Sentencia C-593/19
Corte Constitucional de Colombia

Sentencia C-593/19

Fecha: 05-Dic-2019

IV. INTERVENCIONES

4.1Intervenciones institucionales

A) Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El 31 de julio de 2019, la delegada del Ministerio presentó escrito de intervención en el cual solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Conforme a la intervención del Ministerio, la demanda no fue subsanada por los demandantes, quienes según su entender siguen planteando argumentos de conveniencia y no de constitucionalidad. En esa medida, considera que los cargos son impertinentes. Sin embargo, a pesar de sostener que los cargos son ineptos y solicitar a la Corte que se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo, la delegada del Ministerio se pronuncia de fondo sobre los mismos.

En torno al primer cargo sostiene que tanto el sujeto pasivo como la base gravable son perfectamente determinables. Frente al segundo cargo, aduce que la alegada vulneración de los principios de progresividad, justicia y equidad tributarias por no consultar la capacidad contributiva y gravar infinitamente el mismo hecho económico en realidad son acusaciones de conveniencia. Así mismo, sostiene que la norma demandada sí considera la capacidad contributiva puesto que sólo grava bienes de valor superior a un monto determinado. Finalmente, el interviniente dice que también es de conveniencia el cargo según el cual el impuesto constituye un enriquecimiento sin causa, al exigir el pago antes de que acaezca el hecho gravable.

En relación con el cargo por violación de la reserva de ley porque el legislador no definió con claridad el sujeto pasivo y el hecho gravable por fuera de la hipótesis de la compraventa, el interviniente cita la jurisprudencia constitucional que distingue entre sujetos económicos y jurídicos, y concluye que, conforme a la lectura de la disposición, el sujeto económico es el comprador o adquirente del bien. Argumenta que el sujeto pasivo económico es identificable dependiendo de quién adquiera el inmueble en cada caso. Así, por ejemplo, en la venta será el comprador, en la donación el donatario, en la herencia el heredero, en la liquidación de una sociedad será el accionista de la sociedad liquidada, etc. A lo anterior agrega que las fusiones, escisiones y aportes a sociedades no constituyen enajenaciones para efectos fiscales, dependiendo del cumplimiento de determinados requisitos. Sin embargo, en aquellos casos en que sí lo son, el sujeto pasivo económico será la sociedad absorbente en la fusión, la sociedad que reciba los bienes en la escisión, o la sociedad receptora del inmueble como aporte.

Ahora bien, sostiene que por fuera de la compraventa la base gravable es el valor del inmueble en la escritura pública mediante la cual se transfirió el dominio del bien, “incluido el contrato de cesión o documento equivalente, o el valor acordado por las partes, si es mayor.”

Frente al cargo por violación de los principios de progresividad, equidad y justicia tributaria, la interviniente inicia su argumento citando jurisprudencia que reafirma el amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria. Posteriormente argumenta que aun cuando en el impuesto al consumo no se tiene en cuenta la capacidad específica de quien lo realiza, la disposición demandada sí considera la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, toda vez que el impuesto aplica únicamente a las transacciones sobre inmuebles con un valor superior a novecientos dieciocho millones de pesos ($918’000.000 COP), equivalente de veintiséis mil ochocientos unidades de valor tributario (26.800 UVT), lo cual es indicativo de una mayor capacidad económica y contributiva. En relación con la acusación según la cual se grava infinitamente el mismo hecho, la interviniente sostiene que ello no es cierto, puesto que cada enajenación constituye un hecho diferente. Dice, así mismo, que el cargo según el cual el impuesto al consumo de bienes inmuebles vulnera el principio de progresividad tributaria no resulta de recibo toda vez que este principio se predica del sistema tributario como un todo y no de impuestos en particular.

En relación con el cargo planteado por el carácter anticipado del cobro la interviniente cita jurisprudencia constitucional sobre retención en la fuente para concluir que es un mecanismo constitucionalmente aceptable de cobro de impuestos. Frente al hecho de que el cobro sea anterior al perfeccionamiento del negocio jurídico mediante la firma de la escritura, sostiene que este mecanismo también ha sido utilizado en nuestro ordenamiento jurídico, y cita como ejemplo el artículo 398 del Estatuto Tributario referente al cobro de la retención en la enajenación de activos fijos de personas naturales.

B) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-

La Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales –DIAN–, por intermedio de apoderada, solició declarar la exequibilidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018 objeto de la demada, tras analizar cada uno de los cargos sostenidos por los accionantes y encontrarlos sin fundamento, concluyendo así que la norma en cuestión se ajusta a la Constitución.

En su intervención la entidad señaló, respecto del primer cargo relativo a la violación de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, que no es cierto que los elementos (sujeto pasivo y base gravable) del impuesto al consumo de bienes inmuebles en negocios jurídicos diferentes a la compraventa no se encuentren señalados con claridad, toda vez que la ley los define, y de la lectura del artículo se deducen facilmente.

De esta manera, la entidad es enfática en considerar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho que solo cuando en la definición de un elemento del tributo la falta de claridad sea insuperable conllevará la inconstitucionalidad de la disposición. En consecuencia, señala la intervención que no es propio del principio de legalidad que se exija al legislador la determinación detallada y rigurosa de cada uno de los elementos del tributo.

La entidad señala que es perfectamente determinable de la lectura completa de la norma y su finalidad, que la base gravable del impuesto es el valor de la transacción del bien y que el sujeto pasivo es el adquirente del inmueble.

Frente al segundo cargo, la intervención indica que el impuesto en cuestión sí tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, dado que al indicar un valor mínimo, es decir, que el impuesto se causa cuando el valor del inmueble supere 26.800 UVT (con lo que se busca gravar la transferencia de inmuebles suntuosos o de lujo), establece que solo quienes estén en capacidad económica de adquirir un bien de este valor incurrirán en el hecho generador del tributo y por tanto habrán de soportar la carga impuesta en la ley.

La entidad indica que el decreto 961 de 2019, relamentario del artículo 512-22 del Estatuto Tributario (reglamentario de la norma demandada), es claro en señalar que no se configura el hecho generador del tributo cuando se trate de aportes a sociedades nacionales, fusiones, escisiones adquisitivas y reorganización, con lo que la interviención afirma que el argumento de la demanda, en el que se sostiene que el legislador no tuvo en cuenta ciertos negocios jurídicos como fusiones y escisiones de bienes inmuebles, carece de fundamento. Igual consideración le merece a la entidad la acusación referida al supuesto gravamen infinito del mismo hecho económico, en la medida que cada enajenación de este tipo de bienes tiene “un objeto, causa y sujetos distintos al anterior”, así como son diferentes “las circunstancias de tiempo modo y lugar de la relación contractual” y por tanto no es un mismo suceso, al carecer de identidad en los elementos propios del negocio jurídico.

Finalmente, respecto del tercer cargo, en el que se sostiene la existencia de enriquecimiento sin justa causa por parte del Estado al exigirse el pago del impuesto antes de la configuración del hecho generador, la intervención señala que el recaudo del impuesto opera por medio de retención en la fuente como mecanismo anticipado en el cobro de un tributo y “por su naturaleza misma implica un recaudo del impuesto previo”.

Acto seguido, analiza los elementos del enriquecimiento sin causa frente al impuesto al consumo de bienes inmuebles, donde afirma que si las partes comparecen ante el agente retenedor es un hecho que indica que el negocio se va a efectuar. Por otro lado, no hay pérdida para el comprador siempre que si el negocio es producto de la voluntad de las partes continuarán con el proceso obteniendo el acreedor la transferencia del derecho de dominio del bien, sin perjuicio de los mecanismos de devolución consagrados en el derecho tributario si no se llegase a materializar el hecho. Además, el pago del impuesto cuenta con un fundamento legal (art. 512-22 del E.T), por lo tanto, a juicio de la entidad, no hay causales para la configuración de un enriquecimiento sin justa causa.

En síntesis, la intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales considera que la norma demandada i) no viola el principio de reserva legal y certeza tributaria, ii) tampoco vulnera los principios de equidad tributaria y capacidad contributiva, y iii) no se configura enriquecimiento sin justa causa, de manera que las pretensiones de la acción no están llamadas a prosperar. En consecuencia, solicita la declaración de exequibilidad del artículo demandado.

4.2Intervenciones ciudadanas

A) Cámara Colombiana de la Construcción - CAMACOL

La Cámara Colombiana de la Construcción, por medio del presidente de la Junta Directiva Nacional y la Representante Legal, solicita, a través de dos intervenciones distintas, que se declare la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, que adiciona el artículo 512-22 del Estatuto Tributario. Sostienen que comparten los argumentos de la pretensión principal de la demanda en cuestión, e instan a la Corte a que, en caso de declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, module el fallo con efecto retroactivo frente a quienes ya han pagado el impuesto nacional al consumo de inmuebles y puedan recibir devolución de dicho pago. Para justificar la solicitud, la entidad se pronuncia frente a cada uno de los cargos planteados en la demanda de la siguiente manera:

En primer lugar, señala la entidad que la norma demandada no establece la base gravable y el sujeto pasivo del impuesto, violando así los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria.

La entidad señala, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en las leyes tributarias los sujetos pasivos deben ser determinados con claridad respecto de las actividades que generan impuestos, al ser éstos quienes se verán gravados con la imposición normativa.

La intervención aduce que la exigencia del artículo 338 constitucional respecto de la clara definición de los elementos del tributo, ampliamente desarrollada por la Corte Constitucional, busca salvaguardar otros principios en cabeza de los contribuyentes como la “seguridad jurídica, equidad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, entre otros”, toda vez que el derecho tributario “arbitra la potestad del Estado respecto de la propiedad privada de los ciudadanos, ello de suyo implica que con el mayor rigor se determine el sujeto pasivo como obligado en la relación jurídico tributaria”.

Señala la entidad que la Corte[2] ha sido enfática en afirmar que frente a los impuestos de carácter nacional los elementos del tributo deben estar inequívocamente indicados en la Ley, de lo contrario la norma será inconstitucional, y ante esta omisión del legislador no le es dado a la administración definir los elementos mediante su facultad reglamentaria, dado que invadiría esferas de competencia que no le han sido atribuidas.

Por otro lado, la intervención ciudadana aduce la violación a los principios de equidad, justicia y capacidad contributiva por parte de la norma objeto de la demanda, con fundamento en que, en primer lugar, se trata de una norma que contradice la naturaleza de los impuestos al consumo al tratarse de consumo de bienes inmuebles, con lo que no hay vocación de gravar al consumidor final, sino por el contrario, gravar una infinidad de veces el mismo hecho, la transferencia de un inmueble, con lo que se estaría produciendo un fenómeno de doble tributación, mediante una cadena de enajenaciones donde, en muchos casos, no es verificable la existencia de un consumidor final, atentando contra la coherencia del sistema tributario. En segundo lugar, la entidad argumenta que el impuesto nacional al consumo de inmuebles no consulta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, toda vez que la enajenación de inmuebles tiene una gran variedad de títulos para llevarla a cabo y en muchos de ellos no hay consumo y tampoco elementos que indiquen capacidad de pago que justifique el cobro del impuesto, como ejemplo de ello están las donaciones.

Frente al tercer cargo, la intervención asegura que se viola el principio de capacidad contributiva por el cobro anticipado del impuesto antes de la ocurrencia del hecho generador. En este caso, indica que la obligación tributaria sustancial nace cuando se realiza el hecho generador, momento en el que es verificable la capacidad contributiva de quien realiza el pago del tributo. Para la entidad la norma es incoherente por la razón antedicha, además porque el impuesto en cuestión es de carácter instantáneo, lo que significa, citando a la Corte Constitucional, que “se causa de manera simultánea a la realización del hecho imponible”.

Finalmente, en intervención complementaria la entidad solicita a la Corte que, en caso de declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada, se module el fallo y se pronuncie sobre el pago realizado con ocasión al impuesto objeto de demanda en el sentido de ordenar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la devolución del pago realizado, dado que es la consecuencia lógica de los pagos efectuados en virtud de una norma que nació al mundo jurídico viciada de inconstitucionalidad.

Por las razones expuestas la intervención de la Cámara Colombiana de la Construcción insta a la Corte Constitucional que sea declarada la inconstitucionalidad de la norma por considerar que es violatoria de los principios de legalidad, reserva legal, equidad, justicia y capacidad contributiva, además de solicitar un pronunciamiento sobre la situación de quienes ya han pagado el impuesto y merecen su respectiva devolución, por lo que solicita también modular el fallo con efecto retroactivo.

B) Intervención del profesor de la Universidad del Rosario, Mauricio Plazas Vega

El 31 de julio del presente año, el profesor de Derecho Tributario, Mauricio Plazas Vega, presentó en la Secretaría General de esta Corporación un escrito solicitando la inexequibilidad de la norma demandada, o en su defecto, la constitucionalidad condicionada en los términos que se describen a continuación. El interviniente se pronunció sobre tres de los cuatro cargos formulados, ya que consideró que al corregir la demanda los demandantes se retractaron del cargo por violación del principio de eficiencia tributaria.

El profesor Plazas apoyó el cargo por violación de la reserva de ley planteado porque consideró que, efectivamente, la disposición acusada no define todos los elementos esenciales del tributo frente a supuestos distintos a la compraventa. Así mismo, secundó el cargo por violación de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, por cuanto consideró que la norma no tiene en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes. Finalmente, reafirmó el cargo por violación del derecho de propiedad, por cuanto la norma exige el pago del tributo antes de que se realice el hecho generador del mismo.

Para el interviniente el análisis de constitucionalidad se concreta en torno a dos “tópicos” o problemas jurídicos específicos. El primero consiste en determinar si el legislador violó el principio de justicia tributaria al gravar de manera indefinida, con cada traspaso de propiedad, el supuesto consumo de bienes inmuebles que no son consumibles. A su vez, el segundo consiste en analizar si se vulnera la Constitución al definir el hecho generador del tributo como el traspaso de la propiedad, independientemente del título de dicho traspaso.

Frente al primer problema sostiene que la imposición indefinida de un gravamen a todas las enajenaciones que se efectúen sobre un bien inmueble -no sólo a la primera- constituye una violación de los principios de justicia y equidad tributarias contempladas en el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política. Agrega que la violación de tales principios no puede justificarse aludiendo al amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria, pues estos principios constituyen, precisamente, límites constitucionales explícitos a dicho margen de configuración. Por el otro lado, sin embargo, sostiene que la simple inconveniencia del impuesto no es suficiente para que se declare contrario a los principios de justicia y equidad. Para dimensionar el alcance de la violación a los principios de justicia y equidad es necesario tener en cuenta que se trata de un impuesto en cascada, que se cobra sin “límites ni remedios” sobre la totalidad del precio de venta del inmueble, contrario a lo que ocurre en otros impuestos plurifásicos como el impuesto al valor agregado.

Explica al respecto que cada tributo en cada enajenación se agrega al costo, de tal manera que costo del inmueble sube por el solo gravamen. Por lo tanto, continúa, la tasa efectiva de tributación se aumenta de manera impredecible por el solo traspaso sucesivo de la propiedad. Para ilustrarlo presenta un ejemplo en el cual se aplica la tarifa del 2% sucesivamente a un inmueble con un valor inicial de cincuenta mil pesos a lo largo de cinco compraventas. Al cabo de la quinta transacción, la tarifa efectiva del impuesto será del 10,4%, y no del 2%, así:

Venta

Costo del inmueble

Valor nominal del impuesto

Valor acumulado (real del impuesto)

Magnitud del efecto de imbricación

Primera venta

$50.000

$1.000

$1.000

$0

Segunda venta

$51.000

$1.020

$2.020

$20

Tercera venta

$52.020

$1.040

$3.060

$60

Cuarta venta

$53.060

$1.061

$4.121

$121

Quinta venta

$54.121

$1.082

$5.203

$203

De lo anterior el interviniente concluye, en primer lugar, que la tarifa se acumula gradualmente con cada enajenación, aumentando por ese solo hecho el precio del bien. En segundo lugar, sostiene que se produce el denominado “efecto imbricación”, que es consecuencia del encadenamiento de impuestos sucesivos atados al valor total del bien. Aun cuando ninguno de los vendedores sucesivos está aumentando su patrimonio como consecuencia de la venta del bien, el incremento del valor total correspondiente a los impuestos es superior al resultado de aplicar cinco veces la tarifa del 2% sobre el valor de la primera venta, que equivaldría a $5.000. En efecto, el total del valor del inmueble que corresponde a impuestos es de $5.203. Es decir, al tratarse de un impuesto en cascada y no descontable, el valor del mismo estaría $203 por encima de la aplicación simple de la tarifa. Lo anterior quiere decir, conforme a la intervención, que cada vendedor se estaría empobreciendo en términos reales -y nominales- con la venta sucesiva del bien, y que a medida que se alarga la cadena de compraventas, el nivel empobrecimiento se va incrementando gradualmente.

Como consecuencia de lo anterior, el interviniente sostiene que la Corte debe declarar la inexequibilidad de la disposición demandada. Sin embargo, subsidiariamente, considera que debe declarar la constitucionalidad condicionada, bien sea a que sólo se grave el consumo de bienes inmuebles una sola vez, o a que el impuesto pagado sea descontable.

Frente al segundo problema jurídico, que consiste en analizar si se vulnera la Constitución al definir el hecho generador del tributo como el traspaso de la propiedad a cualquier título, sostiene que se trata de un problema de interpretación de la disposición demandada. Afirma que la interpretación según la cual el impuesto se genera independientemente de que el inmueble se enajene a cambio de un precio es contraria a los principios de equidad y justicia tributaria, consagrados en el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución. En cambio, sostiene que es constitucional aquella interpretación de la disposición demandada conforme a la cual el impuesto sólo se genera cuando la enajenación se realiza como contraprestación por el pago de un precio. Por lo tanto, sostiene que la Corte debe declarar la constitucionalidad de la disposición demandada, condicionándola a que se entienda que el impuesto sólo se genera cuando se enajena el bien inmueble a cambio de un precio, bien sea como consecuencia de un contrato consensual de compraventa o de un remate, como consecuencia de una venta forzada.

Posteriormente el interviniente pasa a analizar distintas alternativas de enajenación que no se realizan a cambio de un precio, para concluir, frente a cada una de ellas, que resultaría inconstitucional gravarlas porque ninguna se realiza a cambio de un precio. Sostiene que si no hay un precio no hay un hecho generador, y, por lo tanto, no resulta aplicable en casos de donación el artículo 303 del Estatuto Tributario, que regula el valor de los bienes que se donan. Lo mismo sostiene en relación con el traspaso de la propiedad a una sociedad fiduciaria, y en relación con las fusiones y escisiones, al margen de que aquellas sean adquisitivas o reorganizativas. Tampoco considera que sea constitucional aplicar el impuesto a los aportes a sociedades.

C) Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO

La Federación Nacional de Comerciantes, FENALCO se pronunció frente al caso objeto de análisis constitucional por medio de su presidente. En su intervención solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018. Para sustentar la petición la Federación advierte sobre su preocupación previa a la creación del impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles, desde que el proyecto de Ley se encontraba en trámite legislativo. Posteriormente analiza la posible violación de la Constitución por la falta de definición de los elementos esenciales del tributo y por tanto, la transgresión a los principios de legalidad, reserva legal y certeza en materia tributaria, además de pronunciarse sobre la extralimitación de la facultad reglamentaria de la administración.

La entidad afirma que en cuanto se inició el trámite en el Congreso frente a la Ley de Financiamiento evidenció que era inconveniente crear el impuesto al consumo de bienes inmuebles. Dicho impuesto desincentivaría la actividad inmobiliaria al gravarse la enajenación de inmuebles con cargo al precio para el comprador. También impactaría negativamente los proyectos de construcción, por la disminución del mercado inmobiliario. Por otra parte, tendría también implicaciones para el recaudo de los departamentos por el impuesto de registro, sin dejar de mencionar el efecto negativo por la disminución en el ahorro de los colombianos, quienes suelen tener la compra de vivienda como motivación para el ahorro.

Por otro lado, la federación alude la violación del principio de legalidad y certeza en materia tributaria, ante la falta de definición del sujeto pasivo del impuesto en la norma demandada, ya que no diferencia entre el responsable y el sujeto pasivo del tributo. Tampoco hay claridad en la definición del hecho generador, dado que la norma se refiere a este como la enajenación y posteriormente circunscribe la aplicación del impuesto a algunos negocios jurídicos específicos como la compraventa. Este evento implica también la transgresión a la seguridad jurídica y debido proceso en la medida que no hay claridad frente a los eventos en los cuales se puede generar el impuesto y respecto del correspondiente proceder de la administración sobre el particular.

La entidad, citando la jurisprudencia de la Corte, indica que una norma, en materia tributaria, es susceptible de ser declarada inexequible cuando “la falta de claridad sea insuperable” y aunque por lo general las normas pueden contener ambigüedades, si la oscuridad es invencible y no se logra dar una interpretación razonable la inexequibilidad de la norma será inevitable.

Adicionalmente, la Federación afirma, que mientras en la definición de impuestos territoriales el legislador puede delegar la posibilidad de fijar los elementos esenciales del tributo a las asambleas o concejos, indicando los elementos prefigurativos básicos, en el caso de impuestos nacionales el Congreso debe definir “clara e inequívocamente” todos los elementos del tributo y aunque en las leyes exista un grado de indefinición es necesario que el legislador indique de la manera más precisa posible los elementos esenciales del impuesto, de manera que se fijen de modo “suficiente, claro y cierto”.

Ahora bien, la intervención señala que existe un exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte de la administración en la medida que el Decreto 961 de 2019, reglamentario del artículo objeto de la demanda, extiende la aplicación de la Ley a transacciones por medio de las que se transfiere el dominio de la propiedad inmueble, no definidas en el texto impugnado, además de definir la base gravable del impuesto que es en todos los casos, “el valor total de los inmuebles incluidos en una escritura pública”, mientras la Ley indica que es el precio de venta del bien.

La entidad considera que el exceso, juzgado por ella, de la facultad reglamentaria es producto de la falta de claridad de los elementos del tributo por parte del legislador, obligando al Gobierno a precisar los elementos del mismo, lo que es evidentemente violatorio de la Constitución.

En este sentido considera también la intervención que es confusa la aplicación de un gravamen denominado “consumo” a bienes que per se no se consumen, y donde no todos los negocios jurídicos implican un destinatario final, o “consumidor final”.

Finalmente la Federación considera que existe una violación a los artículos 317 y 362 de la Constitución, toda vez que en el artículo demandado se grava por parte del Congreso y se indica como renta del orden nacional la venta de inmuebles, lo que implica una extralimitación del legislador considerando que la Carta Política dispone que solo los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, salvo los casos que ha indicado la Corte Constitucional en su jurisprudencia respecto de contribuciones de valorización o fijación de exacciones a la propiedad inmueble con destinación específica, entendidas como sobretasas, configurándose así una violación a la Constitución por el exceso indicado.

Es así como la Federación Nacional de Comerciantes considera que se violan los principios de legalidad, reserva legal y certeza en materia tributaria por la falta de definición clara y precisa de los elementos esenciales del tributo en el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, objeto de la acción, y en consecuencia intervienen solicitando a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la norma antedicha.

D) Universidad Externado de Colombia

Mediante escrito radicado ante esta Corporación el 31 de julio del presente año, la Universidad Externado de Colombia, a través de su Centro de Estudios Fiscales, se pronuncia sobre los cargos de la demanda. Concluyó su escrito solicitando la declaración de exequibilidad del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018. Sin embargo, advirtió que en lo referido a la enajenación de bienes inmuebles la Corte debería considerar que la disposición demandada no es aplicable a las transferencias de dominio cuando tales transaciones no son se consideren transferencias de dominio por la legislación tributaria. Así mismo, considera que el impuesto no se debe aplicar a las enajenaciones gratuitas, definitivas y sin condiciones. La intervención sustenta su solicitud en las consideraciones que se presentan a continuación.

Frente al primer cargo la institución educativa analiza la composición de la norma demandada para elucidar si en ella se encuentran definidos los elementos del tributo y verificar si existe violación a los principios de legalidad y certeza tributaria. Frente a ello aduce que, si bien la disposición demandada no define el sujeto pasivo de manera explícita, el mismo Estatuto Tributario señala como regla general para todo tributo, que será responsable directo del gravamen quien “realiza el hecho generador de la obligación sustancial”.

Sostiene que aunque la norma no le atribuye ningún tipo de obligación jurídica sustantiva al comprador, se puede deducir que es quien asume económicamente el tributo. Es decir, el comprador es quien ostenta la calidad de sujeto pasivo económico del impuesto, que para las hipótesis por fuera de la compraventa será el adquirente del bien.

Considera la intervención que al hablar de los principios de legalidad y certeza en materia tributaria debe tenerse en cuenta que el mandato constitucional de definir los elementos del tributo no es absoluto. Toda norma tiene un grado de indefinición al estar expresada en lenguaje natural, y por tanto la inexequibilidad de una norma por violación al principio de certeza solo se da “cuando la falta de claridad sea insuperable”.

Con relación a lo anterior, la universidad argumenta que la indeterminación de la norma no es insuperable, pues se puede inferir que el sujeto pasivo económico es el adquirente, mientras el sujeto pasivo de derecho es el enajenante. Respecto de la definición de la base gravable afirma que, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional, las leyes tributarias pueden provocar problemas de interpretación al aplicarse, pero no por ello son inconstitucionales.

Adicionalmente, el interviniente sostiene que, aunque la denominación del impuesto como “consumo de inmuebles” no es la adecuada, este hecho no acarrea la inconstitucionalidad de la norma.

Respecto del segundo cargo, el instituto de investigación considera que si bien pueden verse afectados los principios de capacidad contributiva, equidad y justicia, el artículo demandado es constitucional. Su finalidad es gravar la transferencia de dominio de inmuebles producto de enajenaciones onerosas y definitivas, sin condiciones (como ocurre en los casos de fusiones y escisiones entre sociedades), cuando ellas representan un incremento patrimonial para el adquirente respecto de sus inmuebles. Por lo tanto sí se atiende a la capacidad contributiva del sujeto pasivo, pues el adquirente conoce el valor del bien y al pagarlo se entiende que tiene capacidad contributiva.

Por último, al analizar el tercer cargo el interviniente afirma que no hay una vulneración al principio de justicia y equidad tributaria, como tampoco un enriquecimiento sin causa por parte del Estado al exigir el pago del tributo antes de la enajenación del inmueble. Este mecanismo de pago anticipado se da con fundamento en el principio de eficiencia tributaria. Mediante este mecanismo de pago se garantiza la celeridad del proceso de recaudo y se evita la evasión de impuestos, facilitando así a los contribuyentes el cumplimiento de la obligación tributaria y al Estado su función de recaudo.

En consecuencia, la Universidad Externado de Colombia, por medio del Centro Externadista de Estudios Fiscales, solicita a la Corte Constitucional que el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018 sea declarado exequible en su totalidad, con la salvedad de que el concepto de enajenación se interprete “en el entendido que no aplica a las transferencias de dominio de bienes inmuebles que no sean gravadas bajo la legislación tributaria”.

E) Federación Nacional de Departamentos

La Federación Nacional de Departamentos decidió no intervenir en el proceso de la referencia por considerar que la disposición acusada no incidía sobre los ingresos de los departamentos.

F) Federación Colombiana de Municipios

A pesar de haber sido invitada a participar, la federación no presentó escrito alguno.

G) Instituto Colombiano de Derecho Tributario

El 16 de agosto de 2019, con ponencia de Juan Guillermo Ruiz Hurtado, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario rindió concepto en el cual concluye que el impuesto consagrado en el artículo 21 de la Ley 1943 de 2018 no vulnera los principios de justicia, equidad y capacidad contributiva. Sin embargo, considera también que dicho impuesto no prevé los elementos estructurales del tributo para eventos distintos a la compraventa. Por lo tanto, sostiene que la Corte Constitucional debería declarar la constitucionalidad del artículo demandado, condicionada a que se interprete que el impuesto al consumo de bienes inmuebles sólo aplica a la enajenación de bienes inmuebles a título de compraventa.

El concepto analiza primero lo que el Instituto considera son los “motivos de inconstitucionalidad que versan sobre la totalidad de la norma demandada” y posteriormente estudia los “motivos para declarar la constitucionalidad condicionada” de la misma.

Al referirse a los motivos para declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de la norma demandada, el Instituto analizó exclusivamente la presunta vulneración del numeral 9º del artículo 95 de la Constitución. Más aun, estudió dicho cargo en la medida en que el impuesto presuntamente no tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. El instituto desestimó dicho cargo pues consideró que, al tratarse de inmuebles con un valor superior a 26.800 UVT, existe un criterio objetivo a través del cual el legislador presume la capacidad económica del contribuyente para adquirir tales bienes. Para fundamentar su argumento se apoya en jurisprudencia constitucional que avala la utilización de criterios objetivos en la imposición de impuestos indirectos, aclarando que el único límite a la utilización de tales criterios es la afectación de un grupo de especial protección. Sin embargo, dice el concepto que el impuesto al consumo de inmuebles no afecta a sujetos de especial protección constitucional.

Por otra parte, al referirse a los motivos para declarar la constitucionalidad condicionada de la disposición demandada, el instituto separa el cargo de violación de la reserva de ley por omisión de los elementos estructurales del tributo por fuera de la hipótesis del contrato de compraventa, del cargo por violación del derecho de propiedad y de los principios de equidad y justicia tributaria, por cuanto el cobro del impuesto precede a la realización del hecho generador del tributo.

Frente al cargo de violación de la reserva de ley por omisión de los elementos estructurales del tributo más allá del contrato de compraventa, sostiene que “no es posible encontrar una interpretación razonable que conduzca a la determinación de la base gravable en eventos diferentes a la compraventa, y por ende, su delimitación para estos casos se encuentra ausente en el ordenamiento jurídico.” En esa medida, frente a dicho cargo concluye el concepto que “debe prosperar la demanda de inconstitucionalidad debido a la vulneración de legalidad (sic) establecido en el numeral 12 del artículo 150 y el artículo 338 de la Constitución Política.” Por lo tanto, sostienen que “es procedente la modulación de los efectos del artículo 21 de la Ley 1943 de 2018, en el sentido de indicar que el impuesto nacional al consumo de bienes inmuebles no es aplicable para operaciones diferentes a la compraventa.

En relación con el cargo d violación del derecho de propiedad y de los principios de justicia y equidad, el instituto sostiene que en el presente caso se trata de un mecanismo de retención en la fuente, que ha sido avalado por la Corte Constitucional, y que “obedece al principio de eficiencia, y no es contraria a los principios de equidad y progresividad (sic)”