Auto 497/19
Expediente: D-13335
Demandante: Magda Cristina Montaña Murillo
Referencia: Recurso de súplica interpuesto contra el Auto de 2 de agosto de 2019, proferido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 151 (numeral 1), 152 (numeral 1) y 155 (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Acuerdo N° 02 de 2015, con base en las siguientes
CONSIDERACIONES
1. El 12 de agosto de 2019, Magda Cristina Montaña Murillo presentó recurso de súplica contra el Auto de 2 de agosto de 2019[1], proferido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 151 (numeral 1)[2], 152 (numeral 1)[3] y 155 (numeral 1)[4] de la Ley 1437 de 2011.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991 (Art. 6), el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[5] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[6] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[7] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[8] En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[9] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[10]
En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (art. 241, CP; art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (1) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[11]
3. Según la ciudadana, las disposiciones normativas demandadas contrarían el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 230 y 311 de la Constitución Política. Al respecto, formuló tres cargos: (i) “La redistribución de competencias afecta el principio constitucional de la seguridad jurídica”[12]; (ii) “Relevancia de la unificación o precedente jurisprudencial como instrumento para garantizar el derecho de igualdad en las decisiones judiciales”[13]; y (iii) “Las normas demandadas desconocen la importancia constitucional asignada al municipio, por cuanto las decisiones municipales y distritales afectan de manera directa la esfera persona, económica y cultural de los administrados”.[14]
Inicialmente, la demanda fue inadmitida[15] por no cumplir -en general- el requisito de claridad, especificidad[16] ni suficiencia.[17] Ahora bien, respecto de los cargos, el Magistrado Sustanciador indicó que (i) el primero no satisfacía los requisitos de certeza[18], especificidad[19] y pertinencia[20]; (ii) el segundo no cumplía los requisitos de certeza[21], especificidad[22], ni con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para la estructuración del cargo por vulneración del principio de igualdad[23]; y (iii) el tercero no observaba los requisitos de certeza[24], especificidad[25] y pertinencia.[26]
Aunque la ciudadana presentó corrección de la demanda[27], mediante Auto de 2 de agosto de 2019[28] el Magistrado Carlos Bernal Pulido decidió rechazarla tras considerar que solo fue subsanada la falta de claridad[29], persistiendo las falencias sobre (i) certeza[30], (ii) especificidad[31], (iii) pertinencia[32], (iv) suficiencia[33], y (v) la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para sustentar un cargo por vulneración de la igualdad.[34]
El 12 de agosto de 2019, la demandante presentó recurso de súplica[35], el cual fundamentó -esencialmente- en los mismos argumentos presentados al corregir la demanda. En efecto, sostuvo respecto de:
(i) La falta de certeza, que la norma demandada brinda un tratamiento inequitativo y cercena el acceso a la administración de justicia en tanto no es “una medida razonable y proporcional asignarle la competencia a los jueces administrativos en primera instancia, de conocer las discusiones en contra de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, cuando la naturaleza jurídica de los municipios y distritos es la misma a la de los Departamentos, situándose en la misma posición jerárquica dentro de la Organización del Estado”
Además, “la demanda concentra su atención en exponer al juez constitucional los lesivos efectos que va a tener la aplicación de la disposición contenida en el numeral 1 del artículo 155 de la ley (sic) 1437 de 2011. Así, al realizar una interpretación sistemática se da cuenta del trato injustificado hacia los actos administrativos municipales respecto a los departamentales.
(ii) La falta de especificidad, que en la demanda no se supone que se da una mayor importancia al departamento que al municipio, pues ello se infiere de forma objetiva de las competencias asignadas. Así, “no se entiende como (sic) los actos administrativos expedidos por un municipio (…) terminan siendo conocidos por un operador judicial jerárquicamente inferior al operador que conoce de los actos administrativos expedidos por los departamentos”.
(iii) La falta pertinencia, que sí se plantea un problema de inconstitucionalidad porque la Constitución otorgó una preponderancia expresa a los municipios, se debe dar un trato igual a supuestos donde haya personas o grupos con igualdades, y frente al acceso a la administración de justicia, el legislador no puede establecer regulaciones que contraríen “valores fundamentales establecidos en el preámbulo tales como la justicia, igualdad”
Por otro lado, sostuvo que es importante reconocer la trascendencia que tiene para los municipios el precedente jurisprudencial, pues desde el año 2005 al 2016 se discutió en el Consejo de Estado un porcentaje importante sobre impuestos territoriales de orden municipal.[36]
(iv) La falta de suficiencia, que sí se genera una duda inicial sobre la constitucionalidad del numeral 1° del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por cuanto es “injustificado que, siendo actos de una misma naturaleza, pero con mayor trascendencia para los ciudadanos en sus decisiones, sean conocidos por diferentes niveles de justicia, de lo cual se produce una consecuencia transgresora del libre acceso a la justicia para las discusiones de los municipios y de los habitantes de los mismos (…).” Por otra parte, resaltó que en el Auto de rechazo no se tuvo en cuenta el primer cargo (“de igualdad”) para analizar este requisito.
(v) El cargo por igualdad, que “de ninguna manera los actos administrativos expedidos por los municipios (distritos) pueden ser inferiores a los actos administrativos de carácter departamental, precisamente porque en la organización del Estado, los Departamentos no están en una posición jerárquica superior a la posición de los municipios (distritos) (…).” Finalizó reiterando que contra las decisiones de los municipios no habrá precedente fijado por el Consejo de Estado.
4. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que, como fue advertido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, la demanda -y su corrección- no logra construir un cargo de constitucionalidad que pueda ser analizado. Además, con el recurso de súplica la demandante reitera -esencialmente- las razones ya esbozadas en la demanda y en su corrección, sin lograr demostrar que en el Auto de rechazo incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad al exigir requisitos que no son propios del análisis de admisibilidad.[37]
4.1. En efecto, no se cumple con el requisito de certeza, en la medida que del numeral 1º del artículo 155 del CPACA[38] no se deriva el trato inequitativo que “cercena” el acceso a la administración de justicia deducido por la demandante. Como fue señalado en el Auto de rechazo[39], esa norma “simplemente, asigna a los jueces administrativos la competencia para asumir, en primera instancia, el conocimiento de los asuntos de ‘nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal’.” En otras palabras, del texto de la norma acusada no se desprenden las consecuencias que infiere la demandante.
4.2. Si bien la accionante refiere como parámetro de validez -en general- la Constitución Política[40], lo cierto es que la demanda tampoco cumple el requisito de especificidad, en la medida que no expone cómo, en concreto, la norma acusada se opone a las disposiciones constitucionales invocadas. A partir de las mismas solo se destaca, de manera global, la importancia de los municipios y distritos y sus funciones. Además, en el cargo por desconocimiento de la igualdad no se cumple con la carga argumentativa requerida[41] pues, aunque la accionante señala los grupos objeto de comparación y los motivos por los cuales -a su parecer- serían comparables, y expone la existencia de un trato diferenciado, no determina si la distinción está o no constitucionalmente justificada, esto es, si la Constitución le impone al Legislador el deber de brindar el mismo tratamiento a los municipios y distritos que a los departamentos al definir la autoridad competente para conocer en primera instancia de los asuntos de nulidad respecto de los actos administrativos que profieran.
4.3. Adicionalmente, los cargos desarrollados no son pertinentes, ya que no se basan en la evaluación del contenido de las normas constitucionales frente al del numeral 1º del artículo 155 del CPACA. Se fundamentan en el punto de vista de la demandante sobre la relevancia del precedente vertical del Consejo de Estado para los municipios y distritos -“como entidad fundamental de la división política administrativa”-, para lo cual hace alusión a algunas estadísticas[42] sobre la cantidad de asuntos de esas entidades territoriales (principalmente tributarios) conocidos por esa Corporación en un determinado lapso, sin que ello demuestre un desconocimiento de la igualdad o del acceso a la administración de justicia.
4.4. En razón de lo expuesto, tampoco se satisfizo el requisito de suficiencia, pues de los argumentos planteados en la demanda respecto del numeral 1 del artículo 155 del CPACA no se derivó ningún problema de constitucionalidad que haga necesario un pronunciamiento de la Corte Constitucional. Respecto de este punto, es necesario aclarar que no es cierto -como lo manifiesta la demandante- que el Magistrado Sustanciador no se hubiera referido en el Auto de rechazo al cargo de igualdad[43], pues precisamente este -junto con otros aspectos- permitieron arribar a la conclusión de que no se generaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
5. En consecuencia, la Sala Plena confirmará en su integridad el Auto de 2 de agosto de 2019 proferido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Magda Cristina Montaña Murillo.
6. Finalmente, debe advertirse que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que -si así lo quieren- pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991[44] (ver supra, fundamento jurídico N° 2).
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR en su integridad el Auto de 2 de agosto de 2019 proferido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Magda Cristina Montaña Murillo.
SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión a la demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-13335.
Comuníquese y cúmplase
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
No interviene
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General