Sentencia C-438/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance
UNIDAD DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad jurídica
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede cancelar el principio democrático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional
Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites que impone el principio de unidad de materia
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático anual
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa y política y herramienta macroeconómica
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso de elaboración
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-División/DISPOSICIONES GENERALES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Objeto
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial
En razón de la naturaleza especial de este tipo de ley, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad materia debe ser analizado bajo unos principios especiales. Así, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vinculación de carácter temporal
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas/DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional
LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulaciones que contempla no tienen carácter permanente
Así, se advierte que no solo existe una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente mediante una norma transitoria
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales
En relación con las normas acusadas observó la Corte que: (i) sobre la estampilla procultura, se modifica una norma permanente, el artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la seguridad social de los gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de la base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado, se modifica el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también permanente; y por último, (iii) respecto de la tarifa de los derechos de tránsito y monto de especies venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 así mismo permanente. Por lo anterior, los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se consideran inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad al cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto
Referencia: Expediente D-13.119
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.
Actor: Jairo Díaz Hernández.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jairo Díaz Hernández demandó la constitucionalidad de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.
Mediante Auto del veintidós (22) de marzo de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer su fijación en lista; (iii) comunicar sobre la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Congreso de la República; (v) invitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación, a la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales DIAN, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-, a la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana, a las facultades de derecho de las universidades de Los Andes, Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, de La Sabana, al profesor del área de Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, doctor Mauricio A. Plazas Vega, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que, si lo estimaran conveniente, intervinieran en este proceso dentro del término de fijación en lista; y (vi) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.
Ley 1940 de 2018
(noviembre 26)
Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019
“ARTÍCULO 122. Los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo número 05 de 2011, deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ARTÍCULO 134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de la Estampilla Pro Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los beneficiarios de tal disposición.
ARTÍCULO 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575 de 2012, el cual quedará así:
PARÁGRAFO 2. Para calcular la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas jurisdicciones.
ARTÍCULO 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el cual quedará así:
Artículo 15. derechos de tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos de Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por cada especie venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez realizado el trámite.”
III. LA DEMANDA
El demandante considera que los artículos objeto de censura constitucional contravienen lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución Política, de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación:
1. Advierte que en la Ley 1940 de 2018, se adoptaron disposiciones en diferentes materias que modificaron leyes que son objeto de regulación permanente y que a su juicio se presenta una ruptura de la unidad de materia dado que dicha norma no tiene relación razonable, objetiva y conexión con el tema y las materias dominantes de las normas acusadas son el sistema general de regalías, la estampilla pro cultura y patrimonio cultural, la ley general de bomberos y el Código Nacional de Tránsito y Trasporte.
2. Indica que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.[1]
3. Señala que el artículo 158 de la Constitución Política dispone que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
4. Menciona que desde la sentencia C-006 de 2012 la Corte Constitucional respecto al principio de unidad de materia ha trazado una posición reiterada, prolífica y continua; ha explicado que una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando y ha sostenido que el legislador vulnera dicho principio cuando introduce una norma que deroga una ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas.
Que el alcance normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”. Y que una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. Finalmente, que en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.
5. Relata que en el mismo sentido la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-493 de 2015, en la que asumió dos posiciones frente al juicio de unidad de materia de la ley anual de presupuesto:
La primera, “la estricta”, según la cual, se viola dicho principio cuando se incluye una norma que no tenga un contenido eminentemente presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de regulación sea el presupuesto en un sentido restringido.
La segunda, “la ponderada”, en la que según las sentencias C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008, se viola el principio cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).
Aduce que la Corte ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo”. En tal sentido, ha precisado que el alcance normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.
6. Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de materia (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994, C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003) y (iii) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004).
Presenta como ejemplo la siguiente comparación normativa: