Sentencia C-604/19

A continuación se presentarán las consideraciones de la demanda y se procederá a sintetizar las intervenciones recibidas, en las cuales se solicita hacer diversas declaraciones. Cumplida esta tarea se presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.

1. La demanda[5]

La demanda sostiene que las normas previstas en las expresiones subrayadas de los antedichos artículos son incompatibles con lo previsto en los artículos 13 y 29 de la Constitución, 1º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en adelante DUDH y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en adelante CADH; cuestiona que la ley prevea la misma pena, en el caso de los delitos de fraude en inscripción de cédulas y de corrupción de sufragante, tanto para la persona que promueve ambas conductas (agente corruptor) como para la persona que sucumbe ante tal promoción (agente corrompido), por estimar que este trato igual es incompatible con los artículos antedichos; arguye, de manera especial, que la segunda persona (agente corrompido) es más débil que la otra (agente corruptor), pues se somete a las practicas clientelistas por su necesidad o pobreza. El supuesto fáctico de la demanda se plantea en los siguientes términos:

“En otras palabras, dentro de la psicología de estas organizaciones criminales, no es que no se crean capaces de corromper a la población votante en general, sino que solo los habitantes de Colombia, más pobres, son los que están dispuestos a arriesgar su libertad y la democracia nacional por un tamal, una canasta familiar, un chivo o 50.000 COP, por tanto como el voto del ciudadano estrato 1, 2 tiene el mismo poder electoral que los de estrato 3, 4, 5 y 6, resulta mucho más rentable para estas organizaciones intentar abordar las comunidades de los estratos 1 y 2, pues encuentran allí, el mayor número de personas vulnerables dispuestas a poner en riesgo su libertad al vender su voto[6], asumiendo este peligro, por la entrega o la esperanza de obtener las más ínfimas dádivas, por ejemplo 50.000 COP. // Esto permite identificar dos grupos con diferencias muy evidentes, el primero los explotadores conformado, (sic.) por todo (sic.) los miembros de la red clientelar dirigidos o financiados por una o varias personas con acceso a grandes cantidades de dinero, con una sólida ideología política o partido, que les permite contar con la organización necesaria para poder ejecutar una red de compra de votos en medio de las dificultades antes señaladas y el segundo los explotados conformado por colombianos envueltos en la más profunda pobreza, los cuales venden su libre derecho al sufragio, por las dádivas o promesas más minúsculas, gracias a que son víctimas ante todo de un estado colombiano ausente que no les ha brindado los medios de subsistencia mínimos que les permitan poder ponderar, entre dichas dádivas o promesas y opciones como la abstención, el voto en blanco e incluso las propuestas políticas o programas de gobierno que les favorezcan programáticamente a ellos o a sus comunidades”.

Para juzgar la justificación de dar el mismo trato a dos grupos de personas que no son iguales ni equiparables, la demanda propone aplicar un test de proporcionalidad de intensidad estricta, dado que el agente corrompido es, a su juicio, un sujeto de especial protección constitucional. Al aplicar el test, señala que el fin de las normas demandadas es prevenir y sancionar ejemplarmente la corrupción electoral; que el medio: equiparar la pena de corruptor y corrompido, no es necesario para obtener dicho fin y sí genera para los segundos la imposibilidad de cumplir su pena (en especial en cuanto atañe a su multa), lo cual desconoce la finalidad resocializadora de ésta (art. 29 CP). Por tanto, concluye, la medida no es proporcional y, en consecuencia, carece de justificación constitucional.

2. Las intervenciones

2.1. El ciudadano Rafael David Hoyos Rhénals coadyuva la demanda y, adicionalmente, solicita a este tribunal establecer si en este caso opera o no el fenómeno de la reviviscencia, de tal suerte que “quede sentado el hecho de que de eliminarse las reformas volvería el tipo penal a su anterior forma”. Argumenta que las normas demandadas desconocen los principios de necesidad, de culpabilidad y de racionalidad y proporcionalidad en materia penal, los cuales son límites al margen de configuración del legislador.

2.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho identifica en la demanda dos cargos. Respecto del primero: violación del principio de igualdad, considera que se debe declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Respecto del segundo: vulneración del principio resocializador, estima que el tribunal debe inhibirse, pues la demanda carece de aptitud sustancial, por ausencia de especificidad, al no mostrar cómo ocurre dicha vulneración.

La solicitud relativa a la exequibilidad se funda en la libertad de configuración legislativa en materia penal, la cual sintetiza a partir de las Sentencias C-1404 de 2000 y C-108 de 2017. De lo que se trata, entonces, es de averiguar si en el ejercicio de dicha libertad se desconoció alguno de los límites explícitos o implícitos que le son aplicables al legislador. Este argumento, que es el que brinda el contexto para el análisis de igualdad, se sintetiza así:

“En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en virtud de la libertad de configuración legislativa, el Congreso tiene una amplia facultad para establecer las conductas que se deben tipificar como delitos, o cuáles se retiran del ordenamiento, puede asignar las penas máxima y mínima atribuibles a cada una de ellas, entre otros aspectos. Esta facultad legislativa, aunque amplia no es ilimitada, pues encuentra en la Constitución unos límites explícitos y otros implícitos, entre estos últimos está el principio de proporcionalidad en sentido abstracto, que implica el deber del legislador de fijar los mínimos y máximos de cada pena, circunstancias de atenuación y agravación y todos los elementos que permitan al juez aplicar una pena proporcional en cada caso (proporcionalidad en sentido concreto). // Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado reiteradamente que no existen criterios objetivos que permitan sostener que a determinado delito corresponde, como sanción proporcionada, una determinada clase y medida de pena, como quiera que estos temas se definen a partir del consenso alcanzado en el debate democrático al interior del legislativo, en donde se diseñan las políticas criminales, de las cuales no puede apropiarse el juez constitucional, el cual solo puede intervenir cuando sea evidente la violación de la Constitución por parte del legislador.”

Sobre esta base, al realizar el juicio integrado de igualdad, si bien no comparte la generalización de que las personas que venden su voto estén en condición de pobreza extrema, considera que sí existe un criterio de comparación entre quienes promueven la inscripción de las cédulas o compran los votos y los que las inscriben o las venden. El nivel de intensidad del juicio que aplica es el intermedio, pues la medida contenida en las normas demandadas puede afectar el ejercicio de una libertad fundamental. Al hacer el juicio, establece que el fin de las normas demandadas: proteger los mecanismos de participación ciudadana y, por esta vía, proteger la democracia misma, es un fin constitucionalmente legítimo; que el medio empleado por ellas: penalizar la conducta de inscribir la cédula de manera fraudulenta e incrementar la pena para la conducta de corrupción al sufragante, es adecuado y necesario para alcanzar dicho fin; que, por último, se cumple con la proporcionalidad en sentido estricto, por cuanto:

“Descendiendo al caso concreto, contrario a lo afirmado por el demandante, la persona que acepta inscribir fraudulentamente su cédula o que vende su voto no recibiría la misma pena que el promotor del fraude en la inscripción de cédulas o la compra de votos. Lo anterior por cuanto si bien el legislador en la Ley 1864 de 2017, optó por sancionar a todos los que participan en los delitos de trashumancia y compra de votos, cumplió con su deber de imponer unos marcos penales en lugar de una pena fija, y además, en el mismo código penal se señalan unas circunstancias de menor punibilidad (artículos 55 y 56) y unos parámetros para la determinación de los mínimos y máximos aplicables (artículo 60)”

2.3. El ciudadano Daniel Andrés Salazar Gómez coadyuva la demanda y solicita, además, que se declare la exequibilidad condicionada del cuarto inciso del artículo 6 de la Ley 1864 de 2017 (norma que no fue objeto de la demanda), en el sentido de que la causal de agravación sólo se aplica a “los gestores de la compra de votos”.

Con fundamento en una Sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[7] destaca la circunstancia, que predica del delito de corrupción al sufragante, de la inferioridad de los electores con necesidades económicas apremiantes. A partir de esta circunstancia, que distingue a los electores de quienes los corrompen, considera que no es posible tratar a ambos de la misma manera. Agrega que los electores están, por su condición económica, en una circunstancia de debilidad manifiesta, lo que no puede predicarse de sus corruptores y que, además, el grado de culpabilidad de ambos no es equiparable. En este contexto, afirma que las normas demandadas constituyen una respuesta penal equivocada y desproporcionada.

3. Concepto del Procurador General de la Nación

Por medio del Concepto 6632, el Procurador General de la Nación solicita que se declaren exequibles las normas demandadas. Para fundar esta solicitud comienza por interpretar la demanda, en el sentido de que en ella se plantea un cargo relativo a la igualdad, ya que los argumentos se encaminan a sostener esta argumentación o reforzarla. Bajo esta premisa, el Ministerio Público emprende tres análisis: 1) el del margen de configuración legislativa en materia penal, 2) el de la dosimetría penal y los principios de proporcionalidad y razonabilidad y 3) el test de igualdad.

En cuanto al margen de configuración, señala que este es amplio en materia penal, en la medida en que establecer qué conductas serán delitos y cuáles serán las penas correspondientes es un asunto propio del principio democrático, que tiene en el Congreso de la República su representación[8]. En este contexto, acoge la sistematización hecha en la Sentencia C-365 de 2012, para advertir que los límites a dicho margen están dados por los principios de 1) intervención penal, 2) exclusiva protección de bienes jurídicos, 3) legalidad, 4) culpabilidad, 5) razonabilidad y proporcionalidad y 6) bloque de constitucionalidad y otras normas constitucionales.

Precisa la justificación que la demanda hace de la necesidad de una diferencia de trato: los agentes corruptores obran como organizaciones criminales complejas, en las que el dolo es evidente, mientras que los agentes corrompidos obran de manera aislada, con bajo impacto al bien jurídico, y en razón de móviles que pueden no ser el dolo, sino la ignorancia, el hambre o la pobreza extrema. A partir de esta comprensión, considera que para establecer la justificación de la norma demandada se debe emplear un test de proporcionalidad débil, en vista del amplio margen de configuración del legislador en la materia.

Al aplicar el test, encuentra que el fin de las normas demandadas: proteger los mecanismos de participación democrática, es admisible desde la perspectiva constitucional, ya que resguarda el principio democrático y, con él, uno de los pilares del Estado Social y Democrático de Derecho. En cuanto a los medios empleados en dichas normas, los considera idóneos. Esta consideración se funda en los siguientes argumentos:

“Al respecto cabe precisar que el legislador ha establecido un tipo penal mixto o de conducta alternativa, entendido este, según la dogmática penal, como aquel que tiene varios verbos rectores y se consuma con la ejecución de cualquiera de ellos. Dentro de la técnica legislativa esta es una forma de tipificación posible que no necesita justificación alguna, pues se trata del ejercicio legítimo de la expedición normativa en cabeza del legislador. Tiene razón el demandante al señalar que se trata de dos conductas que suponen acciones distintas y -probablemente- móviles distintos, pero ello no es óbice para imponer la misma pena, pues se trata de un delito complejo que se consuma con la realización de cualquiera de las conductas descritas en el tipo penal, y lo cierto es que el daño al bien jurídico protegido se materializa ya sea en menor o mayor medida con la realización de una o las dos conductas contenidas en las normas objeto de revisión. // Así las cosas, el legislador puede dentro de su marco de competencia establecer legítimamente que ese mayor o menor grado de afectación del bien jurídico objeto de protección no resulte determinante al momento de establecer la pena a imponer, y en ese sentido, estandarizar la pena para todas las conductas que componen el tipo penal como efectivamente lo hizo, sin que ello desborde el principio de proporcionalidad que debe orientar el ejercicio legislativo. Lo anterior si se tiene en cuenta que en este caso lo que se observa es una valoración en la que prevalece el interés general y por ello cualquier afectación del proceso electoral debe sancionarse sin entrar en consideraciones de grado que por demás serían muy difíciles de realizar pues no hay estándares de medición precisos u objetivos. // Adicionalmente, se refuerza la tesis de la idoneidad de las normas demandadas, en la medida en que se busca a partir de una descripción típica compleja del delito abarcar los dos supuestos fácticos posibles. Lo anterior, es coherente con la intención descrita en la exposición de motivos de sancionar con severidad tanto al que promueve como al que acepta y participa de la corrupción al sistema y al proceso electoral, intención que resulta del proceso de deliberación política previa a la expedición de la norma. La idoneidad de la norma se puede establecer también, si se tiene en consideración que actualiza la normatividad penal a la complejidad social de la que se derivan los delitos electorales y se constituye en un instrumento único y por ello necesario en la persecución de los mismos, cumpliendo de este modo con las exigencias que desde la perspectiva del principio de proporcionalidad se establecen para el cabal ejercicio legislativo”.

En cuanto a la igualdad, que también analiza con la metodología de test, el Ministerio Público, considera que los dos extremos a comparar, que reciben el mismo trato, se encuentran en circunstancias comparables, pues comparten el dolo, el grado de participación y responsabilidad en la comisión del delito y en el daño subsecuente. Por tanto, estaría justificado darles el mismo trato.