Auto 212/19

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por falta de carga argumentativa

Si el propósito era demostrar un desconocimiento del deber de coherencia, el solicitante debía sostener: a) cuáles son las sentencias aplicables a los casos; b) en qué medida los casos estudiados en las sentencias aplicables son análogos a los casos objeto de estudio; c) si el problema jurídico de las sentencias invocadas coincide con el problema jurídico bajo estudio; d) cuáles son las reglas y subreglas (ratio decidendi) aplicables al caso y; e) si la sentencia cuestionada atendió o no dichas reglas y cómo hizo dicha operación. La sustentación, a su vez, no debe ser genérica o abstracta, sino que se debe confrontar directamente con la sentencia impugnada.

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Negar por cuanto no existió vulneración del debido proceso por desconocimiento del precedente constitucional y se pretende reabrir debate jurídico

Referencia: Solicitud de nulidad parcial formulada por la UGPP contra la Sentencia SU-114 de 2018.

Expedientes: Acciones de tutela formuladas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Caldas (T-6.487.740); la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Santander (T-6.568.757); la UGPP contra el Tribunal Superior de Tunja (T-6.569.788); la UGPP contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura (T-6.571.422); Eduardo Rodrigo Burbano Burgos contra el Tribunal Administrativo de Nariño (T-6.751.449); la UGPP contra el Juzgado Segundo Administrativo de Cartagena (T-6.571.452); la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (T-6.571.565); la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Boyacá (T-6.576.750) y; la UGPP contra el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (T-6.579.452).

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., Veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019).

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la solicitud de nulidad parcial formulada por Salvador Ramírez López, subdirector jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Seguridad Social, contra la sentencia SU- 118 de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional el ocho (08) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

I. ANTECEDENTES

A. Sentencia de unificación SU- 114 de 2018

1. Generales

1.      La Corte Constitucional estudió nueve acciones de tutela dirigidas contra providencias judiciales, las cuales decidieron sobre las reclamaciones de reliquidación pensional y, en especial, si el Ingreso Base de Liquidación (en adelante IBL) para computar las respectivas pensiones debía tener en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores percibidos por el trabajador, o si, por el contrario, el cálculo del IBL debía realizarse con el promedio de lo cotizado en los últimos 10 años de servicio e incluyendo sólo aquellos factores respecto de los cuales el interesado efectuó cotizaciones al sistema de seguridad social.

2. Hechos de la sentencia

a. Expediente T-6.487.740 (Caso número 1)

2.      La señora Gloria Cecilia Patiño Gutiérrez, de 60 años de edad, laboró para el Departamento de Caldas desde el 12 de mayo de 1978 hasta el 30 de junio de 1988 y, en la Rama Judicial del 01 de julio de 1988 al 12 de enero de 1998 y del 01 de febrero de 2001 al 31 de agosto de 2007; adquiriendo el status pensional el 27 de diciembre de 2007.

3.      La extinta CAJANAL mediante Resolución No. 58506 del 28 de noviembre de 2008, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez de la señora Patiño por un valor de $3.624.899 efectiva a partir del 27 de diciembre de 2007, sometida a la condición de demostrar su retiro definitivo. Dicha decisión fue recurrida y decidida a través de la Resolución No. 1152 del 23 de septiembre de 2009, la cual negó la reliquidación pensional con el salario más alto del último año de servicio y con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por la exfuncionaria.

4.      Por virtud de la protección transitoria de un fallo de tutela, la pensión de la señora Gloria Cecilia Patiño fue reliquidada mediante Resolución No. PAP 004506 del 13 de mayo de 2010, ascendiendo así la cuantía de la prestación a la suma de $10.264.719.

5.      La señora Patiño instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 1152 del 23 de septiembre de 2009, que denegó la solicitud de reliquidación de la pensión que recibía desde el 27 de diciembre de 2007.

6.      Dicha demanda le correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas el cual, mediante sentencia del 12 de julio de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda. Como consecuencia, ordenó a CAJANAL reliquidar y pagar los reajustes económicos a la pensión de jubilación desde el 27 de diciembre de 2007, teniendo en cuenta todos los factores que integran el salario y la asignación mensual más elevada que hubiere recibido durante el último año de servicio.

7.      La anterior decisión fue apelada y resuelta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, quien confirmó el fallo de la primera instancia en providencia del 27 de febrero de 2014.

8.      Mediante Resolución RDP 003178 del 30 de enero de 2017, la UGPP cumplió el fallo mencionado. A la fecha de la presentación de la acción de tutela, la demandante se encuentra activa en la nómina de pensionados con la referida Resolución RDP 003178 del 30 de enero de 2017, con una mesada pensional de $15.841.548,13 M/cte. desde el 01 de marzo de 2017.

9.      En razón a lo anterior, la UGPP procedió a instaurar acción de tutela al considerar que la decisión proferida por el Consejo de Estado el 27 de febrero de 2014 vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que no se tuvo en cuenta que la liquidación del IBL debía realizarse con el promedio devengado en los últimos 10 años de servicio para adquirir la prestación establecida por la Ley 100 de 1993.

b. Expediente T-6.568.757 (Caso número dos)

10.    El señor Pablo Antonio Farfán Joya, de 69 años de edad, trabajó en la Rama Judicial desde el 04 de septiembre de 1969 hasta el 30 de junio de 2007, adquiriendo el status pensional el 04 de mayo de 2003.

11.    La extinta CAJANAL reconoció la pensión de vejez al señor Farfán mediante Resolución No. 35901 del 01 de noviembre de 2005, por un valor de $1.382.827, efectiva a partir del 30 de agosto de 2003, condicionada a demostrar retiro definitivo para su disfrute.

12.    Mediante Resolución No. 56897 del 21 de noviembre de 2008 se reliquidó la pensión por retiro definitivo del servicio. Como resultado de ello la mesada se calculó en la suma de $1.658.377.

13.    El señor Pablo Antonio Farfán elevó ante CAJANAL petición de reliquidación de su pensión el 12 de octubre de 2007. En vista de que su solicitud no fue atendida, promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos fictos o presuntos surgidos del silencio administrativo negativo.

14.    El 30 de junio de 2009, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia, declarando la nulidad del acto ficto al no encontrar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Pablo Antonio Farfán Joya desde el 4 de mayo de 2003 (fecha de adquisición del derecho), en el equivalente al 75% del salario más alto devengado durante el último año de servicios y la totalidad de factores salariales, incluida la doceava parte de la bonificación por servicios.

15.    A su turno el Tribunal Administrativo de Santander, en sede de apelación, profirió fallo el 11 de noviembre de 2010, el cual modificó la decisión de primera instancia, al ordenar la reliquidación teniendo en cuenta el equivalente del 75% del salario más elevado, incluyendo los factores salariales devengados, y con base al 100% de la bonificación por servicios.

16.    Posteriormente, la UGPP interpuso acción de tutela solicitando dejar sin efecto lo resuelto en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, acción que fue conocida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, el cual mediante providencia del 18 de junio de 2015 concedió las pretensiones de la entidad demandante y ordenó proferir una nueva sentencia. En obedecimiento a lo decidido en dicho fallo de tutela, el Tribunal Administrativo de Santander emitió sentencia el 15 de julio de 2015 en la que accedió la reliquidación con el equivalente del 75% del salario más elevado, incluyendo los factores salariales devengados durante el último año, teniendo en cuenta la doceava parte y no el 100% de la bonificación por servicios.

17.    Por medio de Resolución RDP 032569 de l1 de agosto de 2015, la UGPP dio cumplimiento al fallo del 15 de julio de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, y fijó la pensión en la suma de $2.087.964.

18.    A la fecha de la presentación de la acción de tutela, el demandante se encuentra activo en la nómina de pensionados con la Resolución RDP 032569 de l1 de agosto de 2015, con una mesada pensional de $3.170.039,11 M/cte. desde el 01 de noviembre de 2015.

19.    La UGPP promovió nuevamente acción de tutela contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de julio de 2015, tras considerar que la orden allí emitida vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, pues hubo una errada aplicación del IBL dado que la pensión de vejez del señor Farfán debe liquidarse con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta al citado para adquirir el derecho, de conformidad con lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y no con el 75% del salario más alto con inclusión de todos los factores devengados durante el último año.

c. Expediente T-6.569.788 (Caso número 3)

20.    La señora María Inés Barrera Pérez, de 69 años de edad, laboró en el Ministerio de Educación Nacional desde el 26 de mayo de 1972 hasta el 30 de agosto de 1993, y en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia desde el 01 de septiembre de 1993 hasta el 30 de agosto de 2004, adquiriendo el estatus pensional el 19 de mayo de 2004.

21.    Mediante Resolución No. 11592 del 13 de marzo de 2006, la extinta CAJANAL reconoció la pensión de jubilación a favor de la señora Barrera, por un valor de $685.128, efectiva a partir del 01 de septiembre de 2004, y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

22.    La pensión inicialmente reconocida fue reliquidada mediante Resolución No. UGM 002516 del 29 de julio de 2011 por retiro definitivo, elevando la cuantía de la mesada a la suma $1.047.626, efectiva a partir del 29 de diciembre de 2008.

23.    La señora María Inés adelantó proceso ordinario de reliquidación pensional contra CAJANAL, que conoció el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, el cual dictó sentencia el 26 de noviembre de 2013, en la que negó las pretensiones elevadas en la demanda, siendo este fallo apelado por la demandante.

24.    Al resolver la apelación de la demandante el 29 de enero de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja revocó la decisión de primer grado y ordenó que para realizar la reliquidación de la pensión se debió tener en cuenta todos los factores salariales percibidos por la trabajadora y “el promedio de lo devengado entre el periodo comprendido entre el 29 de octubre de 1998 y el 28 de diciembre de 2008”. A su vez, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia fue llamada en garantía y condenada a pagar a la UGPP, previó cálculo actuarial, la diferencia en el valor de aquellas cotizaciones que realizó sin tener en cuenta todos los factores salariales. Esta sentencia quedó ejecutoriada el 14 de mayo de 2014.

25.    Posteriormente mediante Auto No. ADP007547 del 28 de julio de 2015, informó la improcedencia de dar cumplimiento al fallo judicial hasta que la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia realizara el cálculo actuarial por las cotizaciones no efectuadas y hasta que se le entregara copia auténtica del fallo.

26.    A la fecha de la presentación de la tutela, la señora María Inés Barrera se encuentra activa en la nómina de pensionados con la Resolución No. UGM 002516 del 29 de julio de 2011, percibiendo una mesa de $1.504.922 y a la espera que se le dé cumplimiento al fallo objeto de tutela y se le efectué la reliquidación de su mesada pensional conforme a lo ordenado por la jurisdicción laboral.

27.    Conforme a lo mencionado, expresa la UGPP su inconformidad a través de acción de tutela, alegando que en el momento en que se efectúe la reliquidación según dicha decisión judicial se causará un grave detrimento patrimonial al Estado, además de la vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, puesto que para el caso concreto el juez colegiado debió tener en cuenta para la reliquidación pensional los factores del Decreto 1158 de 1994 y con respecto al IBL el régimen aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición es la Ley 100 de 1993.

d. Expediente T-6.571.422 (Caso número 4)

28.    El señor Guillermo León Brand Benavides, de 67 años de edad, prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 06 de febrero de 1971 hasta el 31 de diciembre de 2007, adquiriendo el estatus pensional el 11 de enero de 2006.

29.    La extinta CAJANAL, mediante Resolución No. 54051 del 18 de octubre de 2006, reconoció la pensión de vejez por un valor de $ 3.179.501, efectiva a partir del 11 de enero de 2006, condicionada al retiro definitivo del servicio. La prestación fue reliquidada por nuevos factores salariales a través de Resolución No. 00708 el 20 de enero de 2009, quedando así la mesada en una suma de $3.489.716, efectiva a partir del 01 de enero de 2008, condicionada igualmente a que el servidor demostrara el retiro definitivo.

30.    El señor Brand Benavides promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP el cual, por reparto correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura. Por sentencia proferida el 18 de diciembre de 2009, dicha autoridad decidió declarar la nulidad parcial de la referida Resolución No. 54051 y le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del señor Brand con base a todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, además de los tenidos en cuenta en el equivalente al 75% de la asignación más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios. Esta sentencia cobró ejecutoria el 3 de febrero de 2010.

31.    En cumplimiento a la referida orden, CAJANAL expidió la Resolución No. UGM 023958 del 04 de enero de 2012, reliquidando la pensión del interesado en cuantía de $3.828.361 efectiva a partir del 01 de enero de 2008, con efectos fiscales una vez se demuestre el retiro definitivo.

32.    Por un fallo posterior, del 18 de diciembre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Buenaventura declaró la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 023958 del 04 de enero de 2012 en lo relativo a la devolución de aportes pensionales efectuados por el demandante, pero mantuvo incólume lo resuelto en torno a la orden de reliquidación.

33.    A la fecha de la presentación de la tutela, el señor Guillermo Brand se encuentra activo en nómina de pensionados con la Resolución No. UGM 023958 del 04 de enero de 2012, con una mesada pensional de $5.812.386 M/cte desde el 01 de noviembre de 2012.

34.    Resalta la UGPP que acudió a la acción de tutela al considerar que el fallo emanado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Buenaventura vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, debido a que para el caso concreto el juez debió tener en cuenta para la reliquidación pensional el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio previos a adquirir el derecho pensional y conforme a los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.

e. Expediente T-6.571.449 (Caso número 5)

35.    El señor Eduardo Rodrigo Burbano Burgos de 54 años de edad, trabajó en el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, desde el 4 de mayo de 1988 hasta el 13 de noviembre de 2008.

36.    Mediante Resolución No. 08031 del 23 de febrero de 2009, Cajanal le reconoció pensión vitalicia de vejez al actor, con efectos a partir del 1º de octubre de 2008.

37.    El 23 de septiembre de 2010, el accionante solicitó ante CAJANAL la reliquidación de su pensión y requirió que se tuviera en cuenta que el IBL se debía liquidar con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios. Petición que fue negada por medio de Resolución UGM 017447 del 17 noviembre de 2011.

38.    El accionante instauró demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL –hoy UGPP–, para que se declarara la nulidad de la Resolución N° UGM 017447 del 17 de noviembre de 2011.

39.    Por reparto el proceso fue asignado al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto, quien, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2013 accedió a las pretensiones planteadas por el actor. La autoridad judicial señaló que el señor Burbano era beneficiario del régimen de transición y que por tanto se le debía reconocer su pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicios incluyendo todo lo percibido de manera habitual y permanente.

40.    El 26 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó parcialmente el anterior fallo, al considerar que no se debía incluir la prima de riesgo y bonificación por recreación dentro de la liquidación del IBL de la pensión.

41.    Mediante escrito del 18 de julio de 2017, el señor Eduardo Rodrigo Burbano Burgos presentó acción de tutela en contra de la sentencia del 26 de abril de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad.

f. Expediente T-6.571.452 (Caso número 6)

42.    El señor Ariel Rodríguez Morales, de 65 años de edad, solicitó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión de gracia por haber laborado durante 20 años como docente con vinculación nacionalizada en el Departamento de Bolívar. Para sustentar su petición aportó varios certificados laborales como docente y/o rector para el Instituto Técnico Agropecuario y Participación Ciudadana Comunitario Julio César Turbay.

43.    A través de la Resolución UGM 010148 del 26 de septiembre de 2011, la entidad negó la petición reseñada, por cuanto su vinculación como docente fue de carácter nacional y no nacionalizado. Indicó que el Ministerio de Educación Nacional era la entidad que había nombrado al funcionario en el Instituto Técnico Agropecuario y Participación Ciudadana Comunitario Julio César Turbay. Ante esa decisión, el señor Ariel interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto de manera desfavorable a sus pretensiones.

44.    Consecuentemente, el señor Ariel Rodríguez Morales instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo conocida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, quien mediante auto del 30 de julio de 2014, aprobó conciliación entre las partes, al arribar a los siguientes acuerdos:

(i)                Reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Ariel Rodríguez Morales aplicando el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de status de pensionado, esto es, entre el 16 de marzo de 2002 y el 15 de marzo de 2003.

(ii)             Aplicar prescripción trienal desde el 19 de diciembre de 2005.

(iii)           El reconocimiento pensional se realizaría en un término de 4 meses contados a partir de la aprobación de la conciliación.

45.    Mediante Resolución RDP 033723 del 5 de noviembre de 2014, la UGPP procedió a cumplir el citado acuerdo, de modo que dispuso que se pagara al ciudadano la suma de $ 1.652.870 por concepto de pensión gracia efectiva a partir del 15 de marzo de 2003. Así mismo, la Resolución 33723 del 5 de noviembre de 2014 aclaró que el monto del pago de la pensión gracia del ciudadano Rodríguez Morales ascendía a $ 1.677.425.

46.    Más adelante, según informe No. 9604 del 25 de agosto de 2016, el grafólogo forense de la UGPP determinó que el acto administrativo de posesión, que demuestra la calidad de docente nacionalizado, no cuenta con las características propias de autenticidad, toda vez que carece de soporte en las instituciones que lo emitieron. Además sobre ese documento señaló que existe un repisado y adición al texto manuscrital. Por lo tanto, el acto de posesión estaba viciado de nulidad. De ahí que la unidad emitió el auto ADP 012807 del 11 de octubre de 2016, el cual allegó a la subdirección jurídica pensional la información y conclusión del concepto para que se iniciaran las acciones pertinentes frente al reconocimiento pensional.

47.    Por lo plasmado anteriormente, la UGPP solicita la suspensión transitoria del proveído del 30 de julio del 2014, proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, hasta tanto se resuelva la acción de revisión.

g. Expediente T-6.571.465 (Caso número 7)

48.    El señor Nelson Caicedo Flórez, de 70 años de edad, laboró para la Cámara de Representantes del 15 de noviembre de 1972 al 20 de agosto de 1974, en el Senado de la República del 17 de octubre de 1974 al 10 de agosto de 1982; en la Contraloría General de la República del 7 de abril de 1983 al 30 de septiembre de 2003, adquiriendo el status pensional el 24 de junio de 2003.

49.    El 29 de diciembre de 2003, CAJANAL negó al señor Caicedo su pensión de vejez mediante la Resolución 0026478. Contra la anterior decisión, el ex funcionario interpuso recurso de apelación.

50.    Mediante Resolución 4658 del 17 de junio de 2004 se revocó el anterior acto administrativo y se procedió a reconocer la pensión de vejez al señor Caicedo con una cuantía de $ 1.122.854.07.

51.    Posteriormente, a través de Resolución 16764 del 23 de agosto de 2004, CAJANAL dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, que ordenó de manera transitoria, reliquidar la pensión de vejez del señor Nelson con el promedio de lo devengado en el último semestre, dado que se le otorgó al accionante cuatro meses para iniciar las acciones judiciales correspondientes. La observancia de esa decisión aparejó que la mesada pensional ascendiera a $2.271.706.31

52.    El señor Nelson Caicedo promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue conocida por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá. En sentencia del  11 de junio de 2007, se ordenó la reliquidación de la pensión del demandante teniendo en cuenta el IBL en un 75%, y la totalidad de los factores salariales percibidos.

53.    Apelada la decisión de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B modificó la sentencia de la primera instancia en el sentido de que CAJANAL debía reliquidar la pensión de vejez, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales en el semestre anterior al retiro de servicios, excluyendo las vacaciones por no constituir factor salarial. Se advierte que esa providencia quedó ejecutoriada el 13 de diciembre de 2007.

54.    Inicialmente, a través de la Resolución No 002864 de 19 de diciembre de 2008, CAJANAL reliquidó la mesada pensional y la fijó en $1.907.327.13 a partir del año 2003. Sin embargo, de acuerdo con el historial de pagos suministrado por la UGPP, el señor Nelson Caicedo Flórez, para el mes de enero de 2009, recibió una prestación de $ 3.181.586.11 para enero del año 2009, esto es, fecha en que surtió efectos el acto administrativo referenciado. La diferencia en el valor de la pensión se originó en los reajustes de ley ordenados por la misma Resolución 002864 de 19 de diciembre de 2008.

55.    Inconforme con esa decisión, el señor Nelson Caicedo Flórez formuló acción de tutela contra el acto administrativo mencionado en el párrafo anterior, porque CAJANAL no había cumplido la sentencia dictada por la jurisdicción contenciosa, pues omitió liquidar la pensión con todos los factores salariales del último semestre de servicio. Por eso, el Juzgado Treinta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, entre otros, del ciudadano Flórez, dejó sin efecto la Resolución No 002864 del 19 de noviembre de 2008 y ordenó emitir un nuevo acto administrativo. 

56.    En observancia del fallo de tutela y mediante la Resolución PAP 055055 del 25 de mayo de 2011, CAJANAL reliquidó la pensión de vejez del señor Caicedo Flórez en la cuantía de $ 3,219.904.50, efectiva a partir del 1 de octubre de 2003. A su vez, con la Resolución UGM 5361 de 25 de agosto de 2011, la UGPP corrigió el acto administrativo mencionado, en razón de que la cifra escrita en letras y números que identificaban el valor de la pensión de vejez era discordante. Reiteró que la mesada pensional ascendía a la suma de $3.219.904,50 M/cte. No obstante, según el historial de pagos de pensión aportados por la UGPP y después de indexar el valor de la prestación de vejez reconocida en la Resolución PAP 055055 del 25 de mayo de 2011, el pensionado percibía una mesada de $4.745.566.79.

57.    A la fecha de interposición de la acción de tutela el señor Nelson Caicedo Flórez se encuentra activo en la nómina de pensionados con la Resolución 055055 de 25 de mayo de 2011. De igual forma recibe una mesada pensional de $6.016.549,44 M/cte, producto de los reajustes anuales calculados y realizados desde el año 2011 hasta el 2017.

58.    Por lo anteriormente expuesto, la UGPP instauró acción de tutela contra el fallo judicial proferido por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, con fundamento en que dicho pronunciamiento va en contra de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, lo que genera una grave afectación a sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración pública, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

h. Expediente T-6.576.750 (Caso número 8)

59.    La señora Lucila Elsa Cortés de Peña, de 72 años de edad, prestó sus servicios a la Secretaría de Salud de Boyacá desde el 04 de abril de 1972 hasta el 30 de octubre de 2002. Adquirió el estatus pensional el 12 de septiembre de 2001 y su último cargo desempeñado fue el de Profesional Especializado 335 Código 56.

60.    La extinta CAJANAL reconoció a la señora Cortés la pensión de vejez en cuantía de $1.202.378 M/cte mediante Resolución No. 12461 del 28 de mayo de 2002. Sin embargo, la exfuncionaria interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo.

61.    CAJANAL revocó la resolución anterior, y en su lugar, mediante Resolución 27651 de 30 de septiembre de 2002, reconoció la pensión de jubilación en la suma de $1.842.109 M/cte, desde el 01 de septiembre de 2002. Finalmente, la misma entidad ordenó la reliquidación de la pensión con base en el retiro definitivo de la actora, mediante Resolución 3348 de 9 de febrero de 2004, en cuantía $1’889.092. Esta última decisión fue confirmada en todas sus partes, mediante Resolución 22404 del 21 de octubre de 2004.

62.    Inconforme con la anterior decisión, la actora instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho contra CAJANAL, solicitando la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reliquidó su pensión.

63.    El 12 de julio de 2007, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Tunja declaró la nulidad del artículo 1° de la Resolución 3348 del 9 de febrero 2004 y del mismo artículo de la Resolución 22404 del 21 de octubre de 2004, decisión que fue confirmada parcialmente en providencia del 19 de junio de 2008 por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

64.    Con base a lo anterior, la entidad reliquidó la pensión de vejez de la señora Cortés Peña a través de la Resolución No. PAP 7207 del 27 de julio de 2010, con efectos a partir del 1º de noviembre de 2002.

65.    Posteriormente la señora Lucila solicitó mediante derecho de petición nuevamente la reliquidación de su pensión a la entidad, la cual fue negada mediante Resolución No. UGM 01860 del 24 de octubre de 2011, por lo que acudió una vez más a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

66.    El 30 de septiembre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Tunja declaró la nulidad del acto administrativo demandado. El 15 de julio de 2015 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Tunja aclaró la sentencia.

67.    El 10 de diciembre de 2015 el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó y adicionó la sentencia, bajo el entendido que se debía reliquidar la pensión de vejez bajo el 75% del promedio del salario más elevado devengado en el último año de servicios. La decisión quedó debidamente ejecutoriada el 21 de enero de 2016.

68.    La UGPP dio cumplimiento al fallo anterior con la Resolución No. RDP 039790 del 21 de octubre de 2016. A la fecha de la presentación de la acción de tutela la señora Lucila Elsa Cortés de Peña registra activa en la nómina de pensionados desde el 1° de diciembre de 2016, con una mesada pensional de $4.773.431 M/cte.

69.    En razón de lo anterior, la UGPP acudió a la acción de tutela, por no encontrarse de acuerdo con lo proferido, al considerar que se le están vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, dado que las accionadas no basaron su decisión en el Decreto 1158 de 1994 y en la Ley 100 de 1993.

i. Expediente T-6.579.452 (Caso número 9)

70.    La señora Clara Elsy Piñeros Acevedo, de 63 años de edad, prestó sus servicios en la Escuela Superior de Administración Pública desde el 11 de julio de 1985 hasta el 31 de agosto de 2008, adquiriendo el estatus pensional el 26 de junio de 2006.

71.    Mediante Resolución No. PAP 001221 del 23 de septiembre de 2009, CAJANAL reconoció la pensión de vejez a la señora Clara en cuantía de $725.535, efectiva a partir del 26 de junio de 2009.

72.    La exfuncionaria a través de derecho de petición solicitó la reliquidación de la pensión de vejez, la cual fue negada por medio de Resolución No. RDP 007888 del 20 de febrero de 2013.

73.    La señora Piñeros promovió acción de nulidad y restablecimiento con el fin de que se dispusiera la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales percibidos dentro del último año de servicios, que correspondió al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá. Por sentencia del 10 de diciembre de 2013, el mencionado Juzgado ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación sobre el 75% del salario devengado el último año de servicios, teniendo en cuenta los valores correspondientes de todos los factores salariales, decisión que no fue recurrida y quedó ejecutoriada el 17 de enero de 2014.

74.    Por medio de las Resoluciones No. RDP 010097 del 26 marzo de 2014, RDP 038799 del 23 de diciembre de 2014, y RDP 026836 del 30 de junio de 2015, y de los Autos ADP 000929 del 05 de febrero de 2015 y ADP 4073 del 12 de mayo de 2015, la UGGP decidió negar la solicitud de cumplimiento de fallo judicial promovida por la pensionada, con fundamento en que no había aportado la documentación requerida (copia original de la providencia que preste mérito ejecutivo, aprobación de las costas procesales, certificado de factores salariales).

75.    Mediante Resolución No. RDP 036138 del 04 de septiembre de 2015 se dio cumplimiento a la sentencia del 10 de diciembre de 2013 y se reliquidó la pensión, elevando la mesada a la suma de $921.845, efectiva a partir del 26 de junio de 2009, con efectos fiscales a partir del 25 de octubre de 2009 por prescripción trienal, de acuerdo con lo dispuesto en el fallo. Esta decisión fue recurrida en reposición y confirmada a través de Resolución No. 36465 del 08 de septiembre de 2015.

76.    A la fecha de la presentación de la tutela, la señora Clara Elsy Piñeros Acevedo se encuentra activa en la nómina de pensionados con la Resolución No. RDP 036138 del 04 de septiembre de 2015, percibiendo una mesada pensional de $1.229.093,13 M/cte.

77.    La UGPP expone que la sentencia adoptada por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá el 10 de diciembre de 2013 es contraria al ordenamiento jurídico, y que desconoció que para el caso concreto debió efectuarse la liquidación con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, además de lo plasmado en la Ley 100 de 1993, la cual es la norma aplicable para las personas beneficiarias del régimen de transición.

3. Consideraciones de la sentencia SU- 114 de 2018

78.    La Sala Plena de la Corte Constitucional planteó dos problemas jurídicos, a fin de responder los casos objeto de estudio. El primer problema consistió en determinar si los asuntos en referencia satisfacen los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela; mientras que el segundo consiste en establecer si las sentencias objeto de censura desconocieron la ratio decidendi de la sentencia SU- 230 de 2015 y, por tanto, se configuró el defecto denominado desconocimiento del precedente.

a. Procedencia de la acción de tutela

79.    La Sala Plena de la Corté reiteró su jurisprudencia en materia de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y recordó los requisitos generales y específicos que dicha acción debe cumplir^[1].

80.    Asimismo, la Corte Constitucional reiteró que, en materia pensional, el examen de la subsidiariedad debe realizarse a partir de la idoneidad del recurso de revisión y de la posible configuración de un “abuso palmario del derecho”^[2], en especial “cuando se trata de las reliquidaciones que presumiblemente quebrantan los principios y la sostenibilidad del sistema de seguridad social en pensiones”^[3].

81.    Sobre lo anterior, el fallo cuestionado indicó que “[e]n las Sentencias SU-631 de 2017 y SU-427 de 2016, se restringió la procedencia formal de la acción de tutela a la caducidad del recurso de revisión y a la configuración del abuso palmario del derecho. También se indicó que ese requisito formal en materia pensional se evidenciaba con dos condiciones, a saber: (i) la ventaja irrazonable, fundada en una vinculación precaria del beneficiario de la pensión; y (ii) el incremento excesivo de la mesada pensional derivada de la sentencia atacada”^[4].

82.    La vinculación precaria la definió la Sala Plena como el “ejercicio fugaz del empleo o cargo que determina las normas que regirán la pensión”^[5]. Esta vinculación, a su vez, puede darse en dos escenarios distintos, según la sentencia cuestionada, a saber: a) “la aplicación del régimen especial para las personas que cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, marco jurídico que incluye un IBL diferente al regulado en el artículo 36 de la norma en comento”^[6], y; b) “la utilización ultractiva del régimen anterior con todos sus elementos, reviviscencia que surge por la normatividad de transición, cuando la persona cumple los requisitos de pensión dentro de la vigencia del Sistema de General de Seguridad Social”^[7] (Aquí, también se calcula la pensión con base en un IBL diferente al fijado en la Ley 100 de 1993^[8]).

83.    En cuanto al incremento excesivo, la Sala Plena indicó que se materializa “siempre que entregue al beneficiado una ventaja ilegítima exuberante”^[9]. En otras palabras, “[s]e trata de un tratamiento diferente a favor de quien la obtuvo, diferencia que evidencia un acrecentamiento protuberante de la mesada de la prestación”^[10]. Sin embargo, la Sala Plena manifestó también que “este elemento debe ser evaluado en cada caso particular”^[11].

b. Precedente aplicable a la fijación del IBL del régimen de transición en materia pensional

84.    Después de fijar las reglas generales sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial en casos de pensiones y de abuso palmario del derecho, la Corte Constitucional reiteró las reglas aplicables a la fijación del IBL en regímenes de transición.

85.    Para ello, la Corte Constitucional se apoyó en la sentencia C- 258 de 2013^[12] (cuya regla fue extendida a todos los beneficiarios del régimen de transición conforme a la sentencia SU- 230 de 2015^[13]). La sentencia C- 258 de 2013 indicó que

[e]n vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 -  la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.”^[14]

86.    Posteriormente, la Sala Plena indicó que “la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las SU-230 de 2015, SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y SU-631 de 2017, es el precedente constitucional en la materia, y que señala que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por tal razón, a los beneficiarios del régimen de transición se les calcula el IBL con base en el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio”^[15].

4. Decisión de la Corte Constitucional

87.    La Corte Constitucional procedió a estudiar cada caso en concreto a partir de las reglas y subreglas fijadas por la jurisprudencia constitucional y decidió: a) confirmar las sentencias de instancia, que declararon la improcedencia de las acciones de tutela interpuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)^[16]; b) revocar la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia y declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la UGPP^[17] (expediente T- 7.569.788); c) tutelar la los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la UGPP^[18] (expediente T- 6.487.740) y; d) negar la acción de tutela interpuesta por Eduardo Rodrigo Burbano Burgos^[19].

B. Solicitud de nulidad de la UGPP

88.    Salvador Ramírez López, Subdirector de la UGPP, solicitó el cuatro (04) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) la nulidad parcial de la sentencia SU- 114 de 2018 por desconocimiento de los precedentes establecidos por esta Corporación^[20] y, en consecuencia: a) se profiera una sentencia, en especial de unificación, en la cual se aclare que el IBL de las pensiones de las personas sujetas al régimen de transición debe liquidarse con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho de conformidad con los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993^[21], y; b) que se declare la nulidad de las decisiones respecto a los casos de Nelson Caicedo Flórez (T-6.571.465), Lucila Elsa Cortés de Peña (T-6.576.750), Clara Elsy Piñeros Acevedo (T-6.579.452), Pablo Antonio Farfán Joya (T-6.568.757) y María Inés Barrera Pérez (T-6.569.788)^[22].

89.    Para sustentar la solicitud de nulidad, la UGPP invoca dos cargos. El primero de ellos es el cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela frente al abuso palmario del derecho y su configuración^[23]; mientras que el segundo es el cambio de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión respecto a la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición^[24], así como respecto de los factores que integran el IBL de las personas sujetas al régimen de transición^[25].

1. Abuso palmario del Derecho

90.    La UGGP manifestó que la Sala Plena desconoció el precedente establecido en las sentencias C- 258 de 2013, SU- 427 de 2016, T- 323 de 2017, SU- 631 de 2017, T- 034 de 2018 y T- 039 de 2018.

91.    Para el accionante, la Corte Constitucional no tuvo en cuenta que el incremento prestacional que se generó por las decisiones de los jueces de instancia^[26], a saber:

a) para Nelsón Caicedo Flórez se pasó de una prestación de $1’122.854.07 M/cte a $3’219.904.50 M/cte;

b) para Lucila Elsa Cortés de Peña se pagaba una prestación de $1’842.109.69 M/cte y, después de los fallos de instancia, se paga una prestación de 2’.387.718 M/cte;

c) para Clara Elsy Piñeros Acevedo hubo un incremento prestacional de $725.635.46 M/cte a $921.845 M/Cte;

d) para Pablo Antonio Farfán Joya hubo un incremento de $1’658.377.35 M/cte a $2’087.964 M/cte y;

e) para María Inés Barrera Pérez hubo un incremento de 1’047.626.05 M/cte a 1’356.338 M/cte.

92.    La UGPP consideró que la Corte Constitucional desconoció dichos incrementos al manifestar que no existía un abuso palmario del Derecho y que, por tanto, cualquier discusión en torno a los incrementos debía resolverse ante el juez natural mediante el recurso extraordinario de revisión^[27]. Este desconocimiento, en opinión de la UGPP, es contrario a derecho, pues: a) “existe un total desconocimiento del precedente judicial frente al abuso palmario del derecho”^[28] y; b) “existe un total desconocimiento del precedente judicial respecto a tener por superado el requisito de inmediatez cuando exista abuso palmario del derecho configurado por el pago de una asignación salarial a todas luces desproporcionada y que genera mes a mes una desfinanciación al sistema pensional”^[29].

2. Liquidación del IBL en regímenes de transición y sus factores

93.    La UGPP manifiesta, por una parte, que la Sala Plena desconoció los precedentes respecto a la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, ya que “en forma facilista y para evitar la aplicación al caso de los causante (sic) referidos el precedente contenido en las sentencias C- 168 de 1995, C- 258 de 2013, T- 078 de 2013, SU- 230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU- 395 de 2017, Auto 229 de 2017, T- 494 de 2017, T- 018 de 2018 y T-039 de 2018 referidos la Sala Plena decidió declarar improcedentes las acciones de tutela señalando la existencia de otro mecanismo de defensa judicial sin advertir que en los diferentes pronunciamientos de esa Alta Corporación se han tenido por superado no solo ese requisito sino también la inmediatez en razón no solo a la importancia constitucional del tema que se está discutiendo sino para evitar un grave perjuicio al Erario Público (sic)”^[30].

94.    Asimismo, la entidad consideró que la Corte Constitucional desconoció “en forma grave que en el caso de los señores NELSON CAICEDO FLOREZ, LUCILA ELSA CORTES DE PEÑA, CLARA ELSY PIÑEROS ACEVEDO, PABLO ANTONIO FARAFAN JOYA, MARIA INES BARRERA PEREZ (sic) se estaba discutiendo el tema de la forma de liquidar su IBL y qué factores debían integrar ese IBL en razón a que cada causante está sujeto al régimen de transición lo cual fue solucionado por esa misma Sala Plena de la Corte Constitucional desde el año 1995 al 2018 donde se fijó la línea jurisprudencial que determinó que el INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN NO HACE PARTE DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN, pues este último debe quedar definido por las reglas del inciso 3o del artículo 36 ó 21 de la Ley 100 de 1993, y el concepto “MONTO PENSIONAL” del régimen anterior debe acogerse bajo el sentido de la TASA DE REMPLAZO de ese anterior régimen, y que los factores salariales que deben ser incluidos son los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 lo que hacía que para solucionar el caso de los causante (sic) referidos se les debían aplicar dichos precedentes jurisprudenciales (…)”^[31].

95.    La UGPP sostiene, además, que las sentencias enunciadas anteriormente constituyen precedente, pues “en ellas el tema que se controvertía era establecer si el IBL de las personas sujetas al régimen de transición estaba sujeto a dicha transición o si por el contrario el ingreso base de liquidación debía liquidarse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, problema jurídico que es el mismo que hoy se discute en las pensiones de los causantes referidos, y que culminaron con la negativa de aplicar para resolver a cada uno de estos casos dichas sentencias judiciales para en forma facilista indicar que no podía pronunciarse de fondo por no estar demostrado que el incremento prestacional de cada causante configure un Abuso Palmario del Derecho que deba ser protegido en sede de tutela sino que para ella existía el recurso extraordinario de revisión lo cual es a todas luces contrario a la línea decantada por esa Alta Corporación para solucionar este tipo de casos (…)”^[32].

96.    La entidad concluye que “[b]ajo el anterior contexto ésta (sic) Unidad ha dejado plenamente demostradas las irregularidades presentadas en la sentencia SU114 de 2018 que son de tal magnitud que tienen repercusiones sustanciales y directas en la parte resolutiva y en los efectos de la decisión proferida por la Sala Plena que hoy se ataca, pues si se hubieren respetado los precedentes adoptados por esa misma Sala Plena de la Corte Constitucional en las referidas sentencias la providencia de revisión hubiera sido en otro sentido, esto es a favor de las pretensiones de la Unidad por encontrar demostrado no solo la configuración de los defectos desconocimiento del precedente jurisprudencial y el defecto material o sustantivo sino un grave perjuicio al erario público como circunstancia de Abuso Palmario de Derecho”^[33].

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

97.    De conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir las solicitudes de nulidad parcial de la referencia.

         B. La nulidad de procesos ante la Corte Constitucional

98.    El artículo 243 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia consagra que los fallos que la Corte Constitucional dicte en control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Esto significa, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, que las sentencias emitidas por esta Corporación tienen certeza y seguridad jurídica^[34], y, en consecuencia, ellas no pueden ser objeto de controversia nuevamente, por una parte, ni se puede iniciar un nuevo proceso por los mismos hechos o motivos decididos en ellas^[35], por otra parte.

99.    Ello no significa, empero, que las actuaciones de la Corte Constitucional no sean objeto de control. El reconocimiento de la dignidad humana, así como de los derechos fundamentales, constituye un límite material al ejercicio de las funciones estatales, entre ellas las que son propias de la Corte Constitucional^[36]. En otras palabras, las decisiones de la Corte Constitucional deben respetar, en general, el valor normativo de la Constitución y la garantía de los derechos fundamentales, y, en particular, las derivadas del derecho fundamental al debido proceso^[37]. En consecuencia, esta Corporación tiene la facultad (y el deber) de establecer si en sus providencias se vulneró el debido proceso^[38].

100. Dicho control se ejerce a través de la nulidad. El artículo 49 inciso 2 oración 1 del Decreto 2067 de 1991 consagra que la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo; mientras que el artículo 49 inciso 2 oración 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que sólo las irregularidades, que impliquen violación del debido proceso, podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso. Estos dos enunciados normativos consagran, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, tres elementos de la nulidad: a) el objeto; b) el momento y; c) la causa.

101. El artículo 49 inciso 2 oración 1 del Decreto 2067 de 1991 determina que la nulidad procede en los procesos llevados ante la Corte Constitucional. Esto significaría, en principio, que la nulidad solo es predicable de actuaciones realizadas por esta Corporación antes de que se tome una decisión o, en otras palabras, se dicte sentencia^[39]. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de existir fallas imputables directamente al texto o contenido de la decisión^[40]. En ese sentido, existen dos objetos, sobre los cuales puede solicitar la nulidad. El primero hace referencia al conjunto de trámites realizados por la Corte Constitucional antes de proferirse el fallo; mientras que el segundo es la decisión en sí misma.

102. La solicitud de nulidad puede hacerse en dos momentos, a saber: a) cuando surgen irregularidades durante el proceso y; b) cuando la irregularidad surge en la sentencia en sí. Sobre esto, la Corte Constitucional ha sostenido que, a partir del artículo 49 inciso 2 oración 1 del Decreto 2067 de 1991, las irregularidades ocurridas durante el trámite de revisión solo pueden invocarse antes de que se emita el fallo; mientras que, si lo que se pretende atacar es la sentencia en sí misma, la solicitud deberá hacerse dentro del término de ejecutoria de la sentencia^[41].

103. El artículo 49 inciso 2 oración 2 del Decreto 2067 de 1991 también establece que el incidente de nulidad sólo puede invocarse cuando existan irregularidades que impliquen una violación al debido proceso. Esto quiere decir que el incidente de nulidad es un mecanismo para revisar errores flagrantes que configuran una vulneración al debido proceso y no un recurso de corrección jurisprudencial^[42]. En otras palabras, el incidente de nulidad no está diseñado como un recurso, en el cual se pueda reabrir el debate^[43] o se discutan posturas en torno a la forma de resolver el caso; por el contrario, está concebido como un instrumento para comprobar que la Corte Constitucional no ha cometido una irregularidad grave que afecte el derecho fundamental al debido proceso.

104. La jurisprudencia constitucional ha sostenido, además, que no cualquier irregularidad es suficiente para que se invoque la nulidad. Es necesario, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, que existan eventos realmente excepcionales, en los cuales se constate una grave afectación al debido proceso^[44]. Esto implica, que la interposición de un incidente de nulidad contra una sentencia proferida por la Corte Constitucional es excepcional pues, de lo contrario, se afirmaría que existe un recurso contra esta clase de providencias, o que existe una nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya han sido definidas, lo cual es contrario tanto a la naturaleza misma de la jurisdicción constitucional, sus decisiones y el principio de seguridad jurídica, así como a las reglas establecidas por esta Corporación^[45]. Lo anterior también implica, que “quien solicite la nulidad de un fallo de tutela proferido por una sala de revisión debe dar cumplimiento de una exigente carga argumentativa, en el sentido de explicar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada”^[46].

                   1. Requisitos

105. Debido al carácter excepcional de la solicitud de nulidad, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de requisitos formales y materiales para que ésta prospere.

                            a. Requisitos formales

106. Los requisitos formales son tres, a saber: a) la legitimación; b) la oportunidad y; c) la carga argumentativa.

107. Por legitimación se entiende que la solicitud de nulidad puede interponerse por los sujetos procesales que fueron parte en el proceso. Excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que un tercero, que haya sido afectado por las órdenes proferidas en la sentencia, puede solicitar también la nulidad de una sentencia.

108. La oportunidad consiste en que la petición debe presentarse dentro del término de ejecutoria de la sentencia, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación^[47]. Si no se solicita dentro de este término, se entiende que toda circunstancia que pueda conllevar una nulidad de la sentencia queda saneada^[48].

109. La carga argumentativa consiste en que el solicitante debe explicar de manera clara, expresa, estructurada y suficiente, las razones por las cuales considera que la sentencia desconoció el derecho fundamental al debido proceso^[49]. Ello se debe a que, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, el incidente no es una oportunidad para reabrir una discusión jurídica resuelta en el fallo, ni una oportunidad para censurar lo decidido a partir del inconformismo del peticionario, ni un escenario para discutir o cuestionar el estilo argumentativo o la redacción empleada por la Corte Constitucional^[50].

                            b. Requisitos materiales

110. Por requisitos materiales se entiende toda aquella situación jurídica especialísima y excepcional, en la cual las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales –previstas en los Decretos 2067 de 2591 de 1991– han sido quebrantadas y, en consecuencia, configuran una vulneración manifiesta al debido proceso^[51].

111. La Corte Constitucional ha identificado las siguientes causales que configuran dicha vulneración, a saber^[52]: Las causales referidas por la Sala Plena son las siguientes: a) cuando una sala de revisión se aparta del criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica, debido a que, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, establece que los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte o desconoce la jurisprudencia en vigor; b) cuando las decisiones no sean adoptadas por las mayorías legalmente establecidas; c) cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, la cual genere incertidumbre respecto del alcance de la decisión proferida; d) cuando en la parte resolutiva de la sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su defensa; d) cuando la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley, y; e) se configura una elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional. Se procederá a exponer la causal primera, a saber, el desconocimiento de precedente constitucional.

                            c. Desconocimiento de precedente

112. El artículo 34 oración 2 del Decreto 2591 de 1991 consagra que los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Ello significa, por una parte, que la competencia de modificar las reglas y subreglas de decisión recae solamente sobre la Sala Plena^[53]; por otra parte, implica que si una Sala de Revisión cambie o se aparta sin atender lo establecido por la Sala Plena, la decisión que tome ella puede ser objeto de nulidad^[54].

113. Sin embargo, es necesario hacer dos precisiones. La primera está relacionada con el significado de “desconocimiento del precedente”; mientras que la segunda consiste en si la Sala Plena también se encuentra vinculada a los precedentes emitidos y, por tanto, es predicable la solicitud de nulidad cuando haya un cambio injustificado de precedente.

114. Respecto al significado de desconocimiento de precedente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que existe una línea jurisprudencial^[55] o un conjunto de decisiones, que guardan una similitud, total o en lo esencial, en la situación de dio origen a la acción de tutela y que contiene un conjunto de reglas y subreglas aplicables^[56] a casos futuros análogos^[57]. La existencia de dicha línea jurisprudencial implica el deber de la Salas de Revisión de aplicar las reglas y subreglas (ratio decidendi) contenidas en ella^[58]. En ese sentido, existe un desconocimiento de precedente, cuando la Sala de revisión desconoce dicha línea jurisprudencial.

115. En cuanto al segundo interrogante, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que también la Sala Plena está obligada por sus propios precedentes y, en consecuencia, cualquier reconsideración de ellos debe observar las reglas que habitualmente rigen para el cambio jurisprudencial^[59], entre las cuales se pueden mencionar^[60]: a) los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad; b) la evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad y; c) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico.

116. En ese sentido, se desatiende la obligación de aplicar el precedente, cuando no se tienen en cuenta sentencias relevantes en virtud de la identidad o gran cercanía fáctica existente o se cambian las reglas contenidas en éstas, sin exponer completa y adecuadamente las razones por las cuales, consideró necesario variar el precedente existente sobre el particular^[61].

117. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional se preguntó si las sentencias de la Sala Plena son las únicas que constituyen un precedente vinculante. En principio, esta Corporación sostuvo que la Sala Plena es la única competente para fijar precedentes vinculantes^[62], conforme al artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 y, por tanto, se configuraba la causal de nulidad cuando una Sala de Revisión desconocía o cambiaba los criterios establecidos por la Sala Plena. Sin embargo, esta Corporación indicó que la causal de nulidad puede ser invocada frente al cambio de una línea jurisprudencial suficientemente clara y sostenida, aun cuando en su formulación no hubiere intervenido la Sala Plena, sino únicamente las Salas de Revisión^[63]. Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que la Sala Plena de este tribunal también está obligada por sus propios precedentes y, en consecuencia, cualquier reconsideración de ellos debe observar las reglas que habitualmente rigen para el cambio jurisprudencial.

C. Verificación de los requisitos formales de procedencia respecto a la solicitud formulada por la UGPP

118. La solicitud presentada por la UGPP cumple con los requisitos generales de legitimación y oportunidad, pero no con el requisito general de carga argumentativa.

1. Legitimación

119. La solicitud fue presentada por la UGPP, quien fue la parte tutelante durante el proceso del recurso de amparo y su respectiva revisión.

2. Oportunidad

120. La Corte Constitucional profirió la sentencia SU- 114 de 2018 el ocho (08) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). Ésta, a su vez, fue comunicada por el Consejo de Estado a la UGPP el veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)^[64] y la entidad presentó la solicitud de nulidad el cuatro (04) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)^[65], es decir, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia. Por ello, se entiende satisfecho el requisito de oportunidad. En cuanto a la ampliación o aclaración de la solicitud presentada por la UGPP, ésta es extemporánea, pues se entregó el cinco (05) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), es decir, un día posterior al término de ejecutoria. Por tanto, este último escrito no será tenido en cuenta.

3. Carga argumentativa

121. Como lo ha manifestado esta Corporación, la solicitud de nulidad está destinada a cuestionar la vulneración del debido proceso, mas no a servir como escenario de corrección jurisprudencial. Ello implica, que los reproches de quien solicita la nulidad no deben encaminarse a manifestar el disgusto u opinión en torno a cómo debió interpretarse y decidirse un caso, sino a demostrar que se incurrió en una conducta que vulneró efectivamente el debido proceso y que influyó en la decisión tomada por la Corte Constitucional.

122. La demostración, a su vez, debe hacerse conforme a las causales invocadas por quien alega la nulidad. En el presente caso, la UGPP invocó dos cargos relacionados con el desconocimiento del precedente, sin embargo, ellos no fueron debidamente argumentados.

123. El accionante debió demostrar, en principio, si se estaba ante un desconocimiento de precedente. Ello significaba, que el accionante debió aportar argumentos que permitiesen descartar que la Corte no ejercía su competencia de disponer un cambio en las reglas aplicables tanto a la figura de abuso palmario del derecho como a la forma (y los factores) en que ha de liquidarse el IBL en regímenes de transición, sino que, por el contrario, desconocía el deber de coherencia de la Sala Plena respecto a las reglas fijadas en torno a los problemas jurídicos estudiados en la sentencia SU- 114 de 2018.

124. Si el propósito era demostrar un desconocimiento del deber de coherencia, el solicitante debía sostener: a) cuáles son las sentencias aplicables a los casos; b) en qué medida los casos estudiados en las sentencias aplicables son análogos a los casos objeto de estudio; c) si el problema jurídico de las sentencias invocadas coincide con el problema jurídico bajo estudio; d) cuáles son las reglas y subreglas (ratio decidendi) aplicables al caso y; e) si la sentencia cuestionada atendió o no dichas reglas y cómo hizo dicha operación. La sustentación, a su vez, no debe ser genérica o abstracta, sino que se debe confrontar directamente con la sentencia impugnada.

125. En el presente caso, la UGPP no demostró no expuso las razones por las cuales la Sala Plena incurrió en un desconocimiento de precedente. La entidad, de manera general, solo manifestó que la Sala Plena debió declarar procedentes las acciones de tutela por la configuración del abuso palmario del derecho y que la Corporación debió hacer un estudio sobre la forma de liquidación del IBL.

126. Por otra parte, la entidad solicitante adujo que hubo un desconocimiento del precedente. Para ello, invocó las sentencias aplicables y citó lo que, en su opinión, debían considerarse como las reglas aplicables al caso. Sin embargo, la entidad no se detuvo a examinar si las sentencias invocadas como precedente aplicable también fueron invocadas por la Sala Plena o no, y si ésta realizó un proceso de identificación de reglas y de aplicación de las mismas.

127. La Corte procederá, a modo ilustrativo, a revisar si las sentencias invocadas por el solicitante también las invocó esta Corporación en la sentencia SU-114 de 2018 y cuáles son las reglas citadas en dicha sentencia.

128. Respecto al abuso palmario del derecho la UGPP remitió las sentencias C- 258 de 2013, SU-427 de 2016, T- 591 de 2016, SU-631 de 2017, T- 034 de 2018 y T- 039 de 2018^[66]; la Corte Constitucional, por su parte, invocó las sentencias SU- 427 de 2016 y SU- 631 de 2017. Las sentencias citadas por la entidad establecen las de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial en caso de reliquidaciones pensionales:

Sentencia citada por el solicitante

Reglas

SU- 427 de 2016

La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. Ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad. En caso de verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la UGPP que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que  expida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.

Sentencia citada por el solicitante

Reglas

T- 591 de 2016

“[L]a afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas”. “Ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad”. En suma, aunque la UGPP, por regla general, tiene que acudir al recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 cuando considere que en un caso concreto se configuran las causales dispuestas en el Acto Legislativo 01 de 2005; así, la acción de tutela resulta procedente sólo si en el reconocimiento de la prestación pensional reprochada se evidencia palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho. En éste último evento “el juez constitucional deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la UGPP que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no regirán de manera inmediata, sino que los mismos entrarán a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que sea expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas”.

Sentencia citada por el solicitante

Reglas

SU- 631 de 2017

El carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela. No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de las reglas que rigen el sistema pensional. La jurisdicción constitucional deberá intervenir en aquellos casos en los cuales, los términos de decisión del recurso de revisión aumentan de manera ostensible el nivel de riesgo para el sistema y sus afiliados. Es una carga para el actor demostrarlo y proponerle al juez el modo en que se verifica la amenaza. Entonces se asumirá que la intervención del juez de tutela dependerá de la disfunción a la que conduce el reconocimiento pensional cuestionado para el sistema. En ese sentido, se presentarán a continuación algunas reglas de apoyo interpretativo para el juez constitucional y, enseguida como derivación de aquellas, criterios que permitan determinar en qué eventos puede entenderse que se ha configurado un abuso del derecho en forma ostensible.

Sentencia citada por el solicitante

Reglas

T- 039 de 2018

Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP u otra administradora de pensiones para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes, al tenor del artículo 86 de la Constitución. No obstante lo anterior, esa improcedencia como regla general de las acciones de tutela que las administradoras de pensiones interpongan contra providencias judiciales, tiene una excepción establecida por la jurisprudencia constitucional. De este modo, se señaló que la acción de tutela es procedente únicamente en casos en los que se presente un abuso palmario del derecho. En este sentido, para dar contenido al concepto de “abuso palmario del derecho”, esta Corte a través de las Sentencias C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017, fijó unas pautas y criterios interpretativos para identificar, en los casos concretos, las características del referido abuso palmario del derecho en materia de seguridad social. Así, por ejemplo, la Sentencia C-258 de 2013 señaló que “para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral”. Así mismo, en aras de precisar aún más tal noción, la Sentencia SU-631 de 2017, señaló como criterios interpretativos para identificar un abuso palmario del derecho: (i) que se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema pensional; (ii) que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y (iii) que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente. Aunado a lo anterior, se indicó que un elemento adicional que puede agravar la configuración de un abuso palmario del derecho, es cuando alguno de los criterios anteriores se materializa por una vinculación precaria. Así, la Sentencia SU-631 de 2017, consideró que el carácter precario de la vinculación se define por su fugacidad la cual puede originarse, por ejemplo, por la satisfacción de un encargo o una provisionalidad o en el nombramiento en propiedad en cargos de libre nombramiento y remoción. Asimismo, señaló que hay vinculaciones como las que son resultado de un concurso de méritos que excluyen el carácter fugaz de tal vinculación precaria. De ese modo, la ventaja irrazonable se da como consecuencia de una “anomalía en la interpretación judicial” ante la cual, administradoras de pensiones, como la UGPP, se ven obligados a hacer “erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual”.

129. Las sentencias citadas por la entidad indican que la acción de tutela contra providencias judiciales en materia de liquidación de IBL es improcedente, debido a que existen otros mecanismos judiciales, como el recurso de revisión. Sin embargo, dicho requisito se entiende superado, si se determina la existencia de un abuso palmario del Derecho, el cual debe demostrarse, como lo sostiene, entre otras, la T- 039 de 2018, una vinculación precaria y un incremento monetario significativo.

130. Estas reglas fueron enunciadas también por la sentencia SU-. 118 de 2014.

Sentencia citada por la sala Plena en la SU-118 de 2018

Reglas analizadas por la Corte Constitucional

SU- 427 de 2016 y SU- 631 de 2017

La jurisprudencia de esta Corporación, ha indicado que en aquellos casos en los que se identifica la posible configuración de un abuso del derecho o un fraude, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se debe evaluar la idoneidad del recurso de revisión. En particular, cuando se trata de las reliquidaciones que presumiblemente quebrantan los principios y la sostenibilidad del sistema de seguridad social en pensiones, tiene dos vías. Por un lado, el recurso de revisión ante la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado (según la jurisdicción a la que corresponda dirimir el asunto), caso en el cual es improcedente el amparo constitucional; y, por otro, la acción de tutela, cuando se evidencia la configuración de un “palmario abuso del derecho”. En las Sentencias SU-631 de 2017 y SU-427 de 2016, se restringió la procedencia formal de la acción de tutela a la caducidad del recurso de revisión y a la configuración del abuso palmario del derecho. También se indicó que ese requisito formal en materia pensional se evidenciaba con dos condiciones, a saber: (i) la ventaja irrazonable, fundada en una vinculación precaria del beneficiario de la pensión; y (ii) el incremento excesivo de la mesada pensional derivada de la sentencia atacada. La vinculación precaria tiene origen en dos escenarios distintos, hipótesis que se relacionan con un ejercicio fugaz del empleo o cargo que determina las normas que regirán la liquidación de la pensión. El primero ocurre por la aplicación del régimen especial para las personas que cumplieron los requisitos para acceder a la pensión de vejez antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, marco jurídico que incluye un IBL diferente al regulado en el artículo 36 de la norma en comento. El segundo sucede con la utilización ultractiva del régimen anterior con todos sus elementos, reviviscencia que surge por la normatividad de transición, cuando la persona cumple los requisitos de pensión dentro de la vigencia del Sistema de General de Seguridad Social. Aquí, también se calcula la pensión con base en un IBL diferente al fijado en la Ley 100 de 1993.  El incremento excesivo de la mesada pensional se materializa, siempre que entregue al beneficiado una ventaja ilegitima exuberante. Se trata de un tratamiento diferente a favor de quien la obtuvo, diferencia que evidencia un acrecentamiento protuberante de la mesada de la prestación. Nótese que este elemento debe ser evaluado en cada caso particular.

131. Al comparar las sentencias invocadas por la solicitante y las sentencias invocadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 118 de 2018 puede establecerse lo siguiente: a) tanto la UGPP como la Sala Plena invocan las sentencias SU- 427 de 2016 y SU- 631 de 2017, las cuales fijan, como regla general, la existencia del recurso de revisión y, como regla excepcional, la configuración del abuso palmario del derecho, y; b) si bien la Corte Constitucional no invocó las sentencias T- 591 de 2016, T- 034 de 2018 y T- 039 de 2018, éstas reiteran las reglas fijadas por las dos sentencias de unificación y no se evidencia que haya existido un ejercicio de la Corte Constitucional de modificar dichas reglas en la sentencia SU- 114 de 2018.

132. En ese sentido, la Corte considera que la UGPP no discute, el desconocimiento del deber de coherencia por omisión de las reglas fijadas en los precedentes constitucionales, sino la forma en que la Corte Constitucional aplicó dichas reglas. En opinión de la UGPP, la Corporación debió declarar procedente las acciones de tutela interpuestas, pues se evidenciaba un incremento excesivo. Esta postura, sin embargo, no es de recibo por dos razones. La primera consiste en que la Corte Constitucional estudió, en cada acción de tutela, los requisitos de incremento significativo y la existencia de una vinculación precaria; mientras que la segunda consiste en que el objeto de discusión es cómo la Corte llegó a la conclusión de que dichos requisitos no se cumplían, es decir, la UGPP cuestiona un margen razonable de interpretación y aplicación de reglas de derecho –corrección jurisprudencial– y pretende, en consecuencia, reabrir el debate.

133. En síntesis, es evidente que, en este asunto, la UGPP no manifestó las razones por las cuales las sentencias que invocó configuraban un precedente que fue desconocido por esta Corporación, con el agravante de que, durante el trámite de tutela nunca se demostró que el presupuesto el presupuesto de subsidiariedad, pues no acreditó la ocurrencia de un abuso palmario del derecho en los casos conocidos por la Corte, cuestión que pretende debatir con la nulidad. No obstante, la Corte sí abordó dicho aspecto y resolvió sobre la improcedencia del amparo.

134. Por tanto, no se cumple el requisito de carga de argumentativa respecto el cargo de desconocimiento del precedente en torno al abuso palmario del derecho.

135. En cuanto al cargo de desconocimiento del precedente sobre el criterio de liquidación del IBL, la UGPP sostuvo que la Corte Constitucional desconoció el precedente fijado en las sentencias C- 168 de 1995, C- 258 de 2013, T- 078 de 2013, SU- 230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU- 395 de 2017, Auto 229 de 2017, T- 494 de 2017, T- 018 de 2018 y T-039 de 2018, y, en consecuencia, debió liquidar el IBL conforme a los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, si se revisa la sentencia de unificación SU- 114 de 2018, se evidencia que la Corte Constitucional invocó las sentencias citadas por la UGPP, por un lado, y liquidó conforme a la Ley 100 de 1993, por otro lado.

Sentencias citadas por la Corte Constitucional

Reglas

C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y SU-631 de 2017

La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido de manera reiterada que quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años. Dicha regla fue fijada por este Tribunal en la sentencia C-258 de 2013 y fue extendida a todos los beneficiarios del régimen de transición en virtud de la Sentencia SU-230 de 2015. En la sentencia C-258 de 2013, la Corte señaló la regla de aplicación del IBL en el siguiente sentido: “En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 -  la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso”. Si bien en esa oportunidad la Corte analizó el régimen de transición en pensiones de los Congresistas, la Corte ha explicado que, en relación con la aplicación del IBL para efectos de la liquidación de la pensión, fijó una regla general según la cual el IBL no quedaba cobijado por las normas de transición. Con base en dicho precedente, la Corte ha señalado de manera uniforme que el ingreso base de liquidación debe ser el fijado de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sobre este punto, en la sentencia SU-230 de 2015 se señaló que: “(…) Como se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100. Tal como fue advertido por la Sala Plena mediante Auto No. 326 de 2014, esta Corporación no se había pronunciado de manera expresa acerca de la interpretación que debía otorgarse a las disposiciones que contemplaban lo atinente al monto y al ingreso base de liquidación en el régimen de transición. En este respecto, expuso: ‘En efecto, en un primer momento, en la Sentencia C-168 de 1995 se declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos años para los trabajadores del sector privado y un año para el público, pero no se hizo pronunciamiento alguno sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación; en un segundo momento, en la Sentencia C-1056 de 2003, se declaró inexequible la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 al inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, en la Sentencia C-754 de 2004, se declaró inexequible el artículo 4° de la Ley 860 de 2003, mediante el cual se hizo un segundo intento de modificación a la norma de la ley 100 antes referida, sin que se abordara lo referente a la interpretación de las disposiciones de monto y base de liquidación dentro del régimen de transición. Así, pues, sobre el contenido literal de la Ley 100 de 1993, que hace referencia expresa a que en lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por ése artículo, se regirán por las normas contenidas en la ley del sistema general de pensiones, la Sala Plena de este tribunal no había hecho una interpretación antes de la Sentencia C-258 de 2013”. La mencionada interpretación ha sido reafirmada por la Corte en las providencias SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y SU-631 de 2017. En esas sentencias se ha manifestado que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón de que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización. Ese beneficio excluye el ingreso base de liquidación. De manera que, con base en tales reglas, la Corte ha concluido que no es procedente un reajuste de la pensión si se efectuó sin tener en cuenta la hermenéutica constitucional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual deriva en un abuso del derecho, ya que dispone el aumento injustificado de la prestación. En esas circunstancias, la Sala ha señalado que se debe dejar sin efecto las decisiones atacadas en tutela. Así las cosas, la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las SU-230 de 2015, SU-417 de 2016, SU-210 de 2017, y SU-631 de 2017, es el precedente constitucional en la materia, y que señala que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por tal razón, a los beneficiarios del régimen de transición se les calcula el IBL con base en el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio.

136. Lo anterior significa que la UGPP no ofreció argumentos suficientes para sostener si hubo un cambio jurisprudencial o un desconocimiento de precedente, sino dio razones encaminadas a reabrir el debate, para que la Corte Constitucional declarase procedente las acciones de tutela y, en consecuencia, reliquidase las pensiones objeto de estudio.

137. Por tanto, el cargo de desconocimiento de precedente tampoco cumple con el requisito de carga argumentativa.

                D. Síntesis de la decisión

138.         Salvador Ramírez López, subdirector jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Seguridad Social (UGPP), formuló solicitud de nulidad contra la sentencia de unificación SU- 114 de 2018 porque, en su opinión, se configuraron dos cargos relativos a la vulneración del debido proceso: a) el desconocimiento del precedente judicial en materia de procedencia de la acción de tutela en asuntos relacionados con la liquidación del IBL en regímenes de transición y; b) el desconocimiento del precedente judicial sobre la forma y los elementos de liquidación del IBL en regímenes de transición.

139. Las pretensiones del solicitante eran que, por una parte, se declarasen nulos los ordinales resolutivos que declararon la improcedencia de las acciones de tutela interpuestas por la UGPP, en las que se estudiaron las liquidaciones de Nelsón Caicedo Flórez, Lucila Elsa Cortés de Peña, Clara Elsy Piñeros, Pablo Antonio Farfán Joya y María Inés Barrera Pérez. Asimismo, solicitó que dichas acciones se declarasen procedentes y que la Corte Constitucional reiterase las reglas y subreglas sobre abuso palmario del Derecho y sobre la liquidación del IBL en regímenes de transición conforme a los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993.

140.         La Corte Constitucional verificó el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la solicitud de nulidad y determinó que ésta cumplió con los requisitos de legitimación y oportunidad, pero no con el requisito de carga argumentativa.

141. Respecto al primer cargo, la Corte Constitucional consideró que la UGPP no discutió el desconocimiento del deber de coherencia por omisión de las reglas fijadas en los precedentes constitucionales, sino la forma en que la Corte Constitucional aplicó dichas reglas. La tesis de la UGPP consistió en que la Corporación debió declarar procedente las acciones de tutela interpuestas, pues se evidenciaba un incremento excesivo. Esta postura, sin embargo, no son admisibles los reparos por dos razones. El primero consiste en que la Corte Constitucional estudió, en cada acción de tutela, los requisitos de incremento significativo y la existencia de una vinculación precaria; mientras que en el segundo la UGPP cuestiona un margen razonable de interpretación y aplicación de reglas de derecho –corrección jurisprudencial– y pretende, en consecuencia, reabrir el debate, lo cual es inviable en este trámite.

142. En cuanto al segundo cargo, la UGPP no analizó si hubo un cambio jurisprudencial o un desconocimiento de precedente, sino que pretendió reabrir el debate, para que la Corte Constitucional declarase procedente las acciones de tutela y, en consecuencia, reliquidase las pensiones objeto de estudio.

143. Por tanto, la Sala Plena de Esta Corporación procederá a rechazar la solicitud de nulidad formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

III. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO.- RECHAZAR la solicitud de nulidad propuesta por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia SU- 114 de 2018 por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

TERCERO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente por licencia

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente por comisión

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General