III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991[36].
2. Cuestión previa: procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos de trámite proferidos en el marco de un proceso disciplinario
2.1. De manera preliminar, debe determinarse si la acción de tutela promovida dentro del expediente cuyo fallo se revisa cumple los requisitos de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia constitucional.[37] En este sentido, es necesario establecer si se satisfacen las exigencias de legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, y los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez.[38] En caso de proceder, la Sala se ocupará de hacer el análisis de fondo correspondiente al asunto.
2.2. Procedencia formal de la acción de tutela interpuesta
2.2.1 La acción podía ser interpuesta por el accionante. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre.[39] El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991,[40] establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. En esta oportunidad, el señor Edinson Bohórquez Suárez actúa mediante apoderada judicial en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimado para intervenir en esta causa.
2.2.2. La Dirección de Sanidad de la Policía Militar puede ser entutelada. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. En este orden de ideas, se tiene que la Dirección de Sanidad de la Policía[41] está legitimada por pasiva dentro del presente trámite de tutela, pues es una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, a quien se le imputa la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
2.2.3. Inmediatez.[42] La procedibilidad de la acción de tutela está, igualmente, supeditada al cumplimiento del requisito de inmediatez. Este exige que el amparo sea interpuesto de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de respetar su configuración como un medio de protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Para verificar el cumplimiento del principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable.[43]
En el caso concreto, la acción de tutela que se revisa se radicó el 19 de diciembre de 2018 y fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bucaramanga, Santander, autoridad judicial que negó la petición de medida provisional solicitada por el accionante. En efecto, la última decisión reprochada fue proferida el 30 de julio de 2018 y la notificación del acto administrativo por medio del cual se ejecuta la sanción disciplinaria se llevó a cabo el 27 de agosto de 2018. La acción de tutela fue instaurada, como se dijo, el 19 de diciembre de ese mismo año, eso significa que el accionante acudió a la jurisdicción constitucional 3 meses y 20 días aproximadamente después de la fecha en que se le notificó la última decisión disciplinaria que estima contraria a sus derechos fundamentales. Esto quiere decir que desde el momento en que el tutelante tuvo conocimiento de la sanción disciplinaria y la interposición de la acción de amparo, transcurrió un término que se predica razonable.
2.2.4. Subsidiariedad. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un instrumento judicial de protección de los derechos fundamentales de las personas cuando estos se vean amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o excepcionalmente de un particular. Se tramita mediante un procedimiento preferente y sumario y se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que será procedente cuando (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o (ii) de existir, no resulta eficaz o idóneo en virtud de las circunstancias del caso concreto, como las condiciones personales de vulnerabilidad del afectado, o (iii) se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
2.2.4.1. En este último caso, el juez debe valorar el perjuicio teniendo en cuenta que sea (i) cierto e inminente, esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos que están ocurriendo o están próximos a ocurrir; (ii) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que se lesionaría material o moralmente en un grado relevante, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado; y (iii) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consuma un daño antijurídico en forma irreparable.[44]
2.2.4.2. Sobre el asunto que ocupa la atención de la Sala, la jurisprudencia constitucional ha entendido que, por regla general, la acción de tutela procede de manera excepcional para controvertir las decisiones administrativas en las que se sanciona disciplinariamente a un miembro de las Policía Nacional pues, en principio, quienes se vean afectados por una determinación de esta naturaleza pueden valerse de los medios de control disponibles en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ante la que es posible solicitar, incluso antes de la admisión de la demanda, la adopción de medidas cautelares con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.[45] No obstante, se ha advertido que si bien el análisis sobre la procedencia formal de la acción de tutela debe tener en cuenta los mecanismos creados por el Legislador para resolver cuestiones iusfundamentales en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la realidad es que subsisten ciertas diferencias entre la idoneidad que ofrece la acción constitucional, por un lado, y las medidas cautelares del CPACA, por otro, para la protección invocada en estos eventos.[46] Por tanto, la jurisprudencia ha estimado que la vía judicial de lo Contencioso Administrativo no es siempre idónea y eficaz para reponer la vulneración alegada pues, en ese caso, las medidas cautelares contempladas pueden no conceder una protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales en tensión a la luz de las circunstancias concretas de vulnerabilidad de quienes resultaron afectados con determinada medida.[47] Circunstancias que en su conjunto, conducen a que la acción de tutela se constituya en la herramienta idónea y eficaz, con la que cuentan los integrantes de la Policía Nacional para buscar la salvaguarda de sus derechos fundamentales bien sea en forma definitiva o transitoria, según el caso.[48]
2.2.4.3. La Sala advierte que en esta oportunidad no se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, pues no se agotaron los medios de defensa judicial adecuados. A continuación, se exponen los argumentos que sustentan dicha conclusión.
El señor Edinson Bohórquez Suárez, después de 12 años de servicio, fue desvinculado de la Policía Nacional, como consecuencia de un proceso disciplinario iniciado (i) por haber trasgredido la Ley 1015 de 2006 (Art. 35 núm. 7) “dejar de asistir al servicio sin causa justificada” falta que fue catalogada como grave en la modalidad de dolo; y (ii) por haber desconocido la Ley 1015 de 2006 (Art. 34 núm. 23) “dejar de asistir al servicio… durante un término superior a tres días, en forma continua sin justificación alguna”, falta catalogada como gravísima en la modalidad de dolo, por lo cual le fue impuesta “destitución e inhabilidad general por un término de once (11) años”. Tal acción disciplinaria se inició en razón a que: (i) el 28 de marzo del 2018, el patrullero Bohórquez no se presentó a laborar incumpliendo así las funciones que desempeñaba; (ii) después de finalizar una excusa de 3 días por accidente de tránsito, el 10 y el 11 de abril siguientes tampoco se presentó a laborar; y (iii) también inasistió del 29 de abril del 208 al 4 de mayo del mismo año. Actuación disciplinaria en la que se cumplieron las etapas procesales correspondientes, a saber:[49] el proceso estuvo revestido de publicidad; se notificaron de manera personal y directa cada uno de los autos proferidos; fue comunicada de manera previa y oportuna la práctica de las diligencias de carácter testimonial; y se le permitió el acceso al expediente proporcionando copias del mismo. Asimismo, el accionante estuvo asistido por una defensa técnica que tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción. Concluido el período probatorio se abrió paso a la etapa de alegatos de conclusión que finalmente se materializo al interior de la actuación disciplinaria y posteriormente se dictó fallo el 12 de julio del 2018, responsabilizando disciplinariamente al Patrullero Bohórquez Suárez e imponiéndole como correctivo la destitución e inhabilidad general por un término de once (11) años. La decisión fue apelada.
Por otra parte, se tiene que la apoderada argumentó la inasistencia del patrullero al servicio, en razón a que este tuvo una pérdida significativa debido al fallecimiento de su madre de crianza el día 27 de abril de 2018, situación que le generó estrés emocional. Sin embargo, las imputaciones disciplinarias hacen referencia al incumplimiento del deber funcional para los días 28 de marzo, 10 y 11 de abril y del 29 abril al 4 de mayo. Por ende, tal como quedó consignado en la apertura de la investigación con el fin de explorar si la conducta del patrullero constituía alguna falta disciplinaria, podría afirmar esta Corte, que surtida la investigación correspondiente contando con un amplio caudal probatorio, la Institución accionada estimó que la conducta del señor Bohórquez si era constitutiva de faltas disciplinarias y por ello le imputó cargos por no cumplir con el deber funcional. Así las cosas, la Sala encuentra que las faltas disciplinarias guardan relación directa con las pruebas recaudadas y con la decisión adoptada. No existe sobre este punto menoscabo a los derechos fundamentales invocados por la actora que habilite la procedencia excepcional del amparo constitucional.
En consecuencia, encuentra la Sala que el ejercicio de la potestad disciplinaria se llevó a cabo en el marco del debido proceso, lo que implica que el Patrullero fue “investigado conforme a las leyes preexistentes a las faltas disciplinarias endilgadas, ante funcionario con atribuciones disciplinarias previamente establecidas y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la Ley”.[50] Por tanto, se concluye que no existen pruebas en el expediente que permitan afirmar que hubo un quebranto del derecho fundamental al debido proceso, pues no existe un hecho o parámetro a partir del cual se pueda inferir que la decisión adoptada fue irrazonable o desproporcionada y que por ende, ocasionara la vulneración o amenaza real de algún derecho constitucional fundamental.
Además, tanto en las pruebas del expediente como en los escritos de defensa es posible verificar que el accionante no interpuso ningún tipo de acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que es la competente natural para evaluar la decisión disciplinaria adoptada por la Policía Nacional. Es indispensable recordar que el señor Bohórquez Suárez está atacando una decisión administrativa que lo afecta negativamente, con fundamento en que durante el trámite del proceso disciplinario no fueron valoradas sus especiales condiciones emocionales y de salud. De acuerdo con los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), quien considere lesionados sus derechos subjetivos por un acto administrativo, podrá solicitar la nulidad del mismo y el restablecimiento de sus derechos siempre que el acto“(…) haya sido expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.”
2.3. En consecuencia, el accionante cuenta con un mecanismo ordinario idóneo que, al menos en principio, permite resolver adecuadamente la controversia sobre si hubo o no, algún tipo de irregularidad o falla en el proceso disciplinario. Sobre este particular, la Sala considera que le asiste la razón al juez de instancia cuando estima improcedente la acción de amparo dada la existencia de otro mecanismo judicial, en este caso, la posibilidad de atacar la decisión administrativa que impuso la sanción disciplinaria por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.[51]
3. Síntesis de la decisión
Al estudiar la acción de tutela promovida mediante apoderada judicial por Edinson Bohórquez Suárez contra el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional (Dirección de Sanidad y la Oficina de Control Interno Disciplinario), la Sala concluyó que no es procedente, porque, en principio, quienes se vean afectados por una decisión administrativa en la que se sancione disciplinariamente a un miembro de la Policía Nacional pueden valerse de los medios de control disponibles en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.