II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Examen de procedencia de la acción de tutela
Antes de la formulación del problema jurídico relacionado con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por los accionantes, la Sala debe analizar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Para ello, estudiará si en el presente asunto se demuestran los presupuestos de: (i) legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii) subsidiariedad; y (iii) inmediatez. Una vez se verifique su observancia, si es del caso, se procederá a formular el respectivo problema jurídico que permita dar solución al caso concreto.
2.1. Legitimación en la causa
2.1.1. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En ese marco, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[52] establece que “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”.
En el caso objeto de revisión, Aida Mildred Chacón Banbague, Andrea Carolina Bravo Vallejo, Ángela María Castro Castro, Carlos Mauricio Cuarán Medicis, Claudia Marcela Villacorte López, Claudia Yaneth Loaiza Valencia, Diana Marcela Gómez Silva, Gail Lizeth Riascos Palacios, Gloria Eliana Morán Paucar, Ivanna Janethe Obando Sinisterra, Jaslly Daihan Cardona Gutiérrez, Jineth del Carmen Villota Daza, Juan Pablo Ramírez Zambrano, Luz Viviana Alegría Cuellar, María Camila Arcos Bermeo, María Sonia Zambrano Pérez, Milady Idalia Liñán Chávez, Roberth Milley Imbachi Rodríguez, Sandra Marcela Pantoja López, Sandra Yaneth Guerra Toro, Sandro Daniel Alvarado Rodríguez, Segundo Andrés Coral Herrera, Víctor Favián Ordóñez Vallejo, Wilson Albeiro Romo Guerrero, Yuley Nayibe Rodríguez Tobón y Yury Vanessa Quiroz Castrillón, presentaron la acción de tutela a nombre propio, por ser las personas directamente afectadas con la presunta violación de los derechos fundamentales alegados, a raíz de las actuaciones de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–.
Por lo anterior, se concluye que el requisito de legitimación en la causa por activa se encuentra satisfecho.
2.1.2. Legitimación en la causa por pasiva. El mismo artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1 y 6 del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra particulares “encargados de la prestación de un servicio público”[53]. Así, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada.
En el caso objeto de análisis, se advierte que la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–, que es la entidad a la que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, es un establecimiento público del orden nacional, de carácter universitario, creado por la Ley 19 de 1958 y adscrito al Departamento Administrativo de la Función Pública. Por lo tanto, es una autoridad pública y está legitimada por pasiva para actuar en este proceso.
2.2. Subsidiariedad
De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela está revestida de un carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad determina que dicho mecanismo de protección es procedente siempre que (i) no exista otro medio de defensa judicial; o aunque exista, (ii) este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto, o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales.
En efecto, en aquellos asuntos en que exista otro medio de defensa judicial, la jurisprudencia de este Tribunal ha determinado que caben dos excepciones que justifican su procedencia, siempre y cuando también se verifique el requisito de inmediatez:
(i) A pesar de existir otro medio de defensa judicial, este no es idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual las órdenes impartidas en el fallo de tutela tendrán carácter definitivo.
(ii) A pesar de existir otro medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable[54], caso en el cual la acción de tutela procede, en principio, como mecanismo transitorio. Con todo, la Corte ha reconocido que en ciertos eventos, si el peticionario está en situación de debilidad manifiesta, el juez constitucional puede realizar el examen de la transitoriedad de la medida, en atención a las especificidades del caso, en particular, a la posibilidad de exigirle al accionante que acuda después al medio de defensa judicial ordinario, y concluir que resulta desproporcionado imponerle dicha carga[55].
Pasa la Sala a hacer la verificación de las anteriores condiciones.
Aunque en el caso que se estudia, para el momento de la presentación de la acción de tutela (22 de octubre de 2018), los accionantes podían valerse de uno de los medios de control de legalidad de la actuación administrativa para controvertir las decisiones de la ESAP relacionadas con la exigencia del pago total de la matrícula financiera de la especialización en derechos humanos cursada en el CETAP Mocoa en los períodos 2017-2 y 2018-1, para efectos de acceder a la ceremonia de grados programada para el 26 de octubre de 2018 y, con ello, obtener el título de especialistas; para la Sala el medio de control no era idóneo ni eficaz.
De un lado, en relación con la idoneidad del medio de control, en octubre de 2018, a los accionantes se les estaba exigiendo el pago de una matrícula financiera de la cual tenían la convicción que habían sido exonerados a partir de las propias actuaciones desplegadas por la administración, pago que se fijó como requisito previo para incluirlos en la ceremonia de grados del 26 de octubre y que no tenían presupuestado ya que, precisamente, se animaron a cursar la especialización a partir del hecho de que no les implicaría costos de matrícula. Ahora, una vez cursado y aprobado todo el plan de estudios del programa y pagados los derechos de grado, con excepción de cuatro estudiantes[56], se veían enfrentados a un cobro que les hacía la ESAP, de cuya satisfacción dependía su pretensión de acceder al título de especialistas. Y no solo eso, porque a partir del entendimiento de que la decisión de la institución educativa era violatoria de sus derechos fundamentales, podían verse en la necesidad de asumir unos costos que no tenían calculados, a efectos de hacer la reclamación pertinente ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas, se considera desproporcionado exigirles que acudieran al juez natural.
Adicionalmente, al menos en el caso de tres de los accionantes, sus condiciones aparecerían más gravosas, si se tiene en cuenta que habían sufrido las consecuencias directas derivadas de la “grave calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica”[57], a raíz de la avalancha ocurrida en la ciudad de Mocoa, Putumayo, el viernes 31 de marzo de 2017[58].
De otro lado, el medio de control de legalidad de la actuación administrativa resultaba ser un mecanismo ineficaz para obtener de forma expedita la pretensión orientada a la obtención del título de especialistas en derechos humanos de la ESAP en la ceremonia programada para el 26 de octubre de 2018, tratándose de quienes ya habían cumplido con todos los requisitos académicos y el pago de los derechos de grado[59]. Lo anterior, porque el proceso contencioso administrativo tiene términos más prolongados[60], que no habrían permitido proteger en tiempo oportuno el derecho fundamental a la educación presuntamente afectado, que tiene una implicación directa en otros derechos como el trabajo.
En ese sentido, obligar a los accionantes a que acudieran a la jurisdicción contencioso administrativa para satisfacer su petición, sería imponerles una carga desproporcionada que los podría haber llevado a una situación más gravosa, al verse enfrentados a prolongar en el tiempo su derecho a obtener el título de especialistas en derechos humanos, luego de haber cursado y aprobado todo su plan de estudios y cancelado los derechos de grado.
En consecuencia, en lo que tiene que ver con la revisión que adelanta este Tribunal, en caso de que se amparen los derechos de los accionantes, las órdenes que se adopten tendrán un carácter definitivo.
Ahora bien, en relación con la procedencia de la acción de tutela para reclamar adicionalmente la posible vulneración del debido proceso administrativo y el principio de confianza legítima, entiende la Sala que es el medio idóneo y eficaz como quiera que su análisis está atado al argumento de desconocimiento del derecho fundamental a la educación. Obsérvese que se cuestiona que la ESAP, que a partir de sus propias actuaciones generó la expectativa legítima en los estudiantes de que serían exonerados del pago de las matrículas financieras de la especialización en derechos humanos ofrecida en el CETAP Mocoa en los períodos 2017-2 y 2018-1, una vez cursado y aprobado el plan de estudios por la mayoría, los requiriera para que pagaran los semestres adeudados, como condición de graduación, sin haber adelantado los trámites pertinentes para la revocación de sus propios actos y, con ello, interrumpiendo un ciclo académico que los accionantes entendían satisfecho. A partir del anterior planteamiento, se comprende que las supuestas vulneraciones tienen una íntima conexión toda vez que parten, primero, de una situación que modificó la posición de los accionantes de forma intempestiva, segundo, sin adelantar un debido proceso administrativo orientado a la revocación de sus propias actuaciones, y, tercero, generando una supuesta afectación del derecho a la educación.
2.3. Inmediatez
La acción de tutela está instituida en la Constitución Política como un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Así, uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia[61].
En el caso bajo estudio la Sala advierte el cumplimiento del requisito de inmediatez, dado que la acción de tutela fue presentada el 22 de octubre de 2018[62], luego de que el 9 de octubre de ese mismo año la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP, Martha Cecilia Piza Losada, diera respuesta de fondo a los derechos de petición radicados por los estudiantes dentro del mes de septiembre de 2018, a través de la que les exigía el pago total de la matrícula financiera de la especialización en derechos humanos cursada en el CETAP Mocoa en los períodos 2017-2 y 2018-1, bajo el argumento de que no cumplieron con los requisitos establecidos en el Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, expedido por el Consejo Directivo Nacional de la ESAP. Lo anterior, a efectos de acceder a la ceremonia de grado programada para el 26 de octubre de 2018.
Se concluye, entonces, que la acción de tutela fue presentada en un plazo consecuente con el criterio de inmediatez.
3. Planteamiento del problema jurídico
Acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela en el asunto de la referencia, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneró la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP– los derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima de los accionantes, como consecuencia de su decisión de supeditar la ceremonia de graduación de la especialización en derechos humanos cursada en el CETAP Mocoa en los períodos 2017-2 y 2018-1, al pago total de la matrícula financiera causada en esos períodos, bajo el argumento de que no eran destinatarios de la exoneración de dicho pago, de conformidad con el Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, expedido por el Consejo Directivo Nacional de la ESAP, a pesar de que la propia institución expidió los recibos con un valor a pagar de cero pesos ($0) por “descuento exoneración Mocoa”, los matriculó en el programa y les permitió cursar y aprobar las materias previstas en el plan de estudios, sin hacerles requerimiento alguno durante el tiempo en que adelantaron los estudios?
Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala recordará las reglas fijadas en la jurisprudencia constitucional sobre (i) los límites del principio de autonomía universitaria; (ii) la ponderación entre el ejercicio de la autonomía universitaria y el derecho a la educación; y (iii) el principio de confianza legítima. Finalmente, (v) resolverá el caso concreto.
4. Límites del principio de autonomía universitaria[63]
4.1. El artículo 69 constitucional consagra la garantía a la autonomía universitaria en el entendido de que las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley, lo que envuelve la capacidad de definir libremente su filosofía y su organización interna. En efecto, la autonomía universitaria ha sido definida por la Corte como “[…] la capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior”[64].
4.2. Este Tribunal ha establecido que el contenido de la autonomía universitaria está dado principalmente por dos grandes facultades: (i) la dirección ideológica del centro educativo, “lo cual determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa. Para ello la universidad cuenta con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación”[65]; y (ii) la potestad de establecer su propia organización interna, lo que significa concretamente que la Universidad autónomamente adopta “las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes”[66].
Sin embargo, la autonomía universitaria no es una potestad absoluta, pues existen límites a su ejercicio, que están dados principalmente por la ley y el respeto a los derechos fundamentales de toda la comunidad del centro universitario. Así, se ha señalado que:
“[l]a discrecionalidad dada a los entes universitarios para fijar los procedimientos antedichos se encuentra limitada por ‘(i) la facultad que el artículo 67 [constitucional] le otorga a las autoridades del Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, y para garantizar el adecuado cubrimiento del servicio; (ii) la competencia que el artículo 69 le atribuye al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, (iii) el amplio margen de configuración política que el artículo 150-23 le reconoce al Congreso para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos, entre los que se cuenta el de educación, y, finalmente, (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales, derivado de la obligación que el artículo 2° de la Carta le impone a las autoridades de la República para garantizar y propender por la efectividad de todos los derechos ciudadanos’[67]”[68].
4.3. Entonces, esta Corporación ha puntualizado que el principio de autonomía universitaria tiene como límite el respeto por los derechos fundamentales, en particular por el derecho a la educación. Así, ha señalado que este derecho es “(i) de vital importancia para las sociedades por su relación con la erradicación de la pobreza, el desarrollo humano y la construcción de una sociedad democrática; (ii) es además una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades; (iii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de sus demás derechos fundamentales; (iv) es un elemento dignificador de las personas; (v) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico; (vi) es un instrumento para la construcción de equidad social[69], y (vii) es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras características”[70].
4.4. Adicionalmente, entre los límites que se ha trazado a la actividad autónoma que pueden desarrollar las universidades, se encuentra el del respeto del debido proceso, pues este Tribunal ha sido claro en establecer que la autonomía no puede, bajo ninguna circunstancia ser sinónimo de arbitrariedad. El debido proceso, es entonces una garantía que debe estar presente en “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”[71], entre las que se incluyen evidentemente todos los procedimientos que adelanten las universidades, pues si bien es cierto que estos centros de estudio cuentan con una autonomía reconocida directamente por la Constitución, ello no significa que puedan pasar por alto el ordenamiento jurídico que estipula las bases de su funcionamiento, es decir, que bajo ninguna circunstancia pueden dejar de lado “al conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, [así] como las prescripciones contenidas en la ley”[72].
En concordancia con lo anterior, es importante recordar que el principal objetivo del debido proceso es erradicar las actuaciones arbitrarias por parte de las autoridades públicas y, por lo tanto, la buena fe “se encuentra evidentemente ligada a ese propósito, al perseguir que las actuaciones del Estado y los particulares se ciñan a un considerable nivel de certeza y previsibilidad, en lugar de dirigirse por impulsos caprichosos, arbitrarios e intempestivos”[73].
En ese sentido, el principio de buena fe puede entenderse como un mandato de “honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña la palabra comprometida, [que] permite a las partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de […] estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las autoridades a mantener cierto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo”[74].
4.5. Pues bien, de dicho principio, se desprende el de la confianza legítima, según el cual la administración debe abstenerse de modificar “situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que –se presume– informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”[75].
Entonces, este principio actúa como límite a las actividades de las autoridades cuando alteran su manera tradicional de proceder, atentando también contra el principio de la seguridad jurídica. Por lo tanto, no resulta constitucionalmente admisible que ante un cambio repentino de ciertas condiciones que habían generado una expectativa legítima, sean los particulares, en este caso los estudiantes o profesores y trabajadores, según sea el caso, quienes corran con todas las consecuencias que implica dicha desestabilización.
4.6. En conclusión, las universidades cuentan con un amplio espectro de autonomía para escoger libremente cuál va a ser su filosofía, la manera en que van a funcionar administrativa y académicamente, el procedimiento que se debe llevar a cabo cuando se incurra en alguna falta, entre muchas otras facultades. Con todo, dicha autonomía no es ilimitada, pues en el marco de un Estado social de derecho siempre deben ser respetados los mandatos constitucionales y, en especial los derechos fundamentales, tales como el debido proceso, que implica la observancia del principio de legalidad y el de confianza legítima.
5. Ponderación entre el ejercicio de la autonomía universitaria y el derecho a la educación. Reiteración de jurisprudencia
5.1. La Corte Constitucional ha estudiado algunos casos, a través de sus distintas Salas de Revisión, en los que se ha presentado una tensión entre la autonomía universitaria y el derecho a la educación, que le ha permitido construir una serie de reglas jurisprudenciales que, en general, bajo ciertas condiciones específicas, la han llevado a privilegiar el derecho a la educación. A continuación se exponen algunas de las decisiones relevantes.
5.2. En la Sentencia T-1159 de 2004, la Sala Sexta de Revisión estudió el caso de un joven que había realizado todo el proceso de inscripción para ingresar a una universidad de Bogotá, la cual por cuestiones administrativas le expidió el recibo de pago de matrícula de forma extemporánea. El actor manifestó que en varias ocasiones la institución afirmó que tenía su cupo asegurado e incluso empezó a asistir a clases, sin embargo, de forma repentina le informó que no reunía los requisitos necesarios para hacer parte del centro educativo. En esa oportunidad señaló:
“[…] las universidades están obligadas a cumplir sus propios reglamentos internos, pero […] si encuentran que han incurrido en un error, pueden ejercitar las acciones legales pertinentes para revocar las decisiones adoptadas. Así las cosas, si una universidad encuentra que como consecuencia de su error se generó una situación que dio lugar o a que un estudiante, amparado en la confianza legítima, ejerciera actos particulares en su condición de tal, como asistir a clases, presentar exámenes, trabajos e investigaciones, etc., cualquier decisión que adopte deberá respetar el debido proceso y valorar la conducta del estudiante conforme las circunstancias del caso, es decir, la universidad debe buscar una solución que al tiempo que respete los reglamentos internos, atienda a las peculiaridades del comportamiento del estudiante, valoradas a la luz de la confianza que le generó el actuar de la universidad. Esta ponderación tiende entonces a respetar la autonomía universitaria en la aplicación e interpretación de sus reglamentos internos, el derecho de los estudiantes al debido proceso y la confianza legítima que se genera en el sentido de que la universidad actuó conforme a su normativa interna”[76].
Al resolver el caso concreto, la Sala tuteló los derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la igualdad del accionante, pues encontró acreditado que la universidad se extralimitó en las facultades que le otorgaba la autonomía universitaria, incurriendo en una vulneración de los derechos fundamentales mencionados al no respetar el principio de confianza legítima que amparaba las expectativas del estudiante[77].
5.3. En la Sentencia T-933 del 2005, la Sala Quinta de Revisión afirmó que los derechos fundamentales pueden ser regulados y canalizados en sus diversas expresiones, pero no desconocidos o desnaturalizados. De tal forma, cuando se esté en presencia del fenómeno de concurrencia o coexistencia del derecho a la educación del estudiante y de la autonomía universitaria, se deben analizar los reglamentos que fijen requisitos con el objeto de determinar si se ha restringido de modo injustificado, desproporcionado y arbitrario el derecho a la educación. Al respecto, se precisó:
“Como ha quedado dicho, cuando estos dos derechos entran en conflicto y no es posible su armonización, el juez debe proceder a realizar un juicio de ponderación a favor del derecho a la educación si la consecuencia del conflicto es su desconocimiento y negación. El propósito de la ponderación no es excluir o eliminar el derecho a la autonomía sino establecer una prelación en el tiempo a favor del derecho a la educación en aras de impedir que sea suspendido o negado indefinidamente”[78].
Con fundamento en el anterior entendimiento, la Sala concluyó que al analizar la tensión entre estos dos derechos en un caso particular, se debía determinar que cuando el reglamento, antes que buscar viabilizar el derecho a la educación u optimizarlo, apuntaba a obstruir su legítimo ejercicio haciéndolo nugatorio, se debía resolver la tensión a favor de este. Por ende, al resolver el problema jurídico suscitado, relativo a un estudiante de derecho que pese a haber cumplido con los requisitos académicos necesarios para la obtención del título no había podido obtener su grado, por no estar a paz y salvo con la universidad, señaló:
“[…] cabe reiterar que frente a los conflictos económicos surgidos entre el estudiante y la institución educativa a la cual pertenece, la posición de la jurisprudencia constitucional ha sido la de privilegiar la protección de los derechos fundamentales del estudiante, en particular los de educación, libre desarrollo de la personalidad, trabajo y mínimo vital, dejando sin efecto aquellas medidas que los pongan en riesgo o hagan nugatorio su ejercicio. La ponderación a favor de los derechos fundamentales ha sido adoptada por la Corte, básicamente, bajo la consideración del carácter prevalente de tales derechos y de que los intereses económicos de la institución pueden ser garantizados y protegidos por vías menos gravosas e invasivas de aquellos como son los procesos ordinarios o ejecutivos. Según esta Corporación, para la protección de sus intereses económicos, las instituciones educativas cuentan con las vías judiciales ordinarias, a efecto de lo cual pueden también exigir la constitución de garantías para asegurar el pago de los préstamos o créditos que otorgue, por ejemplo, a través de la suscripción y firma de títulos valores como son cheques, letras de cambio o pagarés”[79].
5.4. En la Sentencia T-083 de 2009 la Sala Primera de Revisión estudió el caso de una estudiante que inscribió, cursó y aprobó una asignatura que por error de la universidad no fue registrada. La afectada advirtió la irregularidad y oportunamente adelantó los trámites necesarios para enmendarla, en razón de ello, la institución le aseguró que el error había sido superado. Sin embargo, el siguiente semestre no pudo inscribir la materia posterior, ya que aparecía perdida la asignatura en cuestión, que figuraba como prerrequisito. Dicha situación puso en riesgo la continuidad de la accionante en el centro educativo, pues la pérdida de una materia implicaba la privación del crédito del ICETEX con el cual financiaba su matrícula. Al resolver el asunto, la Sala concedió el amparo del derecho fundamental a la educación de la estudiante, bajo el entendimiento de que “la autonomía universitaria no puede constituir un subterfugio para que las formalidades (en este caso, una constancia que se deja en un sistema informático) prevalezcan sobre lo que, en este caso, resulta sustancial: que la alumna Ossa Padilla efectivamente asistió y aprobó la materia “ortopedia I”[80].
5.5. En la Sentencia T-180A de 2010, la Sala Novena de Revisión se ocupó de un caso en el que un estudiante curso y aprobó todas las materias correspondientes al noveno semestre de un programa de ingeniería industrial, pero no pagó en tiempo oportuno. El accionante solicitó plazo para el pago, pero la universidad guardó silencio. En el período siguiente se expidió el recibo de pago del semestre que continuaba, el cual fue cancelado con el convencimiento de que se había resuelto de forma positiva su petición. No obstante, al intentar inscribir las materias de su último semestre, el estudiante encontró que su historia académica se encontraba inactiva en el sistema y, pese a ello, los derechos de petición elevados ante la institución para clarificar su situación nunca fueron atendidos. Al resolver el caso en cuestión, la Sala amparó los derechos a la educación y al debido proceso de estudiante, e inaplicó algunos artículos del Estatuto Estudiantil, argumentando que, de acuerdo con el principio de buena fe, “cuando la universidad convalida, mediante sus propias actuaciones, la matrícula irregular o extemporánea del estudiante […] no resulta admisible que la institución anule esa decisión de forma unilateral e intempestiva, aunque la validación de la matrícula inicial sea incompatible con algunas normas del reglamento o estatuto estudiantil”[81].
5.6. En la Sentencia T-929 de 2011, la Sala Novena de Revisión conoció el caso de una estudiante universitaria que, por un error administrativo en el registro de sus calificaciones, no había podido obtener el título profesional. Resulta que el centro educativo se negaba a autorizar su graduación por la ausencia de finalización de las materias del plan de estudios, a pesar de que una de las dependencias de la universidad había certificado el cumplimiento pleno de los requisitos de grado de la estudiante durante varios años.
Para resolver el asunto la Sala señaló que el juez de tutela debía (i) “examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las previsiones contenidas en el reglamento estudiantil y, al mismo tiempo, analizar el cumplimiento de los deberes por parte del estudiante”; y (ii) “determinar el alcance que debe dársele al error de la universidad”, tomando en consideración los principios de buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal. A partir de dichas premisas, concluyó que (iii) “se vulnera el derecho a la educación cuando una institución educativa registra o certifica una actividad del estudiante de manera errada, y esto le trae luego consecuencias negativas a la hora de inscribir materias, matricularse u obtener el grado. No obstante, solo podrá ordenarse a la Universidad que convalide la correspondiente actividad o requisito cuando exista prueba suficiente de que ella ha sido llevada a cabo satisfactoriamente por parte del estudiante. En este sentido, el error o la negligencia de la institución educativa no subsanan la ausencia de los requisitos académicos que debe cumplir el estudiante”[82].
En aplicación de las anteriores reglas, la Sala encontró acreditada la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, por las siguientes razones:
“[la] Sala encuentra que la Universidad omitió su propio reglamento estudiantil y permitió que la accionante inscribiera las asignaturas sin tener en cuenta el programa previsto por la Universidad. Esto es problemático al menos por dos razones. La primera de ellas es que, de haberse percatado oportunamente de los múltiples errores cometidos al respecto, podrían haber informado oportunamente de la situación a la estudiante y tomar los correctivos correspondientes tales como impedir la práctica de la pasantía, el ECAES y el trabajo de grado. Es decir, habrían podido evitar el conflicto que ahora se resuelve en sede de tutela. Y la segunda razón es que el desdeño frente a los propios procedimientos por parte de la Universidad genera un grado de inestabilidad jurídica al interior de la institución educativa que pone en peligro las relaciones pacíficas y ordenadas a su interior y obstaculizan el desarrollo de los procesos educativos. Como consecuencia, se vulnera el derecho al debido proceso administrativo que busca ‘que cualquier actuación administrativa se someta a las normas y a la jurisprudencia que regula la aplicación de los principios constitucionales’, de forma tal que se puedan garantizar los derechos sustanciales”[83].
En consecuencia, la Sala tuteló el derecho al debido proceso de la accionante y tomó las medidas de protección referentes al registro de los requisitos efectivamente satisfechos. Sin embargo, negó la tutela de los derechos a la educación y a la igualdad, pues entendió que “conforme a las reglas descritas en esta providencia, tampoco pueden las equivocaciones de la Universidad tornarse en ventajas para la accionante, como la de convalidar requisitos y materias que la accionante no ha cumplido efectivamente, pues contrario a lo que sostuvo la accionante, de ningún modo las situaciones irregulares generadas por la Universidad podían generar en ella el convencimiento de que ya había cumplido todos los requerimientos reglamentarios para obtener el grado”[84].
En la providencia referida, se indicó que este Tribunal había estudiado la tensión existente entre, por un lado, la autonomía universitaria concretada en una previsión del reglamento estudiantil y, por otro lado, la situación del estudiante frente al sistema educativo en al menos tres hipótesis fácticas[85], respecto de las que se debería considerar que:
“[…] el juez constitucional debe ponderar los límites a los que se puede exponer la autonomía universitaria y el derecho a la educación, cuandoquiera que estos se ven en conflicto por errores administrativos de las instituciones educativas. En todos los casos debe tenerse en cuenta que las instituciones de educación superior no pueden excusarse en la autonomía que les otorga la Constitución para abstenerse de observar el debido proceso y la buena fe en sus actuaciones, llevando a cabo actuaciones arbitrarias o negligentes. Pero, asimismo, ha considerado la Corte que el estudiante no puede pretender que la solución de esos errores le genere de manera automática la convalidación de materias o requisitos que no ha cumplido de manera efectiva”[86].
5.7. En la Sentencia T-068 de 2012, después de afirmar el carácter fundamental del derecho a la educación, la Sala Séptima de Revisión concluyó que “[…] si bien en materia de educación superior las universidades materializan su derecho a la autonomía universitaria a través de la creación de los reglamentos estudiantiles y estatutos que rigen las relaciones académicas y contractuales entre los estudiantes, los docentes y las directivas, dichas normas no predominan sobre el contenido esencial de los derechos fundamentales, entre ellos el de la educación, de forma que no pueden utilizarse como fundamento o motivación para su desconocimiento”[87].
El caso estudiado implicaba la presunta vulneración del derecho a la educación de la accionante, debido a que la universidad le impidió realizar el curso CPG, requisito necesario para graduarse como profesional en diseño industrial, al no girársele el dinero correspondiente a las matrículas de los semestres 1 y 2 del año 2005, por parte del ICETEX, obviando el hecho de que a pesar de que existía mora, la institución continuó prestando los servicios, y que solo cuando la accionante pretendió el grado se le informó de la deuda que tenía con la universidad. La Sala resolvió ordenar al centro educativo que autorizara la inscripción de la estudiante en el curso y que realizara un acuerdo de pago por las sumas adeudadas, al considerar que
“[…] si bien, sí está justificada la actuación de la Universidad, su conducta generó en la estudiante la confianza de que los pagos se venían haciendo con normalidad. Esto se materializa en el hecho de permitirle seguir cursando las materias del programa académico de Diseño Industrial, pese a que el ICETEX no le estaba desembolsando el dinero correspondiente a los dos periodos académicos del 2005. En efecto, la estudiante se creó la expectativa legítima de que ante un incumplimiento en el pago de los semestres que cursaba, la Universidad no prestaría sus servicios, pues ésta es la forma en que habitualmente proceden las Instituciones Educativas”[88].
5.8. Ahora bien, con el fin de garantizar la permanencia del estudiante en el sistema educativo, en la Sentencia T-531 de 2014 la Sala Tercera de Revisión fijó una serie de reglas a seguir cuando se evidencie una tensión entre la autonomía universitaria y el derecho a la educación, en el contexto del incumplimiento en el pago de las obligaciones pecuniarias adquiridas[89]. Al respecto, señaló:
“[…] en aras de garantizar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo, se han establecido por la Corte unos parámetros jurisprudenciales que le permiten al juez de tutela identificar en qué casos un conflicto económico debe ceder ante la necesidad de garantizar la continuidad en la educación. Para el efecto, se ha señalado que es necesario acreditar (i) la imposibilidad de los padres o del estudiante de cumplir con las obligaciones pecuniarias adeudadas al plantel educativo; (ii) que dichas circunstancias encuentren fundamento en una justa causa; y (iii) que el deudor haya adelantado gestiones dirigidas a lograr un acuerdo de pago. Una vez el juez de tutela examine que están acreditados los citados requisitos, deberá dar primacía al derecho a la educación y ordenar las medidas que correspondan para asegurar su debida protección”[90].
En ese sentido, en la Sentencia T-749 de 2015, la Sala Cuarta de Revisión estableció que se debe procurar que las medidas que limiten el derecho a la educación no pongan en riesgo la permanencia del individuo en el sistema educativo hasta cumplir con sus expectativas académicas, dado que ella constituye una parte fundamental del núcleo esencial de este derecho[91].
En consideración a lo anterior, le corresponde a las universidades y de manera subsidiaria a los jueces de tutela, analizar de una forma más flexible los reglamentos internos y el principio de autonomía, en casos en los que pueda verse truncado el derecho a la educación de un estudiante por razones completamente ajenas a su voluntad, como pueden ser las dificultades financieras[92].
5.9. Ahora bien, fue en la Sentencia T-365 de 2015 que la Sala Octava de Revisión fijó los parámetros para resolver las tensiones existentes entre la autonomía universitaria y el derecho a la educación cuando existiera de por medio un error de la universidad al haber generado una fundada expectativa. En esa ocasión le correspondió a la Sala establecer si una universidad había vulnerado los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso de la accionante, primero, al negarse a retirar la materia latín, que la estudiante incluyó como electiva en su plan de estudios en el segundo semestre del año 2000 y, segundo, al anular algunos exámenes preparatorios y el examen de validación de una asignatura y disponer la pérdida definitiva de su cupo académico, por incumplir los requisitos de reingreso, de conformidad con el plazo de dos años otorgado por el Consejo Académico en sesión del 3 de septiembre de 2009. Al resolver el asunto, concedió la tutela de los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso y dictó las órdenes necesarias para salvaguardar la expectativa de ampliación del plazo para completar el plan de estudios de la carrera de jurisprudencia que la universidad había generado en la demandante, al haberle permitido realizar diferentes actividades académicas con posterioridad al vencimiento del término otorgado para cumplir en su integridad los requisitos de grado. La decisión tuvo sustento en las siguientes ideas:
“[…] la Sala concluye que, (i) la Constitución garantiza el principio de autonomía universitaria, el cual tiene como límite el respeto por los derechos fundamentales, en particular, los de educación y debido proceso administrativo; (ii) para solventar los conflictos originados entre la autonomía universitaria y los derechos a la educación y debido proceso, relacionados con errores administrativos de la universidad, el juez constitucional debe (ii.1) examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las previsiones contenidas en el reglamento, así como el cumplimiento de los deberes por parte del estudiante; (ii.2) determinar el alcance que debe dársele al error de la universidad, tomando en consideración los principios de buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal y; (ii.3) proteger las expectativas legítimas del estudiante, en especial si estas se originaron a partir de un comportamiento administrativo errático de la universidad y; (iii) en todo caso, el error o negligencia de la institución educativa no subsana la ausencia de los requisitos académicos que debe cumplir el estudiante”[93].
5.10. En la Sentencia T-277 de 2016, le correspondió a la Sala Tercera de Revisión determinar si una universidad afectó los derechos fundamentales a la educación, al mínimo vital y a la dignidad humana de un estudiante, además del principio de solidaridad, al consagrar en su reglamento una regla que impedía, de manera general, revisar la situación socioeconómica de los estudiantes con posterioridad a su ingreso a efectos de reliquidar el valor de la matrícula. En esa oportunidad sintetizó las reglas fijadas en la jurisprudencia de la Corporación, así:
“(i) no puede negársele el grado a un estudiante universitario que ha cumplido con todos los requisitos académicos para la obtención del título, pero que no se encuentra a paz y salvo con la institución; (ii) […]; (iii) se vulnera el derecho a la educación cuando una institución registra o certifica una actividad del estudiante de forma errada y esto, le trae consecuencias negativas a la hora de inscribir materias, matricularse u obtener el grado; (iv) no es posible posponer de manera indefinida la continuación del proceso educativo de una persona por razones de índole económica, pero ello tampoco implica desconocer la deuda del estudiante, en estas circunstancias, se debe proceder a realizar un acuerdo de pago con el deudor sin restringirle la permanencia en el estudio”.
Con fundamento en lo anterior, decidió inaplicar el aparte cuestionado del reglamento de la institución, referente a la restricción prevista para modificar el valor de la matrícula de los estudiantes con posterioridad a su ingreso, por ser contrario a los postulados consagrados en la Constitución, y tutelar como mecanismo definitivo los derechos fundamentales a la educación, al mínimo vital, a la dignidad humana, y, a su vez, el principio de solidaridad social del accionante. Como consecuencia de ello, le ordenó a la universidad que liquidara de nuevo el valor de la matrícula del estudiante, para cuyo fin debía tener en cuenta su pertenencia al nivel 1 del Sisbén y la capacidad económica limitada de sus padres, sin que de ninguna manera, el nuevo monto fijado pudiera llegar a afectar su mínimo vital y el de su núcleo familiar.
5.11. En síntesis, cuando en el estudio de un caso concurre la materialización del derecho a la educación y la garantía institucional a la autonomía universitaria de manera tal que no sea posible su armonización, se debe privilegiar el derecho a la educación aunque ello derive en la no aplicación de la normativa interna de la institución educativa. Con mayor razón, si de las circunstancias fácticas analizadas se pueda advertir que las disposiciones de los reglamentos aplicadas con rigor, implican una restricción desproporcionada, injustificada y arbitraria de los derechos del estudiante.
6. El principio de confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia[94]
6.1. El principio de confianza legítima rige la relación entre la administración pública y las personas naturales o jurídicas. Su fundamento se encuentra en el principio de seguridad jurídica, establecido en los artículos 1 y 4 de la Constitución, en el respeto del acto propio y el principio de la buena fe, este último contenido en el artículo 83 Superior, según el cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
Lo anterior implica que se debe actuar con lealtad respecto de la relación jurídica vigente entre la administración y el administrado, lo que a su vez comporta la expectativa de la misma lealtad y respeto de la otra parte. En este sentido, una faceta de la buena fe es el respeto por el acto propio que se traduce en el deber de comportarse de forma coherente con las actuaciones anteriores, por lo que le está prohibido al sujeto que ha despertado en otro confianza con su actuación, sorprender a la otra parte con un cambio intempestivo que defrauda lo que legítimamente se esperaba.
Entonces, bajo el principio de confianza legítima, la administración está obligada a respetar las expectativas legítimas de las personas sobre una situación que modifica su posición de forma intempestiva. No obstante, las expectativas deben ser serias, fundadas y provenir de un periodo de estabilidad que permita concluir razonablemente que efectivamente se esperaba un determinado comportamiento por parte de la administración.
6.2. A través del principio de confianza legítima se ha logrado un balance entre los intereses públicos y privados, al permitir que la administración avance en el desarrollo de su gestión, y, al mismo tiempo, proteja la buena fe que el administrado ha depositado en la administración pública, de la que espera estabilidad en relación con las condiciones vigentes. Con todo, en la relación entre la administración y el administrado, se entiende que la primera tiene la facultad de cambiar las condiciones mediante la adopción de medidas como políticas públicas, programas y proyectos y, en general, actuaciones, siempre que lo haga bajo los parámetros legales y constitucionales, y proteja las expectativas del administrado, esto es, cuando se cumplen requisitos de estabilidad y buena fe[95].
De acuerdo con lo anterior, el principio de confianza legítima exige que ante la verificación de una expectativa justificada del administrado y de un cambio intempestivo de la administración, siempre que sea legal y constitucional, esta adopte medidas transitorias para enfrentar el cambio que impone. La adopción de estas medidas responde al respeto por los compromisos, la seguridad jurídica y la protección de la estabilidad social, que requiere que se mitigue el daño generado con la nueva situación.
6.3. En conclusión, la jurisprudencia de esta Corporación refiere que es procedente la protección de los derechos amparados en el principio de confianza legítima cuando: (i) la medida o actuación administrativa tiene el objetivo de preservar un interés público superior; (ii) se verifica que las conductas realizadas por los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y (iii) hay una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados. Lo anterior, (iv) hace necesaria la adopción de medidas transitorias que adecuen la actual situación de los particulares a la nueva situación creada por el cambio sorpresivo de actitud por parte de la administración[96].
7. Análisis del caso concreto
7.1. Pasa la Sala a analizar si la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP– vulneró los derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima de los accionantes, como consecuencia de su decisión de supeditar la ceremonia de graduación de la especialización en derechos humanos cursada en el CETAP Mocoa en los períodos 2017-2 y 2018-1, al pago total de la matrícula financiera causada en esos períodos, bajo el argumento de que no eran destinatarios de la exoneración de dicho pago, de conformidad con el Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, expedido por el Consejo Directivo Nacional de la ESAP, a pesar de que la propia institución expidió los recibos con un valor a pagar de cero pesos ($0) por “descuento exoneración Mocoa”, los matriculó en el programa y les permitió cursar y aprobar las materias previstas en el plan de estudios, sin hacerles requerimiento alguno durante el tiempo en que adelantaron los estudios.
Para dar respuesta al anterior problema jurídico la Sala va a aplicar las siguientes reglas: (i) bajo el principio de confianza legítima, la administración está obligada a respetar las expectativas legítimas de las personas en relación con una situación que modifica su posición de forma intempestiva, siempre que estas sean serias, fundadas y provengan de un periodo de estabilidad que permita concluir razonablemente que efectivamente se esperaba un determinado comportamiento por parte de la administración. (iii) No puede negársele el grado a un estudiante que ha cumplido con todos los requisitos académicos para la obtención del título, pero, que no se encuentra a paz y salvo con la institución por razones que están siendo objeto de controversia.
Pasa la Sala a hacer el análisis respectivo.
7.2. El día viernes 31 de marzo de 2017, a las 11:30 de la noche, Mocoa, capital del departamento de Putumayo, fue sorprendida por la creciente de varias quebradas y de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, avalancha que acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas a 332 más, afectó 1.518 familias y produjo la desaparición de aproximadamente 200 habitantes, según Reporte General 001 del 4 de abril de 2017 de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD).
A raíz del desastre natural (técnicamente conocido como avenida torrencial) el Presidente de la República, por medio del Decreto 601 del 6 de abril de 2017, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, en las áreas urbana y rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto.
Consecuente con lo anterior, la ESAP “en ejercicio de su autonomía universitaria y su deber relacionado con el principio de solidaridad social establecido en el numeral 3º del artículo 3º de la Ley 1523 de 2012”[97], a través del Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, concedió la exoneración del pago de matrícula financiera a los estudiantes activos del CETAP Mocoa, Putumayo, para los períodos 2017-2 y 2018-1, en la modalidad de pregrado en administración pública territorial, y para el período 2017-2, en la modalidad de posgrado a distancia. Así, decidió:
“ARTÍCULO PRIMERO. DESTINATARIOS DE LA EXONERACIÓN. La ESAP exonerará del pago de la matrícula a los estudiantes actualmente activos en el programa de Administración Pública Territorial en el CETAP de MOCOA, por los períodos académicos 2017-2 y 2018-1; y a los estudiantes actualmente activos en programas de posgrado en la modalidad a distancia, en el CETAP - MOCOA, por el período 2017-2.
PARÁGRAFO PRIMERO. Este beneficio no aplica a otros derechos pecuniarios, distintos al pago de matrícula académica, de los semestres académicos mencionados en el presente acuerdo.
ARTÍCULO SEGUNDO. REQUISITOS. Para ser beneficiarios de la exoneración de la matrícula autorizada mediante el presente acuerdo, los estudiantes deberán cumplir con los siguientes requisitos:
1. Ser estudiante activo del CETAP - MOCOA.
2. Presentar por escrito solicitud de la exoneración ante la Dirección Territorial en la cual se encuentra adscrito el CETAP - MOCOA.
3. Surtir el proceso de matrícula académica correspondiente con los soportes y presentarlos en las fechas establecidas a la Dirección Territorial.
4. No estar incurso en sanción disciplinaria (parágrafo 3 del artículo 63 del acuerdo 002 de 2008).
5. No haber perdido la calidad de estudiante (artículo 17 del Acuerdo 002 de 2008).
PARÁGRAFO. La presente exoneración podrá ser concedida a aquellos estudiantes que estando activos en CETAP de otras territoriales, demuestren que han sido afectados familiar y económicamente, de forma grave, por esta tragedia.
En este caso deberá acreditar su calidad de estudiante activo del CETAP al que pertenezca, los demás requisitos indicados en el presente artículo que le apliquen y sustentar bajo el principio de buena fe la grave afectación.
ARTÍCULO TERCERO. El presente acuerdo rige a partir de su expedición”[98] (subrayas fuera de texto).
7.3. De conformidad con la anterior regulación, quienes fueran estudiantes activos del CETAP Mocoa al momento de la expedición del Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, eran destinatarios de la exoneración del pago de matrícula financiera (i) en la modalidad de pregrado en administración pública territorial, para los períodos 2017-2 y 2018-1, y (ii) en la modalidad de posgrado a distancia, para el período 2017-2. Ahora, dicho beneficio también se hacía extensivo a aquellos estudiantes que estando activos en CETAP de otras territoriales, demostraran que habían sido afectados familiar y económicamente, de forma grave, por la tragedia, además de cumplir con los requisitos descritos en el artículo segundo del Acuerdo.
Entonces, para el caso de los estudiantes del posgrado a distancia especialización en derechos humanos, era necesario acreditar la calidad de estudiantes activos de la ESAP en el período 2017-1 para gozar de la exoneración de pago de matrícula financiera para el período 2017-2, único que, según el Acuerdo, contemplada el referido beneficio.
7.4. Una vez conocido el Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, los accionantes, quienes estaban interesados en cursar la especialización en derechos humanos en el CETAP Mocoa[99], elevaron petición verbal y escrita ante la Dirección Territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP, con la finalidad de que les fuera aplicado el beneficio de exoneración del pago de matrícula financiera, en consideración a que eran víctimas directas e indirectas de la avalancha ocurrida en Mocoa el 31 de marzo de 2017[100]. La petición escrita fue realizada en forma grupal el 12 de julio de 2017 y dirigida al correo electrónico de la directora territorial, Martha Cecilia Piza Losada[101].
La anterior solicitud nunca fue contestada por la Dirección Territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP.
7.5. Con posterioridad a la anterior solicitud, el 14 de julio de 2017, fueron expedidos por parte de la ESAP los recibos de la matrícula financiera correspondientes al primer semestre del programa de especialización en derechos humanos, créditos a distancia[102], por un valor total de cuatro millones cuatrocientos veintiséis mil trescientos pesos ($4.426.300), el cual variaba por concepto de descuentos específicos para algunos aspirantes[103]. Pese a ello, el coordinador del CETAP Mocoa, Alex Fernando Osorio, y la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la entidad, Martha Cecilia Piza Losada, les indicaron a los aspirantes que se abstuvieran de realizar el pago de la matrícula financiera toda vez que el trámite de exoneración se encontraba en estudio. Además, el coordinador del CETAP Mocoa les había señalado por mensaje de voz enviado vía WhatsApp, que la decisión de la institución educativa era la exoneración del 100% del costo de la matrícula financiera de los dos semestres de la especialización que pretendían cursar[104].
Días después fueron expedidos nuevos recibos de pago de la matrícula financiera del primer semestre de la especialización en derechos humanos (2017-2), con fecha del 19 de julio de 2017, con un valor total a pagar cero pesos ($0) por concepto de “descuento exoneración Mocoa”, y que incluían una anotación que señalaba “NO PAGAR! EL VALOR DE ESTA LIQUIDACIÓN ES DE CERO PESOS ($0,00)”[105] (mayúsculas originales). A raíz de ello los estudiantes enviaron, en esa misma fecha, una carta de agradecimiento a la directora territorial Martha Cecilia Piza Losada, por atender su solicitud y darles los cupos disponibles para cursar el programa de posgrado[106].
Una vez matriculados en el programa de especialización en derechos humanos, créditos a distancia, en el CETAP Mocoa[107], los accionantes iniciaron clases el 18 de agosto de 2017 y culminaron el 9 de diciembre del mismo año (primer semestre del programa correspondiente al período 2017-2).
7.6. La anterior dinámica se repitió en el segundo semestre del programa (período 2018-1). Una vez se abrieron las inscripciones, los accionantes iniciaron el proceso de matrícula y al descargar los recibos de la matrícula financiera, con fecha de expedición del 24 de enero de 2018, apareció registrado un valor a pagar de cuatro millones seiscientos ochenta y siete mil quinientos pesos ($4.687.500), el cual variaba por concepto de descuentos específicos para algunos estudiantes. Nuevamente realizaron consulta a la ESAP acerca de la exoneración del pago de la matrícula financiera[108], obteniendo respuesta el 24 de enero de 2018, con la expedición de los recibos de pago de la matrícula ordinaria para el segundo semestre en cero pesos ($0) por concepto de “descuento exoneración Mocoa”[109].
Una vez matriculados en el segundo semestre del programa de especialización (correspondiente al período 2018-1), los accionantes iniciaron clases en el mes de febrero de 2018 y culminaron en junio del mismo año. Así, quienes ya habían cumplido con todos los créditos del programa (24 créditos en total), incluyendo la aprobación del trabajo de grado, empezaron las gestiones para obtener su título de especialistas en la ceremonia de grado que estaba programada para el día 26 de octubre de 2018, para lo cual pagaron los derechos por dicho concepto y cargaron en el aplicativo ARCA, y entregaron físicamente, la documentación requerida por la institución[110].
Sin embargo, en una reunión programada por la nueva coordinadora del CETAP Mocoa, Ilia Cristina Moncayo, con el tema “ceremonia de grado”, y realizada el 31 de agosto de 2018, se les informó a los asistentes que tenían que cancelar el valor del segundo semestre del programa de posgrado cursado y aprobado.
7.7. Posteriormente, mediante oficio remitido por la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP, Martha Cecilia Piza Losada, a cada uno de los estudiantes de la especialización en derechos humanos, fechado el 12 de septiembre de 2018, se les solicitó que informaran el por qué sus obligaciones económicas del primer semestre de 2017 (2017-2) y del segundo semestre de 2018 (2018-1) no se encontraban al día, además se les requirió la cancelación de la totalidad de los valores de los semestres mencionados. En el comunicado se les advirtió que contaban con tres días, a partir de su recepción, para explicar y sustentar la respuesta, so pena de proceder al cobro de las obligaciones por las vías legales correspondientes. Adicionalmente, se señaló que “el no encontrarse al día con sus obligaciones, no le[s] permitiría continuar con su proceso de grado”[111].
A partir de ese momento se dio un intercambio de comunicaciones que siguió con el asunto “Respuesta a oficio de fecha 12 de septiembre de 2018 y derecho de petición”, fechado en septiembre de 2018, dirigido por los estudiantes al director nacional (E) de la ESAP, Giovany Javier Chamorro Ruales, a la directora territorial Martha Cecilia Piza Losada, y al coordinador académico Huila, Samuel Vásquez Ávila. En dicho documento se da respuesta en el sentido de señalar que cumplieron a cabalidad con sus deberes y las cargas impuestas por la institución, por lo que se niegan a aceptar los valores que, según la comunicación, adeudan por concepto de matrículas financieras de los dos semestres de la especialización cursados y aprobados. Adicionalmente, elevaron las siguientes peticiones: 1) que se tenga por cumplido el requerimiento realizado a través del oficio del 12 de septiembre de 2018, sin que se afecte el proceso académico que adelantan ante la ESAP; 2) que se respeten los derechos adquiridos y la buena fe generada en cada uno de los estudiantes que cursaron la especialización, de acuerdo a la información suministrada y las actuaciones desplegadas por la institución, y se encuentren justificadas las razones por las cuales no se realizó el pago de las matrículas financieras de los semestres 2017-2 y 2018-1; 3) que se libre a su favor paz y salvo por todo concepto y se continúe con el trámite necesario para llevar a cabo el grado de especialistas en derechos humanos del CETAP Mocoa, cohorte 2017-2; 4) que se respete el debido proceso y el principio de buena fe en todas las actuaciones y situaciones administrativas; 5) que no se haga el reporte de sus datos en las centrales de riesgo, debido a que no tienen ninguna deuda económica con la ESAP; y 6) que una vez se cumplan todos los requisitos, tales como la aceptación del trabajo de grado y el pago de los derechos respectivos, se realice la ceremonia de grado sin ningún tipo de dilaciones injustificadas o requerimientos adicionales[112].
7.8. Como respuesta a la anterior comunicación, la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP, Martha Cecilia Piza Losada, con fecha de septiembre de 2018, envió un “Requerimiento” a los estudiantes, con la finalidad de solicitar complementación en el sentido de informar: 1) si para el 9 de mayo de 2017, y conforme a lo preceptuado en los artículos primero y segundo del Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017, ostentaban la calidad de estudiantes activos de la ESAP; 2) si para el período 2017-1 eran estudiantes activos del programa de posgrado de la ESAP, de acuerdo con los artículos primero y segundo del Acuerdo No. 005 del 9 de mayo de 2017; y 3) si cumplido el requisito de ser “estudiante activo” de la ESAP en el período descrito, solicitaron la exoneración ante el director territorial, demostrando para el efecto la afectación sufrida, de conformidad con el artículo segundo del Acuerdo No. 005 de 2017. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, se indicó que el trámite del derecho de petición quedaba suspendido hasta tanto dieran respuesta a la nueva solicitud de información[113].
Al anterior “Requerimiento”, siguió la respuesta dada por los estudiantes con asunto “Respuesta a su oficio S/N de fecha […] de septiembre de 2018 con el asunto: requerimiento”, fechado en septiembre de 2018. En dicha comunicación manifestaron su oposición a las solicitudes 1 y 2 dado que es en la institución educativa en donde reposa la información referente a su calidad estudiantil. En lo que tiene que ver con el punto 3, señalaron que con el derecho de petición por ellos presentado anexaron como prueba el oficio fechado el 12 de julio de 2017, con el asunto “Solicitud beneficio de exoneración de matrícula” que fuera enviado al correo electrónico de la directora territorial ([email protected]) con copia al coordinador del CETAP Mocoa ([email protected]), del cual nunca se obtuvo respuesta, luego de lo cual la ESAP procedió a emitir los recibos de matrícula financiera corregidos por el valor de cero pesos. Con fundamento en lo anterior, afirmaron que la ESAP dio validez a la matrícula y culminación de la especialización, por lo que impedir el grado una vez cumplidos con todos los requisitos académicos, desconoce los principios de buena fe y confianza legítima y el respeto por el acto propio, además constituye una vulneración del debido proceso[114].
7.9. La directora territorial Martha Cecilia Piza Losada envió a los estudiantes un “Segundo requerimiento”, fechado en octubre de 2018, en donde les reiteró la solicitud de 1) presentar copia del reconocimiento como víctimas y su respectivo radicado ante la sede territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo, y 2) arrimar constancia y/o certificación de su calidad de estudiantes activos del programa de posgrado de la ESAP para el período 2017-1. Adicionalmente, precisó que “los documentos que se le[s] han solicitado NO reposan en la [ESAP], y es por ello que, resulta necesario que los allegue[n] a la mayor brevedad posible, a fin de atender su pedimento”[115] (mayúsculas originales).
Luego los estudiantes remitieron a la directora territorial nueva comunicación con asunto: “Respuesta a su oficio S/N de fecha […] de octubre de 2018 con asunto: segundo requerimiento”, fechado en octubre de 2018. En dicha oportunidad manifestaron su inconformidad con el nuevo requerimiento debido a que ello constituye una dilación injustificada para dar respuesta de fondo a su derecho de petición. No obstante, en relación con las solicitudes realizadas, respondieron: 1) acerca de la presentación de copia del reconocimiento como víctima y su respectivo radicado ante la territorial, con el fin de demostrar la condición de afectados en forma grave a raíz de la tragedia sufrida en Mocoa, de conformidad con el parágrafo del artículo segundo del Acuerdo No. 005 de 2017, dicho requisito es exigido única y exclusivamente para estudiantes activos de territoriales diferentes al CETAP de Mocoa, razón por la que no les es aplicable en su condición de estudiantes del CETAP Mocoa. 2) En relación con la presentación de la constancia de la calidad de estudiantes activos del programa de posgrado de la ESAP para el período 2017-1, recordaron que dicha información reposa en los archivos de la institución educativa, aun así precisaron que para el período 2017-2 y 2018-1, ostentaron la calidad de estudiantes activos del CETAP Mocoa[116].
7.10. Finalmente, en octubre de 2018, con asunto “Respuesta de fondo derecho de petición” de septiembre de 2018, la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo, Martha Cecilia Piza Losada, precisó que fue establecido que para el 9 de mayo de 2017 los accionantes no ostentaban la calidad de estudiantes activos del programa de posgrado especialización en derechos humanos de la ESAP, CETAP Mocoa, Putumayo, y que para el período 2017-1 solo tenían la calidad de aspirantes a dicho programa académico, de conformidad con los artículos 11 del Acuerdo No. 002 del 23 de enero de 2008[117] y 15 del Acuerdo No. 003 del 4 de marzo de 2014[118]. Adicionalmente, señaló que según el Acuerdo No. 005 de 2017, no cumplían el primer requisito de ser estudiantes activos del programa de posgrado especialización en derechos humanos de la ESAP, CETAP Mocoa, Putumayo. Concluyó que debido al no cumplimiento del anterior requisito, no era posible el trámite de la solicitud de exoneración del pago de matrícula suscrita de manera grupal por los admitidos al programa descrito para el período académico 2017-2.
A continuación, procedió a dar respuesta de fondo a las peticiones formuladas por los estudiantes en los siguientes términos: 1) las explicaciones ofrecidas no constituyen una respuesta válida para no dar cumplimiento a sus deberes con la ESAP, que permitan dar trámite al proceso de grado. 2) En el caso bajo análisis, no es posible hablar de un derecho adquirido debido a que el Acuerdo No. 005 de 2017 solo es aplicable para los estudiantes activos del CETAP Mocoa en el momento en que fue expedido, esto es, el 9 de mayo de 2017. 3) En relación con la expedición de los paz y salvo por todo concepto, para que se lleve a cabo el grado, se insiste en que se registran unos valores pendientes de pago por concepto de matrícula de la especialización en derechos humanos en los períodos 2017-2 y 2018-1. En razón de ello, no es posible expedir los paz y salvo solicitados, como uno de los requisitos para gestionar el grado de especialista en derechos humanos de la cohorte 2017-2. 4) La ESAP durante todas sus actuaciones ha garantizado el debido proceso, pero ello implica el cumplimiento de sus deberes como estudiantes de la escuela, establecidos en los Acuerdos No. 002 de 2008 y 003 de 2014. 5) En relación con el reporte de datos a los centrales de riesgo, la ESAP actuará de acuerdo al marco normativo para el debido recaudo de sus derechos pecuniarios. 6) El grado se programará una vez cumplan con los deberes estatuidos como requisitos para acceder al grado de especialistas en derechos humanos[119].
7.11. Como puede observarse, la conducta de la ESAP generó una expectativa justificada en los accionantes en el sentido de que habían sido beneficiados con la exoneración de las matrículas financieras de la especialización en derechos humanos de los períodos 2017-2 y 2018-1, lo que se traduce en la existencia de una confianza legítima inspirada por la institución a sus estudiantes a partir de las actuaciones desplegadas. Veamos:
7.11.1. No dio respuesta oportuna a la petición escrita realizada en forma grupal por los accionantes el 12 de julio de 2017 y dirigida al correo electrónico de la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP, Martha Cecilia Piza Losada[120], con la finalidad de que se aplicara el beneficio de exoneración del pago de matrícula financiera en consideración a que eran víctimas directas e indirectas de la avalancha ocurrida en Mocoa el 31 de marzo de 2017. En ese momento oportuno pudo precisarse que los aspirantes a cursar el programa de especialización en derechos humanos, modalidad a distancia, en el CETAP Mocoa, para el período 2017-2, no quedaban beneficiados por la exoneración de la matrícula financiera debido a que no eran estudiantes activos en el momento en que entró en vigencia el Acuerdo No. 005 de 2017.
7.11.2. Los propios funcionarios de la ESAP, esto es, el coordinador del CETAP Mocoa, Alex Fernando Osorio, y la directora territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la entidad, Martha Cecilia Piza Losada, vía WhatsApp, les manifestaron a los aspirantes que no hicieran el pago del valor de la matrícula financiera correspondiente al período 2017-2, que aparecía en los recibos de pago fechados el 14 de julio de 2017, ya que el trámite de exoneración se encontraba en estudio[121].
7.11.3. Expidió, el 19 de julio de 2019, nuevos recibos de pago de la matrícula financiera para el período 2017-2, con un valor a pagar de cero pesos ($0) por concepto de “descuento exoneración Mocoa” y con una nota que indicaba “No pagar! El valor de esta liquidación es de cero pesos ($0,00)”[122].
7.11.4. Permitió que los accionantes se matricularan en el programa de especialización en derechos humanos, modalidad a distancia, para el semestre I, en el período 2017-2, y cursaran y aprobaran las materias del pénsum académico, sin que durante dicho período las autoridades de la institución educativa hubieran requerido a los estudiantes en razón del no pago de la matrícula financiera. De hecho, permitieron que los estudiantes avanzaran al segundo semestre del programa, cursado en el período 2018-1, sin solicitarles ningún tipo de pago.
7.12. Así las cosas, la institución accionada convalidó, mediante sus propias actuaciones, la matrícula de los estudiantes que, en principio, pudiera entenderse irregular en razón del no pago de las matrículas financieras del programa de especialización efectivamente cursado, ya que no estaban cobijados por el beneficio contemplado en el Acuerdo No. 005 de 2017.
Bajo ese entendimiento, para la Sala no resulta admisible que en un momento tan tardío, cuando ya la mayoría de los estudiantes habían cumplido con la totalidad de los créditos del programa (24 en total[123]), incluyendo el trabajo de grado, y pagado los derechos de grado[124], es decir, cuando tenían la convicción de que habían superado todos los requisitos académicos y pecuniarios para obtener su título de especialistas, la institución los requiriera para que hicieran el pago de unos valores que en el transcurso del programa nunca fueron generados ni cobrados, correspondientes a las matrículas financieras de los períodos 2017-2 y 2018-1, como requisito para graduarlos como especialistas en derechos humanos.
7.13. Como ya fue señalado por la Sala en el acápite 6, el principio de confianza legítima busca proteger a las personas, particularmente a los administrados, de modificaciones intempestivas de situaciones que, sin que constituyan derechos adquiridos, si generen perspectivas de durabilidad o permanencia en el tiempo[125]. Así, según la jurisprudencia de este Tribunal, con base en dicho principio “no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la confianza que su acción u omisión había generado en los particulares, máxime cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales”[126].
Entonces, cuando una institución educativa convalida mediante sus propias actuaciones una matrícula irregular de un estudiante, no resulta admisible que revoque o anule la decisión de forma unilateral e intempestiva. En estos casos, corresponde a la entidad asumir las consecuencias del error, en lugar de transferirlas al estudiante, que es la parte más débil de la relación, además, porque en él se ha generado una expectativa justificada de que sus actuaciones se realizaron de conformidad con la voluntad institucional[127]. Con todo, si la institución educativa encuentra que ha incurrido en un error, puede ejercitar las acciones legales pertinentes para revocar las decisiones adoptadas, siempre bajo los lineamientos del debido proceso (art. 29 C.P.).
Así las cosas, si encuentra que como consecuencia de su error se generó una situación que dio lugar o a que un estudiante, amparado en la confianza legítima, ejerciera actos particulares en su condición de tal, como asistir a clases, presentar exámenes, trabajos e investigaciones, etc., cualquier decisión que adopte deberá respetar el debido proceso y valorar la conducta del estudiante conforme con las circunstancias del caso. Es decir, la entidad debe buscar una solución que al tiempo que respete la normativa que la rige, atienda a las peculiaridades del comportamiento del estudiante, valoradas a la luz de la confianza que le generaron sus propias actuaciones. Esta ponderación tiende a respetar la autonomía universitaria (que, como se indicó en el acápite 4, no puede afectar derechos fundamentales) en la aplicación e interpretación de sus reglamentos internos, el derecho de los estudiantes al debido proceso y la confianza legítima que se genera en el sentido de que la institución educativa actuó conforme a su normativa interna[128].
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la fundada expectativa y la confianza legítima, están estrechamente relacionadas con la buena fe (art. 83 C.P.)[129], de forma tal que el juez de tutela debe “determinar el alcance que debe dársele al error de la universidad, tomando en consideración los principios de buena y primacía de lo sustancial sobre lo formal”[130].
7.14. Entonces, en el caso concreto, las decisiones sorpresivas adoptadas por la Dirección Territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la ESAP, en el sentido de exigir el pago de las matrículas financieras de los estudiantes como requisito previo a la graduación, pese a que en ellos se había generado una expectativa justificada y, en ese sentido, legítima, generó un conflicto que vulneró sus derechos a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima.
A la educación, en la medida en que la negación de la posibilidad de acceder al título de especialistas, luego de haber cursado y aprobado todos los créditos del programa y pagado los derechos de grado, constituye un obstáculo para sus logros académicos y de proyección social, que puede tener incidencia en la realización de otros derechos fundamentales, como el derecho al trabajo. Al debido proceso, en razón de que la ESAP no adelantó el procedimiento adecuado para recomponer sus propias actuaciones, sino que sorprendió a los accionantes con un requerimiento de pago de unas obligaciones que, en principio, no habían sido previstas. Y a la confianza legítima, al eliminar súbitamente las expectativas creadas en los estudiantes y sorprenderlos con la exigencia del pago de las matrículas financieras de los períodos 2017-2 y 2018-1 como requisito para concederles el título de especialistas en derechos humanos.
Ahora bien, es claro que corresponde a la ESAP recomponer sus propias actuaciones administrativas para evitar un posible detrimento fiscal para la entidad. Pero, para hacerlo deberá acudir a los procedimientos legales, administrativos y/o judiciales, con respeto del debido proceso.
7.15. Bajo ese entendimiento, la Sala considera razonables las decisiones del Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, primero, al decretar la medida provisional solicitada por los accionantes, consistente en ordenar a la ESAP que los incluyera en el listado de graduandos para la ceremonia de grado que se celebraría el 26 de octubre de 2018, por medio del auto del 23 de octubre de 2018[131]; y, segundo, al tutelar los derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima de los accionantes, mediante la sentencia del 2 de noviembre de 2018[132].
7.16. Ahora, debe precisarse que, como lo informó el director (e) de la Territorial Huila, Caquetá y bajo Putumayo de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP–[133], la entidad en cumplimiento de la medida provisional decretada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, el 23 de octubre de 2018, concedió el título de especialistas en derechos humanos (CETAP Mocoa, períodos 2017-2 y 2018-1), a los accionantes que se encontraban a paz y salvo con la cancelación de los derechos de grado en la ceremonia que se llevó a cabo en Mocoa el 26 de octubre de 2018, a saber: Andrea Carolina Bravo Vallejo, Ángela María Castro Castro, Carlos Mauricio Cuarán Medicis, Claudia Marcela Villacorte López, Claudia Yaneth Loaiza Valencia, Diana Marcela Gómez Silva, Gail Lizeth Riascos Palacios, Ivanna Janethe Obando Sinisterra, Jaslly Daihan Cardona Gutiérrez, Jineth del Carmen Villota Daza, Luz Viviana Alegría Cuellar, María Camila Arcos Bermeo, María Sonia Zambrano Pérez, Milady Idalia Liñán Chávez, Roberth Milley Imbachi Rodríguez, Sandra Marcela Pantoja López, Sandra Yaneth Guerra Toro, Sandro Daniel Alvarado Rodríguez, Víctor Favián Ordóñez Vallejo, Wilson Albeiro Romo Guerrero, Yuley Nayibe Rodríguez Tobón y Yury Vanessa Quiroz Castrillón[134] (22 de los accionantes).
Quedando pendientes por obtener el grado los estudiantes Aida Mildred Chacón Banbague, Gloria Eliana Morán Paucar, Juan Pablo Ramírez Zambrano y Segundo Andrés Coral Herrera, debido a que no habían cumplido algunos requisitos académicos y/o derechos pecuniarios, distintos a la matrícula financiera, necesarios para la graduación. Así, la concesión del título de especialistas dependerá de que cumplan con esos requisitos que están pendientes, y, en todo caso, no podrá supeditarse al pago total de las matrículas financieras en cuestión.
7.17. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia del 6 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Tercera de Decisión del Sistema Oral, que declaró improcedente la acción de tutela, y confirmará parcialmente la sentencia del 2 de noviembre de 2018 del Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, solo en lo que tiene que ver con los resolutivos primero y cuarto en cuanto concedieron la tutela de los derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la confianza legítima de los accionantes, y garantizaron su derecho a recibir su título de especialistas en derechos humanos[135].
Adicionalmente, ordenará a la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP– que (i) continúe los procedimientos legales, administrativos y/o judiciales, para recomponer sus actuaciones con respeto del debido proceso; y, (ii) otorgue el respectivo título de especialistas a los estudiantes Aida Mildred Chacón Banbague, Gloria Eliana Morán Paucar, Juan Pablo Ramírez Zambrano y Segundo Andrés Coral Herrera, una vez estos acrediten la totalidad de los requisitos académicos del programa de especialización en derechos humanos y paguen los derechos de grado, sin lugar a exigirles el pago total de las matrículas financieras en cuestión.