Auto 531/19
Expediente: D-12637
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 1882 de 2018, que adicionó un parágrafo al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
Actor: Efraín Gómez Cardona.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de 2019.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud presentada por el señor Procurador General de la Nación quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
ANTECEDENTES:
1. Admitida la demanda de referencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto fiscal previsto en el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política.
2. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional[1], el Procurador General de la Nación, Fernando Carillo Flórez, manifestó su impedimento para conceptuar en el proceso de referencia, al considerar que se encuentra incurso en la causal relativa a haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. Explica que el 9 de noviembre de 2018, presentó un documento ante la Cámara de Representantes, con algunos comentarios respecto del proyecto de Ley número 285 de 2017 Cámara y 84 de 2016, Senado, proyecto que se convertiría finalmente en la Ley 1882 de 2018, objeto del presente control de constitucionalidad. Indica que, en dicho documento “Específicamente, y sobre la disposición acusada, se sostuvo que el precepto acusado no contradice el principio de autonomía de las entidades territoriales, pues de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución Política Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria y descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, y se señaló que el artículo 287 establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, razón por la cual se pueden establecer por el legislador algunas limitaciones. ǁ En consecuencia, no hay duda de que intervine en la expedición de la norma objeto de control y que la intervención versó justamente sobre el objeto de control y el parámetro de control con este caso, razón por la cual se configura la causal de impedimento de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 (…) En este orden de ideas, considero que en este caso se configura el impedimento por haber actuado en el proceso de formación de la norma objeto de control, razón por la cual solicito a la Sala Plena de la Corte Constitucional que lo declare FUNDADO”.
CONSIDERACIONES:
3. De acuerdo con el Auto 472 de 2017, los derechos de los justiciables, amparados por el derecho fundamental al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, giran alrededor de dos condiciones imprescindibles que presuponen el resto de las garantías: la independencia y la imparcialidad del juez, del tribunal y del proceso. A pesar de su cercanía, y dependencia mutua, la independencia y la imparcialidad son condiciones diferenciables entre sí, pero igualmente imprescindibles para un sistema judicial propio de un Estado Democrático de Derecho.
4. En lo que respecta a la imparcialidad, entendida como la objetividad y desinterés en la resolución del asunto, ésta tiene dos componentes: uno que se predica de quien participa en el ejercicio de la función jurisdiccional (jueces, agentes del Ministerio Público, auxiliares de la justicia) y otro desligado de la persona en concreto que ejerce la función, y se predica del tribunal como órgano y de la estructura y lógica del proceso. Tradicionalmente al primero de estos componentes de la imparcialidad se le conoce como imparcialidad subjetiva y al segundo, imparcialidad objetiva.
5. No obstante, esta Corte se pronunció en los siguientes términos en la sentencia C-205 de 2016: “imparcialidad subjetiva e imparcialidad objetiva, se trata de expresiones que poco a poco están siendo superadas, en la medida en que pueden dar lugar a confusiones. Así, las razones individuales que pueden comprometer la objetividad de determinado juez, pueden ser objetivas. De la misma manera, la sensación de confianza o desconfianza que le genera el tribunal al justiciable, si bien debe partir de elementos constatables, es necesariamente subjetiva. Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional[2] o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes”[3].
6. De la consideración anterior se deriva que para garantizar la imparcialidad personal, es necesario que se dé trámite a los impedimentos y recusaciones formuladas.
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados del tribunal, así como de los conjueces y del Procurador General de la Nación, en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia constante en la materia[4].
8. De acuerdo con los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad vía acción pública de inconstitucionalidad, predicables igualmente del Procurador General de la Nación, son: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
9. Aunque la jurisprudencia constitucional ha admitido que las causales de impedimento y recusación de los Magistrados de la Corte Constitucional también se predican del Procurador General de la Nación, ha precisado, no obstante, que ello no implica que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor, que respecto de los Magistrados de la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que “(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) El concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad”[5].
10. Con el fin de garantizar el componente de juez natural del derecho fundamental al debido proceso, así como la legalidad e imparcialidad, las causales de impedimento y recusación deben ser objeto de una interpretación restrictiva[6], en la que se excluyen la extensión teleológica o las analogías.
11. En el caso bajo estudio de la Sala Plena de la Corte Constitucional, el señor Procurador General de la Nación considera que el hecho de haber remitido a la Cámara de Representantes una carta con comentarios al proyecto de ley en mención, encuadra en la causal de haber intervenido en la expedición de la norma[7].
12. De acuerdo con el Auto 369 de 2018, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, los impedimentos del Procurador en el proceso de control abstracto de constitucionalidad no deben ser examinados con igual rigor que si se tratara de los Magistrados de este tribunal. No obstante, debe advertirse que dicho auto no introdujo un cambio de la jurisprudencia constante de la Corte Constitucional que ha sostenido que los impedimentos predicables de los Magistrados de la corporación, también resultan predicables del Procurador General de la Nación[8]. Lo anterior indica que, a pesar de ser examinadas con menor intensidad, las causales de impedimento sí son predicables del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, es necesario que en su interpretación y aplicación concreta, se les otorgue contenido y alcance.
13. En otras palabras, (i) la consideración del rol propio del Procurador en el proceso de constitucionalidad, diferente al de los Magistrados de la Corte Constitucional, (ii) la naturaleza jurídica no vinculante de los conceptos que emite y (iii) la ausencia de un régimen propio de inhabilidades predicables expresamente del Procurador General de la Nación, no significa que éste no se encuentre, en ningún caso, impedido para intervenir en el proceso de control de constitucionalidad ante la Corte Constitucional ya que si éste, en su calidad de servidor público administrativo está sometido a un régimen de impedimentos y recusaciones, por ejemplo, en el ejercicio del poder disciplinario[9], con mayor razón cuando ejerce sus funciones ante las autoridades judiciales[10], como es el caso del proceso de control de constitucionalidad. Lo anterior, porque la imparcialidad no es una exigencia reservada exclusivamente a los jueces, sino también predicable de los intervinientes obligatorios del proceso los que, a pesar de no participar en la decisión del asunto, su actuación procesal sí tiene la capacidad de influenciar el sentido del fallo y de generar confianza o desconfianza de los justiciables, en la imparcialidad de la Administración de Justicia[11].
14. La causal de impedimento puesta de presente por el Procurador General de la Nación corresponde a la hipótesis de “haber intervenido en la expedición de la norma”. La intervención en la expedición de la norma objeto de control no puede haberse realizado en el ejercicio de la función de congresista, ya que esta situación encuadra en una causal diferente, relativa a “haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto”. Igualmente, la “intervención” no necesariamente debe consistir en un pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de la norma, ya que este asunto se examinaría en el contexto de la causal de “haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”.
15. Por lo tanto, en lo que concierne al Procurador General de la Nación, la causal relativa a la intervención en la expedición y proceso de formación de la norma debe responder a dos características, que consultan el menor rigor en la interpretación de las causales de impedimento, frente a los impedimentos de los Magistrados de este tribunal: (i) Debe tratarse de una intervención relevante respecto del articulado del proyecto de ley y el debate parlamentario, lo que implica que no cualquier intervención abstracta o temáticamente inconexa, impide que el Procurador conceptúe sobre la constitucionalidad de la ley, durante el proceso de control de constitucionalidad y (ii) la intervención debe ser sustancial, es decir, el Procurador debe haberse involucrado en el objeto del debate parlamentario que finalmente condujo a la aprobación del proyecto de ley[12] por lo que, pueda considerarse que su intervención tuvo algún efecto en cuanto al contenido del texto normativo o en cuanto al sentido del voto parlamentario. El cumplimiento de estas dos características de la intervención en el debate parlamentario es congruente con el menor rigor en la interpretación de las causales de impedimento del Procurador General de la Nación, pero le otorga contenido a dicha causal, al mismo tiempo que protege la imparcialidad tanto personal, como institucional o del proceso, porque otorga confianza a la ciudadanía en que no sólo sus jueces, sino también los intervinientes obligatorios en el proceso, como es el caso del Procurador, carecen de interés en el asunto, por su desconexión con las partes y con el objeto mismo del litigio.
16. En atención de lo anterior, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que el Procurador General de la Nación sí se encuentra incurso en la causal de impedimento por haber intervenido en la expedición de la Ley 1882 de 2018, porque: (i) su intervención en el trámite legislativo fue relevante respecto del articulado del proyecto de Ley y la discusión parlamentaria: El Proyecto de ley número 285 de 2017 Cámara de Representantes, 84 de 2016 Senado, preveía la concesión de una facultad al Gobierno Nacional para adoptar documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de ciertos tipos de contratos, que deberían ser adoptados de manera general y obligatoria, por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto de Contratación Estatal. Justamente respecto de esta norma, mediante comunicación dirigida al Congreso de la República y publicada en la Gaceta del Congreso, el Contralor General de la República y el Procurador General de la Nación explicaron que la misma es necesario y no resulta inconstitucional, es decir, que la intervención en el procedimiento legislativo fue relevante. (ii) La intervención en el trámite legislativo fue sustancial: La norma relativa a los pliegos tipo, que es objeto del control de constitucionalidad identificado con el expediente D-13457, generó durante el procedimiento legislativo objeciones en cuanto a su posible inconstitucionalidad, por desconocer la autonomía de las entidades territoriales, al facultar al Gobierno Nacional para imponer a las mismas, el contenido de los pliegos de condiciones para la selección de sus propios contratistas.
17. Al respecto, la Federación Colombiana de Municipios intervino durante el trámite legislativo y formuló varias objeciones al proyecto de Ley, una de las cuales era justamente la disminución inconstitucional de la autonomía de las entidades territoriales, por esta facultad otorgada al Gobierno Nacional. En respuesta a dichas objeciones, el Contralor General de la República y el Procurador General de la Nación remitieron una comunicación al Congreso de la República, que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso número 1064 de 2017, en la que expresaron que “Se considera que uno de los objetivos del proyecto de ley es unificar criterios frente a la aplicación de los principios de contratación, esto debido a que la diversa interpretación de los principios por parte de algunas entidades ha debilitado el proceso de selección idónea de proponentes. ǁ Mediante el Decreto número 4170 de 2011 se crea Colombia Compra Eficiente, reconociendo entre otras la necesidad estratégica de crear políticas unificadas que sirvan de guía a los administradores de compras y que permitan monitorear y evaluar el desempeño del sistema y generar mayor transparencia en las compras. ǁ Por esta razón se debe analizar el alcance de la expresión “autonomía regional” y comprender el mandato legal que se le otorgó a Colombia Compra Eficiente como entidad del orden nacional que tiene a cargo la organización de las compras del gobierno, para que sus lineamientos no sean opcionales sino obligatorios. ǁ La norma no contradice el principio de autonomía de las entidades territoriales pues de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución Política señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, a su vez el artículo 287 establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley” (negrillas originales)[13].
18. En vista de lo anterior, la intervención realizada por el Procurador General de la Nación en el trámite del proyecto de Ley número 285 de 2017 - Cámara de Representantes, 84 de 2016 – Senado, fue relevante y sustancial, porque, con la autoridad propia de quien dirige el Ministerio Público y participa obligatoriamente en el proceso de control de constitucionalidad, de acuerdo con los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, respondió de manera clara y expresa a las objeciones que había puesto de presente la Federación Colombiana de Municipios a la norma objeto de control y, por lo tanto, sus argumentos fueron tenidos en cuenta por los congresistas al momento de debatir y aprobar la norma en cuestión. Así, para la Sala Plena de la Corte Constitucional es claro que le asiste razón al señor Procurador General de la Nación al declararse impedido para rendir concepto sobre la constitucionalidad del artículo 4 (parcial) de la Ley 1882 de 2018, que adicionó un parágrafo al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, por haber participado en el proceso de formación de la ley y, en particular, por haber intervenido en el trámite de adopción de la misma norma. Por lo tanto, en aras de garantizar la imparcialidad en el desarrollo de los procesos judiciales y brindar, por esta vía, confiabilidad ciudadana respecto del desinterés en la adopción de las sentencias judiciales, se aceptará el impedimento y se ordenará que dicha función constitucional la ejerza el vice Procurador General de la Nación.
RESUELVE
Primero.- ACEPTAR el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente de la referencia.
Segundo.- De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3, del artículo 17 del Decreto Ley 262 del 2000 y en armonía con el Decreto 2067 de 1991, ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos decretada en el proceso de la referencia, con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al vice Procurador General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.
Comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto-
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
-Ausente con excusa-
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
AL AUTO 531/19
1. Mediante Auto 531 de 2019, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, Fernando Carillo Flórez, para conceptuar en el proceso D-12637, por haber intervenido en la expedición de la Ley 1882 de 2018. Contrario a la posición mayoritaria, considero que no se cumplen los dos requisitos que se deben acreditar para configurar esta causal de impedimento.
2. En primer término, debe tratarse de una intervención relevante respecto del articulado del proyecto y el debate parlamentario. En este caso, la intervención del Procurador General de la Nación en el trámite del proyecto de ley, se limitó a una carta de comentarios conjuntos con el Contralor General de la República dirigida al Presidente de la Cámara de Representantes en respuesta a unas observaciones de la Federación Colombiana de Municipios[14]. La publicación de esta comunicación se realizó previa la aprobación en cuarto debate del proyecto de ley que hoy corresponde a la Ley 1882 de 2018[15]. Por lo tanto, en mi concepto, la intervención del Procurador General de la Nación no fue relevante durante el trámite parlamentario ni específicamente respecto del artículo demandado en esta oportunidad.
3. En segundo término, la intervención debe ser sustancial al debate parlamentario. Tampoco se cumple este requisito porque el Procurador General de la Nación no se involucró directamente en el debate parlamentario pues, como se mencionó, envió unos comentarios en respuesta a unas observaciones de la Federación Colombiana de Municipios. No fue posible establecer que su intervención tuviera algún efecto concreto en cuanto al contenido del texto normativo o sobre el sentido del voto parlamentario en cuarto debate o durante el trámite de la conciliación[16].
4. En general, comparto la posición mayoritaria sobre el menor rigor que exige la aplicación de las causales de impedimento al Procurador General de la Nación[17], sin que ello exima, como ocurrió en este caso, de un análisis concreto de las actuaciones y circunstancias que estructuran la causal de impedimento.
5. Por esta razón debo apartarme de la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada