Sentencia T-149/19
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Caso en el que la UARIV negó la inscripción de los accionantes por concluir que el hecho victimizante no ocurrió en el marco del conflicto armado interno
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Reglas jurisprudenciales para inscripción
Primero, el concepto de víctima establecido en la Ley 1448 de 2011 es únicamente operativo en la medida que determina el ámbito de aplicación de las medidas de protección establecidas en dicha Ley; en ningún caso, dicho concepto define la condición fáctica de víctima de una persona. Segundo, la noción de conflicto armado interno establecida en la Ley mencionada debe ser interpretada en sentido amplio, de manera que se reconozcan las complejidades históricas y materiales que la caracterizan. Tercero, la importancia constitucional de la inclusión en el RUV se deriva de los beneficios que se producen con ella y la hace un derecho fundamental de las víctimas en sí mismo. En tal virtud, la falta de inscripción de una persona que cumple con los requisitos vulnera, además, otros derechos fundamentales. Cuarto, la decisión sobre la inclusión de una persona en el RUV debe responder a los principios de (i) buena fe, que implica tomar como ciertas las declaraciones y pruebas aportadas, salvo que se demuestre lo contrario; y (ii) favorabilidad, que implica resolver cualquier duda sobre la interpretación de la normativa aplicable o del cumplimiento de los requisitos a favor de la persona solicitante
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-Orden a la UARIV inscribir a la accionante en el RUV
Referencia: expedientes T-6.688.650, T-6.733.189 y T-6.800.967
Acciones de tutela instauradas por Amparo de Jesús Rave de Bedoya, Lila Arminda Guzmán Ortega e Iveth María López Luna contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo, y por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en el artículo 86 y en el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dado que la Corte Constitucional ha analizado en varias ocasiones el problema jurídico correspondiente al asunto de la referencia, la Sala reiterará la jurisprudencia ya existente sobre la materia. Por lo tanto, tal y como lo ha hecho en múltiples ocasiones esta Corporación en casos de este tipo, la presente Sentencia será sustanciada de manera breve.[1]
I. ANTECEDENTES
En los tres expedientes acumulados, las demandantes presentaron acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, la “UARIV” o la “Unidad”) porque consideran que la Entidad violó sus derechos fundamentales al debido proceso y a la protección especial de las víctimas, pues negó sus solicitudes de inscripción en el Registro Único de Víctimas (en adelante, el “RUV”). Las tres mujeres pidieron ser incluidas en dicho instrumento como resultado del homicidio de un miembro de sus respectivos núcleos familiares y la UARIV decidió negativamente las peticiones, por cuanto consideró que no se probó que los hechos hayan ocurrido con ocasión del conflicto armado interno.[2] Las actoras solicitaron que se dejen sin efectos los actos administrativos que tomaron tal determinación y que se ordene a la Unidad realizar una nueva valoración de su solicitud[3] o, directamente, incluirlas en el RUV.[4] A continuación, se detallan los aspectos relevantes de cada caso.
1. Expediente T-6.688.650[5]
1.1. Amparo de Jesús Rave de Bedoya presentó acción de tutela contra la UARIV el 28 de abril de 2017.[6] La actora rindió declaración como víctima del conflicto armado el 7 de junio de 2013.[7] El hecho victimizante que declaró fue el homicidio de su hijo Edwin Bedoya Rave, que ocurrió el 10 de abril de 2001.[8] La señora Rave indica que este hecho ocurrió en el municipio de Caucasia (Antioquia), donde vivía su hijo.[9] El hijo de la actora murió, según un certificado de la Fiscalía General de la Nación, “al parecer, luego de producirse un enfrentamiento”, como consecuencia de “una gran herida localizada en el abdomen y miembro inferior izquierdos”.[10] La señora Rave afirma que estos hechos “sucedieron en el marco de una masacre porque fueron varias personas las que fallecieron”.[11]
1.2. La UARIV negó la inscripción de la accionante en el RUV, pues consideró que no se probó que los hechos hayan ocurrido con ocasión del conflicto armado interno.[12] La demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra esta decisión.[13] Sin embargo, la UARIV la confirmó.[14] La tutelante adjuntó a la acción de tutela una constancia que la Fiscalía General de la Nación expidió el 26 de abril de 2017, en la que se suministran los datos de una investigación por el delito de homicidio “en el sector de Caucasia - Antioquia” y se indica que el hecho fue “confesado” por Ramiro Vanoy Murillo, “en su calidad de comandante general del Bloque minero [sic] de las Autodefensas Unidas de Colombia” (en adelante, las “AUC”). La constancia agrega que la señora Rave fue reconocida “sumariamente en calidad de víctima” de la conducta descrita. En el expediente no se encuentra contestación de la UARIV.
1.3. La juez de primera instancia concedió la tutela, pues estimó que las conclusiones de la UARIV no encontraban sustento en la evidencia disponible.[15] Tuvo en cuenta, además, la confesión de un líder de las AUC, mencionada anteriormente, relativa al homicidio del hijo de la accionante.[16] La UARIV impugnó la decisión.[17] Anotó que la acción de tutela fue temeraria y adjuntó otro recurso de amparo presentado por la accionante el 7 de marzo de 2016,[18] a través del cual la actora solicitó la protección de su derecho de petición, pues la accionada no le había notificado la decisión sobre el recurso de apelación presentado en el trámite administrativo de su solicitud de inclusión en el RUV.[19] El fallo de primera instancia fue revocado en segunda, por lo que la decisión consistió en “negar” el amparo.[20] Aunque la Sentencia desestimó el argumento de la UARIV alusivo a la temeridad de la acción, consideró que resulta improcedente.
2. Expediente T-6.733.189[21]
2.1. El 5 de diciembre de 2017, Lila Arminda Guzmán Ortega presentó acción de tutela contra la UARIV.[22] La accionante rindió la declaración para ser incluida en el RUV el 10 de octubre de 2013,[23] como resultado del homicidio de su compañero permanente, Nazario León López Collazos, ocurrido el 22 de enero de 1993.[24] Según la declaración de la demandante, su compañero “fue asesinado por un grupo de hombres al margen de la ley que al parecer hacen parte de la guerrilla de las FARC”; el hecho ocurrió en la vereda El Pedregal del municipio de Rosas (Cauca), donde vivía con su familia antes de salir desplazada tras el homicidio.[25] Durante el trámite de revisión adelantado por la Corte Constitucional, la UARIV aportó copia del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de inscripción en el RUV de la peticionaria; los documentos que se anexaron a la solicitud dan cuenta de que el señor López murió debido a un impacto de bala.[26] La peticionaria agregó en su declaración que unos meses antes de la muerte de su compañero un primo del señor López fue asesinado de la misma manera, “por cuanto se oía decir que había sido la guerrilla ya que él era un ex militar [sic]”.[27]
2.2. La solicitud de inclusión en el RUV de la actora está acompañada de los documentos de identificación de las hijas de su compañero permanente (una que tuvo con la señora Guzmán y dos que no son hijas de ella, pero que hacen parte de las personas que, de acuerdo con la declaración, resultaron afectadas por el hecho victimizante).[28] Igualmente, se encuentran dos oficios de la Fiscalía General de la Nación que llaman la atención de la Sala: (i) uno del 1 de septiembre de 2011, en el que se responde una solicitud de una de las hijas del compañero de la accionante, y al que se adjunta una constancia del Ente Investigador que detalla el curso del caso e indica que el 19 de septiembre de 1995 se declaró precluida la investigación contra un individuo a quien le había sido abierto el correspondiente proceso penal;[29] y (ii) otro oficio del 5 de julio de 2013, en el que se le informa a la otra hija del compañero de la demandante que, con respecto al homicidio del señor López, la Fiscalía 49 Delegada ante el Tribunal Nacional de Justicia y Paz, en ese momento, no tenía “asignados postulados que hayan delinquido en la región y época de los hechos denunciados”.[30]
Dentro de la copia del expediente administrativo que la Sala conoció, cabe resaltar también dos declaraciones juramentadas de personas que conocían al señor López y que señalan que fue asesinado “presuntamente por grupos armados al margen de la Ley” y que durante doce años y “hasta el momento de su muerte convivió en unión marital de hecho” con la señora Guzmán.[31] Las declaraciones mencionan a la hija que tuvo la actora con su compañero, indican que las dos dependían económicamente del señor López y se refieren también a sus otras dos hijas.
Aunque no consta en la copia del expediente administrativo, la actora adjuntó a la acción de tutela un oficio adicional, también del 5 de julio de 2013, que se anexó al descrito anteriormente, mediante el que la Fiscalía Delegada referida anteriormente —que conocía en ese momento de los hechos violentos cometidos por el Comando Conjunto de Occidente de la entonces guerrilla de las FARC, con presencia en Cauca, entre otros departamentos— certifica que una de las hijas del señor López “se encuentra registrada (…) como víctima del delito de Homicidio en contra de NAZARIO LEON LOPEZ COLAZOS [sic] por hechos ocurridos el 22 de enero de 1993 en el municipio de Rosas, Departamento de cauca [sic] atribuibles a grupos Organizados [sic] al margen de la ley, con presencia en esa región”.[32] La Fiscalía Delegada certifica, además, que la hija del señor López “se halla registrada como víctima del delito de Desplazamiento forzado en su contra, ocasionado por el mismo grupo irregular y para la misma época”.[33]
Finalmente, dentro de las pruebas anexas a la acción de tutela se encuentra, adicionalmente, otra declaración juramentada del 26 de octubre de 2017.[34] El declarante afirma ser primo del señor López y sostiene que él y otro de sus familiares (el primo del compañero de la accionante, a quien se hizo referencia antes) “fueron asesinados por las FARC y el grupo No. 7, que operaba en el municipio de Rosas Cauca, el núcleo familiar de Nasario [sic] fue desplazada [sic] y amenazada [sic] en su residencia”. Indica que “se sabía” que la persona contra quien fue abierta la investigación penal por el homicidio “era informante de ese grupo, luego también fue asesinado como al año y medio en el Putumayo”. Esta es la persona cuya investigación penal fue declarada precluida en 1995. Concluye afirmando que la familia del difunto “no realizo [sic] denuncia alguna por temor a retaliación hacia la familia”.
2.3. La UARIV decidió no incluir a la accionante en el RUV; como en el caso anterior, consideró que no se probó que los hechos hayan ocurrido con ocasión del conflicto armado interno.[35] La Entidad argumentó que no encontró información relevante en los sistemas y bases de datos consultados para el efecto, y que, adicionalmente, no se anexaron a la declaración “documentos que puedan ser usados como pruebas en el presente análisis”.[36] La demandante impugnó esta decisión,[37] pero la UARIV la confirmó.[38]
Al decidir el recurso de reposición, la Entidad sostuvo que los “elementos técnicos” que constaban en el expediente administrativo, que son, en esencia, las pruebas disponibles, evidenciaban “el no conocimiento de los autores y móviles” del hecho victimizante que la señora Guzmán alegó, por lo que no eran suficientes para “enmarcar el hecho dentro del conflicto armado”.[39] Al analizar los elementos de contexto, la Resolución cita un documento de la Misión de Observación Electoral para señalar que en el Municipio donde ocurrió el homicidio del señor López, para la época, “existían homicidios selectivos, amenazas, desplazamientos forzados [sic] entre otros, dirigidos hacia la población civil de esta zona del territorio nacional, modus operandis [sic] los cuales eran utilizados por los denominados ACTORES ARMADOS DEL CONFLICTO” (énfasis en el original).[40] No obstante, la UARIV concluyó que no se probó que los autores del homicidio hayan sido “actores armados del conflicto” y que
“[d]el relato de los hechos expuestos por el [sic] recurrente, se puede establecer que la situación que se describe puede corresponder a situaciones de delincuencia común o problemas de carácter personal, situaciones las cuales no se relacionan de forma directa con el conflicto armado que ha vivido el país”.[41]
Por su parte, en la Resolución que resuelve el recurso de apelación, la Unidad hace una lista de las pruebas (o “elementos técnicos”) que constan en el expediente. La Sala anota que esta lista es diferente a la incluida en el acto que decidió el recurso de reposición: esta segunda lista coincide con la copia digital del expediente administrativo que la UARIV aportó en sede de revisión, pero no pasa lo mismo con la que se incluyó en la otra Resolución. Al decidir el recurso de reposición, la UARIV incluyó documentos que no constan en la copia del expediente que la Sala conoció; esta inconsistencia llama la atención de este Tribunal.[42] Por lo demás, la Entidad insistió en que, en su concepto, no existen pruebas que permitan considerar que el homicidio del compañero de la actora fue perpetrado por grupos armados al margen de la ley. Dentro de la argumentación de la Entidad se hace referencia a la imposibilidad de constatar que los autores del hecho hayan sido grupos con móviles políticos o ideológicos.
2.4. La UARIV contestó la acción de tutela y solicitó que fuera negada la protección.[43] Sostuvo que respetó el derecho al debido proceso de la señora Guzmán, pues respondió todas sus solicitudes de manera adecuada. La tutela fue negada tanto en primera[44] como en segunda instancia.[45] Ninguno de los fallos encontró una vulneración del debido proceso, pues en palabras del juez de primera instancia, “los trámites procesales han transcurrido en debida forma y la entidad ha resuelto los recursos en derecho”.[46] Adicionalmente, las dos autoridades judiciales estimaron que la actora podía acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para debatir la determinación de la UARIV.
3. Expediente T-6.800.967[47]
3.1. Iveth María López Luna presentó acción de tutela contra la UARIV el 12 de diciembre de 2017.[48] El 23 de octubre de 2013, la actora rindió declaración como víctima del conflicto, por el homicidio de su hijo Iván Darío García López, que ocurrió, según su relato, el 6 de mayo de 2012.[49] De acuerdo con la demandante, ese día, en Santa Marta, dos hombres se acercaron en motocicleta a su hijo y uno de ellos lo asesinó con un arma de fuego. Antes de morir, el hijo de la señora López identificó a los dos sujetos que acabaron con su vida, quienes pertenecen, según constancias de la Fiscalía General de la Nación, a “una banda criminal y son miembros de la organización de Los Urabeños”.[50]
3.2. La UARIV, como en los casos anteriores, resolvió no incluir a la accionante en el RUV, puesto que estimó que no se acreditó que los hechos hayan ocurrido con ocasión del conflicto armado interno.[51] A pesar de que la señora López presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra esta decisión, la UARIV la confirmó.[52]
3.3. Al contestar la acción de tutela, la accionada pidió que se negara el amparo.[53] Señaló que respetó el derecho al debido proceso de la señora Guzmán y argumentó que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida que la actora tiene a su disposición los mecanismos de defensa propios de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La tutela fue concedida en primera instancia y la orden impartida a la UARIV consistió en inscribir a la accionante y a su núcleo familiar en el RUV.[54] La Unidad impugnó la decisión.[55] El fallo de segunda instancia revocó el inicial y declaró improcedente el recurso de amparo, pues consideró que no se probó que la demandante y su núcleo familiar estén en una situación de debilidad manifiesta, por lo que la controversia se puede tramitar a través de los mecanismos de defensa ordinarios.[56]
4. Actuaciones surtidas en sede de revisión
4.1. Durante el trámite de revisión, la UARIV presentó un escrito mediante el cual puso al tanto a la Magistrada Ponente de unos hechos nuevos y aportó, además, pruebas adicionales.[57] Por un lado, la UARIV decidió revocar de oficio las resoluciones mediante las que negó la inscripción de Amparo de Jesús Rave de Bedoya[58] (expediente T-6.688.650) e Iveth María López Luna (expediente T-6.800.967).[59] En ambos casos, la Entidad resolvió incluir a las accionantes en el RUV por el homicidio de sus hijos.[60]
4.2. Por otro lado, con respecto al caso de Lila Arminda Guzmán Ortega (expediente T-6.733.189), la UARIV argumentó que ninguna de las pruebas conocidas durante el trámite administrativo ni durante el proceso de tutela permiten concluir que “exista una aceptación o confesión por parte de algún postulado a dicha justicia [hace referencia al Sistema de Justicia y Paz], sobre los hechos que enmarcaron la muerte de Nazario López”.[61] Así, se concluye que las pruebas conocidas no permiten modificar la decisión de no incluir a la accionante en el RUV. La Entidad adjuntó una copia digital del expediente administrativo respectivo, con base en la cual se construyó la descripción de los antecedentes que se encuentra en el numeral 2 de la presente sección de Antecedentes de esta Sentencia.[62]
4.3. Por consiguiente, la Entidad accionada solicita a la Sala (i) declarar la carencia actual de objeto por hecho superado en los expedientes T-6.688.650 y T-6.800.967; y (ii) negar el amparo solicitado en el expediente T-6.733.189.
II. CONSIDERACIONES
1. Cuestión previa: la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en los casos de Amparo de Jesús Rave de Bedoya (expediente T-6.688.650) e Iveth María López Luna (expediente T-6.800.967), dado que ya fueron inscritas en el RUV
1.1. Según la jurisprudencia constitucional, una de las situaciones en las que el juez de tutela puede declarar la carencia actual de objeto es aquella en la que constata que la vulneración o amenaza al derecho fundamental ha desaparecido porque, antes de que se profiera el fallo (de instancia o de revisión), el accionado toma la decisión voluntaria de modificar o interrumpir la acción u omisión que vulneraba o amenazaba el derecho.[63] Este es el caso que se conoce como un “hecho superado” y lleva a la carencia actual de objeto, en la medida que el pronunciamiento de fondo del juez se hace innecesario.[64]
1.2. La Sala encuentra procedente la acción de tutela en los casos de Amparo de Jesús Rave de Bedoya y de Iveth María López Luna,[65] pero declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en la medida que las pruebas que la UARIV aportó durante el trámite de revisión ante la Corte evidencian que las dos accionantes ya fueron inscritas en el RUV, tras la revocatoria de oficio de los actos que negaron inicialmente su inclusión. Dado que tal negativa constituye la actuación que las demandantes consideraron violatoria de sus derechos fundamentales, se hace innecesario que la Corte emita una orden en ese sentido. No obstante, llama la atención de la Sala el hecho de que la incorporación de las actoras en el RUV se haya dado únicamente después de que los fallos que decidieron sus acciones de tutela fueron seleccionados para revisión de esta Corporación. Es preocupante que, en casos en que tal inscripción procede, la persona que ha solicitado su registro deba acudir a la acción de tutela para lograrlo e, incluso, solo se materialice cuando el caso es seleccionado por la Corte Constitucional. Situaciones de este tipo son parte de las motivaciones por las que la Sala impartirá una serie de órdenes que trascienden los casos aquí estudiados, como se detallará más adelante. Ahora bien, este Tribunal reiterará a continuación la jurisprudencia sobre la inscripción de víctimas en el RUV, con el propósito de pronunciarse sobre el caso de Lila Arminda Guzmán Ortega y tomar una serie de medidas que cubrirán los casos de las otras dos accionantes.
2. La UARIV vulneró los derechos al debido proceso y a la inscripción en el RUV de Lila Arminda Guzmán Ortega (expediente T-6.733.189), al motivar insuficiente e inadecuadamente su decisión y exigir prueba desproporcionada del hecho victimizante y de su autoría
2.1. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Entidad administrativa a cargo de la atención, asistencia y reparación a las víctimas vulnera el derecho fundamental al debido proceso de una persona que solicita su inclusión en el registro utilizado para identificar a las víctimas y sus necesidades, al negar tal inscripción sin motivación suficiente y tras exigirle desproporcionadamente a la persona prueba del hecho victimizante y de su autoría.[66] La Sala resalta cuatro argumentos interconectados en los que esta Corporación ha basado la postura mencionada. Primero, el concepto de víctima establecido en la Ley 1448 de 2011 es únicamente operativo en la medida que determina el ámbito de aplicación de las medidas de protección establecidas en dicha Ley; en ningún caso, dicho concepto define la condición fáctica de víctima de una persona.[67] Segundo, la noción de conflicto armado interno establecida en la Ley mencionada debe ser interpretada en sentido amplio, de manera que se reconozcan las complejidades históricas y materiales que la caracterizan.[68] Tercero, la importancia constitucional de la inclusión en el RUV se deriva de los beneficios que se producen con ella y la hace un derecho fundamental de las víctimas en sí mismo.[69] En tal virtud, la falta de inscripción de una persona que cumple con los requisitos vulnera, además, otros derechos fundamentales.[70] Cuarto, la decisión sobre la inclusión de una persona en el RUV debe responder a los principios de (i) buena fe, que implica tomar como ciertas las declaraciones y pruebas aportadas, salvo que se demuestre lo contrario; y (ii) favorabilidad, que implica resolver cualquier duda sobre la interpretación de la normativa aplicable o del cumplimiento de los requisitos a favor de la persona solicitante.[71]
2.2. En el presente caso, que la Corte es competente para conocer,[72] la Sala encuentra que la acción de tutela que Lila Arminda Guzmán Ortega presentó contra la UARIV resulta procedente.[73] Así las cosas, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales resumidas anteriormente, esta Corporación revocará las sentencias de primera y de segunda instancia que negaron el amparo y, en su lugar, protegerá los derechos al debido proceso y a la inscripción en el RUV de la accionante. Cuatro razones principales motivan esta decisión.
Primero, la decisión de no inclusión de la señora Guzmán en el RUV no fue motivada suficientemente por la UARIV. Por un lado, la Entidad no incorporó en su análisis parte de las pruebas que la accionante aportó desde el primer momento en que rindió la declaración sobre el hecho victimizante que motivó su solicitud de registro. En ninguna de las resoluciones emitidas en el proceso administrativo se hace referencia a dos declaraciones juramentadas en las que testigos ajenos al núcleo familiar de la demandante confirman la versión que ella defendió en su declaración y sostienen que, en el contexto particular del municipio de Rosas (Cauca) donde vivía la familia, el homicidio del señor López fue cometido “presuntamente por grupos armados al margen de la Ley”.[74] La UARIV no valoró estas pruebas; no hay ninguna mención de ellas en su argumentación y, por consiguiente, mucho menos se desvirtúan. La Sala encuentra que resulta fundamental en este caso analizar tales evidencias a la luz del contexto que la misma Entidad reconoce en sus actos y de la certificación mediante la que la Fiscalía 49 Delegada ante el Tribunal Nacional de Justicia y Paz hace constar que el homicidio del señor López es atribuible “a grupos Organizados [sic] al margen de la ley, con presencia en esa región [del municipio de Rosas (Cauca), donde ocurrió el hecho]”.[75] Un estudio que tenga en cuenta tales aspectos provee al ente encargado de valorar la solicitud elementos de juicio que tienden a vincular el homicidio del compañero de la accionante con el conflicto armado.[76]
Por otro lado, varias de las razones que motivan su decisión no están suficientemente argumentadas. Además de sostener que no existen elementos probatorios suficientes para acceder a la solicitud de inclusión sin haber valorado la totalidad de las pruebas a su disposición, la Unidad no explica en ningún momento por qué considera que el homicidio del señor López “puede corresponder a situaciones de delincuencia común o problemas de carácter personal”,[77] como señaló al decidir el recurso de reposición de la actora. Este argumento, a pesar de su importancia a la luz de la determinación de la Entidad, no se desarrolla ni se apoya en pruebas de ningún tipo.
2.2.1. Segundo, al defender la argumentación comentada, la UARIV impuso una barrera formal a la solicitud de la señora Guzmán, pues más allá de las pruebas aportadas, le exigió de manera desproporcionada evidencia de la autoría del hecho victimizante y, por consiguiente, de su vínculo con el conflicto armado. Al reiterar durante el proceso administrativo que no existía prueba de que el hecho haya sido perpetrado por grupos al margen de la ley, la Unidad pasó por alto las pruebas testimoniales presentadas por la accionante y desconoció la protección especial de las víctimas del conflicto. Resulta inconstitucional un entendimiento de acuerdo con el cual, por ejemplo, la motivación de la decisión de incluir a una persona en el RUV debe ser la “aceptación o confesión” de sus autores; su inexistencia en el caso en comento es uno de los argumentos que la UARIV expone para defender su determinación en el escrito que allegó al expediente en sede de revisión.[78] Sumado al homicidio de su compañero y como consecuencia de este hecho, la señora Guzmán tuvo que salir desplazada de su lugar de residencia junto con su núcleo familiar. Como lo ha sostenido esta Corporación al estudiar un caso similar,
“resulta francamente absurdo imponerle a una persona que tuvo que abandonar el sitio donde la amenazaron y asesinaron a su esposo, que demuestre con pruebas más allá de las testimoniales lo sucedido, pues tal exigencia no solamente la revictimiza sino que, además, la expone a padecer un nuevo hecho delictivo”.[79]
2.2.2. Tercero, la aproximación que la accionada tomó frente a las pruebas en el proceso administrativo violó los principios de buena fe y de favorabilidad que rigen tal trámite. Como lo ha reconocido esta Corporación en la línea jurisprudencial estudiada anteriormente, la exigencia desproporcionada de evidencias revierte de manera injustificada la carga de la prueba, que está en cabeza de la UARIV cuando se trata de una solicitud de inclusión en el RUV y la persona solicitante ha aportado prueba al menos sumaria del hecho victimizante que alega. La Sala considera que las declaraciones juramentadas y la certificación que se mencionaron arriba, sumadas a los demás elementos probatorios, jurídicos y de contexto que la Unidad tuvo a su disposición en el expediente administrativo respectivo, pusieron en cabeza de la Entidad la carga de la prueba, al generar, al menos una noción razonable sobre la posibilidad de que el homicidio del compañero de la accionante haya estado en definitiva vinculado al conflicto armado interno. Esta posibilidad cobra aún más fuerza en el trámite de tutela, pues la accionante aportó una declaración adicional de un familiar de su difunto compañero permanente que menciona explícitamente a la exguerrilla de las FARC como posible autora del homicidio del señor López, con base en hechos propios del contexto en el que ocurrió el aparente delito.
No obstante, la UARIV no cumplió con el deber de acudir a pruebas claras, conducentes y pertinentes para desvirtuar la versión defendida por la actora a partir de las evidencias que allegó y, de esa manera, violó los principios de buena fe y de favorabilidad. No actuó bajo el supuesto de que la declaración de la señora Guzmán y las pruebas en que se basó eran ciertas; y, además, a pesar de no establecer razones ni evidencias que le permitiera desvirtuarlas, no decidió a favor de la demandante, a pesar de existir elementos claros que evidenciaban una posible relación entre el hecho y el conflicto armado.
2.2.3. Cuarto, en conexión con las anteriores razones, la UARIV partió de una interpretación estrecha del concepto de “conflicto armado” establecido en la Ley 1448 de 2011, por lo que contrarió la jurisprudencia constitucional sobre la materia. La Unidad incurrió en esta imprecisión al indicar que el homicidio del compañero de la accionante podría haber sido un acto de “delincuencia común”, en la medida que estimó que no estaba suficientemente probado que sus autores hayan sido grupos al margen de la ley, que entendió, además, como aquellos con móviles políticos o ideológicos. De esta manera, le dio un sentido amplio al concepto de “delincuencia común” y uno restrictivo al de “conflicto armado”, en total oposición al precedente aplicable.
2.3. En este orden de ideas, la Sala dejará sin efectos los actos administrativos que negaron la inclusión de la actora en el RUV[80] y ordenará a la Entidad que proceda a incluirla junto con su núcleo familiar en dicho instrumento.[81] Las pruebas que constan en el expediente evidencian un posible vínculo del homicidio del señor López con el conflicto armado interno, por lo que, al no existir evidencias que desvirtúen tal conexión, la solicitud debe ser decidida a favor de la peticionaria. Igualmente, como se ha hecho previamente en la jurisprudencia constitucional, dado que han pasado más de cinco años desde que la actora rindió declaración para ser registrada, este Tribunal ordenará a la UARIV que haga una evaluación complementaria de las condiciones de la demandante, con el fin de establecer de la manera más exacta posible su situación actual. A partir de dicha valoración, la Unidad deberá iniciar las gestiones propias del Plan de Asistencia, Atención y Reparación Integral de las Víctimas (PAARI), según corresponda; así como establecer las medidas de reparación y beneficios a los que tiene derecho la señora Guzmán en el marco de la Ley 1448 de 2011 y demás normas que la regulan, junto con las rutas y programas en los que debe ser incluida.[82] Aunque declarará la carencia actual de objeto por hecho superado en los otros dos casos estudiados, la Sala observa que también en esos expedientes han pasado más de cinco años desde que las demandantes solicitaron su incorporación en el RUV, por lo que adoptará el mismo remedio en esos casos.
2.4. La Sala tomará una medida adicional en esta ocasión. Para tal efecto, cabe reiterar las consideraciones incluidas en una providencia reciente en la que, además de reiterar la línea jurisprudencial sobre casos como el aquí abordado, la Corte recordó que tanto las Salas de Revisión como la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004[83]
“han prevenido a la entidad accionada acerca de la inconstitucionalidad de las actuaciones consistentes en negar la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) a personas que manifiestan ser desplazadas por la violencia con fundamento en que los hechos victimizantes no tuvieron lugar con ocasión del conflicto armado”.[84]
Habiendo llamado la atención sobre el carácter repetitivo de los casos en comento, la Corte decidió, en lugar de prevenir nuevamente a la UARIV sobre el asunto, ordenarle realizar las gestiones correspondientes para capacitar a los funcionarios que resuelven las solicitudes de inclusión en el RUV sobre los parámetros establecidos en la jurisprudencia tanto de control concreto como de control abstracto de constitucionalidad que esta Corporación ha proferido al respecto. La Sala llama la atención sobre la necesidad de medidas de este tipo en situaciones como la detectada en relación con la inscripción en el RUV y, por consiguiente, comparte el criterio defendido por la Corte en la Sentencia T-163 de 2017,[85] que se cita.
Además de materializar una violación reiterada de derechos fundamentales, esta realidad genera consecuencias negativas para el Estado. Por ejemplo, le impone a la administración de justicia cargas rutinarias al tener que tramitar de manera reiterada acciones de tutela de personas a quienes les es negada la inscripción en el RUV en vulneración de sus derechos fundamentales. Dichas cargas redundan en costos para el Estado, pues adicional a la activación del aparato administrativo para negar de manera repetitiva la inclusión en el RUV, se activa también el aparato judicial, que debe proteger los derechos de los solicitantes, con los costos financieros e institucionales que esto conlleva. Por consiguiente, un escenario como el descrito implica costos para el poder ejecutivo, el poder judicial, los ciudadanos e incluso los funcionarios de la UARIV que terminan siendo sujetos de todo tipo de medidas que los jueces se ven obligados a tomar ante tal panorama.
Por lo tanto, teniendo en cuenta las circunstancias sobre las que esta Corporación ya llamó la atención anteriormente en la Sentencia T-163 de 2017[86] y considerando, además, que han pasado cerca de dos años desde tal llamado, volverá a impartir la orden descrita —consistente en la capacitación de los funcionarios encargados—. Los plazos establecidos para cumplir esta orden serán ajustados en la presente ocasión, teniendo en cuenta que la UARIV ya ha tenido oportunidad para realizar las actuaciones necesarias y preparar la capacitación respectiva. La Unidad deberá presentar un informe al respecto y, en cualquier caso, repetir la capacitación cada vez que nuevos funcionarios a cargo de la inscripción de las víctimas en el RUV ingresen a la Entidad. Adicionalmente, la Sala ordenará a la UARIV que establezca y haga público un conjunto adicional de medidas para evitar que las solicitudes de inclusión en el RUV sigan siendo negadas sin fundamentos adecuados y suficientes, en desconocimiento de la reiterada jurisprudencia constitucional sobre el asunto que ha evidenciado la vulneración de los derechos fundamentales de las víctimas. La Sala requerirá también un informe que detalle tales medidas.
2.5. En síntesis, en el presente caso, la Sala reiteró la jurisprudencia de esta Corporación de acuerdo con la cual la UARIV, en cuanto entidad administrativa encargada de la atención, asistencia y reparación a las víctimas, vulnera el derecho fundamental al debido proceso de una persona que solicita su inclusión en el RUV, herramienta para la identificación las víctimas y sus necesidades, al negar la inscripción sin motivación suficiente y con base en exigencias desproporcionadas de evidencias del hecho victimizante y de su autoría. En consecuencia, concederá el amparo de los derechos al debido proceso y a la inscripción en el RUV de Lila Arminda Guzmán Ortega (expediente T-6.733.189) e impartirá las órdenes descritas arriba. Adicionalmente, la Sala encontró que, en este momento, es innecesario un pronunciamiento de fondo sobre los casos de Amparo de Jesús Rave de Bedoya (expediente T-6.688.650) e Iveth María López Luna (expediente T-6.800.967), en la medida que la UARIV ya las incluyó en el RUV, por lo que se configuró un hecho superado. No obstante, adoptará un remedio específico para garantizar el respeto de sus derechos.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el trámite de la referencia.
Segundo. REVOCAR los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Girardota (Antioquia) el 12 de mayo de 2017 y la Sala Segunda Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 28 de noviembre de 2017 en el trámite de la acción de tutela de Amparo de Jesús Rave de Bedoya contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (expediente T-6.688.650), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado.
Tercero. REVOCAR los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Popayán el 18 de diciembre de 2017 y la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán el 6 de febrero de 2018 en el trámite de la acción de tutela de Lila Arminda Guzmán Ortega contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (expediente T-6.733.189), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al debido proceso y a la inclusión en el Registro Único de Víctimas de la accionante.
Cuarto. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones núm. 2014-371585 del 27 de enero de 2014 y 2014-371585R del 1 de diciembre de 2015, ambas expedidas por la Dirección Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y la Resolución núm. 20179097 del 22 de marzo de 2017, emitida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la misma Entidad, mediante las que se negó la inclusión de Lila Arminda Guzmán Ortega en el Registro Único de Víctimas.
Quinto. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de los quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de esta Sentencia, incluya a Lila Arminda Guzmán Ortega y a su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas, para que puedan gozar de los beneficios legales que de ello se derivan.
Sexto. REVOCAR los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Santa Marta el 23 de enero de 2018 y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el 6 de marzo de 2018 en el trámite de la acción de tutela de Iveth María López Luna contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (expediente T-6.800.967), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado.
Séptimo. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término máximo de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, realice una evaluación complementaria de las condiciones de Amparo de Jesús Rave de Bedoya, Lila Arminda Guzmán Ortega e Iveth María López Luna, con el propósito de establecer de la manera más exacta posible su situación actual. A partir de dicha valoración y dentro de los ocho (8) días siguientes a su realización, la Entidad accionada deberá iniciar las gestiones propias del Plan de Asistencia, Atención y Reparación Integral de las Víctimas (PAARI) en relación con los casos de las tres accionantes. Asimismo, deberá establecer las medidas de reparación respectivas y los beneficios a los que tienen derecho en el marco de la Ley 1448 de 2011 y demás normas que la regulan, junto con las rutas y programas en los que debe ser incluida.
Octavo. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término máximo de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente Sentencia, realice las gestiones necesarias para capacitar a los funcionarios encargados de resolver las peticiones y solicitudes relacionadas con la inscripción en el Registro Único de Víctimas, en relación con los parámetros establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional (tanto en sede de control abstracto de constitucionalidad como de revisión de tutelas) sobre la materia. Se deberán abordar los asuntos discutidos en la parte motiva de esta providencia, así como los que la Sentencia T-163 de 2017 tuvo en cuenta al impartir una orden en este mismo sentido (numeral octavo de su parte resolutiva).
Dicha capacitación deberá realizarse y finalizarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento del término mencionado anteriormente. Culminada esta etapa, la Entidad accionada deberá remitir a los jueces de primera instancia, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, un informe sobre el cumplimiento de la orden de capacitación contenida en esta Sentencia.
En cualquier caso, la capacitación correspondiente deberá repetirse en el momento en que ingresen nuevos funcionarios a los cargos respectivos.
Noveno. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el marco de sus competencias, establezca, adopte y haga público un conjunto de medidas concretas adicionales encaminadas a solucionar las deficiencias relacionadas con el proceso de inclusión en el Registro Único de Víctimas. Para el efecto, la Entidad deberá identificar claramente cuáles son las causas de la situación que esta Corporación ha detectado. Esta orden deberá ser cumplida dentro de los cinco (5) meses siguientes a la notificación de la presente Sentencia. La Entidad accionada deberá remitir a los jueces de primera instancia, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción y publicación de las medidas mencionadas, un informe sobre el cumplimiento de la orden aquí impartida.
Décimo. Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General