de este mandato, como la propia Corte Constitucional lo ha dicho[107], se edifica a partir de la obligación internacional establecida en el artículo 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos -integrada al bloque de constitucionalidad- en virtud de la cual los Estados se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos en dicha Convención[108]. Es por eso que la Corte ha sostenido que “la efectividad de los derechos exige no solo su reconocimiento, sino también la configuración de mecanismos que impidan su violación o dispongan su restablecimiento cuando esta ya se ha producido (…)”[109]. Conforme a ello, si en la protección de las víctimas se encuentran en juego los derechos fundamentales el Estado tiene la obligación de adoptar reglas que aseguren su vigencia. Se trata de un límite que si bien no anula el margen de apreciación del Estado para valorar la forma en que debe cumplir la obligación, sí le impone un requerimiento específico: el de aprobar y conservar normas que protejan de manera efectiva los derechos de las víctimas[110].

52. La obligación de que exista un régimen adecuado de protección de los derechos de las víctimas adquiere una especial importancia en contextos en los cuales la sociedad ha reconocido la existencia de un proceso agudo y extendido de graves violaciones a los derechos de las personas y que ha dado lugar al inicio de procesos de transición. La manera de articular dicho régimen en un contexto de transición plantea dilemas complejos que, en su mayoría, deben ser decididos por los órganos de representación popular. Las limitaciones de algunos de los derechos de las víctimas como consecuencia de la natural tensión en la que se encuentran con otros propósitos de la transición deben ser fijadas con especial cuidado y siempre bajo la perspectiva de la regla según la cual la restricción de uno de tales derechos debe encontrarse compensada en la optimización de los otros. Bajo esa perspectiva ha señalado la Corte que “[l]os derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición (…) deben ser garantizados por el Estado, aunque en escenarios de transición es válido que en este último caso se flexibilicen algunas facetas, como la justicia retributiva (a través del recurso a la acción penal) y la verdad individual judicial; no obstante, en estos eventos deben potencializarse las otras facetas”[111].

53. El deber de adoptar normas que protejan de manera efectiva a las víctimas del conflicto no anula las competencias de las autoridades y, en particular del legislador para diseñar el régimen correspondiente, crear las instituciones responsables a fin de asegurar su efectividad, realizar las apropiaciones presupuestales que puedan requerirse y, en ese contexto, definir el modo de armonizar las dimensiones de los derechos. Es por ello que este Tribunal, luego de haber advertido la existencia de un deber de adoptar normas que protejan tales derechos, indicó “que el contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser decidido autónomamente por éste, salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter constitucional”[112].

54. La suscripción del Acuerdo Final y las sucesivas reformas constitucionales que tuvieron lugar, en particular la adoptada en el Acto Legislativo 01 de 2017, complementan el fundamento del deber que impone la vigencia de un régimen especial de protección para las víctimas del conflicto. En esa dirección, tal y como tuvo oportunidad de indicarse -Sección D. Fundamentos 33 al 36- el referido Acto Legislativo reitera en varias de sus disposiciones la existencia de un deber especial de garantizar y respetar los derechos de las víctimas. La sentencia C-674 de 2017, al caracterizar el régimen de protección de las víctimas, en particular en lo relativo a la reparación, explicó:

“Con respecto al sistema de reparación a las víctimas, el Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la reparación a las víctimas constituye uno de los pilares básicos del sistema transicional, y que, como consecuencia de ello, existe una obligación autónoma del sistema de asegurarla, y que además todos los componentes del sistema se estructuran en función de este objetivo, y que, por ello, los beneficios penales otorgados en el componente de justicia se encuentran condicionados a que el victimario proporcione una contribución efectiva a tal reparación.

5.3.2.5.1. Así, en primer lugar, el artículo transitorio 1 establece que “el sistema integral parte del principio de reconocimiento de las víctimas como ciudadanos con derechos (…) [y] del principio de los de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición (…) uno de los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades y la dignidad de las víctimas (…) los distintos mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca una respuesta integral a las víctimas, no puede entenderse de manera aislada”.

5.3.2.5.2. La materialización de esta directriz se efectúa a través tres mecanismos fundamentales: (i) por un lado, se establece el deber autónomo del Estado de reparar a las víctimas, tal como se dispone en el artículo transitorio 18 al determinar que “el Estado garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto armado”; según este mismo artículo, esta debe ser integral, adecuada, diferenciada, efectiva, consistente con el universo de víctimas, equitativa en función de la cantidad de recursos disponibles, y con prelación para los sujetos de especial protección constitucional; (ii) asimismo, al existir una interconexión entre los distintos componentes del sistema transicional, los incentivos punitivos se encuentran condicionados, entre otras cosas, a la reparación a las víctimas (…); (iii) y en tercer lugar, la reparación se materializa incorporando a las penas un componente restaurativo que se debe estructurar en función de las víctimas del conflicto (…)”.

Para la Corte, el Acto Legislativo 01 de 2017 constituye un fundamento inequívoco de la obligación constitucional de garantizar la existencia de un régimen de protección de las víctimas que, del modo en que lo juzguen adecuado las autoridades competentes, armonice todos los intereses en juego. Ese régimen, según lo que se desprende del pronunciamiento de la Corte, requiere la vigencia de normas legales especiales que hagan posible al Estado cumplir su deber autónomo de reparar a las víctimas. Concurre en el mismo sentido el artículo transitorio 66, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2012, en el que se prevé (i) que los instrumentos de justicia transicional garantizarán en el mayor nivel posible el derecho de las víctimas a la reparación y (ii) la obligación de establecer mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la verdad y la reparación de las víctimas.

55. La Corte ha constatado que, de producirse la desaparición de la Ley 1448 de 2011 sin fórmula de reemplazo, graves consecuencias podrían sobrevenir para los derechos de las víctimas. Entre ellas se encuentran (i) la afectación de las condiciones de reparación de las víctimas del conflicto y, en particular, aquellas cuyos victimarios fueron objeto de amnistía, indulto o de renuncia a la persecución penal según lo establecido en los artículo 18 y 26 transitorios del Acto legislativo 01 de 2017; (ii) la inexistencia de un régimen jurídico para el desarrollo de las actividades de restitución de tierras como forma de reparación; (iii) la eliminación de un régimen institucional, administrativo y judicial, que ha venido gestionado la atención de las víctimas y acumulando una experiencia significativa con ese propósito; (iv) una negativa incidencia en la búsqueda de la verdad debido a la desaparición del Centro de Memoria Histórica; (v) un impacto grave en las medidas que integran la reparación integral y aquellas que se relacionan con la denominada reparación transformadora; y (vi) la afectación de las instancias y procedimientos de participación de las víctimas, así como el sistema de coordinación entre la nación y las entidades territoriales para la ejecución de la política de atención.

56. Es necesario destacar, en adición a lo anterior, que los instrumentos de la Ley 1448 de 2011 -tal y como fue sugerido desde la presentación del proyecto de ley ante el Congreso[113] y se ha constatado en la práctica decisional de la Sala de Seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004[114]- constituyen mecanismos fundamentales en el proceso de superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la referida providencia. En consecuencia, insiste la Sala, la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011, sin fórmula de reemplazo alguna, afectaría la corrección de las fallas estructurales que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en el año 2004.

57. Los efectos mencionados comportan un menoscabo significativo y evidente del deber de garantía y respeto de los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas. La infracción de dicha obligación debido a la regla de pérdida de vigencia sin fórmula de prórroga o reemplazo de la Ley 1448 de 2011, resulta incompatible con la Carta Política y los instrumentos internacionales que se integran al bloque de constitucionalidad.

A juicio de la Corte la norma demandada tiene la aptitud de desarticular grave y significativamente el sistema de protección de los derechos de las víctimas construido a partir del conjunto normativo que ha quedado descrito en esta providencia dado (i) el contexto transicional en el que se inscribe el Acuerdo Final como parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; (ii) la remisión que este realiza explícitamente a la Ley 1448 de 2011 como punto de partida del sistema de protección de víctimas; y (iii) las deficiencias en la garantía de los derechos de las víctimas según la evidencia actual disponible. Ello impone concluir que el artículo 208, al prever la extinción de la Ley 1448 de 2011 desconoce los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.

58. En atención a que la Ley 1448 de 2011 por expresa disposición del Congreso y el Gobierno Nacional se ha integrado al proceso de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, la regla que prevé su pérdida de vigencia se opone a las normas que con vocación temporalmente extendida han remitido a dicha ley. Además, los actos legislativos que desarrollan e implementan el Acuerdo Final, reenvían a dicha legislación como elemento fundamental para el reconocimiento y garantía de los derechos de las víctimas, de modo que el término de vigencia establecido en el artículo bajo examen desconoce el artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2017 que estableció como política de Estado el Acuerdo Final. En esa dirección, la sentencia C-630 de 2017 dispuso que los contenidos del Acuerdo Final constituyen referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación y, en consecuencia, los derechos de las víctimas imponen a los órganos y autoridades del Estado su cumplimiento de buena fe, para lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad[115].

59. En suma, la declaratoria de inconstitucionalidad que adoptará la Corte en esta oportunidad tiene como premisa el hecho de que la Ley 1448 de 2011, a pesar del contexto constitucional en el que se inscribe, no ha previsto fórmula de prórroga o reemplazo en caso de que llegue el día en que se ha previsto la expiración de su vigencia. Se ha constatado que, desde una perspectiva constitucional y en particular atendiendo el deber de protección de las víctimas, no es admisible que se encuentre fijado normativamente un término de vigencia que no responda adecuadamente a las exigencias adscritas a las normas constitucionales relevantes.

G. Consideraciones finales y decisiones por adoptar

60. Constatada la inconstitucionalidad de la expresión acusada la Corte debe precisar algunos aspectos adicionales acerca del sentido de su decisión. Con tal propósito se ocupará de analizar dos objeciones que podrían dirigirse en contra de esa conclusión y, posteriormente, determinará el tipo de decisión que debe adoptar en esta oportunidad.

61. En el curso del proceso varias intervenciones oficiales señalaron que la exequibilidad del término de vigencia previsto en la Ley 1448 de 2011, se justificaba no solo en la muy amplia competencia del Congreso en esta materia, sino también en razones de sostenibilidad fiscal. Según el sentido de tales argumentos, el legislador dispone de un amplio margen de configuración para adoptar o no un régimen de protección a las víctimas, para definir sus contenidos, para realizar las apropiaciones presupuestales del caso y para definir la vigencia del mismo. Conforme a ello, declarar la inconstitucionalidad de la expresión acusada afectaría dicha libertad puesto que no solo impondría un específico término de vigencia contrario a lo definido por el Congreso, sino que, al mismo tiempo, estaría estableciendo un modelo particular de legislación expedida hace más de ocho años.

62. Adicionalmente, extender la vigencia de la Ley 1448 de 2011 podría afectar el criterio de sostenibilidad fiscal reconocido en el artículo 334 de la Carta, dado que la aplicación de esta ley requiere destinar recursos públicos significativos a efectos de financiar las acciones, entidades y prestaciones reconocidas en ella. Conforme a tal premisa la inexequibilidad desconocería que una de las razones para fijar el término de vigencia de la ley consistió, precisamente, en la dimensión de las apropiaciones que debían realizarse.

63. La Corte es consciente de la importancia y seriedad de tales objeciones. Ellas, sin embargo, no son suficientes para evitar la declaración de inconstitucionalidad de la expresión demandada, aunque si resultan relevantes para precisar el alcance y sentido de la presente sentencia.

64. No es suficiente el argumento vinculado a la libertad de configuración para evitar la declaratoria de inconstitucionalidad dado que, como ha quedado expuesto, el margen de acción del legislador en relación con la protección de las víctimas del conflicto está limitado, de una parte, por el deber constitucional de adoptar un régimen en esta materia y, de otra, por la obligación de asegurar contenidos básicos del derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación. Como lo ha señalado este Tribunal, el Congreso cuenta con diferentes alternativas de regulación y bajo la condición de asegurar dichos contenidos, está habilitado para optar entre diversas estrategias.

65. Tampoco es suficiente para evitar la declaratoria de inconstitucionalidad, el argumento fundado en la sostenibilidad fiscal. Recientemente la sentencia C-110 de 2019 reiteró, con apoyo en la interpretación que del Acto Legislativo 03 de 2011 -modificatorio del artículo 334 de la Carta[116]- realizó la sentencia C-288 de 2012 (i) que el criterio de la sostenibilidad fiscal “está dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos”[117]. Según la Corte ello impone (ii) una “evaluación de esa diferencia entre los distintos presupuestos sucesivos y de los factores endógenos y exógenos que la aumentan o reducen”. Igualmente advirtió que la reforma (iii) no impacta la definición de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho de modo que el “núcleo dogmático de la Constitución, descrito principalmente en los artículos 1º y 2º C.P., mantiene su vigencia y eficacia como criterio ordenador e identitario del Estado”.

En adición a ello la sentencia C-110 de 2019 reiteró que la sostenibilidad fiscal tiene un carácter exclusivamente instrumental y, por ello, (iv) “no es un fin constitucional en sí mismo considerado, sino apenas un medio para la consecución de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho”[118]; (v) debe comprenderse “como una previsión, adjetiva si se quiere, que viene a integrar las diversas herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la Constitución y dirigidos a la satisfacción de los fines del Estado”[119]; y (vi) no puede “ponderarse con los principios constitucionales fundamentales, habida consideración que un marco o guía para la actuación estatal carece de la jerarquía normativa suficiente para desvirtuar la vigencia de dichos principios, limitar su alcance o negar su protección por parte de las ramas y órganos del Estado”[120]. También señaló que (vii) debe ser comprendida “conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos”[121], encontrándose su aplicación limitada por las cláusulas de intangibilidad de los derechos fundamentales y del gasto público social.

66. Debido a que la Ley 1448 de 2011, considerando el contexto actual, constituye un instrumento necesario para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de las víctimas, no puede oponerse el argumento de la sostenibilidad. Ello desconocería los límites que la aplicación de dicho criterio tiene desde el punto de vista constitucional

67. En apoyo inequívoco de esta conclusión se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-753 de 2013. En esa oportunidad la Corte juzgó la validez de algunas expresiones de la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4634 de 2011 y el Decreto 4635 de 2011 que establecían la sostenibilidad y estabilidad fiscal como referentes para la aplicación de algunas medidas de protección de las víctimas, incluyendo la indemnización administrativa. Sostuvo la Corte, que dicha sostenibilidad debía considerarse como “un criterio de orientación de las ramas del poder público que se instituye como herramienta para racionalizar el gasto y garantizar el efectivo cumplimiento de los fines Estatales”. Afirmó que contenía “un límite explícito en el propio texto constitucional de acuerdo con el cual, de ninguna manera este podrá invocarse para afectar, o bien menoscabar, restringir o negar el alcance y protección de los derechos fundamentales”. Concluyó que “al ser los derechos a la reparación de las víctimas de carácter fundamental, también en estos casos se aplica la cláusula que prohíbe su afectación, limitación o negación por razones de sostenibilidad fiscal”[122].

68. Las objeciones planteadas, se insiste, no pueden entonces admitirse. Sin embargo, como se dijo, su contenido sí incide en la determinación de los efectos de esta sentencia. A juicio de este Tribunal, la ponderación de los principios institucionales que demandan preservar la amplia libertad de configuración del Congreso, de un lado, y los principios materiales asociados a los derechos de las víctimas en un escenario constitucional de transición del otro, justifican modular los efectos de la presente decisión.

69. La decisión de la Corte suscita la cuestión relativa al tiempo durante el cual es exigible que exista un régimen especial de protección de víctimas. Se trata, naturalmente, de un asunto que no admite respuestas del todo o nada. De hecho, la adopción de una pauta única suscitaría tensiones muy intensas con las competencias del legislador a quien le corresponde, prima facie, definir la vigencia de las leyes. En todo caso y sin que esto suponga cerrar la posibilidad de realizar valoraciones adicionales, este tribunal encuentra que, en general, los regímenes para la protección de las víctimas deben permanecer vigentes (i) hasta tanto se cumplan los propósitos que justifican su expedición o, en cualquier caso, (ii) durante el tiempo que la Constitución hubiere establecido. (iii) El legislador mantiene su competencia de regulación de la materia, respetando en todo caso criterios de no regresividad. Se trata de dos pautas objetivas que toman en serio el carácter especial de la transición, el tipo de derechos que se encuentran en juego y las atribuciones del constituyente para establecer reglas particulares al respecto.

70. El artículo 2º Acto Legislativo 02 de 2017 previó que la reforma transicional que en él se reconoce rige hasta la finalización de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final, esto es, hasta el día 7 de agosto de 2030. Dicho momento constituye un referente constitucional inevitable a efectos de establecer el tiempo mínimo de vigencia del régimen especial de protección para las víctimas y, en consecuencia, como mínimo hasta ese momento se encuentra constitucionalmente ordenada.

70.1. Teniendo en cuenta lo anterior y a fin de optimizar la competencia del legislador, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años” pero diferirá los efectos de tal determinación hasta el día 10 de junio de 2021. En ese sentido, durante este tiempo el legislador podrá adoptar las determinaciones que considere del caso, entre las cuales se encuentran prorrogar la vigencia de la Ley 1448 de 2011 o adoptar un régimen jurídico diferente para la protección de las víctimas, bajo estrictos criterios de no regresividad[123], guardando coherencia con los puntos 6.1.10. y 5.1.3.7. del Acuerdo Final y garantizando la reparación según lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, cuya vigencia no podrá ser inferior al término en que el Acuerdo Final rige como una política de Estado. En ese sentido la Corte lo exhortará a que proceda en esa dirección.

70.2. Con el objetivo de asegurar la protección de los derechos de las víctimas y la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2017, la Corte dispondrá que en caso de que el legislador no adopte algunas de las determinaciones antes referidas, se integrará al texto del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 una regla en virtud de la cual dicha ley “tendrá una vigencia hasta el día 7 de agosto de 2030”. Cabe precisar que en el evento de que la integración así definida se produzca, el legislador no perderá su competencia para introducir las variaciones o modificaciones que estime del caso, siendo posible, en esa dirección, que expida un nuevo régimen, orientado a satisfacer de mejor manera los derechos de las víctimas.

La no regresividad se signa entre otras razones, en que el Acto Legislativo 01 de 2017 estipuló en el parágrafo del artículo 1º del artículo 12 transitorio que las normas que regirán la Jurisdicción Especial de Paz han de satisfacer los derechos a la verdad, justicia y reparación, así como también “(…) deberán garantizar los principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido proceso, no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial y de género”. De lo contrario, esto es, si el Estado desmejora la reparación en favor de las víctimas, la renuncia que éste efectúa a la aplicación ordinaria del poder punitivo, en el marco de una justicia transicional, perdería sentido. Se trataría, en otra dirección, de una renuncia que no se justifica en la necesidad de darles una respuesta efectiva a las víctimas ante atrocidades masivas. Por ende, si el tratamiento penal especial está condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas y el Estado asumió una serie de obligaciones para el efecto, no puede una vez implementado un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición, desmejorar el grado de protección al que hasta este momento se ha llegado con la Ley 1448 de 2011 y los demás decretos.

71. El tercer inciso del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que la Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que conforman unidad normativa con aquellas que declara inconstitucionales. Uno de los eventos en los que se considera procedente integrar la unidad normativa es aquel en el cual “el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad”[124]. Según la Corte “[p]ara que proceda la integración normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan inconstitucionales”[125].

72. La Sala Plena estima que en este caso se cumplen las condiciones mínimas para integrar la unidad normativa con la expresión “tendrán una vigencia de 10 años” contenidas en el artículo 194 del Decreto 4633 de 2011 “por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas”; en el artículo 123 del Decreto 4634 de 2011 “por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano”; y en el artículo 156 del Decreto 4635 de 2011 “por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”.

72.1. Los tres decretos ley mencionados fueron expedidos por el Presidente en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, a fin de que regulara mediante decretos con fuerza de ley, los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a las comunidades referidas. Dichos decretos se promulgaron el 9 de diciembre del año 2011 y en los artículos referidos prevén una disposición de vigencia equivalente según la cual regirán a partir de su promulgación, tendrán una vigencia de 10 años y derogan todas las disposiciones que le sean contrarias. La estrecha conexión de tales disposiciones con la expresión demandada del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 es evidente. Primero, los referidos decretos fueron adoptados a partir de una habilitación extraordinaria contenida en dicha ley. Segundo, se trata de disposiciones que tienen por objeto la asistencia, la atención, la reparación integral y la restitución de las comunidades. Tercero, el artículo 2º de la Ley 1448 de 2011 prevé que las medidas de atención, asistencia y reparación para los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, harán parte de normas específicas para cada uno de estos grupos étnicos y serán consultadas de conformidad con lo establecido en el artículo 205 de dicha ley.

72.2. Es además claro que las expresiones integradas desconocen, del mismo modo en que lo hace la expresión demandada del artículo 208, las normas constitucionales que reconocen y amparan los derechos de las víctimas. En esa medida y con el objeto de garantizar la supremacía de la Constitución, la decisión adoptada en la presente oportunidad cobijará la expresión “tendrán una vigencia de 10 años” contenida en los artículos 194 del Decreto 4633 de 2011, 123 del Decreto 4634 de 2011 y 156 del Decreto 4635 de 2011.