IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS
1. Solicitud de adoptar decisión inhibitoria
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior[12] le solicitó a la Corporación declararse inhibida para pronunciarse sobre el fondo de la demanda, debido a que el cargo presentado por el demandante no cumple con los criterios de claridad, especificidad y pertinencia. Lo anterior, en la medida en que su fundamento “recae en una interpretación subjetiva del alcance normativo, sin lograr demostrar de que manera el legislador trasgrede el mandato constitucional consagrado en el artículo 125 de la Constitución, en la norma demandada”[13].
2. Solicitudes de adoptar decisión inhibitoria o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la norma
El Departamento Administrativo de la Función Pública[14] sostiene que la potestad reglamentaria del Gobierno no es exclusiva del Presidente de la República sino que corresponde a diferentes autoridades, de acuerdo con sus competencias. Citó la Sentencia C-810 de 2014 en la que este Tribunal sostuvo que “[t]anto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que [la] facultad reglamentaria no se ubica únicamente en cabeza del Presidente de la República, en tanto existen otros organismos pertenecientes a la Administración que pueden expedir regulaciones. De allí que se afirme que en Colombia opera un “sistema difuso” de producción normativa de alcance general, cuya naturaleza está destinada a servir de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo”[15].
Agregó que dicha potestad de reglamentación residual es reconocida por la Constitución y ha sido desarrollada por la jurisprudencia respecto de distintos órganos del Estado. En consecuencia, las facultades regulatorias atribuidas a la Comisión de la Carrera Administrativa de la Defensoría del Pueblo en materia de fijación de “políticas y programas” para las convocatorias, selección, ingreso y ascenso a la carrera, “lleva implícita una delegación precaria y limitada que responde a los referidos principios de la reglamentación pública”[16]. En ese orden, la entidad interviniente señaló que la norma no otorga a la mencionada Comisión atribuciones que usurpen asuntos de competencia del legislador y, por ende, no contraría los artículos 125 y 150-23 de la Constitución.
Así, señaló que la demanda plantea una “censura producto de proposiciones deducidas por el ciudadano Sergio Urrea Ríos, y no del contenido mismo de la norma demandada; careciendo, por tanto, tales objeciones de constitucionalidad del requisito de certeza, motivo suficiente para efectuar un pronunciamiento inhibitorio”[17]. Adicionalmente, precisó que en la medida en que no se demostró que “la situación analizada en la Sentencia C-878 de 2008 (FGN), es aplicable a la Defensoría del Pueblo, es claro que este planteamiento de inexequibilidad también debe ser desechado por la Corporación por carecer del requisito de suficiencia”[18].
La Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo[19] señala que existe una ineptitud sustantiva del cargo de violación de la reserva legal debido a que no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia, razón por la que le solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre el fondo del asunto. Al respecto, explicó que “la acusación elevada resulta incierta por ser producto de una inferencia errónea que equipara un contenido legal (fijar políticas y programas) a otro distinto (fijar condiciones y requisitos) haciendo imposible la confrontación del texto constitucional con la interpretación del contenido verificable del propio texto de la norma acusada”[20]. Agregó que la demanda también adolece de “suficiencia explicativa que aporte los elementos de juicio necesarios para generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada”[21].
En otro orden de ideas y previendo que la Corte se pronuncie sobre el fondo, expuso que la Defensoría del Pueblo es un organismo de control de carácter autónomo, según su diseño constitucional (arts. 113, 117 y 118 C.P.), que cuenta con un sistema de carrera administrativa especial, de conformidad con la Ley 201 de 1995. Que el Acto Legislativo 02 de 2015 le dio a la Defensoría la “potestad de auto-organización administrativa”[22] que no se reduce a la precisión de sus tareas y la conformación de los empleos públicos, “sino que se extiende a la delimitación de procedimientos que permitan una adecuada gestión de los asuntos encomendados, así como la determinación de las directrices necesarias para el correcto desempeño de las competencias”[23]. Que el carácter flexible que debe tener la facultad de auto organizarse, se justifica en la medida en que le permite a la administración “un mayor nivel de eficacia en todas sus actuaciones” [24], por lo que se considera que la facultad otorgada a la Comisión de la Carrera Administrativa de la Defensoría del Pueblo que se cuestiona “representa la materialización del concepto de la potestad organizativa de [la] entidad”[25]. Y agregó: “En efecto, dicha facultad le permite a la entidad, a través de la referida Comisión, establecer directrices que orienten los procesos de selección en atención a las necesidades propias de la Defensoría, lo cual beneficia el cumplimiento de su misión y mandato al garantizar la calidad de sus convocatorias, por lo que a nuestro juicio no puede considerarse que dicha competencia exceda los límites constitucionales señalados […]”[26].
Señaló que según la definición común de las palabras “políticas” y “programas”, la función de la Comisión de Carrera Administrativa “está enmarcada en dar lineamientos, instrucciones o pautas en materia de convocatorias para el ingreso, selección y ascenso de personal de carrera, lo cual –siguiendo lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley 201 de 1995– se hace a través de un concurso público, en los términos del artículo 125 de la Constitución”[27]. Adicionalmente sostuvo que el Título IX de la Ley 201 de 1995 “determina que los requisitos y condiciones no forman parte de la potestad organizativa por lo que resultan autónomos e independientes del sistema de carrera administrativa de cualquier entidad”[28], y que los aspectos esenciales y definitorios del régimen de carrera deben estar previamente definidos por la ley dada la reserva existente. Ilustró que lo propio ocurre con la regulación legal del asunto para la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la República, que son organismos autónomos, al igual que la Defensoría del Pueblo.
Con fundamento en los anteriores argumentos solicitó, de manera subsidiaria, declarar exequible la disposición acusada en la medida en que la función de “[f]ijar las políticas y programas para las convocatorias, selección, ingreso y ascenso en la Carrera” que la norma otorga a la Comisión de la Carrera Administrativa de la Defensoría del Pueblo, no desconoce el principio de reserva de ley dispuesto en los artículos 125, inciso tercero, y 150, numeral 23, de la Constitución.
3. Solicitud de declarar la inexequibilidad de la norma demandada
La ciudadana Elvia Mercedes Peñuela[29], quien informó ser funcionaria de la Defensoría del Pueblo, expuso que la disposición impugnada no solo vulnera las normas superiores señaladas por el accionante sino también el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 283 de la Constitución.
Se refirió a los Acuerdos 039 de 2007 y 041 de 2010 de la Defensoría del Pueblo, que fijan el Reglamento de la Comisión de Carrera, para sostener que el cumplimiento de la función de “[f]ijar las políticas y programas para las convocatorias, selección, ingreso y ascenso en la carrera”, que describe la disposición acusada es nula al interior de la entidad, por lo que se requiere que se declare la inconstitucionalidad y se expida, con carácter urgente, una regulación sobre el asunto y que, “en tanto eso suceda, se aplique la subsidiariedad de la Ley 909 de 2004”[30].
Señaló que la ausencia de regulación ha dado discrecionalidad absoluta al Defensor del Pueblo pues, de conformidad con el artículo 138 de la Ley 201 de 1995, “[m]ientras se efectúa la selección para ocupar un empleo de Carrera, los Servidores Públicos inscritos en el escalafón de la Carrera de la […] Defensoría del Pueblo, podrán ser encargados de dichos empleos, si llenan los requisitos para su desempeño, hasta por cuatro (4) meses prorrogables por una sola vez y máximo por el mismo término”. Agregando que, “[e]n caso contrario, podrán hacerse nombramientos provisionales, que no podrán tener una duración superior a cuatro (4) meses, salvo que el nominador los prorrogue por una sola vez, hasta por un término igual”.
La interviniente planteó su caso personal, precisando que no ha accedido a cargos del nivel profesional, a pesar de estar calificada para ello, debido a que la Defensoría interpreta el precitado artículo 138 como una facultad discrecional para hacer nombramientos en provisionalidad de personas ajenas a la entidad. Expuso, entonces, una amplia argumentación sobre la inexistencia de discrecionalidad absoluta en el Estado de Derecho.
Sostuvo que si bien la Defensoría del Pueblo ha venido señalando que la entidad cuenta con una carrera administrativa especial, ello no exime a la entidad de establecer procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas requeridas. Por último, expresó que la solución a tan compleja situación sería la aplicación subsidiaria de la Ley 909 de 2004, autorizada por el artículo 3.2 de la misma normativa.
4. Solicitud de declarar la inexequibilidad de la disposición demandada, hacer integración de la proposición jurídica completa y declarar inexequibles todas las disposiciones que estén en contra de los artículos 125 y 130 de la Constitución
El asesor jurídico de la Comisión Nacional del Servicio Civil[31] solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada debido a que, en el caso de la Defensoría del Pueblo, “el artículo 283 de la Constitución Política no establece condición o categoría especial para el régimen de carrera de sus servidores públicos”[32], a diferencia de lo establecido para la Procuraduría General de la Nación en el artículo 279 constitucional. Para sostener tal afirmación citó la Sentencia C-1230 de 2005, que refiere a las competencias de la Comisión en relación con la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tienen carácter especial. Concluyó que “como no existe norma especial de rango constitucional que exceptúe la provisión de empleos de la Defensoría del Pueblo, la administración y vigilancia de la carrera administrativa de esa carrera administrativa corresponde, según la Carta y el precedente constitucional, a la CNSC”[33].
Finalmente, solicitó declarar la inexequibilidad no solo del literal a) del artículo 150 de la Ley 201 de 1995 sino también, luego de hacer la integración de la proposición jurídica completa, de “la totalidad de dicha norma, e inclusive los artículos 3 numeral 5.2., 20 numerales 4º y 8º, 23 del Decreto Ley 25 de 2014, […], a efectos de que la Corte ajuste la naturaleza del régimen de carrera administrativa de la Defensoría del Pueblo a la Constitución Política”[34].