Sentencia C-392/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
NORMA ACUSADA-Vigencia y producci—n de efectos como presupuesto para un pronunciamiento de fondo
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec’ficas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integraci—n normativa
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional
De conformidad con el art’culo 6¼ del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de car‡cter excepcional y solo procede cuando: i) se demande una disposici—n cuyo contenido de—ntico no sea claro, un’voco o aut—nomo, ii) la disposici—n cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente, o iii) la norma se encuentre intr’nsecamente relacionada con otra disposici—n que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
Se advierte que, si bien es necesaria la lectura integral del numeral parcialmente censurado para la adecuada identificaci—n de la impugnaci—n, la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ es susceptible de ser contrastada con el principio constitucional de legalidad, en el marco del cargo de indeterminaci—n formulado por la demandante. De igual manera, de ser eventualmente declarada inexequible, los fragmentos restantes del texto normativo que subsistir’an podr’an producir efectos jur’dicos. En este caso, si se suprimiera los vocablos demandados, la falta quedar’a circunscrita a la realizaci—n de actos arbitrarios e injustificados contra otro servidor pœblico que haya denunciado, lo cual tendr’a vocaci—n de aplicaci—n, pues todos los servidores del Estado se encuentran obligados a denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los que tengan conocimiento, de conformidad con el art’culo 38.25. de la Ley 1952 de 2019.En estos tŽrminos, no procede la integraci—n de la unidad normativa
DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionador/FINES DEL ESTADO-Realizaci—n demanda tanto presupuestos institucionales como disponibilidad de instrumentos y medios de orden jur’dico y f‡ctico
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza jur’dica
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades
DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
La finalidad general del derecho disciplinario est‡ dada por la salvaguarda de la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores del Estado. As’ mismo, por la garant’a de la buena marcha y buen nombre de la administraci—n pœblica y la obligaci—n de asegurar a los gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2¼ de la CP). En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores pœblicos y desde el punto de vista externo, tiene el prop—sito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la funci—n pœblica
POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Formas a travŽs de las cuales se materializa el poder punitivo del Estado
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Consagraci—n constitucional/DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance del principio de legalidad
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operancia con cierto nivel de flexibilidad respecto del ‡mbito penal
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencias
La jurisprudencia pac’fica y reiterada de esta Corporaci—n ha sostenido que los dos aspectos fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho disciplinario son: (i) la precisi—n con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud de la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jur’dicos indeterminados
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Alcance
PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos abiertos en el derecho sancionatorio
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuraci—n por remisi—n a normas complementarias
TIPOS EN BLANCO O CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Jurisprudencia constitucional
CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance e interpretaci—n en la jurisprudencia constitucional
CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Criterios de admisibilidad
INFRACCION ADMINISTRATIVA-Uso de conceptos indeterminados
La Corte ha considerado que, para efectos de la concreci—n de los conceptos indeterminados, es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada profesi—n tiene para su buen hacer o "lex artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente, ha se–alado que en ciertos casos, juega un papel importante, al momento de hacer la correspondiente determinaci—n de conductas sancionables, la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condici—n intr’nseca o de comœn aceptaci—n como regla adecuada de conducta comercial cuando es pœblica, uniforme y reiterada
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Conceptos jur’dicos indeterminados
DERECHO DISCIPLINARIO-Amplitud del fallador para la adecuaci—n t’pica de la conducta
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Efectos en adecuaci—n t’pica de conductas disciplinarias
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Subreglas jurisprudenciales
Referencia: Expediente D-13101
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial), art’culo 62, de la Ley 1952 de 2019, Ò[p]or medio de la cual se expide el C—digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinarioÓ.
Demandantes: Kelly Yaneth Quevedo Origua[1]
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogot‡, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4¼ del art’culo 241 de la Constituci—n Pol’tica, una vez cumplidos los tr‡mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acci—n pœblica prevista en el art’culo 241.4 de la Constituci—n, Kelly Yaneth Quevedo Origua demand— la inconstitucionalidad del numeral 10 (parcial) del art’culo 62 de la Ley 1952 de 2019. Mediante Auto de 28 de febrero de 2019, el Despacho admiti— la demanda, orden— la fijaci—n en lista de la norma acusada, orden— correr traslado al Procurador General de la Naci—n y comunic— el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la Repœblica, as’ como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jur’dica del Estado, a la Secretar’a de Transparencia de la Presidencia de la Repœblica, a la Fiscal’a General de la Naci—n, a la Auditor’a General de la Repœblica, a la Contralor’a General de la Repœblica y a la Defensor’a del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el art’culo 11 del Decreto 2067 de 1991.
De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto tŽcnico segœn el art’culo 13 del Decreto 2067 de 1991, invit— a participar en el proceso a las senadoras AngŽlica Lozano Correa (AV), Paloma Valencia Laserna (CD), Aida Avella (LD) y Victoria Sandino Simanca (FARC); a los senadores Rodrigo Lara Restrepo (CR), Luis Fernando Velasco Ch‡ves (PL), Roy Leonardo Barreras Montealegre (PU), David Alejandro Barguil Assis (PC) y Jorge Enrique Robledo Castillo (PD); a la organizaci—n Transparencia por Colombia y a la Red de Veedur’as Ciudadanas de Colombia, Red Ver. Con los mismos fines, convoc— a las facultades de derecho de las universidades Libre, Santo Tom‡s, Eafit, Industrial de Santander, del Norte y Surcolombiana, as’ como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
De esta manera, cumplidos los tr‡mites previstos en el art’culo 242 de la Constituci—n Pol’tica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuaci—n, se transcribe el texto de la disposici—n acusada, subrayado en el fragmento objeto de impugnaci—n:
ÒLEY 1952 DE 2019
(enero 28)
Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019
Por medio de la cual se expide el C—digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTêCULO 62. FALTAS RELACIONADAS CON LA MORALIDAD PòBLICA.
(É)
10. Sin perjuicio de la adopci—n de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006, cometer, directa o indirectamente, con ocasi—n de sus funciones o excediŽndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor pœblico que haya denunciado hechos de corrupci—nÓ.
III. LA DEMANDA
3.1. La demandante sostiene que el vocablo Òcorrupci—nÓ, previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues en el ordenamiento jur’dico no existen reglas que permitan determinar inequ’vocamente su contenido y alcance. Como consecuencia, sostiene que no es claro cu‡les comportamientos o actuaciones podr’an ser calificados como Òhechos de corrupci—nÓ y, por lo tanto, se desconocen los principios de debido proceso, legalidad, seguridad jur’dica y Òanticorrupci—nÓ.
Para sustentar su tesis, la acusaci—n hace una revisi—n de algunas normas legales, constitucionales e internacionales y de pronunciamientos judiciales relacionados con el uso del tŽrmino Òcorrupci—nÓ. De esta manera, indica que en algunos casos el Legislador ha considerado como Òcorrupci—nÓ conductas realizadas con el prop—sito de obtener beneficios personales, mediante las ventajas o la influencia de un cargo pœblico y de los recursos del Estado[2]. Sin embargo, subraya que en otras ocasiones ha asociado ese concepto al ofrecimiento a un funcionario pœblico o particular de d‡divas u otros beneficios, a cambio de la realizaci—n u omisi—n de alguna actuaci—n a favor propio o de un tercero, as’ como la aceptaci—n de ese ofrecimiento[3]. Adem‡s, se–ala que tambiŽn lo ha vinculado a la infracci—n del deber de publicidad y transparencia de la informaci—n sobre las actuaciones de los funcionarios pœblicos[4].
Por otro lado, en la regulaci—n sobre la corrupci—n, destaca que a veces la Ley parece pretender la generaci—n del menor gasto posible[5] y la contrataci—n m‡s beneficiosa para las entidades pœblicas[6]. No obstante, subraya que tambiŽn se ocupa de conductas como el encubrimiento u omisi—n de denuncia de hechos de corrupci—n[7], el soborno trasnacional[8] y el control interno y externo de las entidades pœblicas[9]. Adicionalmente, advierte que el Legislador ha previsto algunos principios que deben comprender las actuaciones de los servidores pœblicos, como la integridad, la honestidad, la responsabilidad y el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones pœblicas[10].
De esta manera, segœn la demandante, Òexisten muchas menciones diferentes en las normas que se refieren a Çcorrupci—nÈ y a pesar de que se intent— agruparlas para darles un sentido, dichas disposiciones normativas no permiten interpretar claramente cu‡l es el contenido de Çcorrupci—nÈ. Debido a que se mencionan muchas conductas diferentes, sin que exista una armon’a entre las distintas normas ni tampoco se evidencia un eje central que las relacione, de su simple lectura no se solucionan las dudas frente a quŽ es corrupci—n, cu‡l es el sentido de la corrupci—n, cu‡l es el objetivo de esas normas y por consiguiente quŽ es lo que se quiere castigarÓ.
Desde otro punto de vista, la acusaci—n afirma que tampoco la jurisprudencia ha utilizado una noci—n un’voca de aquello que se entiende por corrupci—n. Referencia una sentencia de la Sala de Casaci—n Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se indica que la finalidad corrupta se configura cuando la decisi—n judicial pretende favorecer il’citamente a un tercero, es consecuencia de un pago, d‡diva o promesa y en aquellos supuestos en los que es arbitraria, caprichosa o injusta y contraria al derecho o a las pruebas aplicables[11]. Para la demandante, sin embargo, esta aproximaci—n solo fue utilizada para un caso concreto y no est‡ relacionada con el contenido de las normas sobre corrupci—n citadas con anterioridad.
En el mismo sentido, cita la Sentencia C-434 de 2013[12], en la cual la Corte Constitucional abord— el problema de los hechos o circunstancias que pueden constituir actos de corrupci—n tipificados como conductas punibles. Advierte que esta Corporaci—n puso de manifiesto la existencia de elementos de juicio en el ordenamiento jur’dico que, a partir de su lectura integral, permiten determinar al operador jur’dico si un delito constituye al mismo tiempo un acto de corrupci—n. No obstante, estima que el an‡lisis de ese pronunciamiento se circunscribi— a los supuestos de actos de corrupci—n con connotaci—n de delito, de manera que no contribuye a clarificar el contenido del concepto de corrupci—n en el campo disciplinario.
De este modo, la impugnaci—n considera que ni la Ley ni la jurisprudencia proporcionan elementos para determinar con certeza el contenido y alcance de la expresi—n Òcorrupci—nÓ, de tal manera que los vocablos censurados desconocen los principios de debido proceso, legalidad, seguridad jur’dica y Òanticorrupci—nÓ.
3.2. La demandante explica que se vulnera el principio de legalidad previsto en el art’culo 29 de la C.P., el cual exige la definici—n clara, concreta e inequ’voca de las conductas sancionadas, pues debido a la alegada imprecisi—n de aquello que se entiende por Òcorrupci—nÓ, pueden existir diversas interpretaciones sobre su sentido. De otra parte, afirma que se desconoce el principio de seguridad jur’dica, derivado de los art’culos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constituci—n. Argumenta que este principio se aplica al escenario de las sanciones de car‡cter disciplinario, por cuanto las conductas tipificadas deben ser lo suficientemente precisas y concretas para que los funcionarios tengan certeza sobre las actuaciones que podr’an ser objeto de una sanci—n y, en el caso de los operadores, sobre los comportamientos por los cuales pueden imponerlas.
Por œltimo, explica que el fen—meno de la corrupci—n es contrario al prop—sito de la Constituci—n, previsto en el Pre‡mbulo, de asegurar a los integrantes de la Naci—n la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jur’dico democr‡tico y participativo que garantice un orden pol’tico, econ—mico y social justo. En este sentido, considera que de tales contenidos se deriva un principio denominado Òanticorrupci—nÓ, principio que, entonces, resultar’a infringido por la expresi—n acusada, en la medida que no existe claridad sobre las conductas que podr’an desconocerlo y, como consecuencia, se tornar’a ÒinaplicableÓ e ÒineficienteÓ.
Con arreglo a los anteriores argumentos, la demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposici—n demandada y, subsidiariamente, exhortar al Congreso para que, en ejercicio de su funci—n legislativa, defina lo que se debe entender por Òactos de corrupci—nÓ.
IV. SêNTESIS DE LAS INTERVENCIONES
Presentaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Funci—n Pœblica, la Fiscal’a General de la Naci—n, las senadoras AngŽlica Lozano y Paloma Valencia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, las universidades de La Sabana, Santo Tom‡s y Surcolombiana y los ciudadanos CŽsar Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera.
Dos posiciones se han adoptado en torno al debate de constitucionalidad generado por la demanda. Casi todos los intervinientes coinciden en que varias normas legales, constitucionales e internacionales, contrario a lo que sostiene la acusaci—n, precisamente permiten determinar a quŽ se refiere la expresi—n impugnada, por lo cual resulta ajustada a la Constituci—n (4.1.). En contraste, un interviniente comparte la tesis de la demandante, pues considera que el sentido del vocablo acusado no es un’voco y por ello es violatorio del derecho al debido proceso (4.2.). En todo caso, algunos de quienes asumen la primera postura, advierten tambiŽn que los cargos carecen de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo (4.3.).
4.1. Las intervenciones que defienden una decisi—n de exequibilidad hacen menci—n a distintas disposiciones normativas, a partir de las cuales puede determinarse aquello a lo que se refiere la expresi—n atacada.
4.1.1. Para la Universidad Santo Tom‡s, los ciudadanos CŽsar Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera y las senadoras Paloma Valencia Laserna y AngŽlica Lozano Correa, los hechos o actos de corrupci—n est‡n asociados a las conductas previstas en el art’culo VI de la Convenci—n Interamericana contra la Corrupci—n, aprobada mediante la Ley 412 de 1997 y sujeta a control de constitucionalidad en la Sentencia C-397 de 1998[13]. La Senadora AngŽlica Lozano hace referencia, tambiŽn, a la Convenci—n de Naciones Unidas contra la Corrupci—n, la cual, indica, establece las medidas que se deben desarrollar para prevenir, investigar y sancionar actos de corrupci—n, definidos en ese mismo instrumento internacional. Adicionalmente, cita varias definiciones que se han formulado sobre el referido concepto.
Se–ala que en la Sentencia C-397 de 1998 se estableci— que la corrupci—n es un acto en el que el servidor pœblico contrapone sus propios intereses o de terceros sobre el interŽs general y hace un uso indebido del aparato administrativo, de los recursos del Estado y de sus propias funciones, actos que, aunque no siempre, por lo general se encuentran tipificados. En la Sentencia C-434 de 2013, subraya, se identificaron una serie de actos de corrupci—n derivados de la Convenci—n Interamericana contra la Corrupci—n, de la Convenci—n de las Naciones Unidas contra la Corrupci—n y del Estatuto contra la Corrupci—n (Ley 1474 de 2011). Adicionalmente, plantea que en el Documento Conpes 167 de 2013 se consider— que la corrupci—n consist’a en el uso del poder para desviar la gesti—n de lo pœblico hacia el beneficio privado.
94.1.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, si bien cree que debido a las mœltiples formas que puede adoptar la corrupci—n no ser’a procedente una definici—n cerrada, se apoya tambiŽn en el referido Documento Conpes y en lo dicho por instituciones como Transparencia por Colombia y asume que debe haber un abuso o desviaci—n del poder conferido, pœblico o privado, y un beneficio privado injustificado, para s’ o para un tercero, no necesariamente de car‡cter monetario. As’ mismo, manifiesta que en torno al concepto de corrupci—n, se cuenta con los dos instrumentos internacionales citados por los anteriores intervinientes y con las sentencias C-397 de 1998, C-434 de 2013, C-397 de 1998, C-944 de 2012, C-081 de 2014, C-1474 de 2011 y C-499 de 2015.
4.1.3. Por su parte, el Ministerio del Interior advierte que el principio de legalidad en el campo disciplinario no posee el mismo rigor que en materia penal, pues se aceptan Òtipos indeterminadosÓ, que en el presente caso remiten a un complemento normativo integrado por los deberes y prohibiciones de los servidores pœblicos.
En este sentido, explica que, contrario a lo se–alado por la demandante, existen normas jur’dicas que contienen definiciones sobre el significado de la expresi—n demandada. Afirma que el art’culo 16 de la Ley 1474 de 2011 define la corrupci—n privada como un acto mediante el cual una persona directamente o por intermedio de otra promete, ofrece o concede a directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad, asociaci—n o fundaci—n una d‡diva o cualquier beneficio no justificado, para que le favorezca a Žl o a un tercero, en perjuicio de aquella. As’ mismo, indica que los art’culos 2, 3 y 13 a 33 de la misma Ley prevŽn un conjunto de conductas punibles, dentro de las cuales se halla la gesti—n de intereses privados por parte de ex servidores pœblicos, en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo ejercido dentro de los 2 a–os siguientes a su retiro, la celebraci—n de contratos con entidades pœblicas, incluso descentralizadas, entre otros comportamientos.
En un sentido an‡logo, la Fiscal’a General de la Naci—n advierte que, segœn la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad disciplinaria admite tipos abiertos, los cuales hacen remisi—n a las normas relacionadas con deberes, prohibiciones y mandatos de los servidores pœblicos. En su opini—n, en este caso, a partir de la Ley 1474 de 2011 se pueden identificar los actos constitutivos de corrupci—n, en la medida en que esta regula (i) las inhabilidades para contratar con el Estado, (ii) las prohibiciones de los servidores pœblicos, (iii) formas diversas de agravaci—n punitiva, (vi) nuevos delitos, como los acuerdos restrictivos de competencia y el fraude de subvenciones, (v) adem‡s de incluirse reglas en materia de anticipos, entre otras. Adicionalmente, se–ala que la Corte, en la Sentencia C-1039 de 2006, indic— que el juez disciplinario adelanta el proceso de adecuaci—n t’pica de las conductas a partir de todas las fuentes normativas sobre deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores pœblicos, dada la diversidad de comportamientos contrarios a la funci—n pœblica.
4.1.4. Por œltimo, la Universidad de La Sabana sostiene que el contenido de la disposici—n demandada puede determinarse con base en los art’culos 1, 2, 83, 209 y 126 de la Constituci—n, relativos a los principios y fines esenciales del Estado, al principio de buena fe, a los principios de la funci—n administrativa y el art’culo 126 de la C.P., segœn el interviniente, sobre transparencia. Con fundamento en estas premisas, caracteriza los actos de corrupci—n como aquellos (i) contrarios a los principios de moralidad administrativa y buena fe, en perjuicio de la administraci—n, el Estado y la comunidad, (ii) opuestos a una buena administraci—n, entendiŽndose esta dentro de la buena fe y la correcta planeaci—n para lograr la eficacia; y (iii) que desconocen la prevalencia del interŽs general, el cual resulta supeditado al interŽs particular.
La interviniente tambiŽn manifiesta que el principio de transparencia se vuelve relevante para comprender el concepto de corrupci—n, dado que esta supone actos del servidor pœblico fuera del conocimiento pœblico que infringen la confianza depositada en la administraci—n. En todo caso, indica que la noci—n de Òcorrupci—nÓ no puede reducirse solo a las conductas penalmente tipificadas, derivadas de la Convenci—n de las Naciones Unidas contra la Corrupci—n y la Convenci—n Interamericana contra la Corrupci—n.
4.1.5. En este orden de ideas, los anteriores intervinientes solicitan a la Corte declarar exequible la disposici—n acusada. Por razones de seguridad jur’dica y el principio de legalidad, la Universidad de La Sabana pide que esa decisi—n sea condicionada, en el entendido de que en la determinaci—n de la expresi—n acusada se deben tener en cuenta los criterios que esa Instituci—n propone en su argumentaci—n. Por su parte, los ciudadanos CŽsar Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera tambiŽn estiman que la exequibilidad debe ser condicionada, pero en el entendido de que los vocablos Òhechos de corrupci—nÓ se refieren a las conductas previstas en el art’culo VI de la Convenci—n Interamericana contra la Corrupci—n.
4.2. De forma opuesta al anterior grupo de intervinientes, la Universidad Surcolombiana respalda la demanda y considera que la norma acusada es inconstitucional. De manera preliminar, advierte que, Òpor unidad de materiaÓ, la Corte Constitucional tambiŽn debe estudiar la constitucionalidad del art’culo 54.7. de la misma Ley impugnada, que prevŽ como falta disciplinaria grav’sima, relacionada con la contrataci—n pœblica, Ò[o]mitir, el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupci—n tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimientoÓ. En relaci—n con esta previsi—n, considera que debe declararse su constitucionalidad con base en los argumentos expuestos en la Sentencia C-200 de 2012, Òporque es una obligaci—n en cabeza de todos los ciudadanos. En efecto, el deber que le asiste, no significa la imputaci—n de delitos, sino la puesta en conocimiento por parte de las autoridades, quienes ser‡n las que, con sujeci—n a los principios constitucionales adelantar‡n las investigaciones que consideren necesariasÓ.
A continuaci—n, la Instituci—n cita un fragmento de la Sentencia C-944 de 2012, en la cual la Corte plante— las alteraciones ocasionadas por el fen—meno de la corrupci—n al sistema pol’tico democr‡tico, la econom’a y los principios constitucionales de la funci—n pœblica. En el segmento referenciado, la Sala Plena se refiri— a los efectos del problema en los ‡mbitos pol’tico, econ—mico, administrativo pœblico y jur’dico. De acuerdo con la Universidad interviniente, Òcon los cuatro puntos que expone la Corte Constitucional, se demuestra la imposibilidad de tener una definici—n clara y un’voca de lo que debe entenderse como actos de corrupci—n, lo que vulnera el debido proceso disciplinario consagrado en el art’culo 29 de la Carta Pol’tica de 1991Ó.
De este modo, solicita declarar exequible el numeral 7 del art’culo 54 de la Ley 1952 de 2019, Òporque su objetivo garantiza el cumplimiento de los principios de la funci—n pœblicaÓ e inexequible Òel numeral 10 del art’culo 62 de la Ley 1952 de 2019Ó.
4.3. Por œltimo, algunos de los intervinientes que defendieron la validez de la expresi—n acusada plantearon, previamente, que la demanda carece de aptitud sustantiva. La Senadora AngŽlica Lozano Correa indica que la argumentaci—n de la demandante no supera el requisito de suficiencia, pues contrario a lo que esta sostiene, existen mœltiples definiciones en el ordenamiento jur’dico en torno a los que se califican como actos de corrupci—n, Òlo cual implica que la ausencia del concepto en el numeral demandado per se no genera una duda m’nima sobre la constitucionalidad de la normaÓ. La Fiscal’a General de la Naci—n comparte el criterio de la falta de suficiencia en tanto, segœn afirma, la demandante parece desconocer la naturaleza del proceso disciplinario y el alcance de los principios de legalidad y tipicidad en esta materia. Adicionalmente, se–ala que la demanda no es pertinente, porque se funda en argumentos legales Òque descontextualizan el objeto de la norma y omiten su interpretaci—n sistem‡tica a la luz de otras normativas que contemplan deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores pœblicosÓ.
Por su parte, si bien no asevera expresamente que la demanda carece de aptitud sustantiva, el Departamento Administrativo de la Funci—n Pœblica estima que la norma impugnada no prevŽ aquello que interpreta la demandante. Indica que la disposici—n acusada no busca sancionar actos de corrupci—n propiamente, sino que constituye una medida de protecci—n para el servidor pœblico que cumpla con el deber ciudadano de denunciar actos de corrupci—n. As’, en su opini—n, Òcarecen de fundamentos jur’dicos y l—gicos las consideraciones de la[s] accionante[s] al se–alar que el desarrollo de las conductas que se constituyen como actos de corrupci—n en todas las disposiciones que regulan la materia no son suficientes para establecer cuando una conducta se constituye como corrupci—n y por lo tanto se har’a necesaria la definici—n de lo que debe entenderse por Çactos de corrupci—nÈ por parte del Congreso de la RepœblicaÓ.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIîN
Mediante escrito radicado en esta Corporaci—n en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Naci—n present— el concepto previsto en los art’culos 242.2. y 278.5. de la Constituci—n. En su escrito solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresi—n impugnada, contenida en el numeral 10 del art’culo 62 de la Ley 1952 de 2019.
Sostiene que el fragmento Òactos de corrupci—nÓ es determinable con base en una lectura integral del sistema jur’dico. En primer lugar, indica que existen instrumentos internacionales que establecen est‡ndares concretos para complementar o determinar, de manera razonable y proporcionada, dicha expresi—n, como la Convenci—n Interamericana contra la Corrupci—n. En segundo lugar, se–ala que la Ley 1474 de 2011 fij— medidas de distinta naturaleza para luchar contra la corrupci—n, con inclusi—n de disposiciones penales que castigan conductas relacionadas con el fen—meno, tanto en el sector pœblico como en el ‡mbito privado.
Por œltimo, el Ministerio Pœblico resalta que en la Sentencia C-434 de 2013, al analizar el par‡grafo 2¼ del art’culo 84 de la Ley 1474 de 2011, la Corte consider— que era posible determinar el concepto de actos de corrupci—n tipificados como conductas punibles, en relaci—n con la inhabilidad analizada, entre otros elementos, con base en los debates legislativos que dieron lugar a la expedici—n del Estatuto Anticorrupci—n. De esta forma, concluye que el enunciado normativo demandado es compatible con la Constituci—n y solicita a la Corte declararlo exequible.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el art’culo 241, numeral 4., de la Constituci—n Pol’tica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci—n. Esta regla de competencia implica que el control de constitucionalidad recae sobre disposiciones con rango material de ley que pertenezcan al sistema jur’dico actual. No pertenecen a este, por ejemplo, las disposiciones o normas que han sido derogadas, y por esta raz—n la jurisprudencia constitucional ha considerado que la activaci—n de la competencia de la Corte presupone, como regla general, la vigencia de los preceptos jur’dicos sometidos a su conocimiento[14].
La Corte, sin embargo, tambiŽn ha admitido que si las normas demandadas han sido derogadas, pueden ser controladas, entre otros casos, cuando produzcan efectos jur’dicos en la actualidad[15]. TambiŽn ha analizado el caso de disposiciones o normas acusadas todav’a no vigentes pero que entrar‡n o existe la posibilidad de que entren en vigencia. El Legislador ha diferido en el tiempo la entrada en vigencia de los preceptos acusados, los ha sometido a un hecho futuro o, por alguna otra raz—n, su vigencia se encuentra suspendida. La Corte ha considerado que tales disposiciones tienen la vocaci—n o potencialidad de entrar en vigencia y producir efectos jur’dicos, de tal manera que procede la revisi—n constitucional[16]. Las disposiciones demandadas pertenecen al ordenamiento jur’dico, pues no han sido objeto de derogatoria, y esta circunstancia explica la posibilidad de que cobren vigencia, produzcan efectos y, en consecuencia, habilita el control de constitucionalidad[17].
2. En el presente asunto, la demandante acusan parcialmente el numeral 10, art’culo 62, de la Ley 1952 de 2019, Òpor medio de la cual se expide el C—digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinarioÓ. Esta Ley fue promulgada y publicada en el Diario Oficial No. 50.850, el 28 de enero de 2019. En su art’culo 265, sobre vigencia y derogatoria, previ— que entrar’a a regir 4 meses despuŽs de su sanci—n y publicaci—n. As’ mismo, estableci— que los art’culos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento contenido en dicho C—digo, entrar’an en vigencia 18 meses despuŽs de su promulgaci—n.
Conforme a las anteriores reglas sobre vigencia, los art’culos relativos al procedimiento empezar’an a regir el 28 de julio de 2020 y las disposiciones restantes el 28 de mayo de 2019. No obstante lo anterior, el art’culo 140 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019[18] extendi— hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la totalidad de la Ley 1952 de 2019[19], de tal manera que la regulaci—n en su integridad solo comenzar‡ a regir con arreglo al plazo establecido en la nueva disposici—n. En este sentido, dado que el tŽrmino fijado por el Legislador al d’a de hoy no se ha cumplido, la norma acusada no se encuentra aœn vigente. Pese a esto, en los tŽrminos indicados en el fundamento anterior, es claro que la Ley 1952 de 2019 fue debidamente sancionada y no ha sido derogada. De esta manera, se trata de una regla perteneciente al ordenamiento jur’dico, circunstancia que posibilita su vigencia pr—xima y producci—n de efectos jur’dicos y habilita entonces la competencia de la Corte para decidir sobre la demanda formulada contra uno de sus art’culos.
6.2. Cuestiones previas
6.2.1. Aptitud sustantiva de la demanda
3. Antes de identificar el eventual problema jur’dico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues algunos intervinientes sostienen que los cargos formulados no superan el requisito de suficiencia, en la medida en que en el sistema jur’dico existen mœltiples definiciones en torno a los que se califican como actos de corrupci—n y, as’ mismo, la demanda ignora la manera en que opera el principio de legalidad en materia disciplinaria. Se indica, adem‡s, que la impugnaci—n no es pertinente, debido a que se descontextualiza la finalidad de la norma y se omite interpretarla sistem‡ticamente, conforme a los deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores pœblicos. Adicionalmente, un interviniente cree que la actora adscribe a la norma acusada un sentido que no tiene, por cuanto esta no busca propiamente sancionar actos de corrupci—n, sino que constituye una medida de protecci—n para el servidor pœblico que cumpla con el deber de denunciar hechos de corrupci—n. Procede la Corte a analizar estas objeciones.
4. De conformidad con el art’culo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el se–alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripci—n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci—n oficial de las mismas; (ii) el se–alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el se–alamiento del tr‡mite impuesto por la Constituci—n para la expedici—n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la raz—n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulaci—n de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresi—n constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, espec’ficos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
La claridad hace relaci—n a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en quŽ sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, il—gicos ni anfibol—gicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jur’dico e ir dirigidos a impugnar la disposici—n se–alada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcci—n exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.
La especificidad de los cargos supone concreci—n y puntualidad en la censura, es decir, la demostraci—n de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicaci—n de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean tambiŽn pertinentes y, por lo tanto, que planteen un juicio de contradicci—n normativa entre una disposici—n legal y una de jerarqu’a constitucional y que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, pol’tico o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hip—tesis acerca de situaciones de hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podr’a ser o es aplicada la disposici—n.
Por œltimo, la suficiencia implica que la demostraci—n de los cargos contenga un m’nimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos b‡sicas, que logren poner en entredicho la presunci—n de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democr‡tico, que justifique llevar a cabo un control jur’dico sobre el resultado del acto pol’tico del Legislador[20]. En los anteriores tŽrminos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias m’nimas, para que puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseer‡ aptitud sustantiva y la Corte deber‡ declararse inhibida para fallar.
5. De acuerdo con el numeral demandado, constituye falta grav’sima cometer, directa o indirectamente, con ocasi—n de sus funciones o excediŽndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor pœblico que haya denunciado Òhechos de corrupci—nÓ. Para la demandante, el vocablo Òcorrupci—nÓ es impreciso, en raz—n de que en el ordenamiento jur’dico no existen reglas que permitan precisar inequ’vocamente su significado. Como resultado, no es claro cu‡les comportamientos o actuaciones podr’an ser calificados de corrupci—n y, por lo tanto, se desconocen los principios de debido proceso, legalidad, seguridad jur’dica y Òanticorrupci—nÓ.
Pese a que la demanda, en los tŽrminos anteriores, afirma presentar cargos por violaci—n de los varios principios citados, toda la argumentaci—n est‡ dirigida a mostrar que, a causa de la alegada imprecisi—n del tŽrmino Òcorrupci—nÓ, el Legislador desconoci— la tipicidad, derivada del principio de legalidad y, m‡s en general, del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P.). De esta forma, en realidad la acusaci—n se sintetiza en un œnico cargo de inconstitucionalidad, por violaci—n del principio constitucional de tipicidad[21].
6. A juicio de la Sala, la demanda supera los requisitos de aptitud sustantiva. Satisface los presupuestos de certeza y claridad, pues atribuye a la disposici—n censurada un sentido susceptible de ser adscrito a su texto y se comprende en quŽ sentido se producir’a la supuesta violaci—n del principio constitucional invocado. Contrario a lo que asume uno de los intervinientes, la demandante no afirma que mediante la falta disciplinaria parcialmente censurada se sancionen actos de corrupci—n. Argumenta que la norma acusada contempla Òfaltas disciplinarias que en su descripci—n hacen alusi—n a la situaci—n de denunciar hechos de corrupci—n e investigar y juzgar eventos de corrupci—n, sin que exista claridad del contenido de esas situaciones, pues no es claro quŽ son hechos o eventos de corrupci—n. Lo cual genera que en la aplicaci—n de las faltas disciplinarias demandadas se puedan ocasionar diversas interpretaciones por parte del funcionario sobre su contenido, esto debido a que no puede suplir el vac’o dirigiŽndose a otra norma, pues el contenido del concepto de corrupci—n no se encuentra en nuestro ordenamiento jur’dicoÉÓ
Conforme a lo anterior, la acusaci—n se centra en el argumento de que la falta disciplinaria en cuesti—n incorpora un concepto cuyo sentido no es claro y tampoco puede ser identificado a partir de otras normas del sistema jur’dico, por lo cual no hay certeza en cuanto a los que podr’an catalogarse como Òhechos de corrupci—nÓ. El presupuesto anterior corresponde al texto normativo censurado, pues en efecto, en este se consagra una falta disciplinaria y se introduce la expresi—n que la demandante ataca. Ella no asume que mediante la norma se sancionen actos de corrupci—n sino que el precepto contempla una falta disciplinaria y que su aplicaci—n presupone el empleo del concepto de corrupci—n, lo cual se identifica con el contenido del enunciado normativo controvertido.
Por otro lado, la impugnaci—n contiene una argumentaci—n clara y comprensible. La actora considera que la alegada imprecisi—n del concepto de corrupci—n atentar’a contra el principio constitucional de tipicidad, pues ni siquiera otras normas del sistema jur’dico permitir’an identificar con certeza su significado, de forma tal que sus alcances y las aplicaciones de la expresi—n demandada quedar’an librados a la discrecionalidad del intŽrprete.
Los cargos son, as’ mismo, pertinentes por cuanto impugnan normas legales, no a partir de criterios de conveniencia u oportunidad sino a causa de su presunta incompatibilidad con la disposici—n constitucional citada. Se satisfacen tambiŽn las exigencias de especificidad y suficiencia, en la medida en que la demanda se estructura en orden a mostrar, de manera concreta y puntual, el presunto problema de inconstitucionalidad del segmento acusado y desarrolla la impugnaci—n, no solo en los tŽrminos indicados con anterioridad sino que, adem‡s, se lleva a cabo una revisi—n de varias normas legales e internaciones, a partir de las cuales se pretende demostrar la tesis de la imprecisi—n del concepto de corrupci—n y sus consecuencias para la expresi—n censurada.
Por œltimo, los argumentos de los intervinientes citados, para objetar la pertinencia y suficiencia de los cargos, segœn las cuales, en el sistema jur’dico existen elementos que hacen determinable la noci—n de corrupci—n o de que la acusaci—n omite interpretar la norma de tal manera que pueda llegar a ser determinable con base en el principio de tipicidad en materia disciplinaria, no son id—neos para atacar la aptitud sustantiva de la demanda. Estos constituyen planteamientos de naturaleza distinta, pues se orientan a controvertir de fondo la tesis de la demandante, como lo muestra el hecho de que hacen parte tambiŽn de los argumentos empleados para defender la exequibilidad de la norma. En este orden de ideas, la Corte concluye que la demanda cuenta con aptitud sustantiva y, en consecuencia, habr‡ de ser analizada de fondo.
6.2.2. Integraci—n de la unidad normativa
7. La Universidad Surcolombiana considera que Òpor unidad de materiaÓ, la Corte tambiŽn debe estudiar la constitucionalidad del art’culo 54.7. de la misma Ley acusada, que prevŽ como falta disciplinaria grav’sima, relacionada con la contrataci—n pœblica, Ò[o]mitir, el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupci—n tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimientoÓ. Aunque de forma imprecisa, la Sala entiende que la solicitud de la Instituci—n interviniente consiste en que se integre la unidad normativa y, en consecuencia, se someta a control, adem‡s del art’culo 62.10. de la Ley 1952 de 2019, el art’culo 54.7. ’dem, que prevŽ el texto normativo trascrito. No hay lugar, sin embargo, a acceder a esta petici—n.
8. De conformidad con el art’culo 6¼ del Decreto 2067 de 1991[22] y la jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de car‡cter excepcional y solo procede cuando: i) se demande una disposici—n cuyo contenido de—ntico no sea claro, un’voco o aut—nomo, ii) la disposici—n cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente, o iii) la norma se encuentre intr’nsecamente relacionada con otra disposici—n que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional[23]. Aunque la interviniente no se–ala expresamente la causal en virtud de la cual deber’a procederse a integrar la unidad normativa, conforme a su afirmaci—n, se entiende que la norma que invoca se encuentra ’ntimamente ligada con la acusada y, por esta raz—n, podr’a ser tambiŽn inconstitucional. No obstante, el planteamiento no cuenta con asidero alguno.
El art’culo 54.7., de la Ley 1952 de 2019 que se pide vincular al tr‡mite de constitucionalidad, prevŽ como falta grav’sima el hecho de que el supervisor o el interventor omita el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupci—n tipificados como conductas punibles, que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato o cuando se presente tal incumplimiento. La regla se ubica en el art’culo 54 de la Ley 1952 de 2019, que regula las faltas relacionadas con la contrataci—n pœblica. As’ mismo, si bien incorpora el vocablo Òcorrupci—nÓ, se refiere a conductas con esta connotaci—n pero que, adem‡s, constituyan hechos punibles, que posean la potencialidad de generar un riesgo, que generen un riesgo efectivo para el cumplimiento del contrato o hayan dado lugar concretamente a su incumplimiento.
De esta manera, se trata de una norma disciplinaria espec’fica, relacionada con el desarrollo y ejecuci—n de contratos estatales y aplicable a dos sujetos que intervienen en esta clase de procesos. As’ mismo, opera si el comportamiento es delictivo o si incide de una determinada manera en el cumplimiento del contrato. Por su parte, el precepto acusado est‡ destinado a todo servidor pœblico y aplica en los eventos en los cuales, en ejercicio de sus funciones, aquŽl ejecute una actuaci—n arbitraria contra otro servidor que haya denunciado hechos de corrupci—n, precisamente como consecuencia de esas denuncias. Adem‡s, en este caso, los actos de corrupci—n no est‡n asociados al campo del derecho penal ni se encuentran ligados a circunstancias espec’ficas como las que se mencionan en la disposici—n que se pide integrar.
De esta manera, la Sala no observa que exista una relaci—n intr’nseca entre la disposici—n acusada y la que se solicita vincular al juicio de constitucionalidad. En particular, no advierte que como consecuencia de una eventual inconstitucionalidad de aquella esta tambiŽn podr’a devenir inexequible o que exista otro v’nculo de proximidad material entre las dos, que haga presumir la necesidad de retirar del sistema jur’dico los segmentos no acusados, ante una hipotŽtica inexequibilidad de los acusados. Desde otro punto de vista, tampoco concurren las dem‡s causales para la integraci—n de la unidad normativa, pues el contenido material de la norma demandada no se encuentra reproducido en otras disposiciones y, as’ mismo, posee un contenido de—ntico claro y aut—nomo[24].
Se advierte que, si bien es necesaria la lectura integral del numeral parcialmente censurado para la adecuada identificaci—n de la impugnaci—n, la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ es susceptible de ser contrastada con el principio constitucional de legalidad, en el marco del cargo de indeterminaci—n formulado por la demandante. De igual manera, de ser eventualmente declarada inexequible, los fragmentos restantes del texto normativo que subsistir’an podr’an producir efectos jur’dicos. En este caso, si se suprimiera los vocablos demandados, la falta quedar’a circunscrita a la realizaci—n de actos arbitrarios e injustificados contra otro servidor pœblico que haya denunciado, lo cual tendr’a vocaci—n de aplicaci—n, pues todos los servidores del Estado se encuentran obligados a denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los que tengan conocimiento, de conformidad con el art’culo 38.25. de la Ley 1952 de 2019.
En estos tŽrminos, no procede la integraci—n de la unidad normativa y la Sala proceder‡ a precisar los tŽrminos del debate planteado por la demanda.
6.3. Problema jur’dico y estructura de la decisi—n
9. La expresi—n acusada se encuentra en el texto de una de las faltas grav’simas, relacionadas con la moralidad pœblica, consagradas en el art’culo 62 del C—digo General Disciplinario (Ley 1952 de 2019). De acuerdo con la disposici—n, sin perjuicio de la adopci—n de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006[25], constituye falta grav’sima cometer, directa o indirectamente, con ocasi—n de sus funciones o excediŽndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor pœblico que haya denunciado Òhechos de corrupci—nÓ. Esto significa que la falta disciplinaria se configura cuando el agente, en desarrollo de sus funciones oficiales o abusando de ellas, adopta una medida, asume un comportamiento o lleva a cabo actuaciones sin causa justificada, contra otro servidor, en respuesta a que este ha denunciado hechos de corrupci—n.
La conducta tiene lugar en el marco de una relaci—n de trabajo, entre dos personas vinculadas al servicio pœblico, una que ejecuta el acto arbitrario y otro que es v’ctima de la actuaci—n, y puede ser llevado a cabo de forma directa o indirecta, pero en todo caso como reacci—n o represalia frente a las denuncias de corrupci—n realizadas por quien es objeto de la arbitrariedad. As’ mismo, se configura con independencia de que hayan o puedan ser tomadas medidas dirigidas a prevenir, corregir o sancionar el acoso y otro tipo de hostigamiento laboral a favor del sujeto pasivo de la falta, conforme a la Ley 1010 de 2006. Se trata, de este modo, de una especie de protecci—n a favor del denunciante de situaciones de corrupci—n, mediante la sanci—n al servidor pœblico que, por esta causa, asuma y/o lleve a cabo un comportamiento arbitrario en su contra, en el ejercicio o excediŽndose de sus funciones.
10. Para la demandante, el vocablo Òcorrupci—nÓ, previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues en el ordenamiento jur’dico no existen reglas que permitan determinar inequ’vocamente su significado. Como consecuencia, sostiene que no es claro cu‡les comportamientos o actuaciones podr’an ser calificados como Òhechos de corrupci—nÓ y, por lo tanto, se desconoce la tipicidad, derivada del principio de legalidad y, m‡s en general, del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P.).
Para demostrar su tesis, la acusaci—n hace una revisi—n de algunas normas legales, constitucionales e internacionales y de pronunciamientos judiciales relacionados con el uso del tŽrmino Òcorrupci—nÓ. De esta manera, afirma que a veces las normas recaen en determinados actos, mientras que en otras oportunidades, hacen referencia a comportamientos que no guardan Òarmon’aÓ con los primeros. Pues bien, desde su punto de vista, la circunstancia de que no pueda reconstruirse un concepto un’voco, a partir de las diversas conductas que el Legislador considera constitutivas de corrupci—n, impide tener certeza sobre las situaciones a las cuales debe aplic‡rseles la expresi—n demandada y, como consecuencia, se desconoce el principio de tipicidad.
El Procurador General de la Naci—n y, casi en su totalidad, los intervinientes discrepan de la demandante. Coinciden con ella en que existen mœltiples normas jur’dicas que se refieren a actos de corrupci—n, pero atribuyen a este hecho un alcance constitucional opuesto. Sostienen que la existencia de tales previsiones, antes que demostrar la inconstitucionalidad de la expresi—n impugnada, precisan aquello a lo que esta se refiere y, por lo tanto, que resulta compatible con el principio de tipicidad. En este sentido, varias intervenciones subrayan la consideraci—n de que en materia disciplinaria dicho mandato no es tan r’gido como en el derecho penal y que se admiten descripciones t’picas abiertas e indeterminadas, siempre que puedan ser determinadas al momento de su aplicaci—n. En contraste, solo la Universidad Surcolombiana se–ala que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la corrupci—n tiene efectos en los ‡mbitos pol’tico, econ—mico, administrativo pœblico y jur’dico, lo cual pone de manifiesto la imposibilidad de una definici—n inequ’voca de la expresi—n demandada.
11. En los anteriores tŽrminos, la discusi—n gira en torno a la presunta imposibilidad de identificar un concepto inequ’voco de Òcorrupci—nÓ a partir de las normas en las que el Legislador se refiere a los actos as’ considerados y a las implicaciones de ello para la interpretaci—n y aplicaci—n de la expresi—n acusada. En consecuencia, la Sala debe determinar si la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ, contenida en una falta disciplinaria grav’sima, quebranta el principio de tipicidad (Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de identificar un concepto un’voco de Òcorrupci—nÓ, a partir de diversas normas en las que el Legislador se refiere a comportamientos o actos as’ considerados. Con el prop—sito de ilustrar los aspectos centrales de la justificaci—n del fallo, la Sala reiterar‡ su jurisprudencia sobre (i) el principio de tipicidad en el derecho disciplinario y, a continuaci—n, (ii) analizar‡ la compatibilidad con la Constituci—n del fragmento normativo impugnado.
i. El principio de tipicidad en el derecho disciplinario
12. El derecho sancionatorio surge con el aumento de funciones del Estado, el incremento de deberes de los particulares y la creciente complejidad de las sociedades contempor‡neas. Se reconoce que ciertas actividades u omisiones, ya sea de particulares o de autoridades pœblicas, requer’an una respuesta por parte del derecho, pero a su vez result— claro que no todas eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en atenci—n a los intereses que se pretend’an proteger, se distinguieron aquellas que deb’an ser objeto de sanci—n directa por la Administraci—n y otras que se reservar’an a la justicia penal[26]. As’, emerge un poder en cabeza de las autoridades administrativas que busca garantizar la integridad y restauraci—n del orden jur’dico, mediante sanciones correctivas y disciplinarias, el cual contribuye a asegurar el cumplimiento de las propias decisiones administrativas[27].
13. La potestad punitiva del Estado se ejerce a partir de las competencias conferidas a los diferentes —rganos, para imponer sanciones de variada naturaleza jur’dica[28]. Se han distinguido tradicionalmente, por un lado, el derecho penal, de estricta aplicaci—n judicial, y por otro lado, los poderes propios del derecho sancionatorio en general, como es el caso del derecho contravencional, el disciplinario y el derecho correccional[29]. En lo que hace relaci—n espec’ficamente al derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha indicado que constituye una herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 1¼ y 2¼ de la C.P.), materializa el principio de responsabilidad de los funcionarios pœblicos (Arts. 6, 122 y 123 de la C.P.), desarrolla la competencia del Legislador para la regulaci—n de la responsabilidad de las autoridades, permite la tutela de los principios de la funci—n pœblica y desarrolla las competencias del control disciplinario[30].
La finalidad general del derecho disciplinario est‡ dada por la salvaguarda de la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores del Estado[31]. As’ mismo, por la garant’a de la buena marcha y buen nombre de la administraci—n pœblica y la obligaci—n de asegurar a los gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2¼ de la CP)[32]. En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores pœblicos y desde el punto de vista externo, tiene el prop—sito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la funci—n pœblica[33].
14. Ahora bien, un rasgo consustancial a todas las expresiones de derecho sancionatorio mencionadas con anterioridad, incluida la disciplinaria, es su aptitud para causar restricciones a los derechos constitucionales. Esto se debe a las caracter’sticas de las consecuencias previstas por el Legislador frente al desconocimiento de las normas respectivas, que van desde el llamado de atenci—n, la carga monetaria a favor del Estado, hasta la suspensi—n o cancelaci—n de una licencia profesional o la inhabilitaci—n temporal para desempe–ar funciones pœblicas y, en el caso m‡s extremo, la privaci—n de la libertad[34]. Como efecto, la Corte ha sostenido en mœltiples oportunidades que los principios del derecho penal en general (en tanto forma paradigm‡tica de control de la potestad punitiva) operan, aunque con matices[35], a todas las formas de actividad sancionadora del Estado[36] y, en particular, al derecho disciplinario.
15. En el marco del uso de la potestad disciplinaria, el principio de legalidad adquiere una relevancia notable, pues no solo se deriva de la cl‡usula general del debido proceso, prevista en el art’culo 29 de la Constituci—n, sino de otras normas constitucionales que le otorgan vigor[37]. As’ mismo, cobra importancia en este campo del sistema jur’dico, debido al papel que desempe–a para el funcionamiento del Estado, el cumplimiento de las funciones por parte de las autoridades y el logro de los fines oficiales. A la luz de la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad, aplicable a las actuaciones disciplinarias, asume tres manifestaciones o alcances espec’ficos: (i) implica la necesidad de lex praevia, (ii) la reserva de ley, y (iii) la tipicidad de las infracciones disciplinarias.
De este modo, se requiere de preceptos jur’dicos anteriores a la comisi—n de la falta, que hayan definido los elementos normativos que la estructuran, as’ como sus consecuencias jur’dicas. De igual manera, es necesario que tales preceptos tengan rango material de Ley y, en especial, que no provengan de decisiones administrativas[38]. Y, en tercer lugar, deben ser previstas de manera clara, expresa e inequ’voca las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, as’ como la correlaci—n entre unas y otras. En consecuencia, en principio, el tipo disciplinario debe ser de tal claridad que pueda ser conocido con certeza por el destinatario, con la finalidad de disminuir los m‡rgenes de discrecionalidad en su interpretaci—n[39].
El principio de tipicidad otorga seguridad jur’dica a los ciudadanos y hace parte de las garant’as del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Protege, adem‡s, la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado[40]. En consecuencia, el Legislador est‡ obligado no solo a prever las conductas que califica como infracciones disciplinarias, sino adem‡s, a hacerlo de forma completa y un’voca, de manera que permita a sus destinatarios tener certeza sobre los comportamientos il’citos, es decir, sobre el alcance de la protecci—n jur’dica de sus propios actos[41].
16. Con todo, segœn se advirti—, en el campo disciplinario el principio de tipicidad no cuenta con la misma rigurosidad en su aplicaci—n ni sus exigencias son a tal punto estrictas como en el derecho penal[42]. Adem‡s de otras consideraciones generales, la raz—n de esta circunstancia radica en las propias finalidades generales del derecho disciplinario, en la naturaleza de las conductas sancionadas, los bienes jur’dicos amparados por la regulaci—n, la teleolog’a de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jur’dicos que se producen frente a la sociedad. Todo lo anterior hace, a su vez, que el principio en menci—n admita cierta flexibilidad y un mayor margen de interpretaci—n en cabeza del operador [43].
17. La jurisprudencia pac’fica y reiterada de esta Corporaci—n ha sostenido que los dos aspectos fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho disciplinario son: (i) la precisi—n con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud de la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios[44].
17.1. En relaci—n con la precisi—n de las faltas disciplinarias, en el derecho disciplinario son admisibles los denominados Òtipos en blancoÓ y los Òconceptos jur’dicos indeterminadosÓ.
17.1.1. Los tipos en blanco consisten en infracciones que, ante la imposibilidad para el Legislador de contar con un listado exhaustivo de la totalidad de las conductas que se subsumen en ellas, remiten a un complemento normativo integrado por las disposiciones en las que se consagran deberes, mandatos y prohibiciones que resultan aplicables a los servidores pœblicos. De esta forma, la tipicidad de las infracciones disciplinarias en blanco se determina a partir de la interpretaci—n sistem‡tica de la norma que establece la funci—n, la orden o la prohibici—n y aquella otra que, de manera genŽrica, prescribe que el incumplimiento de tales funciones, —rdenes o prohibiciones constituye una falta disciplinaria[45].
La justificaci—n de esta clase de tŽcnica legislativa reside en que, de exigirse una descripci—n detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanci—n, ello conducir’a en la pr‡ctica a tener que transcribir todo el cat‡logo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores pœblicos en las distintas normas. Esto, a su vez, se traducir’a en un obst‡culo para la realizaci—n coherente, ordenada y sistem‡tica de la funci—n disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, Òla prevenci—n y buena marcha de la gesti—n pœblica, as’ como la garant’a del cumplimiento de los fines y funciones del EstadoÓ[46]. Desde otro punto de vista, esta metodolog’a en la redacci—n de la ley disciplinaria contribuye a salvaguardar el principio de eficiencia de la funci—n pœblica (Art. 209 de la C.P.)[47].
Es relevante precisar que los tipos en blanco se han entendido como descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por las normas a las cuales remiten[48]. En este sentido, se caracterizan porque, si bien son incompletas, no son deficientes, en la medida en que el reenv’o es claro y no subsisten dudas acerca del comportamiento del servidor pœblico que configura la falta disciplinaria[49]. De esta forma, su validez constitucional, a la luz del principio de tipicidad, pasa por el hecho de que el correspondiente reenv’o normativo permita al intŽrprete determinar inequ’vocamente el alcance de la conducta correspondiente[50].
17.1.1.1. As’, por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 2012[51], se analiz— una demanda contra, entre otros, los numerales 2 y 6 del art’culo 34 del C—digo Disciplinario ònico (Ley 734 de 2002), que se refieren a los deberes generales de todo servidor pœblico, de (i) cumplir con Òdiligencia, eficiencia e imparcialidadÓ el servicio que le sea encomendado; (ii) abstenerse de Òcualquier acto u omisi—nÓ que cause la suspensi—n o perturbaci—n injustificada de un Òservicio esencialÓ o que implique Òabuso indebidoÓ del cargo o funci—n; y (iii) tratar con Òrespeto, imparcialidad y rectitudÓ a las personas con que tenga relaci—n por raz—n del servicio. En criterio del actor, debido a la introducci—n de las expresiones destacadas, las faltas constitu’an Òtipos sancionatorios en blanco, los cuales no pueden figurar en la ley, puesto que afectan el derecho al debido proceso del investigado, dado que la tipificaci—n de la conducta quedar‡ en cabeza de los Operadores Disciplinarios, convirtiŽndose en legisladoresÓ.
La Sala Plena, luego de clarificar que en materia disciplinaria, de forma contraria a lo que asum’a el actor, eran admitidos conceptos indeterminados y tipos penales en blanco, sostuvo que las disposiciones demandadas se deb’an valorar, interpretar y complementar, sistem‡tica y arm—nicamente con las normas contenidas en los art’culos 1¼, 2¼, 6¼, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Constituci—n. As’ mismo, plante— que deb’an ser le’das arm—nicamente con el resto de disposiciones disciplinarias previstas en la Ley 734 de 2002 y con otras disposiciones legales y reglamentarias que en concreto regularan los deberes y funciones de los servidores pœblicos. En consecuencia, consider— que los segmentos acusados no desconoc’an el principio de tipicidad y decidi— declarar su exequibilidad.
17.1.1.2. De igual manera, en la Sentencia C-431 de 2004[52] se resolvi— una acusaci—n, entre otras, contra una disposici—n del Reglamento del RŽgimen Disciplinario para las Fuerzas Militares (Ley 836 de 2003), que establec’a como falta leve Ò4. Intervenir en juegos de suerte y azar prohibidos por las normas y reglamentos o concurrir uniformado a lugares donde se verifiquen estosÓ. La demandante sosten’a que se trataba de una infracci—n cuyo sentido no era claro, pues no se ten’a certeza de cu‡les eran los juegos de suerte y azar.
La Sala concluy— que, a pesar de que en el enunciado normativo impugnado no se precisaba completamente cu‡les eran tales juegos, a los que se conminaba al militar a no intervenir o concurrir, se trataba de un tipo en blanco, pues exist’an dentro del ordenamiento otras normas jur’dicas que s’ conten’an la indicaci—n requerida. As’, se–al— que el art’culo 5¡ de la Ley 630 de 2001[53] defin’a en quŽ consist’an los juegos de suerte y azar y el art’culo 4¡ de la misma Ley preve’a cu‡les eran los que est‡n prohibidos o no est‡n autorizados. De esta manera, determin— que no exist’a la alegada falta de claridad y declar— exequible la norma impugnada.
17.1.2. En segundo lugar, desde el punto de vista de la precisi—n de los tipos disciplinarios, la jurisprudencia constitucional tambiŽn ha considerado admisible el uso por el Legislador disciplinario de Òconceptos jur’dicos indeterminadosÓ. Con esta expresi—n se han reconocido los conceptos de valor o de experiencia utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades pœblicas. Estos, antes que permitir a su intŽrprete escoger libremente una determinada opci—n, de acuerdo con preferencias individuales, se encuentran sujetos tendencialmente a una œnica soluci—n frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jur’dico, a travŽs de los distintos mŽtodos de interpretaci—n, u otros referentes objetivos, le imponen al operador la elecci—n de un sentido[54].
A pesar de su indeterminaci—n al momento de ser introducidos en la Ley y de que, a primera vista, en el enunciado normativo que los contiene, no existen elementos que habiliten a precisar su alcance, tal tipo de conceptos son susceptibles de ser identificados en su contenido, sobre la base de criterios tŽcnicos, l—gicos, emp’ricos, o de otra ’ndole, que permiten prever, con suficiente precisi—n, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. As’ mismo, el concepto puede reconducir a par‡metros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jur’dico y de los cuales el operador no puede apartarse[55].
La Corte ha considerado que, para efectos de la concreci—n de los conceptos indeterminados, es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada profesi—n tiene para su buen hacer o "lex artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente, ha se–alado que en ciertos casos, juega un papel importante, al momento de hacer la correspondiente determinaci—n de conductas sancionables, la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condici—n intr’nseca o de comœn aceptaci—n como regla adecuada de conducta comercial cuando es pœblica, uniforme y reiterada[56].
Pese a lo anterior, si la indeterminaci—n del concepto jur’dico acusado, en un contexto sancionatorio, es a tal punto amplia que no puede ser concretada de forma razonable a partir de referentes objetivos, entonces el mismo desconoce el principio de tipicidad, dado que la definici—n del comportamiento prohibido habr‡ quedado definitivamente abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. En estos casos, los eventuales destinatarios de la regla disciplinaria no contar‡n con un criterio que les permita prever con certeza si una determinada actuaci—n se subsume, o no, t’picamente en tales conceptos, Òsuscitando una inseguridad jur’dica tal, que los ciudadanos carecen de referentes para saber cu‡l es la conducta que de ellos se demanda, o cu‡l la que se les permiteÓ[57].
La Corte se ha pronunciado en mœltiples oportunidades sobre asuntos de esta naturaleza, en los cuales se demandaban disposiciones compuestas por uno o varios conceptos indeterminados, con el argumento de que menoscababan el principio de tipicidad.
17.1.2.1. En la Sentencia C-393 de 2006[58], se analiz— la constitucionalidad del
numeral 2 del art’culo 52 del Decreto 196 de 1971, Ò[p]or el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogac’aÓ, que establec’a como falta disciplinaria, Òel consejo, el patrocinio o la intervenci—n en actos fraudulentos en detrimento de intereses ajenosÓ. El demandante consideraba que no exist’a certeza sobre el alcance del tŽrmino "actos fraudulentos", lo que dejaba al presunto infractor Òmerced del intŽrprete para determinar cu‡l es el acto fraudulento en que ha incurrido para proferir la sanci—n correspondienteÓ.
La Corte se–al— que, aunque la norma acusada no precisaba por s’ misma lo que deb’a entenderse por Òactos fraudulentosÓ, no cab’a duda de que el alcance de la citada expresi—n estaba inscrito en el concepto de fraude, palabra cuya acepci—n sem‡ntica y de uso comœn y obvio, hac’a referencia a la conducta enga–osa, contraria a la verdad y a la rectitud, o que tambiŽn busca evitar la observancia de la ley en perjuicio de terceros, entendiendo como tales no solo a los particulares sino tambiŽn a las propias autoridades. De este modo, consider— que, con los vocablos acusados, aquello que hab’a buscado el Legislador era castigar el enga–o en cualquiera de sus modalidades, reprimir los comportamientos del abogado en ejercicio que resultaran contrarios a la verdad e, igualmente, cualquier conducta tendiente a evadir una disposici—n legal, que en todo caso causara perjuicios a terceros.
As’, la Sala Plena concluy— que el concepto de actos fraudulentos reconduc’a a una conducta clara y suficientemente determinada, comprensible para los destinatarios de la norma, susceptible de ser concretada razonablemente por la autoridad que tiene a su cargo la investigaci—n y juzgamiento de la infracci—n, sin que hubiera lugar a aducir que el proceso de adecuaci—n t’pica quedaba abandonado al arbitrio o a la discrecionalidad del juez disciplinario para ser valorado por Žste libremente. En consecuencia, decidi— declarar su exequibilidad.
17.1.2.2. En la Sentencia C-030 de 2012[59], se examin— la validez constitucional de la expresi—n Ònegocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la instituci—nÓ, cuya realizaci—n era constitutiva de falta grav’sima, de conformidad con el numeral 45 del art’culo 48 del C—digo Disciplinario ònico (Ley 734 de 2000). La Corte analiz— en dos partes el fragmento. Sostuvo que el sintagma Ònegocios incompatibles conÉla instituci—nÓ deb’a necesariamente complementarse, al momento de su aplicaci—n, con aquellas disposiciones que consagran actuaciones violatorias de la Constituci—n, la ley o el reglamento, relativas a la realizaci—n, celebraci—n o ejecuci—n de los negocios de que trata la norma, o con aquellas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la instituci—n pœblica de que se trate. Precis— que las referidas normas eran perfectamente identificables, por ejemplo, en los reglamentos internos, en el estatuto de contrataci—n pœblica o en los reg’menes de incompatibilidades, de modo que, como consecuencia, la indeterminaci—n de las expresiones citadas pod’a ser debidamente superada.
Por el contrario, indic— que los conceptos de Òbuen nombre y prestigioÓ (de la instituci—n) no permit’an la configuraci—n adecuada del tipo disciplinario por parte del operador disciplinario, en la medida en que nociones subjetivas, que no posibilitan la concreci—n objetiva, taxativa y espec’fica del tipo de conductas que dan lugar a la afectaci—n de la instituci—n, determinaci—n que quedaba entonces delegada a la interpretaci—n discrecional de la autoridad disciplinaria, dando lugar a la arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado. As’, declar— inexequible esta œltima expresi—n.
17.1.2.3. Por otra parte, aunque en un principio la Corte Constitucional, con base en algunas reflexiones de una sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, consider— que la expresi—n Òmoral y buenas costumbresÓ en materia disciplinaria no era un concepto de tal indeterminaci—n que resultara violatorio del principio de tipicidad[60], con posterioridad, abandon— esa posici—n[61]. En la Sentencia C-431 de 2004[62], control— la constitucionalidad, entre otras, de una norma del Reglamento del RŽgimen Disciplinario para las Fuerzas Militares ((Ley 836 de 2003), que establec’a como falta disciplinaria grave, Ò1. Ejecutar actos contra la moral o las buenas costumbres dentro de cualquier establecimiento militarÓ.
La Corte consider— que si bien el Legislador pod’a elevar a la categor’a de falta disciplinaria a aquellos actos que repudian a la moral social entendida como Òla que prevalece en cada pueblo en su propia circunstanciaÓ, y proscribir estos comportamientos en el ‡mbito de las instalaciones militares, al hacerlo deb’a establecer clara y precisamente cu‡les son aquellos actos ÒinmoralesÓ constitutivos de falta disciplinaria. De no proceder de este manera, advirti—, el Congreso desacata el principio de legalidad que le impone precisar las conductas sancionables como falta disciplinaria y deja a la libre apreciaci—n subjetiva de quien impone la sanci—n el decidir si un comportamiento es contrario o no a dicho concepto de Òmoral socialÓ y si, en consecuencia, procede o no la sanci—n. En ese asunto, constat— que las expresiones demandadas carec’an de una m’nima precisi—n y desconoc’an el principio de tipicidad, de modo que las declar— inexequibles.
17.1.2.3. En el mismo sentido, en la Sentencia C-570 de 2004[63], la Corte analiz— una demanda contra mœltiples disposiciones de la Ley 842 del 2003, Òpor la cual se modifica la reglamentaci—n del ejercicio de la ingenier’a, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el C—digo de ƒtica Profesional y se dictan otras disposicionesÓ. Se acusaron diversas expresiones, contenidas en deberes y faltas aplicables a los destinatarios de la regulaci—n, caracterizadas por su imprecisi—n y dar lugar a aproximaciones valorativas[64]. La Sala Plena consider—, en efecto, que los literales censurados describ’an conductas sancionables a travŽs de conceptos absolutamente imprecisos, lo cual conduc’a a que fuera el juzgador, segœn sus criterios subjetivos, el que los llenara de contenido. Por lo tanto, concluy— que esos tipos disciplinarios vulneraban el principio de legalidad de las normas sancionatorias y los declar— inexequibles.
1.7.1.2.4. En la Sentencia C-350 de 2009[65], se analiz— la constitucionalidad de la prohibici—n para todo servidor pœblico, contenida en el art’culo 35.9. del C—digo Disciplinario ònico (Ley 734 de 2002), de Ò[e]jecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbresÓ. La Sala consider— que la expresi—n Òmoral y buenas costumbresÓ es ambigua porque pueden existir diferentes formas de entender y usar los conceptos que la componen. Afirm— que la ambigŸedad es tal que ni siquiera haciendo precisiones, tales como decir que en realidad no se trata de ÔmoralÕ a secas, sino de Ômoral socialÕ, por ejemplo, persistir’an dudas con relaci—n a cu‡l es la forma espec’fica como se usa dicho concepto. De otra parte, subray— que tambiŽn es vaga, pues incluso si se eligiera y determinara espec’ficamente cu‡l ser’a el uso espec’fico que se hace del concepto (reduciendo as’ la ambigŸedad), no se puede establecer con precisi—n en quŽ casos puede usarse y en quŽ casos no. De esta forma, concluy— que la norma acusada contemplaba una prohibici—n disciplinaria que empleaba expresiones cuyo grado de indeterminaci—n no era aceptable constitucionalmente y la declar— contraria a la Constituci—n.
17.2. Como se indic—, el otro aspecto que distingue la configuraci—n del principio de tipicidad en el derecho disciplinario, en relaci—n con el derecho penal, es la amplitud de la que dispone el operador para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica de las conductas. Este rasgo del derecho disciplinario es directamente dependiente del car‡cter, precisamente abierto e indeterminado, que pueden tener las faltas que se sancionan, en los tŽrminos vistos con anterioridad. Conforme a los precedentes analizados, resulta claro que aquŽl dispone de un mayor margen para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica de las conductas, al emprender la interpretaci—n sistem‡tica, en aras de identificar de manera completa el contenido de los tipos en blanco y, as’ mismo, al llevar a cabo el razonamiento orientado a hacer determinable un concepto jur’dico indeterminado, con base en los referentes objetivos a disposici—n.
La posici—n de la autoridad disciplinaria tambiŽn es distinta a la del juez penal, en el proceso de subsunci—n de los hechos en las infracciones establecidas, a causa de las caracter’sticas y la misi—n del derecho disciplinario. La Corte ha sostenido que, a diferencia del ‡mbito del derecho penal, en donde la descripci—n de las conductas punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoraci—n e individualizaci—n de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los prop—sitos de la funci—n pœblica y del rŽgimen disciplinario. As’ mismo, ha resaltado que en la definici—n de las faltas disciplinarias, entran en juego elementos propios de la funci—n pœblica que interesan por sobre todo a contenidos pol’tico-institucionales, que sitœan al superior jer‡rquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un m‡s amplio margen de apreciaci—n, las conductas sometidas a sanci—n, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos[66]. Todo esto, en contraste, no ocurre en el derecho penal.
Adem‡s, de acuerdo con la Sala Plena, es justamente con el prop—sito de garantizar la buena marcha de la administraci—n pœblica y de que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, que se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos en blanco, los cuales suponen un amplio margen de valoraci—n y apreciaci—n en cabeza del fallador[67].
18. En este orden de ideas, las subreglas ilustradas puede ser sintetizadas de la siguiente manera:
(i) Debido al car‡cter sancionatorio del derecho disciplinario, la producci—n legislativa y los tr‡mites disciplinarios se encuentran gobernados por el principio de tipicidad, de acuerdo con el cual, las conductas que se sancionan deben ser previstas de manera clara, expresa e inequ’voca, a fin de disminuir los m‡rgenes de discrecionalidad en su interpretaci—n.
(ii) Sin embargo, en raz—n de la naturaleza de las conductas sancionadas, la teleolog’a de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jur’dicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad en el derecho disciplinario no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.
(iii) La anterior flexibilidad se manifiesta a nivel de la precisi—n con la cual deben estar definidas las conductas en las faltas t’picas y en el plano de la amplitud de la que dispone el operador disciplinario para llevar a cabo el proceso de adecuaci—n t’pica.
(iv) En relaci—n con la precisi—n que se demanda de los tipos disciplinarios, el principio constitucional de tipicidad admite tipos en blanco y conceptos jur’dicos indeterminados.
(v) Los tipos en blanco consisten en descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a travŽs de interpretaci—n sistem‡tica. Se caracterizan porque el reenv’o es claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta. Por su parte, los conceptos jur’dicos indeterminados son aquellas expresiones o vocablos contenidos en un tipo disciplinario que, si bien en principio pueden resultar imprecisos, su significado es determinable, gracias a los par‡metros de valor o de experiencia incorporados al ordenamiento jur’dico o a los criterios tŽcnicos, l—gicos, emp’ricos, o de otra ’ndole, a los que reconduce.
(vi) Respecto al margen de apreciaci—n en la subsunci—n de la conducta, debido a las finalidades de derecho disciplinario, el operador dispone de una relevante amplitud para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica, al emprender la interpretaci—n sistem‡tica, en aras de identificar de manera completa el contenido de los tipos en blanco y, as’ mismo, al llevar a cabo los razonamientos orientados a hacer determinable un concepto jur’dico indeterminado.
ii. La expresi—n acusada es compatible con el principio constitucional de tipicidad
19. A juicio de la Sala Plena, la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ, contenida en el texto de una de las faltas grav’simas, relacionadas con la moralidad pœblica, consagradas en el art’culo 62 del C—digo General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) es acorde con el principio de tipicidad, en los tŽrminos expuestos en la secci—n anterior. La Corte advierte que dichos vocablos hacen de la infracci—n disciplinaria demandada un tipo en blanco, compatible con la Constituci—n, debido a que hace un reenv’o normativo claro a disposiciones que proh’ben o sancionan, inequ’vocamente, precisamente actos o hechos de corrupci—n. La identificaci—n del sentido de la falta disciplinaria acusada no queda, por lo tanto, abandonada a la subjetividad del intŽrprete sino que los destinatarios cuenta con certeza sobre sus alcances.
20. Para la demandante, dado que las normas jur’dicas que hacen uso del concepto de corrupci—n se refieren a diversas conductas que no guardan Òarmon’aÓ entre s’, no hay manera de determinar un significado un’voco de dicho concepto. En consecuencia, a su juicio, tampoco es posible tener certeza sobre los comportamientos a los debe aplic‡rseles la expresi—n demandada y, por lo tanto, esta desconoce el principio constitucional de tipicidad. En contraste, el Procurador General y, casi en su totalidad, los intervinientes sostienen que el hecho de que varias normas jur’dicas se refieran a actos constitutivos de corrupci—n, precisamente, hace que el fragmento impugnado resulte compatible con el referido principio constitucional. La Sala comparte este punto de vista.
21. Como se indic— en las consideraciones de esta Sentencia, en raz—n del car‡cter sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el principio de tipicidad, como manifestaci—n del principio constitucional de legalidad. Sin embargo, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, la teleolog’a de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jur’dicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad. Esta se expresa en un plano doble, uno referido a la precisi—n requerida de los tipos disciplinarios y el otro relativo a la amplitud de que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica.
En lo que hace relaci—n al debate propiciado por la demandante, uno de los aspectos relativos a la precisi—n requerida en las infracciones disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia disciplinaria se admiten tipos en blanco. Estos son descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas fijadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a travŽs de interpretaci—n sistem‡tica. Se caracterizan porque el reenv’o es claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta. En el presente asunto, la Sala Plena encuentra que la norma acusada dispone un reenv’o normativo cierto, que permite determinar inequ’vocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas jur’dicas proh’ben o sancionan conductas que el Legislador ha considerado constitutivas de corrupci—n.
22. Para comenzar, en la Sentencia C-434 de 2013[68], el demandante acus— de inconstitucional la inhabilidad consagrada en el literal k) par‡grafo 2¼ del art’culo 84 de la Ley 1474 de 2011, aplicable al interventor que desconozca el deber de entregar informaci—n a la entidad contratante, relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupci—n tipificados como conductas punibles o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato. Entre otros cargos, el actor sosten’a que el Legislador hab’a desconocido del principio de legalidad, pues de la lectura de la disposici—n no se pod’a determinar quŽ delitos generar’an la inhabilidad prevista en la norma y tampoco el C—digo Penal ni ningœn otro cuerpo normativo establec’a cu‡les delitos pod’an Òconstituir actos de corrupci—nÓ. En este sentido, no ser’a determinada ni determinable la causa que motiva la imposici—n de la inhabilidad adicionada al art’culo 8¼ de la ley 80 de 1993.
Al analizar el argumento, la Corte se plante— el problema de si ÒÀla inexistencia de conductas punibles que el C—digo Penal denomine actos de corrupci—n desconoce la determinaci—n exigible a una disposici—n que establezca una inhabilidad para contratar con el Estado y, en consecuencia, implica la vulneraci—n del principio de legalidad?Ó. A continuaci—n, sostuvo que lo se–alado por el actor no supon’a el desconocimiento del principio de legalidad, por cuanto la indeterminaci—n que se alegaba era superable, Òa partir de una lectura integral del ordenamiento jur’dico vigenteÓ. En este sentido, se–al— que un primer instrumento œtil es el art’culo VI de la ÒConvenci—n Interamericana contra la Corrupci—nÓ, incorporada mediante la Ley 412 de 1997.
En el citado art’culo de la Convenci—n, se se–alan espec’ficamente como Òactos de corrupci—nÓ:
a. El requerimiento o la aceptaci—n, directa o indirectamente, por un funcionario pœblico o una persona que ejerza funciones pœblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como d‡divas, favores, promesas o ventajas para s’ mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizaci—n u omisi—n de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pœblicas; // b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pœblico o a una persona que ejerza funciones pœblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como d‡divas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pœblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizaci—n u omisi—n de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pœblicas; // c. La realizaci—n por parte de un funcionario pœblico o una persona que ejerza funciones pœblicas de cualquier acto u omisi—n en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener il’citamente beneficios para s’ mismo o para un tercero; // d. El aprovechamiento doloso u ocultaci—n de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente art’culo; (É).
En la referida Sentencia, tambiŽn se indic— que otro documento normativo para la identificaci—n de los actos punibles constitutivos de corrupci—n es la ÒConvenci—n de las Naciones Unidas contra la Corrupci—nÓ, aprobada mediante la Ley 970 de 2005. El cap’tulo III de esta Convenci—n, que trata sobre la Penalizaci—n y aplicaci—n de la ley, se explic—, espec’fica las conductas que, en tŽrminos del instrumento internacional, deben ser consideradas actos de corrupci—n, las cuales comprenden:
[s]oborno de funcionarios pœblicos nacionales (Art’culo 15); soborno de funcionarios pœblicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales pœblicas (Art’culo 16); malversaci—n o peculado, apropiaci—n indebida u otras formas de desviaci—n de bienes por un funcionario pœblico (Art’culo 17); tr‡fico de influencias (Art’culo 18); abuso de funciones (Art’culo 19); enriquecimiento il’cito (Art’culo 20); soborno en el sector privado (Art’culo 21); malversaci—n o peculado de bienes en el sector privado (Art’culo 22); blanqueo del producto del delito (Art’culo 23); encubrimiento (Art’culo 24); obstrucci—n de la justicia (Art’culo 25); responsabilidad de las personas jur’dicas (Art’culo 26); y participaci—n y tentativa (Art’culo 27).
De otra parte, en el fallo en menci—n, la Sala Plena explic— tambiŽn que como resultado del compromiso de tipificaci—n penal de aquellas conductas de la Convenci—n de las Naciones Unidas contra la Corrupci—n, se expidi— el conocido ÒEstatuto contra la Corrupci—nÓ, mediante la Ley 1474 de 2011. Se se–al— que en esta regulaci—n se introdujo un cap’tulo espec’fico para las medidas penales que se implementar’an contra de la corrupci—n pœblica y privada, dentro del cual se adicionaron algunas modalidades de conductas punibles ya existentes en el actual C—digo Penal, con el prop—sito de incorporar ciertas formas de corrupci—n. As’, se resalta que se introdujeron la estafa con recursos del sistema de seguridad social (Art. 15), la especulaci—n con medicamentos o dispositivos mŽdicos (Art. 19) y el agiotaje con medicamentos y dispositivos mŽdicos (Art. 20).
As’ mismo, en la providencia se subraya la creaci—n de nuevos tipos penales como el delito de corrupci—n privada (Art. 16), la administraci—n desleal (Art. 17), la omisi—n de control en el sector de la salud, con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupci—n o la omisi—n en el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevenci—n y la lucha contra el fraude en el sector de la salud (Art. 22), el fraude de subvenciones (Art. 26), los acuerdos restrictivos de la competencia, con el fin de alterar il’citamente el procedimiento contractual (Art. 27), y el tr‡fico de influencias de particular sobre un servidor pœblico (Art. 28).
Desde otro punto de vista, la Sala Plena mostr— que se modificaron tipos penales existentes, como la utilizaci—n indebida de informaci—n privilegiada (Art. 18), la evasi—n fiscal por el incumplimiento total o parcial con la entrega de las rentas monopol’sticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud y educaci—n (Art. 21), el peculado por aplicaci—n oficial diferente, frente a recursos de la seguridad social (Art. 23), el peculado culposo frente a recursos de la seguridad social integral (Art. 24), el enriquecimiento il’cito del servidor pœblico (Art. 29), el soborno trasnacional (Art. 30), el soborno (Art. 31), y el soborno en actuaci—n penal (Art. 32).
Finalmente, la Sentencia citada plante— que el art’culo 1 de la misma Ley 1474 de 2011 constituye otro criterio normativo de referencia, pues en este se prevŽ una inhabilidad para quienes incurran en actos de corrupci—n, de manera que Òsubsiste la enumeraci—n dentro de la categor’a de actos de corrupci—n, de: (i) los delitos contra la administraci—n pœblica y de (ii) el soborno transnacionalÓ. De este modo, la Corte concluy— que en el ordenamiento jur’dico actual, en efecto, existen elementos de juicio que, a partir de su lectura integral, permiten determinar al operador jur’dico si un hecho punible constituye un acto de corrupci—n.
23. La Sala considera tambiŽn para el presente asunto que documentos normativos como los citados prevŽn inequ’vocamente Òhechos de corrupci—nÓ, de tal manera que el reenv’o efectuado por el tipo disciplinario acusado es claro y permite comprender la forma en que se estructura la falta. No solo los instrumentos internacionales mencionados versan sobre compromisos para la sanci—n de actos de corrupci—n, sino que la Ley 1474 de 2011[69], desde su propia denominaci—n, busca dise–ar diversas clases de mecanismos para prevenir, investigar y sancionar actos de corrupci—n, a travŽs de la consagraci—n de medidas penales, disciplinarias y administrativas, en desarrollo de lo cual, hace referencia a diferentes hechos de esa naturaleza. En este sentido, adem‡s de los actos con connotaci—n de delitos ilustrados a partir de la Sentencia C-434 de 2013, debe agregarse que las medidas de car‡cter administrativo y disciplinario, dispuestas en la Ley 1474 de 2011, tambiŽn constituyen objeto de remisi—n de la disposici—n acusada.
As’, se contemplan las inhabilidades para contratar con el Estado en cabeza de: a) quienes hayan sido declarados responsables judicialmente por la comisi—n de delitos contra la Administraci—n Pœblica y soborno trasnacional (Art. 1); b) de las personas que hayan financiado campa–as pol’ticas a la Presidencia de la Repœblica, a las gobernaciones o a las alcald’as con aportes superiores al dos punto cinco por ciento (2.5%) de las sumas m‡ximas a invertir por los candidatos en las campa–as electorales en cada circunscripci—n electoral (Art. 2); y c) quienes hayan ejercido cargos en el nivel directivo en entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estŽn vinculados a cualquier t’tulo, durante los dos (2) a–os siguientes al retiro del ejercicio del cargo pœblico, cuando el objeto que desarrollen tenga relaci—n con el sector al cual prestaron sus servicios (Art. 4). Se prevŽ, adem‡s, la prohibici—n para que ex servidores gestionen intereses privados, hasta por el tŽrmino de dos (2) a–os despuŽs de la dejaci—n del cargo (Art. 3).
Por lo tanto, en todos aquellos supuestos en los cuales se desconozcan las anteriores inhabilidades y /o prohibiciones, ser‡ claro que se trata de Òhechos de corrupci—nÓ para los precisos efectos del enunciado normativo demandado. De otra parte, la Ley 1474 de 2011 tambiŽn incorpora medidas de car‡cter disciplinario para la lucha contra la corrupci—n, como la prohibici—n de represalias (Art. 43) y la responsabilidad del interventor (Art. 45), normas que, si bien fueron derogadas de esa regulaci—n, son ahora reproducidas en el numeral que es objeto precisamente de control de constitucionalidad y en el art’culo 54.7. de la Ley 1952 de 2019 y, por lo tanto, tambiŽn hay certeza de que tienen el sentido de contrarrestar hechos de corrupci—n y que, quien las desconozcan, incurre en esta clase de actos.
24. Adem‡s de los instrumentos internacionales citados y de las disposiciones de la Ley 1474 de 2011, es pertinente tambiŽn hacer menci—n a la Convenci—n de la ONU contra la Delincuencia Organizada, aprobada mediante la Ley 800 de 2003, la cual establece en su art’culo 8 la obligaci—n para los Estados parte de Òpenalizar la corrupci—nÓ y, en consecuencia, consagrar como delito, cuando se cometa intencionalmente,
a) La promesa, el ofrecimiento o la concesi—n a un funcionario pœblico, directa o indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actœe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales; y // b) La solicitud o aceptaci—n por un funcionario pœblico, directa o indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actœe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales.
El p‡rrafo 2 del mismo art’culo tambiŽn establece la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra ’ndole que sean necesarias para tipificar como delito los actos a que se refiere el p‡rrafo 1 del art’culo, cuando estŽ involucrado en ellos un funcionario pœblico extranjero o un funcionario internacional.
25. De esta manera, resulta evidente que la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ hace de la infracci—n disciplinaria en la que se encuentra incorporada un tipo disciplinario en blanco, el cual cumple con las exigencias de la jurisprudencia constitucional para ser compatible con la Constituci—n, pues efectœa un reenv’o claro y, como consecuencia, es posible determinar con certeza la estructura de la falta, a travŽs de interpretaci—n sistem‡tica. La Ley 1474 de 2011 y los instrumentos internacionales citados establecen prohibiciones y sanciones relacionadas con conductas constitutivas de corrupci—n, en la medida en que fueron expedidos con ese claro prop—sito o el Legislador expresamente denomin— de tal manera los compendios normativos, los cap’tulos o las disposiciones mismas. En este sentido, se trata de preceptos que de forma cierta permiten completar el tipo disciplinario, por cuanto resulta inequ’voca su vinculaci—n con la sanci—n o prevenci—n del fen—meno de la corrupci—n[70].
Lo anterior no quiere decir, debe precisarse, que se trate de los œnicos documentos normativos con base en los cuales puede completarse y aplicarse el fragmento acusado. Por una parte, dado que especialmente los instrumentos internacionales sobre la lucha contra la corrupci—n citados con anterioridad y debidamente aprobados por el Estado colombiano, prevŽn el contenido de actos constitutivos de corrupci—n, las disposiciones internas que correspondan a esas descripciones deben ser identificadas con dicha materia y concurrir a estructurar la falta disciplinaria en menci—n. Esto, por cuanto existe seguridad de que el Legislador considera que las conductas de tales caracter’sticas, en efecto, son manifestaci—n o Òhechos de corrupci—nÓ[71].
Por otro lado, la menci—n realizada por la Sala es solamente ejemplificativa, pero advierte que pueden existir otras normas que, de proporcionar un an‡logo nivel de certeza en torno a que el Legislador regula, mediante ellas, actos o hechos de corrupci—n, pueden desempe–ar el mismo papel de las aqu’ citadas. Lo relevante es que dicha referencia sea inequ’voca, de tal manera que garantice al destinatario certidumbre acerca de la cobertura del comportamiento sancionado.
26. Al respecto, la Corte debe subrayar que el hecho de que la falta disciplinaria acusada consista en un tipo en blanco hace patente en casos como estos, en los cuales se discute el alcance y la referencia de un concepto que puede resultar controvertido, la garant’a que para los destinatarios supone el principio de tipicidad. Por un lado, porque la expresi—n acusada, pese a su aparente amplitud, reconduce al propio sistema jur’dico (no a otros sistemas normativos) y, por otro lado, porque el objeto de la remisi—n son disposiciones concretas en las que el Legislador ha catalogado, inequ’vocamente, como actos o hechos de corrupci—n.
26.1. En efecto, el uso del tŽrmino Òcorrupci—nÓ est‡ l—gicamente vinculado al concepto de sistema normativo, de tal manera que no es posible hablar de corrupci—n sin tener en cuenta simult‡neamente un marco normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad calificada como tal[72]. En otros tŽrminos, un acto se asume como corrupto porque infringe una norma que le sirve de referencia. Pero, como es evidente, en la sociedad pueden existir varios sistemas normativos, adem‡s del jur’dico, tales como los religiosos, jur’dicos, pol’ticos, econ—micos, deportivos, etc., y, en consecuencia, un comportamiento puede ser considerado corrupto conforme a uno cualquiera de estos sistemas, sin que necesariamente lo sea a la luz del otro[73]: una conducta puede tener tal connotaci—n, por ejemplo, en el campo deportivo o econ—mico y no tenerla en el sistema jur’dico[74].
Sin embargo, al tratarse de un tipo disciplinario en blanco, el reenv’o que efectœa la disposici—n demandada no puede ser a un sistema normativo distinto que al ordenamiento jur’dico[75]. Como se indic— en las consideraciones, en materia disciplinaria el Constituyente establece que Òlos servidores pœblicos no pueden ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentesÓ y Òs—lo son responsables por infringir la Constituci—n y la leyÓ (Arts. 6 y 29 de la C.P.); as’ mismo, previ— que en el ejercicio de sus funciones se someter‡n a los comportamientos descritos en la Constituci—n, la ley y el reglamento y que, en todo caso, Òno habr‡ empleo pœblico que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamentoÓ (Arts. 122 y 123 de la C.P.). Adem‡s, confiere la competencia al Legislador para crear, modificar o derogar el rŽgimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado (Art. 124 de la C.P.). Por lo tanto, pese a que Òhechos de corrupci—nÓ pueden manifestarse en distintos ‡mbitos normativos, para los efectos de la norma, la remisi—n se circunscribe a los que son de tal manera considerados por el ordenamiento jur’dico.
26.2. De otra parte, el objeto de la remisi—n dentro del sistema jur’dico, a su vez, solo son a aquellos comportamientos que el Legislador ha calificado inequ’vocamente como constitutivos de corrupci—n. El tipo en blanco no permite completar la infracci—n disciplinaria con las prohibiciones u obligaciones que, por ejemplo, de acuerdo con un concepto de corrupci—n construido por el intŽrprete, a partir de las propias normas o de cualquier otro modo, puedan ser as’ catalogadas. Por las mismas razones constitucionales indicadas en el p‡rrafo anterior y la forma de operar de la tŽcnica del tipo en blanco, solo se estar‡ en presencia de un hecho de corrupci—n en los eventos en los cuales el Legislador haya definido con claridad que se trata de un acto de esta naturaleza o, inequ’vocamente, pueda concluirse que se est‡ frente a una conducta as’ considerada por la autoridad normativa.
27. En este orden de ideas, la Sala concluye que no se requiere que el Legislador elabore una definici—n rigurosa y estricta de los conceptos que usa para sancionar o prohibir conductas, ni que el intŽrprete pueda llegar a hacerlo, a partir de los casos regulados, como al parecer lo considera la demandante. Esto ser’a, adem‡s, muy problem‡tico e incluso inconveniente, trat‡ndose de conceptos como el de Òcorrupci—nÓ, cuyos casos de aplicaci—n pueden resultar claros, pero no siempre as’ una definici—n completa y acabada. De hecho, en la Sentencia C-434 de 2013 se puso de presente que durante el tr‡mite de la Ley 1474 de 2011, el Congreso hab’a optado por una concepci—n din‡mica del fen—meno de la corrupci—n, debido a la gran capacidad de mutaci—n de las formas en que se concreta, as’ como de la complejidad que adoptan dichas formas.
De este modo, cuando se incorporan conceptos jur’dicos indeterminados o tipos en blanco en las faltas disciplinarias, solamente es necesario que, con base en par‡metros objetivos y, en especial, de ’ndole normativa, el operador y los destinatarios estŽn en posibilidad de comprender de forma cierta y segura el campo de aplicaci—n de la falta, como lo consideraron la mayor’a de intervinientes y ocurre precisamente en este caso. La expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ tiene diversas aplicaciones legislativas, conforme qued— evidenciado. Sin embargo, no desconoce el principio constitucional de tipicidad en materia disciplinaria, en la medida en que, m‡s all‡ de la construcci—n de un concepto exacto, existen normas que inequ’vocamente prevŽn prohibiciones o sanciones por hechos de corrupci—n, dado que fueron expedidas con ese claro prop—sito o el Congreso expresamente denomin— de tal manera los compendios normativos, los cap’tulos o las disposiciones mismas, de tal modo que permiten completar adecuadamente el tipo disciplinario parcialmente demandado.
Tales prohibiciones o sanciones por hechos de corrupci—n, pese a no ser en s’ mismas las conductas constitutivas de la infracci—n disciplinaria acusada, vienen a completar el tipo en el que se halla inserta la expresi—n objeto de censura. Como se clarific— al analizar la aptitud sustantiva de la demanda, la aplicaci—n de la norma supone la identificaci—n sobre sus tŽrminos, de tal manera que la sanci—n por adoptar represalias contra quien denuncie Òhechos de corrupci—nÓ, implica determinar aquello a lo que se refieren los vocablos que se califican de imprecisos por la actora. A estos, sin embargo, como queda evidenciado, se ha referido el Legislador en varias ocasiones, mediante la introducci—n de prohibiciones o sanciones, por lo cual, el contenido integral de la falta disciplinaria puede ser adecuadamente determinado.
As’, la disposici—n impugnada es compatible con el principio constitucional de tipicidad (Art. 29 de la C.P.) y proceder‡ a declarar su exequibilidad en la parte resolutiva de esta Sentencia.
iii. S’ntesis de la decisi—n
28. La demandante acus— de inconstitucional el art’culo 62.10. de la Ley 1952 de 2019, segœn el cual, sin perjuicio de la adopci—n de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006, constituye falta grav’sima cometer, directa o indirectamente, con ocasi—n de sus funciones o excediŽndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor pœblico que haya denunciado hechos de corrupci—n. La acusaci—n afirmaba que el vocablo Òcorrupci—nÓ era impreciso, pues en el ordenamiento jur’dico no existen reglas que permitan determinar inequ’vocamente su significado. Como consecuencia, sosten’a que no era claro cu‡les comportamientos o actuaciones podr’an ser calificados como Òhechos de corrupci—nÓ y, por lo tanto, se desconoc’a el principio constitucional de tipicidad (Art. 29 de la C.P.).
El Procurador General de la Naci—n y, casi en su totalidad, los intervinientes discrepaban de la demandante, pues consideraban que la existencia de normas referidas a actos constitutivos de corrupci—n, justamente, hac’an preciso aquello a lo que se refieren los vocablos impugnados y, por lo tanto, que estos resultan compatibles con el principio de tipicidad. En contraste, solo la Universidad Surcolombiana se–alaba que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la corrupci—n tiene efectos en los ‡mbitos pol’tico, econ—mico, administrativo pœblico y jur’dico, lo cual pon’a de manifiesto la imposibilidad de una definici—n inequ’voca de la expresi—n demandada.
En los anteriores tŽrminos, la Sala abord— como problema jur’dico si la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ, contenida en una falta disciplinaria grav’sima, quebrantaba el principio de tipicidad (Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de identificar un concepto un’voco de Òcorrupci—nÓ a partir de diversas normas en las que el Legislador se refiere a comportamientos o actos as’ considerados. En las consideraciones, en sustancia, la Corte reiter— que, en raz—n del car‡cter sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el principio de tipicidad. Sin embargo, precis— que debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, los bienes jur’dicos amparados, la teleolog’a de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jur’dicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.
En el mismo sentido, explic— que la anterior flexibilidad se expresa en un plano doble, uno referido a la precisi—n requerida de los tipos disciplinarios y el otro relativo a la amplitud de que dispone el operador para adelantar el proceso de adecuaci—n t’pica. En lo que aqu’ interesa, destac— que uno de los aspectos relativos a la precisi—n requerida en las infracciones disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia disciplinaria se admiten tipos en blanco. Estos, subray—, son descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas o de las correspondientes sanciones fijadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a travŽs de interpretaci—n sistem‡tica. Indic— que se caracterizan porque el reenv’o es claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta.
Al resolver el cargo, la Sala Plena concluy— que la expresi—n acusada hace de la infracci—n disciplinaria demandada un tipo en blanco, compatible con la Constituci—n, debido a que hace un reenv’o normativo cierto, que permite determinar inequ’vocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas jur’dicas proh’ben o sancionan conductas que el Legislador ha considerado constitutivas de corrupci—n. A este respecto, sostuvo a modo de ejemplo que la Ley 1474 de 2011 e instrumentos internacionales aprobados por el Estado colombiano, como la Convenci—n Interamericana contra la Corrupci—n, la Convenci—n de las Naciones Unidas contra la Corrupci—n y la Convenci—n de la ONU contra la Delincuencia Organizada establecen inequ’vocamente prohibiciones y sanciones relacionadas con conductas de corrupci—n, en la medida en que fueron expedidos con ese claro prop—sito o el Legislador expresamente denomin— de tal manera los compendios normativos, los cap’tulos o las disposiciones mismas.
En este sentido, determin— que se trata de preceptos que de forma cierta permiten completar el tipo disciplinario acusado, el cual, por consiguiente, no infringe el principio constitucional de tipicidad, cuya exequibilidad se dispuso entonces declarar en la parte resolutiva de esta Sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repœblica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucón,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo analizado en esta Sentencia, la expresi—n Òhechos de corrupci—nÓ contenida en el numeral 10 del art’culo 62 de la Ley 1952 de 2019, Ò[p]or medio de la cual se expide el C—digo General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinarioÓ.
Notif’quese, comun’quese, publ’quese, cœmplase y arch’vese el expediente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PƒREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSƒ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSƒ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RêOS
Magistrado
Con aclaraci—n de voto
MARTHA VICTORIA SçCHICA MƒNDEZ
Secretaria General