Sentencia C-605/19

4.1. Competencia

En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra las normas enunciadas en el numeral 9 del artículo 151 y en la expresión: “con setenta mil (70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas – DANE”, contenida en el numeral 8 del artículo 152 del CPACA.

4.2. Aptitud sustancial de la demanda

A partir de la versión corregida de la demanda, debe destacarse que, por su objeto y argumentación, el actor dirige su censura a los dos elementos en los que se funda la diferencia de trato, en el contexto de la competencia para conocer del medio de control de nulidad electoral contra los actos de elección de alcaldes o miembros de corporaciones públicas municipales. En efecto, además de cuestionar el que la circunstancia de ser capital de departamento sea un criterio para justificar la diferencia de trato, la demanda cuestiona que el número de habitantes del municipio también lo sea. Por tanto, la comparación se hace de manera adecuada y cierta, ya que corresponde de manera objetiva al contenido normativo de los enunciados de los numerales 9 del artículo 151 y 8 del artículo 152 del CPACA.

El que exista, como en efecto existe, un amplio margen de configuración del legislador en materia procesal, no implica que, al haber una diferencia de trato, como en efecto la hay en las normas demandadas, no pueda afectarse la igualdad. Esta afectación, si bien tal circunstancia debe establecerse a partir de un análisis, no puede negarse ab initio, con el argumento de que, al haber un amplio margen de configuración una mera diferencia de trato no desconoce el principio de igualdad. Como puede verse en la argumentación de los cuatro cargos, la demanda brinda elementos de juicio para generar dudas sobre la constitucionalidad de las normas demandadas y, además, estos elementos son suficientes para adelantar el juicio de constitucionalidad.

4.3. Problema jurídico a resolver y metodología de la decisión

A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a este tribunal establecer si las normas enunciadas en los numerales 9 del artículo 151 y 8 del artículo 152 del CPACA, al fijar la competencia de los tribunales administrativos para conocer del medio de control de nulidad de la elección de alcaldes o miembros de la corporación municipal, en única y en primera instancia, a partir de la población del municipio o de la circunstancia de ser capital de departamento, vulneran lo previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución.

Para estudiar el anterior problema: 1) se dará cuenta del proceso de formación de las normas demandadas; 2) se precisará su sentido y alcance; 3) se analizará el principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad y sus presupuestos. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 4) resolver el problema planteado.

4.4. El proceso de formación de las normas demandadas

4.4.1. El proyecto de ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, fue presentado al Congreso de la República el 17 de noviembre de 2009, por el Presidente del Consejo de Estado, el Consejero Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y por el Viceministro de Justicia, encargado de las funciones del Ministerio del Interior y de Justicia, Miguel Ceballos Arévalo[18].

En su versión inicial, publicada en la Gaceta del Congreso 1173 de 2009[19], los artículos correspondientes[20] incluían las normas que son objeto de la demanda, con una sola diferencia, relativa al número de habitantes del municipio, que era originalmente el de sesenta mil. Dentro de la exposición de motivos[21] que sustenta el proyecto, hay dos elementos que son relevantes para comprender los antedichos artículos: 1) el relativo a los “[c]ambios en la estructura organizacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en la distribución de competencias entre los diferentes niveles jurisdiccionales”, y 2) el de “[l]a congestión judicial, un fenómeno creciente”.

En cuanto a los cambios en la estructura y la distribución de competencias, el proyecto destaca el impacto de la creación de los juzgados administrativos, para sostener que es necesario redefinir las competencias y, en especial, las del Consejo de Estado, para garantizar, por medio de mecanismos y recursos legales, la unificación de la jurisprudencia y, por esta vía, “evitar el fenómeno que algunos han denominado federalización de la jurisprudencia”.

En cuanto a la congestión judicial, además de señalar una serie de factores, como las acciones constitucionales, la ampliación de las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, el aumento de la litigiosidad, la obsolescencia de los procedimientos y el “relativo congelamiento de la oferta de justicia”, y de dar cuenta de lo que hasta ese momento se había hecho en el ámbito normativo[22], el proyecto advierte que el problema no se ha resuelto. Para ilustrar este aserto, indica que las estadísticas de jueces y tribunales revelan que de ellos salen menos procesos que los que entran.

4.4.2. En su proceso de formación[23], el proyecto en comento, en lo que importa para este proceso, sólo tuvo un cambio relevante, introducido en el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes[24]. En lo que atañe a la distribución de competencias[25] y, en especial a las competencias de los tribunales administrativos en única y en primera instancia, se introduce la siguiente modificación:

“En relación con los asuntos atribuidos en primera instancia a los tribunales administrativos, se complementa la competencia contenida en el numeral 8 con el conocimiento de los procesos de nulidad de los actos de elección de los contralores departamentales y municipales, personeros y las demás autoridades municipales. Esto teniendo en cuenta que son funcionarios elegidos con votos, hipótesis que distingue a los funcionarios de elección respecto de los demás.

También se aumenta de 60.000 a 70.000, el mínimo de habitantes requerido para que los tribunales, en única instancia, conozcan del trámite de la acción electoral en contra de alcaldes y miembros de corporaciones públicas de municipios que no sean capital de departamentos. Esto con el objeto de que estos despachos no se inunden de procesos en los que no sea estrictamente necesario su conocimiento.

Para la hipótesis contenida en el numeral 9, también se aumenta el mínimo de habitantes requerido, de acuerdo a como se hizo con el numeral precedente, esto es, de 60.000 a 70.000”. [26]

4.5. El sentido y alcance de las normas demandadas

Las normas demandadas, que se encuentran en la Parte Segunda, Título IV del CPACA, relativo a la distribución de competencias, atribuyen competencia para conocer del medio de control de nulidad de la elección de alcaldes y de miembros de corporaciones municipales a los tribunales administrativos. Esta atribución se hace en única y en primera instancia, en los artículos 151 y 152, a partir de dos circunstancias alternativas: 1) la de que el municipio tenga más de setenta mil habitantes y 2) la de que el municipio sea capital de departamento. De configurarse cualquiera de ellas, la competencia del tribunal administrativo será para conocer del medio de control en primera instancia. De no configurarse ninguna de ellas, la competencia de dicho tribunal para conocer del asunto será en única instancia.

A partir de lo anterior, se tiene que las instancias del proceso contencioso administrativo, cuando se ejercita el medio de control de nulidad de la elección de alcaldes o de miembros de corporaciones municipales, no dependen de ninguna circunstancia relativa a los elegidos, sino a la población del municipio o a su condición de capital de departamento. En efecto, habrá doble instancia si la población del municipio, sea o no capital, es igual o superior a los setenta mil habitantes; o si, a pesar de tener una población inferior a la que se acaba de señalar, el municipio es capital de departamento.

Por tanto, las normas demandadas sólo reconocen a algunos alcaldes y miembros de corporaciones municipales la garantía judicial de recurrir, en apelación, ante un juez o tribunal diferente y superior al que toma la decisión, que en este caso es el Consejo de Estado. Y el reconocimiento de la garantía depende, exclusivamente de dos circunstancias objetivas, por completo ajenas a los elegidos y a sus electores, o a la causa o motivo por el cual se demanda la nulidad de su elección, como son las de la población del municipio o la de ser capital de departamento.

A partir de las normas demandadas, así comprendidas, con base en la información oficial del último censo[27] y en las proyecciones de población del DANE[28] es posible plantear escenarios hipotéticos como los siguientes: 1) habría doble instancia respecto de ciertos municipios que no llegan siguiera a los treinta mil habitantes, como por ejemplo Inírida[29] o Puerto Carreño[30], que son capitales de departamento, pero no la habría respecto de otros cuya población es superior a los cincuenta mil habitantes, como por ejemplo Barbosa[31] o El Bagre[32], ambos en Antioquia; 2) habría doble instancia respecto de ciertos municipios que superan ligeramente los setenta mil habitantes, como por ejemplo, Necoclí[33] en Antioquia o Chiquinquirá[34] en Boyacá, pero no la habría respecto de otros cuya población está muy próxima a esa cifra, como por ejemplo, Planeta Rica[35] en Córdoba o La Plata[36] en Huila.

4.6. El principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad. Reiteración de jurisprudencia

4.6.1. En la Constitución, la igualdad tiene tres roles: el de valor, el de principio y el de derecho[37]. En efecto, en el preámbulo y en los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209 se alude a la igualdad, como un referente que, “a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado”[38]. A partir de este múltiple reconocimiento, este tribunal ha considerado que la igualdad es “uno de los pilares sobre los cuales se soporta el Estado Colombiano”[39]. Justamente, por no tener un contenido material específico, la principal característica de la igualdad es su carácter relacional[40].

En el contexto del control abstracto de constitucionalidad y en lo relevante para este caso, el principio de igualdad implica la igualdad de trato, que se concreta en dos mandatos generales: “(i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes.”[41] A partir de estos dos mandatos iniciales, este tribunal ha depurado cuatro mandatos específicos, a saber: “(i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”[42]. Para cumplir con estos mandatos, no es suficiente revisar la compatibilidad entre la norma legal demandada y la Constitución, sino que se requiere, además, considerar al otro referente o término de la comparación, en la medida en que éste sea susceptible de compararse, lo que se establece por medio de un juicio integrado de igualdad[43].

La igualdad, además de estar reconocida por múltiples artículos de la Constitución, lo está por diversas normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Así, como lo pone de presente el actor, es relevante considerar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en adelante CADH, y en particular sus artículos 1 y 24, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en adelante PIDCP, y en especial su artículo 26.

En efecto, el artículo 1 de la CADH proscribe la discriminación “por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. El artículo 24 ibidem, a su turno, prevé que todas las personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a igual protección de la misma, sin discriminaciones[44]. Como ya lo ha puesto de presente este tribunal, entre otras, en la Sentencia C-239 de 2019, conforme a la “reiterada doctrina de la CIDH^[45], la convención “no prohíbe todas las distinciones de trato”. Cuando la diferencia de trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción compatible con la CADH; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la arbitrariedad, equivale a una discriminación, que es incompatible con la CADH.”

El artículo 26 de PIDCP, por su parte reconoce que todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a la igual protección de la misma, sin discriminación por razones de “raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Al interpretar este artículo, entre otras[46], en la Observación general 18 de 1989, el Comité de Derechos Humanos, en adelante CDH, destacó que por discriminación se entiende como “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia” que se base en los motivos previstos en este artículo, que tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. A juicio del CDH de este artículo no se sigue la igualdad de trato en todas las circunstancias, pues es posible admitir que algunas diferencias de trato pueden estar justificadas como, por ejemplo, las que hace el propio PIDCP en sus artículos 6.5, 10.3 y 25. Al interpretar este artículo de manera sistemática con el artículo 14 ibidem, aplicable al contexto de las garantías judiciales, el Comité de Derecho Humanos, en la Observación general 32 de 2007^[47], sostuvo que el derecho a la igualdad ante los tribunales implica que “todas las partes en un proceso gozarán de los mismos derechos en materia de procedimiento, salvo que la ley prevea distinciones y éstas puedan justificarse con causas objetivas y razonables, sin que comporten ninguna desventaja efectiva u otra injusticia para el procesado”^[48].

4.6.2. El juicio integrado de igualdad se desarrolla a partir de tres etapas, a saber: (i) la de fijar el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) la de establecer si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) por, último, la de determinar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la perspectiva constitucional^[49].

Para poder avanzar a la etapa siguiente es un presupuesto necesario haber superado la o las anteriores. Así, pues, si y sólo si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si son de la misma naturaleza, es posible ocuparse de si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Y si y sólo si se verifican dichos presupuestos, es posible pasar a considerar la eventual justificación constitucional o no de la diferencia de trato. Para este último propósito, este tribunal emplea un test de igualdad, que es una modalidad del test de proporcionalidad, que tiene tres niveles de intensidad: leve, intermedio y estricto[50].

4.6.3. El nivel de intensidad estricto debe aplicarse cuando: 1) esté de por medio un criterio sospechoso de discriminación, como los previstos de manera explícita en el artículo 13 de la Constitución, en el artículo 1.1. de la CADH o en el artículo 26 del PIDCP; 2) se afecte a personas en condiciones de debilidad manifiesta o que pertenezcan a grupos marginados o discriminados; 3) se afecte de manera grave el goce de un derecho constitucional fundamental; o 4) se cree un privilegio[51]. En este nivel de intensidad se verifica si la diferencia de trato no es desproporcionada, a partir del análisis de que 1) el fin perseguido por la norma sea constitucionalmente imperioso; 2) el medio empleado sea necesario; 3) los beneficios de adoptar la medida excedan las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales, valga decir, de una revisión de proporcionalidad en sentido estricto[52].

El nivel de intensidad intermedio se aplica cuando: 1) la medida puede afectar el ejercicio de un derecho constitucional no fundamental; 2) existe al menos un indicio de arbitrariedad que puede afectar de manera grave la libre competencia; 3) se utilizan criterios sospechosos de discriminación, pero para favorecer a grupos históricamente discriminados. En este nivel de intensidad se verifica si la diferencia de trato no es evidentemente desproporcionada, a partir del análisis de que 1) el fin perseguido por la norma sea constitucionalmente importante; 2) el medio empleado sea efectivamente conducente; y 3) que los beneficios de la medida excedan las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales, valga decir, de una revisión de proporcionalidad en sentido estricto[53].

El nivel de intensidad leve, que es la regla general, se aplica cuando: 1) se trata de medidas económicas y tributarias; 2) se trata de medidas de política internacional; 3) está de por medio una competencia específica definida por la Constitución, a cargo de un órgano constitucional; 4) se examina una norma preconstitucional derogada que todavía produce efectos jurídicos; y 5) cuando no se aprecia, en principio, amenaza para el derecho en cuestión. En este nivel de intensidad se verifica si la diferencia de trato no es arbitraria o caprichosa, a partir del análisis de que 1) el fin perseguido por la norma no esté prohibido por la Constitución; 2) el medio empleado no esté prohibido por la Constitución; y 3) el medio sea idóneo o adecuado para alcanzar el fin propuesto[54].

4.7. El caso concreto

4.7.1. El actor cuestiona la constitucionalidad de las normas demandadas sobre la base de considerar que en ellas se da un trato diferente a destinatarios que son equiparables. En efecto, las garantías judiciales de las personas interesadas en los procesos de nulidad de la elección de alcaldes o de miembros de las corporaciones municipales serán distintas, dado que en algunos casos podrán ejercer el recurso de apelación y en otros no, a partir de la población del correspondiente municipio y de la circunstancia de que éste sea capital de departamento.

Para desarrollar la primera etapa del juicio integrado de igualdad, valga decir, para conformar el tertium comparationis, el actor emplea los supuestos de hecho de las normas demandadas y sostiene que la nulidad de la elección de los alcaldes y de los miembros de corporaciones municipales son susceptibles de compararse y que se compara sujetos de la misma naturaleza. Esto no lo controvierte ninguno de los intervinientes que se pronuncian sobre el fondo del asunto[55].

Este tribunal observa que: 1) la situación del alcalde o del miembro de la corporación municipal, en tanto servidores públicos de elección popular, es la misma, con independencia de la población del municipio o de que este sea capital del departamento; 2) el medio de control de nulidad de la elección de unos y otros, los legitimados para ejercerlo y los afectados por él, son también los mismos, conforme a lo previsto en el artículo 139 del CPACA; 3) las causales de nulidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 137 y 275 del CPACA, son también las mismas; 4) el trámite del proceso contencioso administrativo, salvo lo relativo a la eventual segunda instancia, es también el mismo; 5) la autoridad competente para conocer de la demanda es la misma: el tribunal administrativo. Sobre esta base, no se advierte que exista alguna diferencia relevante entre la nulidad de la elección de un alcalde o de otro, o entre la nulidad del miembro de una corporación municipal o de otra, pues se trata de sujetos de la misma naturaleza, sometidos al mismo régimen jurídico.

Por tanto, en el caso sub judice sí existe un patrón de igualdad o tertium comparationis, de tal suerte que se supera la primera etapa del juicio integrado de igualdad.

4.7.2. Sobre la base de que los extremos de la comparación son iguales, la demanda señala que en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual, consistente en que algunos casos se tramitarán en única instancia y otros, eventualmente, si se presenta el recurso de apelación, en doble instancia. Este aserto no es controvertido, tampoco, por ninguno de los intervinientes que se pronuncian sobre el fondo del asunto[56].

Este tribunal constata que la diferencia de trato es evidente en el contexto de los artículos 151 y 152 del CPACA. En efecto, el artículo 151 del CPACA, cuyo numeral 9 es objeto de la demanda, establece la competencia privativa y en única instancia de los tribunales administrativos para conocer de la nulidad del acto de elección de alcaldes y miembros de corporaciones municipales, cuando el municipio no tiene setenta mil habitantes y no es capital de departamento. El artículo 152 del CPACA, cuyo numeral 8 es parcialmente objeto de la demanda, fija la competencia de los tribunales administrativos en primera instancia para conocer de la nulidad del acto de elección de los acaldes y miembros de corporaciones públicas de municipios con más de setenta mil habitantes o que sean capital de departamento.

Esta constatación se refuerza al interpretar los aludidos artículos, de manera sistemática, con el artículo 243 del CPACA, que regula el recurso ordinario de apelación, para precisar que son apelables las sentencias primera instancia dictadas por los tribunales administrativos o por los jueces administrativos.

Por tanto, en el asunto sub examine sí existe en el plano fáctico y en el plano jurídico una diferencia de trato entre supuestos iguales, de modo que también se supera la segunda etapa del juicio integrado de igualdad.

4.7.3. En vista de las anteriores circunstancias, es necesario determinar si la antedicha diferencia de trato entre iguales, está constitucionalmente justificada, a partir de la revisión de su compatibilidad con los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución, para lo cual se hará uso de la herramienta metodológica del test de proporcionalidad.

Los intervinientes que se pronuncian sobre el fondo de este asunto discrepan en este punto. Para uno de ellos, el Consejo de Estado[57], la diferencia de trato sí está justificada. Para los demás[58], no lo está.

La postura del Consejo de Estado de que la medida objeto de la demanda no es irrazonable ni desproporcionada, se funda en tres argumentos, a saber: 1) en materia procesal, el legislador tiene un amplio margen de configuración, dentro del cual está, conforme al artículo 31 de la Constitución, establecer cuáles sentencias no podrán ser apeladas o consultadas; 2) la doble instancia no es una garantía absoluta, ni debe reconocerse de manera forzosa en todos los procesos, ni hace parte del núcleo esencial del debido proceso, salvo lo correspondiente al derecho a impugnar la sentencia condenatoria en materia penal; 3) en este caso, la persona interesada en ello, puede recurrir, por medio del recurso extraordinario de revisión, las sentencias proferidas por el tribunal administrativo en procesos de única instancia.

Los demás intervinientes, si bien coinciden en su conclusión, difieren en su fundamentación. En cuanto al nivel de intensidad del test de proporcionalidad, hay evidentes divergencias, al punto de que se llega a proponer, por distintos intervinientes, graduar los tres tipos de intensidad. Así, por ejemplo, la Universidad Libre propone una intensidad leve[59], dado el amplio margen de configuración del legislador en la materia; la Universidad Pontificia Bolivariana propone una intensidad intermedia[60], pues a su juicio los criterios en los que se funda la diferencia de trato, son categorías semi sospechosas de discriminación; y el Ministerio Público propone una intensidad estricta[61], por considerar que en este caso se está ante un privilegio.

Este tribunal considera que, para establecer el nivel de intensidad que debe tener el test de proporcionalidad a aplicar en este caso, es necesario considerar que la controversia sub examine se centra en un medio de control judicial, más allá de la circunstancia de que al ejercer este medio de control puede estar en juego la definición de derechos fundamentales de diversas personas. Lo que se cuestiona es, pues, un procedimiento judicial, en tanto prevé en algunas hipótesis la posibilidad de apelar la sentencia, mientras que en otras hipótesis equiparables no permite esta posibilidad.

Respecto del medio de control de nulidad electoral se debe destacar que, además del amplio margen que tiene el legislador para configurar los procedimientos judiciales[62], se debe tener en cuenta que la propia Constitución tiene una previsión especial, contenida en el numeral 7 del artículo 237, que fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2009. Este numeral dispone que, dentro de las atribuciones del Consejo de Estado, se encuentra la de “Conocer de la acción de nulidad electoral con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley”.

Si bien podría haber, de manera mediata, afectación de derechos fundamentales, la controversia que se juzga en este caso versa sobre el diseño procesal y la asignación de competencias dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como lo puso de presente este tribunal en la Sentencia C-031 de 2019, al sintetizar su doctrina sobre el margen de configuración del legislador en materia de procedimientos judiciales, la ley puede definir las reglas mediante las cuales se debe adelantar el proceso y, dentro de ello, se encuentra el disponer el régimen de competencia que le corresponde a cada autoridad, el definir los recursos para controvertir lo decidido, e incluso la posibilidad de prescindir de etapas o recursos en algunos modelos de procedimiento[63].

Al existir un margen de configuración así de amplio, en la aludida Sentencia C-031 de 2019, se precisa que lo que le corresponde a este tribunal es verificar si su ejercicio excede alguno de los siguientes límites: 1) no modificar una instancia procesal prevista específicamente en la Constitución; 2) respetar los principios y fines esenciales del Estado; 3) satisfacer los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y 4) velar por la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso y al acceso a la administración de justicia^[64].

A partir de estas circunstancias, este tribunal considera que el nivel de intensidad del test de proporcionalidad a aplicar debe ser el leve. En efecto, este nivel de intensidad respeta, de una parte, el amplio margen de configuración que tiene el legislador en esta materia y, de otra, es adecuado para verificar si en su ejercicio se desconoció o no alguno de los precitados límites.

4.7.4. Determinado el nivel de intensidad del escrutinio, es necesario proseguir con el test de proporcionalidad. Para este propósito, lo primero que debe hacerse es identificar el fin perseguido por las normas demandadas. Este fin es, como ya se puso de presente al estudiar el proceso de formación de éstas, tiene relación con el fenómeno de la congestión judicial. Lo que buscan estas normas es promover un acceso a la justicia sin dilaciones, sin demora, de tal suerte que se logre realizar el propósito de una pronta y cumplida justicia. Este fin, a la luz de lo previsto, entre otras normas, en el preámbulo y en los artículos 2 y 229 de la Constitución, en los artículos 8 de la CADH, es constitucionalmente imperioso. Por tanto, el fin supera ampliamente el estándar del test de intensidad leve, que es el de no estar prohibido.

El medio del que se valen las normas demandadas para conseguir dicho fin, es limitar las garantías judiciales de algunos alcaldes, miembros de corporaciones municipales y ciudadanos, cuando los municipios no tengan setenta mil o más habitantes o cuando no sean capital de departamento, al establecer que los procesos de nulidad electoral en tales casos serán de única instancia.

Como lo destacan de manera explícita varios intervinientes[65] si lo que se busca, en concreto, es evitar la congestión de los tribunales administrativos, como parece seguirse de una primera lectura del texto que pretende justificar el uso de este medio, en el contexto del proceso de formación de las normas demandadas[66], es palmaria su falta de idoneidad. En efecto, si en todo caso los tribunales administrativos, sea en única o sea en primera instancia, conocen de todas las demandas de nulidad de la elección de las personas en comento, es evidente que el restringir la segunda instancia no incide, de ningún modo, en la congestión de dichos tribunales. En el mejor de los casos, lo único que podría decirse es que los releva, en los casos de única instancia, de recibir el recurso de apelación y de concederlo.

Si el análisis no pudiese proseguir de este punto, lo dicho ya sería suficiente para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. No obstante, este tribunal no puede desconocer que, a partir de una segunda lectura del texto en comento, es posible advertir, como lo destaca en su intervención la Universidad Externado de Colombia[67], que lo verdaderamente buscado es evitar la congestión del juez que conocería de la apelación, esto es del Consejo de Estado.

En esta hipótesis, cabría preguntarse entonces, si no contemplar la posibilidad de ejercer el recurso de apelación, en los términos que ya se ha expuesto, es una medida idónea para conseguir el fin propuesto. Parecería que el limitar la apelación sí es un medio idóneo para reducir el número de asuntos de los que se ocupa el Consejo de Estado y, al someter a este límite a la mayoría de casos de nulidad de la elección de alcaldes y miembros de corporaciones municipales, en tanto y en cuanto, del total de municipios del país, la mayoría no llega a los setenta mil habitantes y tampoco es capital de departamento, también podría tenerse como efectivamente conducente, ya que funcionaría la mayor parte de las veces. De otra parte, como lo destaca uno de los intervinientes[68], la propia Constitución, en su artículo 31, permite al legislador establecer excepciones a la regla de que toda sentencia judicial podrá ser apelada. Por tanto, no se trata de un medio prohibido por la Carta. En consecuencia, el medio empleado supera ampliamente el estándar del test de intensidad leve, que es el de no estar prohibido y, además, resulta idóneo o adecuado para alcanzar el fin propuesto.

Por último, dado que las normas demandadas no modifican una instancia procesal previstas específicamente en la Constitución, no irrespetan los principios y fines esenciales del Estado y satisfacen, como se acaba de ver, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sólo resta establecer si también velan por la eficacia de las diferentes garantías que integran el debido proceso y el acceso a la administración de justicia.

El que el proceso judicial se adelante en única instancia, posibilidad prevista por la propia Constitución al atribuir al legislador competencia para establecer excepciones a la regla de la doble instancia, no implica en sí misma la afectación del debido proceso o de su núcleo esencial[69]. Y, de otra parte, de ello no se sigue de manera necesaria una afectación del derecho a acceder a la justicia, ni siquiera en el contexto de las acciones públicas cuyo ejercicio corresponde a un derecho político fundamental (art. 40.6 CP).

A este análisis debe agregarse que la no procedencia del recurso de apelación, en el contexto de este caso, no implica la indefensión de ninguno de los sujetos procesales inconformes con la decisión adoptada en la sentencia. En efecto, cuando no procede el recurso de apelación, como en este caso, el CPACA prevé que procede el recurso extraordinario de revisión, e incluso cabe, cuando la inconformidad no pueda encausarse en las causales de dicho recurso, si de ella se sigue la violación de derechos fundamentales, acudir a la garantía judicial de la tutela.

En consecuencia, la diferencia de trato sub examine tiene justificación constitucional y, por tanto, este tribunal procederá a declarar la exequibilidad de las dos normas demandadas.

4.8. Síntesis

A modo de cuestión previa, la Corte estableció que la demanda tenía aptitud sustantiva, por cuanto, en su versión corregida argumenta respecto de la inconstitucionalidad de las normas demandadas a partir de los dos elementos en los que se funda la diferencia de trato y, además, brinda elementos de juicio suficientes para generar dudas sobre la constitucionalidad de las normas demandadas y para adelantar el juicio de constitucionalidad.

Definido este punto, se planteó el siguiente problema jurídico a resolver: si las normas enunciadas en los numerales 9 del artículo 151 y 8 del artículo 152 del CPACA, al fijar la competencia de los tribunales administrativos para conocer del medio de control de nulidad de la elección de alcaldes o miembros de la corporación municipal, en única y en primera instancia, a partir de la población del municipio o de la circunstancia de ser capital de departamento, vulnera lo previsto en los artículos 13, 29, 31 y 40 de la Constitución.

Para estudiar el anterior problema: 1) se dio cuenta del proceso de formación de las normas demandadas; 2) se precisó su sentido y alcance; 3) se analizó el principio de igualdad y el juicio integrado de igualdad y sus presupuestos. A partir de estos elementos de juicio se procedió a 4) resolver el problema planteado.

Conforme a la metodología del juicio integrado de igualdad, la Sala 1) fijó un criterio de comparación y estableció que los supuestos de hecho: nulidad de la elección de alcaldes y de miembros de las corporaciones municipales, eran comparables; 2) estableció que existía en el plano fáctico y en el jurídico un trato desigual entre iguales, pues si los alcaldes o miembros de las corporaciones municipales lo son de municipios con setenta mil o más habitantes o que sean capital de departamento, el proceso será conocido por los tribunales administrativos en primera instancia, y si los municipios no reúnen ninguna de las dos condiciones antedichas, el proceso también será conocido por los tribunales administrativos pero en única instancia; 3) consideró que el nivel del test de proporcionalidad a aplicar en este caso, para establecer la justificación constitucional de la diferencia de trato, debería ser el leve, dado el amplio margen de configuración que tiene el legislador en materia de procedimientos judiciales; 4) aplicó el referido test y concluyó que el fin de garantizar una pronta y cumplida justicia es constitucionalmente imperioso, lo que excede el estándar de este tipo de test; que el medio empleado, además de no estar prohibido sino permitido por la Constitución, es idóneo para lograr el fin perseguido; y que, en este caso el legislador no trasgredió ninguno de los límites a los que está sometido. En vista de las anteriores circunstancias, determinó que en este caso se debía declarar la exequibilidad de las normas demandadas.