Sentencia C-600/19

Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, contenidas en el artículo 35, numeral 2° de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia.

SEGUNDO.- INHIBIRSE de efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos planteados por (i) violación de los principios de dignidad humana, supremacía constitucional, fines del Estado social de derecho, deberes de las autoridades, libertad y legalidad; (ii) quebrantamiento de los principios de legalidad y tipicidad y; (iii) vulneración de los artículos 93 y 94, el principio de convencionalidad, los derechos humanos y los deberes de los funcionarios encargados de aplicar la ley respecto del artículo 150 de la Ley 1801 de 2016, por las razones expresadas en la parte considerativa.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Presidenta

Con aclaración de voto

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHELSINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con salvamento de voto

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

A LA SENTENCIA C-600/19

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Vaguedad e indeterminación de norma que establece criterios para aplicación de sanción (Aclaración de voto)

ANALISIS DE CONSTITUCIONALIDAD-No responde al cargo admitido (Aclaración de voto)

NORMA JURIDICA-Exequibilidad (Aclaración de voto)

Referencia: Expediente D-12421

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la sentencia C-600 de 2019, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 11 de diciembre de ese mismo año.

Esta aclaración de voto se dirige a puntualizar que el análisis de constitucionalidad realizado por la mayoría de la Sala no responde al cargo admitido, pese a lo cual comparto la conclusión general de la ponencia, según la cual las expresiones normativas acusadas del artículo 35 del Código de Policía se ajustan a la Constitución y por ello debían ser declaradas exequibles.

1. Correspondió a la Corte estudiar la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. Las normas acusadas establecen: (i) que “[l]as órdenes de Policía son de obligatorio cumplimiento” (artículo 150), y (ii) la prohibición de comportamientos que el legislador asume como contrarios a la relación entre las personas y las autoridades. En particular, el numeral 2º del artículo 35 señala que dan lugar a medidas correctivas “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”.

El ciudadano formuló tres cargos en contra de las disposiciones acusadas. Primero, indicó que violaban los fines del Estado de Derecho, la dignidad humana y la supremacía de la Constitución. Segundo, señaló que desconocían el artículo 29 de la Carta, en particular, los principios de legalidad y tipicidad, porque los verbos rectores eran vagos. Tercero, sostuvo que las normas violaban los artículos 93 y 94 superiores, debido a que era posible emitir órdenes de policía ilegales, desproporcionadas e irrazonables.

2. La Sala Plena estudió la aptitud sustantiva de la demanda y estableció que sólo el cargo contra el artículo 35.2, por violación del artículo 29 superior, era apto. En particular, concluyó que el actor explicó de forma clara y suficiente que el aparte acusado previó comportamientos sancionables de forma genérica y vaga, por lo que a juicio de la demanda, se desconocía la legalidad y tipicidad que rigen las actuaciones de los funcionarios y agentes de policía.

En cuanto a los demás cargos, advirtió que se fundaban en la posible indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía. Por ese motivo, se declaró inhibida para estudiarlos.

3. En esta oportunidad, correspondió a la Corte estudiar si las expresiones “[i]ncumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía” eran indeterminadas y, por esa razón, desconocían los contenidos de legalidad y tipicidad, propios del debido proceso.

Al analizar el cargo planteado, la Sala Plena aclaró que el aparte acusado contiene “(…) palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad, por lo que, en ese sentido, tales expresiones no son inconstitucionales en sí mismas dado que su indeterminación es superable”.

De otra parte, indicó que, según el artículo 150 de la misma normativa legal, las órdenes de policía proferidas con estricto apego a los requisitos previstos en el Código son de obligatorio cumplimiento. Por esa razón, concluyó que la norma, que establece que desacatar las órdenes de policía tiene como consecuencia la imposición de una medida correctiva, es constitucional y coherente con los objetivos de la Ley 1801 de 2016. Por lo tanto, “[e]l incumplimiento de una orden de policía la afectación de la convivencia [sic], motivo por el cual, resulta consecuente que, la autoridad de policía, mediante los procedimientos previstos en los artículos 222 y 223, imponga una medida correctiva”.

En consecuencia, la Sala Plena declaró exequibles las expresiones “incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, contenidas en el artículo 35, numeral 2° de la Ley 1801 de 2016, por el cargo analizado.

4. Estoy de acuerdo con la decisión adoptada en la sentencia C-600 de 2019, pero aclaro mi voto, por las razones que expongo a continuación.

El análisis de constitucionalidad no responde al cargo admitido

5. En este caso, la decisión se fundó en que: (i) el aparte acusado contiene palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad, y (ii) las órdenes de policía proferidas con estricto apego a los requisitos previstos en el Código son de obligatorio cumplimiento. Por lo tanto, “(…) la norma que establece que el desobedecimiento de las mismas tiene como consecuencia la imposición de una medida correctiva resulta constitucional y coherente con los objetivos de la Ley 1801 de 2016”.

El segundo de los argumentos antes descrito consiste en afirmar que la norma se ajusta a la Constitución porque el incumplimiento de una orden de policía, proferida con apego a la ley, afecta la convivencia. Por lo tanto, el “desobedecimiento” de estas órdenes de obligatorio cumplimiento, justifica la imposición de una medida correctiva.

A mi juicio, esa consideración era impertinente para resolver el problema jurídico objeto de estudio. Esto ocurre por dos razones.

6. En primer lugar, porque el cargo contra el artículo 29 de la Constitución, que fue el único admitido, se fundó en el desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad ante la vaguedad de los verbos rectores del numeral 2º del artículo 35. Así pues, correspondía a la Sala Plena evaluar si la norma acusada era ambigua y, en caso de que lo fuera, si tal imprecisión desconocía los principios de legalidad y tipicidad.

Sin embargo, el análisis sobre la constitucionalidad de la norma se separó de ese problema jurídico y se centró en el análisis de si la posibilidad de imponer medidas correctivas ante el desacato de órdenes de policía se encontraba conforme a la Carta. Esto, a pesar de que el cargo admitido no se dirigía contra la totalidad del artículo 35, ni cuestionaba la posibilidad de adoptar medidas correctivas en general, sino la ambigüedad y vaguedad de las expresiones usadas por el Legislador para describir las conductas que dan lugar a ese tipo de medidas. Así pues, no eran pertinentes afirmaciones relacionadas con el carácter obligatorio de las órdenes ni con la constitucionalidad de las medidas correctivas en general.

Entonces, las referencias al carácter obligatorio de las medidas correctivas sólo eran útiles para entender el contexto en el que se insertan las expresiones acusadas y, por lo tanto, para definir su alcance, pero no correspondía efectuar un análisis de validez sobre lo que no estaba acusado. No obstante, la obligatoriedad de las medidas y la necesidad de corregir su desatención, no es la razón por la cual la norma debía declararse exequible.

7. En segundo lugar, debo resaltar que el análisis sobre la obligatoriedad de la conducta parece responder al primer cargo presentado por el demandante, sobre el cual la Corte se inhibió para conocerlo, ante la ineptitud de la demanda. En efecto, el ciudadano alegaba que los artículos 150 y 35 desconocían los fines del Estado de Derecho, la dignidad humana y la supremacía de la Constitución. Específicamente, sostenía que, al establecer que las órdenes de policía son de obligatorio cumplimiento y que su desacato puede dar origen a medidas correctivas, las normas acusadas ignoraban que las autoridades de policía podrían proferir órdenes ilegítimas y, en esa medida, sancionar su desobediencia impedía que los ciudadanos incumplieran órdenes dictadas por fuera de la ley.

Al analizar la aptitud de la demanda, la Sala Plena estimó que ese cargo no cumplía con los presupuestos para formular un juicio de constitucionalidad. En particular, indicó que el demandante se basaba en suposiciones sobre la indebida aplicación de la norma por parte de los agentes de policía. Por esa razón, la censura no presentaba la oposición entre el texto acusado y los principios constitucionales presuntamente desconocidos.

No obstante lo anterior, al estudiar la constitucionalidad del artículo 35.2, se dijo que éste era constitucional porque la posibilidad de imponer medidas correctivas para hacer cumplir órdenes de policía, aseguraba la obediencia de medidas obligatorias, dirigidas a posibilitar la convivencia. Así pues, opino que tal consideración no tiene ninguna relación con el problema jurídico que fue objeto de decisión, sino con uno de los cargos ineptos.

Las razones por las cuales considero que la norma es constitucional

El numeral 2º del artículo 35 se ajusta a la Constitución por tres razones:

8. Primero, tal y como se estableció en la sentencia, los verbos rectores contenidos en la norma corresponden a palabras que, semánticamente, pueden definirse con claridad. En efecto, la aparente indeterminación se puede superar, es propio del lenguaje jurídico que requiere interpretación para concretar su alcance en virtud de criterios técnicos, lógicos y empíricos. Por esa razón, de los verbos rectores es posible concluir que incumplir una orden de policía supone que “(…) previamente una autoridad de policía con la facultad legal para ello, haya adoptado una orden y que la misma, haya sido ignorada por la persona que incurrió en el comportamiento contrario a la convivencia”.

9. Segundo, la interpretación que el operador jurídico, que en este caso son tanto la autoridad de policía como los encargados de ejercer el control sobre sus decisiones, haga de la norma, es reglada. En efecto, el agente se rige por unos principios que irradian el Código Nacional de Policía y Convivencia y que lo vinculan al momento de interpretar los verbos rectores que el demandante cuestiona.

En ese sentido, quiero resaltar que, a pesar de que la sentencia incluyó consideraciones generales robustas sobre los límites de la actividad de Policía (fundamentos jurídicos 17 a 21), al analizar la constitucionalidad de la norma éstas no se materializaron. Por eso, es preciso resaltar que cuando la autoridad de policía interprete esos verbos rectores para imponer una medida correctiva, debe ceñirse a los principios previstos en el artículo 8º de la misma normativa. Estos son:

“1. La protección de la vida y el respeto a la dignidad humana.

2. Protección y respeto a los derechos humanos.

3. La prevalencia de los derechos de niños, niñas y adolescentes y su protección integral.

4. La igualdad ante la ley.

5. La libertad y la autorregulación.

6. El reconocimiento y respeto de las diferencias culturales, la autonomía e identidad regional, la diversidad y la no discriminación.

7. El debido proceso.

8. La protección de la diversidad e integridad del ambiente y el patrimonio ecológico.

9. La solidaridad.

10. La solución pacífica de las controversias y desacuerdos de los conflictos.

11. El respeto al ordenamiento jurídico y a las autoridades legalmente constituidas.

12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario.

13. Necesidad. Las autoridades de Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”

Así pues, la actividad de policía tiene límites, que imponen al operador el deber de regirse por principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, al momento de interpretar los verbos rectores que dan lugar a las medidas correctivas.

10. Tercero, todas las actuaciones de Policía se someten a control. En esa medida, cabe recordar que el proceso policivo inmediato, al que refiere el artículo 222 del Código Nacional de Policía, prevé la posibilidad de apelar la medida correctiva impuesta por un agente ante el inspector de policía. Por lo tanto, si el ciudadano no está de acuerdo con la interpretación de la norma, realizada por el agente al imponer la medida correctiva, puede acudir ante el inspector de policía y debatirla. Es decir, la interpretación de las conductas puede ser controvertida en otra instancia y, de este modo, está sometida a control.

Las conclusiones no corresponden al cuerpo de la sentencia

11. Por último, debo resaltar que en el acápite de síntesis de la decisión se incluyen consideraciones no aprobadas por la Sala. En efecto, varios temas de contenido de la sentencia fueron eliminadas como consecuencia del debate en la Sala Plena, pese a lo cual aparecen en el capítulo de síntesis. Entonces, algunos aspectos, aunque no están presentes en el análisis de constitucionalidad de la norma, se encuentran inexplicablemente en el capítulo de síntesis[108], aspecto que debe entenderse como una equivocación de la sentencia que no puede constituir ni razón de la decisión, ni dichos al pasar.

De esta manera, expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto respecto a las consideraciones expuestas en la sentencia C-600 de 2019, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

Fecha ut supra

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

A LA SENTENCIA C-600/19

Referencia: Expediente D-12421

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Magistrado sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a salvar el voto en la sentencia C-600 de 2019.

2. En esta oportunidad, la Sala Plena mayoritaria decidió declarar exequibles las expresiones “incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía”, contenidas en el artículo 35, numeral 2° de la Ley 1801 de 2016[109], disposición que contiene una lista de conductas que afectan negativamente la convivencia entre las personas y las autoridades.

3. Según el cargo admitido, debía la Corte analizar si el contenido normativo demandado contraría los principios de legalidad y tipicidad y, en general, del debido proceso. Para efectos, se aseguró en la demanda que, tanto la función como la actividad de policía, deben ser ejercidas dentro de límites ciertos y precisos que no están presentes en la norma demandada, misma que a juicio del actor, contiene verbos rectores vagos y extensos que permiten una discrecionalidad desbordada de quien da la orden de policía.

4. La Corte en esta decisión advirtió que la norma acusada no califica ni el tipo de órdenes, ni las funciones a que se refiere el incumplimiento, desacato, desconocimiento o impedimento, y tampoco describe o conceptualiza cada uno de los verbos. Al respecto, aseguró que la ausencia de conceptualización individual de cada uno de los verbos, como una posible sinonimia entre ellos, no llevaba a concluir que se tratara de contenidos inconstitucionales por ser indeterminados y abstractos. Luego de describir el contenido semántico de cada una de las expresiones, la Sala Plena concluyó que se trata de palabras que pueden definirse con claridad, por lo que no son inconstitucionales en sí mismas dado que su indeterminación es superable.

5. Aunado a ello, este Tribunal concluyó que una adecuada comprensión del enunciado normativo exige comprender que para incumplir una orden de policía, es necesario que previamente una autoridad de policía con la facultad legal para ello haya emitido una orden y que la misma haya sido ignorada por la persona que incurrió en un comportamiento contrario a la convivencia.

6. En el mismo sentido, la Sala consideró que las órdenes de policía son obligatorias en atención a que realizan el fin constitucional de garantizar las condiciones de convivencia, y el ejercicio de los derechos y libertades de las personas. Así mismo, sostuvo que como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corte, especialmente la sentencia C-492 de 2002, las actividades de la Policía Nacional se desarrollan dentro del marco de la legalidad y conforme a los límites que le impone la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos; además, las medidas preventivas y correctivas en cabeza de los uniformados de la policía nacional no implican un poder discrecional, sino que se encuentran condicionadas y limitadas al estricto cumplimiento del principio de legalidad y respetando el derecho al debido proceso.

7. Con fundamento en lo expuesto, la Corte concluyó que, en tanto la orden de policía tiene como finalidad prevenir o restablecer la convivencia de las personas, y es adoptada en respeto a los límites internacionales, constitucionales y legales, las personas a quienes va dirigida deben acatarla. Igualmente, determinó que la orden materializa un fin constitucional, y por ello es constitucional que las mismas sean de obligatorio cumplimiento, siempre que sean adoptadas en cumplimiento de los requisitos formales y materiales para ello conforme a los requisitos del Código.

8. En esta oportunidad me aparto en un todo de la decisión mayoritaria y deploro que la Corte haya desechado la gran oportunidad de mostrar que las únicas órdenes cumplibles y que en realidad solo pueden llamarse “órdenes de policía” son aquellas que sean: i) legales, ii) necesarias, iii) claras, iv) proporcionales y v) ante todo razonables. A mi juicio, era necesario que la decisión condicionara la norma en ese entendido.

9. Pese a que un condicionamiento en ese sentido no serviría de mucho, porque los avisados lo verán como una perogrullada: porque reitera y dice y condiciona lo que ya expresa la Constitución. Y acaso a esa forma de ver las cosas no le falte razón. Mi visión del asunto iba en el sentido de que la decisión debería condicionarse, en la ruta que he señalado antes, repito. Y ello porque recordando lo obvio, se entiende que el policía no es un soberano que no está sometido a límites, en fin, que también le vinculan la Constitución y las leyes.

10. Quizá en otros tiempos esto sobraría; porque es de obviedad. Hoy, sin embargo, es urgente decir más, insistir en lo que todos sabemos, y asentar las verdades que no por sabidas son acatadas y respetadas. Es que ya no hay día en que los telediarios, los periódicos y las redes sociales, no describan, relaten y denuncien el último abuso policial, que se sobrepone al de ayer, al de anteayer y al de hace un año.

11. Hoy la dirigencia superior de la Policía Nacional admite ella misma, en sus comunicaciones, que en carros no policiales con placas particulares, guiados estos por personas vestidas de paisano y no de policía, se retiene y conduce a una persona a no se sabe dónde; hace unos días la nota fue que retuvieron unos periodistas por andar filmando protestas; a otros informadores en Barranquilla les quitaron sus celulares y revisaron para ver si tenían sus redes sociales colmadas de informaciones de las protestas en que han participado; todo esto es documentable y puebla las redes sociales; es decir, a la vista de lo últimamente dicho, cualquier “razón” es bastante para explicar el abuso. Cualquier disculpa es suficiente para disimular el abuso y el arrasamiento de los derechos de los de a pie. Todo esto sin entrar en otros procedimientos con consecuencias más graves de muerte de algunos ciudadanos.

12. Se ha dicho que la norma es constitucionalmente correcta. Yo, en cambio, en esa postura -quizá equivocadamente- advierto una postura formalista, en el sentido que enseñó el profesor Atienza:

“El formalismo es una forma de entender el derecho en el que el juez se siente vinculado únicamente por el texto de las normas jurídicas vigentes, y no, también, por las razones en las que ellas se fundamentan. Implica por ello un comportamiento ritualista, una forma de desviación que, en consecuencia (cuando se es consciente de ello), tiende a ocultarse; de ahí que tenga sentido hablar de desenmascarar, pues nadie se reconoce a sí mismo como un formalista”[110].

13. Ferrajoli escribió un bello libro al que tituló “Derechos y garantías. La ley del más débil”. Los ciudadanos de a pie, contra el abuso del poder, solo pueden exhibir su cartabón de derechos; su conjunto de garantías contra la exacerbación: esa es la ley del más débil. Pero de nada vale ese conjunto de garantías, si no existe el guardián de los derechos del vulnerable, del que solo tiene su palabra y su argumento contra aquel que alega ilegítimamente estar dando una orden, cuando no, usando la fuerza, alegando en su favor la tenencia de la autoridad suficiente para ello. Ese guardián es la Corte Constitucional. Y por eso en tiempos de crisis de confianza en las autoridades policiales, lo cual ya deviene en hecho notorio, la pregunta relevante es si a la guardiana de la existencia misma de los derechos fundamentales le basta emitir una sentencia “formalista” de exequibilidad simple, lo que equivale a simplemente ignorar la existencia de un terrible problema real, acuciante, doloroso y terriblemente anticonstitucional, que es la forma deplorable -por decir lo menos- como la policía colombiana viene cumpliendo -en una medida muy preocupante- su función. Esto es, actuando como el tirano que no se siente compelido ni vinculado por las reglas del Estado de Derecho.

14. La Corte tiene también una función pedagógica y creo que ha sido desaprovechada una gran ocasión para ello.

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado