Auto 121/19
Referencia: expediente T-6.843.600
Acción de tutela interpuesta por la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, actuando en representación de Eliodoro Polo Mesa, Luis Ovidio Londoño Borja, Ana Berlide Tuirán González, Ledis Tuirán González, Edilson Jadith Salas Martínez, Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta, Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, Corporación Autónoma de Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, Inspección de Policía de Riosucio, Inspección de Policía del Carmen del Darién y Asociación Agropecuaria Campesina –AGROMAR-.
Procedencia: Sala Única – Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó.
Asunto: auto de suspensión de términos para fallar y de nombramiento de curador ad litem.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Alejandro Linares Cantillo, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente auto en la presente acción de tutela, con fundamento en los siguientes:
ANTECEDENTES
1. El 20 de diciembre de 2017, el señor Eliodoro Polo y otros, representados por la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, presentaron acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al ambiente sano, al territorio y a la propiedad colectiva, a la consulta previa, a la dignidad humana y de acceso a la justicia.
2. Los demandantes señalan que el Consejo Comunitario Mayor de Pedeguita y Mancilla se encuentra ubicado en la jurisdicción del municipio de Riosucio, Chocó, en el Bajo Atrato.
3. Mediante Resolución N° 2804 del 22 de noviembre de 2000, el INCORA adjudicó a favor de las comunidades del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla la propiedad colectiva de 48.971 hectáreas y 5.850 metros cuadrados[1].
4. La parte actora asegura que en este territorio “han habitado ancestralmente comunidades negras y afro-mestizas, las cuales han desarrollado unas prácticas ancestrales de producción y […] conservación del territorio y el ambiente en la cuenca”[2].
5. Para los accionantes, esta ocupación ancestral “se ha visto afectada por fenómenos de la violencia y el actuar de grupos armados que causaron […] el despojo y desplazamiento forzado de una enorme cantidad de la población, alrededor de los años 1996 y 1997, así como la ocupación y compra masiva de tierra al interior del territorio, donde se consolidaron […] proyectos agroindustriales de palma de aceite, plátano y ganadería”[3].
6. En la solicitud de tutela se indica que tanto la población desplazada que retornó como aquella que se mantuvo en el territorio ha encontrado limitaciones para acceder a sus predios como consecuencia de “la invasión de tierras por parte de empresarios y actualmente por fenómenos de repoblamiento y explotación maderera, sumado a los hostigamientos, amenazas y asesinatos selectivos”[4].
7. El territorio de Pedeguita y Mancilla se encuentra inmerso en la ruta de restitución de tierras colectivas, dentro de la cual la Defensoría del Pueblo elevó, en diciembre de 2014, solicitud de medidas cautelares para la protección de la comunidad del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, en virtud del artículo 116 del Decreto 4635 de 2011[5]. Esta solicitud fue negada en primera instancia por el Juez de Restitución de Tierras de Quibdó el 6 de marzo de 2015[6], decisión que fue impugnada. La Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en segunda instancia, concedió la medida cautelar[7] consistente en, según los demandantes, “ordenar a la Superintendencia de Notariado y a la Alcaldía de Riosucio suspender cualquier transacción, inscripciones y registro de negocios jurídicos en predios del territorio colectivo; ordenar a las inspecciones de policía de Riosucio y a los jueces correspondientes suspender los procesos civiles que estén a su cargo y la realización de cualquier diligencia de desalojo, restitución o similares; cesar cualquier clase de aprovechamiento ilegal de los recursos naturales al interior del territorio colectivo oficiando para ello a la Policía Nacional y a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, esta última a la que también le ordena abstenerse de otorgar cualquier licencia ambiental para la explotación de cualquier recurso natural y la suspensión de las licencias ya otorgadas; y finalmente ordena al comandante de la Policía de Riosucio la elaboración de un plan para garantizar la seguridad de las personas del Consejo Comunitario y de sus bienes, especialmente los cultivos propiedad de estos”[8].
8. Los demandantes afirman que, desde finales de 2016 e inicios de 2017, en algunos lugares del territorio colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y en los límites con el territorio colectivo de Curvaradó “se han presentado invasiones e incursiones a predios que por años han sido habitados, ocupados y trabajados por personas que pertenecen al territorio, por medio del ingreso de trabajadores que por orden y autorización del representante legal del Consejo Comunitario, el señor Baldoyno Mosquera Palacios, buscan implantar proyectos agroindustriales, principalmente de siembra de plátano, incluso utilizando la fuerza y las amenazas para ello”[9].
9. Los accionantes explican que estas “invasiones e incursiones” han tenido lugar en dos áreas, principalmente: (i) en el sector de Bijao Onofre y Caño Manso, “donde la ocupación se ha realizado en un área que cubre diferentes predios que han pertenecido ancestralmente a los señores Eleodoro Polo, Luis Hernán Bedoya, Ana Berlide Tuirán, Ledis Tuirán, Luis Ovidio Londoño, Juan Antonio Velásquez de la Espriella, Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González, Rosa María Anayala, entre otros”[10]; y (ii) en el sector de El Abierto, “en donde tienen derechos territoriales los señores Jhon Jairo Hinestrosa Cuesta y Edilson Jadith Salas, y el lugar exacto de afectación que solía estar ocupado por el señor Carlos Duarte, quien ya falleció”[11].
10. Los actores relatan que a estas áreas ingresan los trabajadores en grupos entre cuatro y diez personas y, “sin mediar ninguna consulta o autorización de quienes habitan o explotan el terreno, empiezan con labores de ‘socolar’ o ‘rocería’ (corte de monte pequeño). Luego otro grupo ingresa con motosierra y machetes a la tumba de los árboles más grandes que, en ocasiones, son utilizados y vendidos como recursos madereros. Finalmente, tras limpiar el territorio, empiezan con la siembra extensiva de cultivos”[12].
11. Eliodoro Polo, uno de los accionantes, fue una de las primeras personas afectadas por estas “invasiones”, según los términos utilizados en la solicitud de tutela. En la zona La Esperanza, en parte de su predio, dice la demanda, “en el mes de marzo de 2017 un grupo de alrededor de 20 trabajadores y contratistas […] empezaron a socolar una parte del predio que estaba destinada a conservación, específicamente bosque primario y secundario”[13]. El escrito sostiene que estos trabajadores acabaron con los cultivos de ñame que el señor Polo tenía allí con el argumento de que la tierra no era de él sino del Consejo Comunitario y que “los trabajos estaban encaminados a un proyecto de la Agencia Nacional de Tierras de siembra de plátano, destinado para 40 familias”[14]. Esta “invasión” se realizó, según la demanda, “en compañía de otro grupo de hombres presuntamente armados, algunos de ellos reconocidos exparamilitares de la región”[15], quienes le advirtieron “que viera lo que estaba sucediendo con otras personas en Truandó y Salaquí en donde estaban desplazando y que, si quería, intentara detenerlos”[16].
12. De acuerdo con los demandantes, la madera que los trabajadores tumbaron fue arrojada a la quebrada Bijao, lo que hizo que el agua se represara y que alrededor de una hectárea y media de plátano, perteneciente a Eliodoro Polo, se inundara, conduciendo a la pérdida de la cosecha.
13. Por estos hechos, Eliodoro Polo interpuso una querella ante la Inspección de Policía de El Carmen del Darién alegando perturbación a la posesión.
14. Los demandantes señalan que la inspectora de policía de El Carmen del Darién se comunicó vía telefónica con Eliodoro Polo para manifestarle que, en su condición de querellante, debía cubrir todos los gastos de traslado de personal para que la Inspección pudiera acudir a realizar la inspección ocular y que esta no pudo llevarse a cabo porque el señor Polo no tiene recursos suficientes para sufragar dichos gastos.
15. Luis Ovidio Londoño, otro de los accionantes en este proceso de tutela, encontró en abril de 2017 que en su predio también había trabajadores tumbando parte de bosque secundario y, advierte la demanda, que al menos tres hectáreas fueron quemadas, “perdiéndose cultivos de pancoger”[17].
16. Según el escrito de tutela, el 18 de agosto de 2017 Luis Ovidio Londoño se enteró de una reunión que se llevaría a cabo entre el representante legal del Consejo Comunitario, Baldoyno Mosquera Palacios, y “algunas instituciones, como CODECHOCÓ, en la que se pretendía mostrar el avance en los trabajos realizados en estos predios, con la intención de presentarlos como inexplotados y que por ello podrían asignarse a nuevas familias. Sin embargo, varias personas hicieron presencia en dicha reunión donde las instituciones pudieron observar que no era así”[18].
17. Las acá también accionantes Ana Berlide Tuirán y Ledis Tuirán se enteraron en junio de 2017, añade la demanda, que unos trabajadores habían ingresado a su predio, “manifestando estar allí por orden del representante legal del Consejo Comunitario, Baldoyno Mosquera Palacios, en el marco de un proyecto productivo que le había sido dado al representante legal del Consejo para la siembre de plátano”[19].
18. Los actores alegan que Ana Berlide Tuirán y Ledis Tuirán también estuvieron en la reunión del 18 de agosto de 2017 entre el representante legal del Consejo Comunitario y algunas instituciones en la que el primero “manifestó que solo reconocería a los reclamantes que tuvieran un título o que tuvieran una antigüedad de más de 400 años habitando el territorio”[20].
19. De acuerdo con el escrito de tutela, en dicha reunión el representante legal del Consejo Comunitario explicó que en esos predios “se estaba gestando un proyecto de siembra de plátano del cual serían beneficiarias 43 familias”[21].
20. Afirman los demandantes que Ledis Tuirán, acá accionante, es una reconocida líder en el territorio de Caño Manso y que, por ello, ha recibido varias amenazas y es beneficiaria de un esquema de seguridad de la Unidad Nacional de Protección.
21. Los demandantes aducen que el 21 y el 24 de marzo de 2017 unos trabajadores ingresaron al predio de Luis Hernán Bedoya y tumbaron parte de bosque destinado a la conservación y arrasaron con las siembras de pancoger y las semillas de conservación.
22. En la demanda de tutela se lee que el 24 y el 25 de marzo de 2017 funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras ingresaron a las fincas de Luis Hernán Bedoya y de los demandantes Eliodoro Polo y Luis Ovidio Londoño con el propósito de medirlas.
23. Sostienen que Luis Hernán Bedoya interpuso querella policiva en la Inspección de Policía del municipio de Riosucio en contra del representante legal y la junta del Consejo Comunitario “por las invasiones mencionadas y las pérdidas de cultivos de pancoger”[22].
24. El 29 de junio de 2017, en respuesta a esta querella, la inspectora de policía de Riosucio afirmó, en palabras de los accionantes, que “debido al Decreto 1745 de 1995, los consejos comunitarios tienen autonomía dentro del territorio y que hará lo posible por interactuar con otras instituciones para revisar la problemática, sin que a la fecha haya pasado algo”[23].
25. Los actores mencionan que Luis Hernán Bedoya también había otorgado poder especial para integrar a la parte demandante en este proceso pero que fue asesinado el 8 de diciembre de 2017 “cuando se dirigía a su casa al interior del territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla, al parecer por integrantes de la estructura paramilitar autodenominada Autodefensas Gaitanistas de Colombia”[24].
26. Precisa la demanda que Luis Hernán Bedoya era reconocido por su labor de líder reclamante de tierras, que había puesto en conocimiento de CODECHOCÓ[25], el Ministerio del Interior[26] y otras autoridades “la situación de invasión de tierras, deforestación y abuso de autoridad que se estaba presentando, al igual que las amenazas y riesgo que corría su vida”[27]. También había solicitado protección a la Unidad Nacional de Protección, que “le había dado únicamente un chaleco y un celular para su protección”[28].
27. Entre los días 3 y 8 de julio de 2017, una comisión interinstitucional, encabezada por el Juez Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras, visitó el territorio para hacer seguimiento a las medidas cautelares que se habían decretado. La comisión, agregan los actores, fue informada de “la situación de invasión de tierras, así como de las irregularidades en el proceso de restitución, específicamente del papel del representante legal y de la junta del Consejo Comunitario, quienes toman decisiones sobre el territorio, asignando hectáreas de tierra a personas que no son del territorio”[29].
28. Recuerdan que, el 23 de octubre de 2017, la Agencia Nacional de Tierras respondió a una petición elevada por la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz en la que indagaba por los proyectos autorizados al interior del territorio colectivo del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla. En su respuesta, la Agencia informa de la existencia de una iniciativa comunitaria llamada “Implementación del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”[30]. Asimismo, los accionantes sostienen que la Agencia Nacional de Tierras aduce en su respuesta que la iniciativa tiene un valor de $481.311.000 más un aporte de la comunidad en mano de obra de $249.480.000. Los beneficiarios del proyecto, según la Resolución 302 de 2016 de la Agencia Nacional de Tierras, tienen la responsabilidad de obtener la titularidad de las licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para el uso, manejo, aprovechamiento y disposición de los recursos renovables necesarios para el desarrollo de la iniciativa[31].
29. Los campesinos Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala, quienes también son demandantes en esta tutela, “volvieron al territorio tras haber sido víctimas de desplazamiento en el año 1997”[32]. Afirma la demanda que estas personas, al regresar, encontraron sus predios “invadidos por cultivos de palma de aceite que pertenecían a los empresarios poseedores de mala fe Javier Restrepo Girona y Juan Guillermo González”[33].
30. Subraya la demanda que el representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla ha expresado que “esos cultivos de palma fueron entregados al Consejo Comunitario y supuestamente fueron arrendados a otros empresarios”[34].
31. El representante legal del Consejo Comunitario ha manifestado, sostiene la demanda, que no reconoce como habitantes o pobladores del territorio a los campesinos Gildardo Antonio Sepúlveda Arenas, Gumercindo Manuel González y Rosario María Anayala, puesto que “no tienen un título y que partes de sus predios serán entregadas a nuevos pobladores”[35].
32. En el escrito de tutela se afirma que “no se tiene conocimiento de que exista ningún tipo de licencia, permiso o autorización de índole ambiental para el aprovechamiento de los recursos naturales que se está efectuando, permitiendo tala de bosques primarios y secundarios sin ningún control, ni de ningún tipo de consulta previa a la comunidad para la implantación de los cultivos de plátano o para la administración y decisión sobre los cultivos de palma”[36].
33. En el sector del territorio colectivo denominado El Abierto también han hecho presencia trabajadores que han sembrado plátano en grandes extensiones de tierra. Pero, a diferencia del sector de Bijao Onofre y Caño Manso, en El Abierto “las condiciones bajo las cuales se dan estos trabajos se encuentran amparadas en un convenio que lesiona y compromete a largo plazo los derechos al territorio colectivo y, en general, la destinación y vocación del suelo del área adjudicada al Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla”[37].
34. Indican que estos trabajos “se dan en el marco del contrato denominado ‘Convenio de asociación agroindustrial entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la Asociación Agropecuaria Campesina AGROMAR’”[38].
35. Este contrato fue celebrado por Baldoyno Mosquera Palacios, a título de representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla, y en él se establece que, “‘para el desarrollo del presente convenio, el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla aporta o dispone de 20.000 hectáreas’ del total que le ha sido titulado colectivamente, por término de 100 años y que, por su parte, AGROMAR desembolsará a favor del Consejo Comunitario 3´000.000 de pesos por cada hectárea de tierra a cultivar, de los cuales el 50% lo aporta el Consejo Comunitario al capital suscrito de la sociedad”[39].
36. A pesar de que con este contrato “se modifica el uso tradicional del suelo”[40], fue suscrito sin que mediara consulta previa a la comunidad, como lo narran los demandantes.
37. Enfatizan los actores que para la ejecución de este contrato no se cuenta con ningún tipo de permiso o licencia ambiental.
38. Relatan que el señor Edilson Jadith Salas, quien es uno de los accionantes en este proceso, es un líder de restitución de tierras que puso en conocimiento de la Fiscalía[41] y el Ministerio del Interior[42] los trabajos que se han realizado en el marco del proyecto de la Agencia Nacional de Tierras y de AGROMAR, por un lado, y “las amenazas de las que ha sido víctima por esta labor de liderazgo y denuncia por parte de grupos armados que operan en la región”[43], por otro lado.
39. Como consecuencia de lo anterior, la Unidad Nacional de Protección le aprobó medidas de protección, las cuales consisten en un chaleco y un teléfono y que, según los demandantes, son insuficientes, dado el riesgo, “lo que ha ocasionado que se encuentre nuevamente en situación de desplazamiento al no poder ingresar al territorio desde hace más de dos meses”[44].
40. Dados estos hechos, los actores solicitan que se decrete como medida provisional “la cesación de cualquier actividad de aprovechamiento de recursos naturales y, específicamente, de preparación de terreno, incluyendo las que se den en el marco del contrato denominado ‘Convenio de asociación agroindustrial entre el Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y la Asociación Agropecuaria Campesina AGROMAR’ o de la iniciativa comunitaria de implementación del cultivo de plátano aprobada con la Resolución 302 del 21 de noviembre de 2016, expedida por la Agencia Nacional de Tierras”[45]. También piden que se ordene a las autoridades de policía y ambientales, como CODECHOCÓ, que vigilen el cumplimiento de esta medida cautelar y que se ordene a las autoridades encargadas de la seguridad “tomar las medidas necesarias para proteger la vida de los accionantes y, en términos generales, de las comunidades del título colectivo de Pedeguita y Mancilla, adoptando un plan de seguridad que les permita ingresar y permanecer en sus territorios”[46].
41. Los accionantes sostienen que este caso involucra una violación estructural de derechos y que requiere de soluciones complejas, que involucran distintas entidades estatales. Así, los accionantes pretenden: (i) el cese de las actividades de aprovechamiento de recursos naturales de tipo industrial que no hayan surtido “los procesos legales de consulta previa y licenciamiento, permisos o autorizaciones ambientales”[47] y solicitan, especialmente, la detención de las obras de adecuación e implementación adelantadas en el marco del convenio celebrado con AGROMAR y en el marco de la Resolución 302 del 21 de noviembre de 2016 de la Agencia Nacional de Tierras. También piden que se ordene: (ii) a las autoridades de policía y ambientales que vigilen el cumplimiento de la orden de cesación de estas obras; (iii) a las autoridades de control competentes iniciar “las investigaciones por la actuación irregular e ilegal del representante legal del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla o contra miembros de su junta, especialmente a los involucrados en la aprobación de la parcelación y entrega de tierras a personas que no han habitado ancestralmente el territorio o que ya cuentan con tierra en otras partes”[48]; (iv) la realización de un censo poblacional “para establecer la pertenencia, antigüedad y veracidad de las personas que son habitantes del título colectivo […], por medio de un mecanismo concertado de reconocimiento de los habitantes, como el consejo de mayores u otro, que requiera una amplia participación y que no esté mediado únicamente por la autoridad de la junta del Consejo Comunitario”[49]; (v) la realización de una caracterización del territorio para identificar a los ocupantes de mala fe, los predios habitados ancestralmente por personas que pertenecen al territorio y las transformaciones en el uso del suelo causadas por los proyectos agroindustriales; (vi) la suspensión de la asignación de tierras por parte del representante legal o la junta directiva del Consejo Comunitario hasta tanto no se realice el censo poblacional; (vii) a la autoridad ambiental competente iniciar los procesos necesarios en contra de AGROMAR por empezar obras sin contar con los permisos y las licencias ambientales, “así como las investigaciones por la iniciativa comunitaria de implementación del cultivo de plátano aprobado por la Resolución 302 del 21 de noviembre de 2016, expedida por la Agencia Nacional de Tierras”[50]; (viii) el diseño de un plan que mitigue, compense y repare los daños causados al ambiente por las adecuaciones del territorio para los proyectos con la Agencia Nacional de Tierras y con AGROMAR; (ix) a las autoridades de seguridad competentes adoptar un plan de protección a las personas de la comunidad; y, finalmente, (x) resarcir los daños causados a los sembrados de pancoger de los accionantes.
42. El 22 de febrero de 2018, el Juzgado Promiscuo de Familia de Riosucio negó por improcedente la tutela e instó a “los actores para que adopten las diligencias necesarias ante las instancias pertinentes a efectos de obtener la aplicación efectiva de las medidas cautelares decretadas en su favor por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[51] y la Sala Especializada de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia”[52].
En este sentido, la juez de primera instancia encontró que las medidas cautelares decretadas tanto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como por la Sala Especializada de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia “están dirigidas a proteger los derechos de todos los habitantes que hacen parte del territorio colectivo de Pedeguita y Mancilla, no solo en cuanto a la vida e integridad personal sino que también se extienden a la protección del territorio, impidiendo despojos y explotación inadecuada de los recursos naturales, al igual que los cultivos de los labriegos. Entonces debe entenderse que los actores también son beneficiarios de las medidas, siendo lo procedente la adopción de diligencias tendientes a obtener el cumplimiento de las cautelares ante el Estado al igual que al interior del proceso ante el Juzgado Especializado de Restitución de Tierras de Quibdó, tornándose improcedente la tutela, dado que los actores ya cuentan con órdenes concretas de protección que pueden hacer valer ante las respectivas instancias”[53].
43. Impugnada esta decisión, el 10 de abril de 2018 la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó confirmó la sentencia de primera instancia que negó la tutela. Para la mencionada corporación, el hecho de que la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia adoptara medidas cautelares a favor del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla y de que existiera un proceso de restitución de tierras en curso, “con el cual se busca la restitución y el restablecimiento de todos y cada uno de los derechos territoriales, así como la protección de la comunidad y sus miembros”[54], evidencia que la tutela no está llamada a darle una solución paralela al caso planteado. Adicionalmente, indicó que, además del proceso de restitución de tierras, los accionantes cuentan con la posibilidad de instaurar una acción popular.
44. Mediante Auto del 3 de septiembre de 2018, la Sala Sexta de Revisión[55] de la Corte Constitucional ofició a los accionantes y a varias entidades[56] para que ofrecieran más elementos de juicio a esta Corporación y para que resolvieran unos interrogantes con el fin de aclarar elementos determinantes del caso.
45. En sesión del 26 de septiembre de 2018, la Sala Plena resolvió asumir el conocimiento de este expediente con fundamento en el inciso 1° del artículo 61 del Reglamento Interno de esta Corporación[57].
46. Como consecuencia de la anterior decisión, mediante Auto del 4 de octubre de 2018, la Magistrada Sustanciadora declaró la suspensión de términos para fallar este asunto desde el 26 de septiembre de 2018 hasta el 17 de abril de 2019, de acuerdo con lo establecido en los artículos 59, incluido el parágrafo transitorio que introdujo el Acuerdo 02 de 2017, y 61 del Reglamento Interno de este Tribunal.
47. Debido a que las pruebas e intervenciones allegadas como consecuencia del Auto del 3 de septiembre de 2018 generaron algunas dudas adicionales, la Magistrada Sustanciadora profirió el Auto del 26 de noviembre de 2018 para recoger pruebas complementarias[58].
48. En la medida en que en la presente acción de tutela se discute, entre otras cosas, la validez de la iniciativa comunitaria llamada “Implementación del cultivo de plátano con sistema de drenaje para familias de las comunidades negras de Quebrada del Medio, Mancilla, Caño Manzo y Playa Roja, para las familias pertenecientes a las comunidades negras del Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla del municipio de Riosucio, Chocó”, la Magistrada Sustanciadora decidió, a través de Auto del 26 de noviembre de 2018, vincular al presente trámite de tutela a las 43 familias beneficiarias de dicho proyecto[59]. La anterior determinación responde a la necesidad de proteger el derecho al debido proceso de estas familias que podrían eventualmente resultar afectadas con la decisión que en este caso tome la Corte Constitucional y que, por ende, podrían tener interés en pronunciarse sobre la tutela. Dado que en los documentos del expediente no obran datos que permitan la ubicación de estas personas, se ordenó su emplazamiento para informarles sobre la existencia del presente trámite constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 108 del Código General del Proceso.
49. Según la norma mencionada, para efectos del emplazamiento se debe realizar una publicación en un medio escrito de amplia circulación nacional. Una primera publicación se llevó a cabo el 9 de diciembre de 2018[60]. Sin embargo, por un error involuntario de la Secretaría General de esta Corporación, en dicha publicación no se incluyó a Efraín Mosquera Palacios, una de las personas que debía emplazarse, según Auto del 26 de noviembre de 2018. Por ende, debió realizarse una segunda publicación el 3 de febrero de 2019[61].
50. El artículo 108 del Código General del Proceso ordena que, cuando se surta esta publicación, debe realizarse la inclusión correspondiente en el Registro Nacional de Personas Emplazadas por el término de 15 días. Para efectuar este registro, deben asociarse al proceso los nombres de las personas emplazadas en el aplicativo Justicia XXI Web. Después de varios intentos infructuosos de hacer este trámite, la Unidad de Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial informó que, una vez una autoridad judicial ha registrado algún proceso de tutela en el aplicativo Justicia XXI Web, ninguna otra autoridad, en este caso la Corte Constitucional en sede de revisión, puede asociar al proceso a alguna persona que sea necesario emplazar.
En otras palabras, si un juez de primera instancia registra un proceso en el aplicativo, este queda cargado a su nombre, lo que implica que ese despacho tiene el dominio exclusivo del proceso en dicho sistema, de manera que, si la Corte Constitucional requiere emplazar a alguien dentro del trámite de revisión de dicho proceso, no puede acceder al Registro Nacional de Personas Emplazadas para la Rama Judicial. Este diseño del aplicativo desconoce que en sede de revisión y en segunda instancia, y no solo en primera instancia, es posible vincular personas a los procesos de tutela y emplazarlas, de ser el caso. Por este motivo, la Magistrada Sustanciadora remitió, el 21 de enero de 2019, comunicación al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, con copia al Director de la Unidad Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para ponerlo al tanto de las falencias identificadas en el aplicativo.
51. El 21 de enero de 2019, vía correo electrónico, se le solicitó al juez de primera instancia que asociara al proceso en el aplicativo Justicia XXI Web a las personas emplazadas. Dicha autoridad judicial remitió el caso al juez de segunda instancia, autoridad que aparentemente tenía el proceso cargado a su nombre. Sin embargo, este último informó que, por problemas del aplicativo, no pudo asociar a las personas emplazadas.
52. El 25 de enero de 2019, la Unidad Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial informó que el proceso ya estaba cargado a nombre de la Corte Constitucional para que pudiera directamente incluir en el aplicativo a las personas emplazadas, lo cual no pudo realizarse, pues el número del proceso en el aplicativo no correspondía a un trámite de tutela sino a un proceso penal, de acuerdo con la comunicación recibida por correo electrónico el 5 de febrero de 2019 por parte de la Unidad Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
53. Este error finalmente se pudo solucionar el 6 de febrero de 2019 cuando se incluyó exitosamente a las personas emplazadas en el Registro Nacional de Personas Emplazadas por el término de 15 días, como prescribe el artículo 108 del Código General del Proceso. Este término transcurrió entre el 6 de febrero hasta el 26 de febrero de 2019, como lo hace constar la Secretaría General de la Corte Constitucional[62].
54. Dado que ninguna de las personas emplazadas concurrió al trámite, mediante Auto del 28 de febrero de 2019, la Magistrada Sustanciadora nombró a la abogada Alicia Alarcón Gómez como curadora ad litem para que representara los intereses de estas personas. El 6 de marzo de 2019, esta abogada presentó excusa para no asumir el cargo, “por cuanto en amparo de pobreza o como defensora de oficio, me encuentro atendiendo en este momento más de diez procesos”[63]. En su oficio relacionó 21 procesos con su radicado e indicó la autoridad judicial que los tramita.
CONSIDERACIONES
1. El artículo 59 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional determina que el proceso de tutela que sea asumido por la Sala Plena de esta Corporación “deberá ser decidido en el término máximo de tres (3) meses previstos para los casos de tutela, contado a partir del momento en que la Sala Plena asume la competencia”. El artículo 64 del mismo cuerpo normativo, por su parte, prescribe que, “[e]n el evento de decretar pruebas, la Sala respectiva podrá excepcionalmente ordenar que se suspendan los términos del proceso, cuando ello fuere necesario. En todo caso, la suspensión no se extenderá más allá de tres (3) meses contados a partir del momento en que se alleguen las pruebas, salvo que por la complejidad del asunto, el interés nacional o la trascendencia del caso, sea conveniente un término mayor, que no podrá exceder de seis (6) meses, el cual deberá ser aprobado por la Sala de Revisión, previa presentación de un informe por el magistrado ponente”. En consecuencia, para este caso no es procedente, en principio, una suspensión de términos adicional.
2. Esta conclusión provisional se refuerza con el hecho de que el deber de cumplimiento de términos por parte de las autoridades judiciales es un componente del debido proceso de los sujetos procesales. Al respecto, el artículo 29 de la Constitución dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso “sin dilaciones injustificadas”.
3. No obstante, la Corte ha admitido que “existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso. Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia”[64].
4. En esta línea de argumentación, la Sala pone de relieve unos hechos de fuerza mayor y ajenos a su voluntad que dilataron el proceso. Primero, el aplicativo Justicia XXI Web, al cual debe acudirse para la inclusión en el Registro Nacional de Personas Emplazadas, no contempla en su diseño la posibilidad de que en segunda instancia o en sede de revisión se vinculen personas al proceso de tutela y que sea necesario su emplazamiento, de suerte que solo la autoridad judicial de primera instancia, de ser ella quien haya ingresado por primera vez un proceso al aplicativo, puede hacer inclusiones en el Registro Nacional de Personas Emplazadas. Este problema, que retrasó el presente proceso, fue oportunamente puesto en conocimiento del Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y del Director de la Unidad Informática de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de comunicación suscrita por la Magistrada Sustanciadora.
Sumado a lo anterior, la necesidad de realizar una segunda publicación del aviso de emplazamiento en un medio escrito de amplia circulación nacional obedeció a un error involuntario de la Secretaría General de esta Corporación que no incluyó en el aviso a una de las personas que, de conformidad con el numeral sexto del Auto del 26 de noviembre de 2018, debía ser emplazada.
A esto se agrega que la curadora ad litem designada para representar los intereses de las personas emplazadas que no concurrieron al trámite de tutela se excusó por tener 21 procesos a su cargo como defensora de oficio, lo cual es válido, según el numeral 7º del artículo 48 del Código General del Proceso.
5. Así que en este caso no se entiende vulnerado el derecho al debido proceso de las partes de este trámite de tutela, puesto que existe una justificación para el retardo que no es atribuible a la Sala, sino a circunstancias de fuerza mayor.
6. Por otro lado, el Reglamento Interno de la Corte Constitucional y el Código General del Proceso, norma de aplicación residual en trámites de tutela, no consagran ninguna regla aplicable en este tipo de casos en los cuales, por circunstancias de fuerza mayor que en nada son imputables a la Sala, el trámite de tutela se dilata y, en consecuencia, no es posible proferir sentencia en los términos previstos en el Reglamento Interno de esta Corporación.
Este silencio normativo no puede ser interpretado como una imposibilidad de suspender los términos para fallar, ya que tal interpretación, en el caso concreto, resulta contraria a la Constitución en la medida en que desconoce el derecho de defensa de las 43 personas emplazadas a quienes, por las circunstancias explicadas y que no son atribuibles a la Sala, no se les ha designado curador ad litem para que vele por sus intereses. En este escenario, la lectura más razonable del Reglamento Interno y conforme a la Constitución es una que brinde garantías al derecho de defensa, de modo que las 43 personas emplazadas tengan la oportunidad, por medio de un curador ad litem, de pronunciarse sobre la tutela y de defender sus intereses que podrían eventualmente ser afectados con la sentencia que se adopte. De manera que lo procedente en términos constitucionales en este caso es suspender los términos para proferir sentencia. De lo contrario, no solo se desconocería el derecho de defensa de estas personas, sino que también se podría viciar de nulidad el proceso.
7. Ahora, dado que el derecho de defensa de las 43 personas emplazadas hace necesario designar a otro abogado como curador ad litem ante la excusa presentada por la abogada originalmente nombrada y que resulta imposible prever qué va a pasar con este nuevo curador, es decir, si va a ser o no posible notificarlo, si va o no a comparecer a asumir el cargo y si va o no a pronunciarse sobre los hechos de la demanda, lo cual podría dar lugar a la obligación de nombrar a otro curador ad litem, la suspensión de términos debe ser indefinida.
8. Como corolario de lo precedente, es preciso también en esta providencia designar el curador ad litem de las 43 personas emplazadas, de acuerdo con lo previsto en el numeral 7º del artículo 48 del Código General del Proceso, según el cual:
“La designación del curador ad litem recaerá en un abogado que ejerza habitualmente la profesión, quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio. El nombramiento es de forzosa aceptación, salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio. En consecuencia, el designado deberá concurrir inmediatamente a asumir el cargo, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar, para lo cual se compulsarán copias a la autoridad competente”.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. SUSPENDER LOS TÉRMINOS para fallar el presente proceso.
SEGUNDO. DESIGNAR como curadora ad litem de Evangelista Ávila Hernández, Edith Jhona Mosquera Quinto, Carolina Andrea Palacios Salgado, Luz Marina Mosquera Palacios, Félix Alberto Blandón Palacios, Willinton Mena Valencia, Elvira Mosquera Pestaña, Mirian Palacios Caicedo, Yarledys Murillo Palacios, Silvia Julio Palacios, Efraín Mosquera Palacios, Jaminton Valencia Murillo, Pedro Guillermo Ricardo Segura, Leonard Enrique Romaña Padilla, Ana Verenia Palacios, Dester Andrés Palacios Caicedo, Rafael Enrique Serpa Baldobino, Carlos Andrés Palacios Salgado, Yeison Andrés Rentería Palacios, Adelino Cuesta Ramírez, Neira Johana Torrente Cárdenas, Enrique Santos Palacios, José Ángel Mena Valencia, Gilberto Mosquera, María de los Santos Valencia, José Mercediano Hurtado, Margarito Bejarano Córdoba, Walter Cuesta Valoyes, Nicolás Palacios Mosquera, Eulalia Cuesta Rivas, Camila Sofía Úsuga Hernández, Willian Teherán Segura, Dolly Palacios Caicedo, Yeferson Palacios Palacios, Jimmy Murillo Martínez, Janderson Hurtado Abadía, Idalides Abadía Romaña, Marileidy Palacios Tellos, José Ignacio Ayala Arriaga, Nilson Palacios Tello, María Zoila Machado Lloreda, Luis Carlos Novoa Medrano y Bioledis Palacios Caicedo, a la abogada ALCIRA BETANCOURT CORTES, identificada con cédula de ciudadanía 28.889.562, quien puede ser ubicada en la Calle 17 No. 8 – 35, oficina 501, de Bogotá, y quien está registrada en la lista de abogados del Consejo Superior de la Judicatura[65].
TERCERO. Para los fines pertinentes, se corre TRASLADO a la curadora de la demanda de tutela y se le INFORMA que los demás documentos obrantes en el expediente podrán ser revisados por ella en la secretaría de esta Corporación.
CUARTO. Se le INFORMA a la curadora designada que cuenta con el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente comunicación, para pronunciarse sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General