SÍNTESIS
Los ciudadanos Liliana Rodríguez Burgos y Juan Carlos Jaramillo Díaz demandan el artículo 162, parágrafo 2° numeral 9° de la Ley 1819 de 2016, por la presunta vulneración del artículo 15 de la Carta Política. Sostienen que el apartado cuestionado impone el deber de registrar información sensible, esto es la identificación del donante, el monto de la donación, el plazo proyectado para el gasto o la inversión y que esto lesiona gravemente el derecho a la intimidad, dado que tales datos, al hacerse públicos revelan información valiosa que tiene carácter semiprivado.
Destacan que siendo las donaciones actos jurídicos sustentados en la ley civil, los actos que se celebren al interior de las entidades sin ánimo de lucro tienen protección prevalente del derecho a la intimidad, lo que implica, entre otros, que no estén obligadas a entregar los detalles de sus actos jurídicos a la sociedad, de allí que no sea posible que la autoridad tributaria los deje en manos de terceros, máxime cuando al donante le asiste el derecho de mantener su anonimato, para no evidenciar aspectos que solo atañen a su ámbito personal.
La Cámara de Comercio de Bogotá, el Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” -CAJAR-, la Comisión Colombiana de Juristas -CCJ-, las Universidades Externado de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda, Santo Tomás, de Medellín, y de Antioquia, así como el Procurador General de la Nación pidieron la inexequibilidad de la norma. Sostuvieron que si bien en materia tributaria se relativiza el derecho a la intimidad en relación con el interés público, pues se legitima la vigilancia estatal sobre asuntos que, en principio, únicamente tendrían relevancia dentro del marco privado del individuo, lo cierto es que no puede ser comprendida como una supresión del derecho a la intimidad, pues a pesar de que debe propenderse por salvaguardar los intereses colectivos, la fiscalización encuentra como límite los derroteros de razonabilidad y proporcionalidad.
Arguyen que si bien la DIAN puede y debe adoptar medidas para verificar los requisitos exigibles con el objetivo de recibir beneficios tributarios, el medio adoptado en esta ocasión, esto es, el registro público web, no resulta adecuado, ni conducente para lograr el fin propuesto en razón a que la responsabilidad de mitigar la evasión y elusión tributaria es del Estado y no de toda la comunidad, aunado a que si bien la transparencia y el acceso a la información son dos pilares fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, en este caso, la medida adoptada para garantizarlos resulta innecesaria y desproporcionada, pues, podría comprometer varias esferas o ámbitos concretos de la intimidad (pues la donación puede obedecer a diversos motivos, entre otros, familiares, políticos, sexuales, de salud y religiosos).
Por su parte el Instituto Colombiano de Derecho Tributario pidió declarar la exequibilidad condicionada en el entendido que la identidad del donante y el monto de la donación podrá ser divulgada previa autorización del donante. Afirma que la disposición impugnada persigue un control de la sociedad sobre aspectos de interés general, lo cual es un fin constitucionalmente permitido, que condensa una dimensión de la participación colectiva en las decisiones de la sociedad que las afecten, no obstante sostiene que la reserva de identidad del donante es esencial y está conectada con el derecho a la intimidad, más allá de razones de seguridad, pues a través de esa acción se pueden evidenciar sus creencias, sus preferencias individuales o políticas. De allí que no sea justificado que se revele el destino de sus actos de altruismo, patrocinio. Por lo que defiende el anonimato de la donación, salvo que el donante renuncie al mismo.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- pidieron declarar la exequibilidad de la disposición demandada. Aseguran que no desconoce los límites de la racionalidad y proporcionalidad, dado que el registro tiene por finalidad el permitir que se verifique la actividad de las Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL) y, así, asegurar que éstas cumplan con los cometidos del interés general requeridos para poder pertenecer al régimen especial, tampoco contiene datos que puedan ser considerados como reservados por la legislación nacional, en específico, la Ley Estatutaria 1266 de 2008, el artículo 24 del CPACA, la Ley 1712 de 2014, y el artículo 583 del Estatuto Tributario y, por último se respetan los principios que rigen la garantía del derecho a la intimidad y el Habeas Data, esto es libertad, finalidad, necesidad, veracidad e integridad.
En consecuencia la Sala Plena define si la información sobre las donaciones e inversiones que reciben entidades que desean ser incluidas en el Registro Tributario Especial, puntualmente la relacionada con la identificación del donante, el monto de la donación, así como la destinación de la misma, y el plazo proyectado para el gasto o inversión, que se exige incorporar al registro web de la DIAN para que la comunidad se pronuncie, vulnera el derecho a la intimidad de las personas que realizan la donación o la inversión, y si existe razón suficiente para establecer dicha obligación de publicidad.
Para el efecto se pronuncia sobre el contenido normativo del Registro Tributario Especial previsto en la Ley 1819 de 2016 y reitera la jurisprudencia sobre derecho a la intimidad tributaria y las hipótesis para su restricción. Así sostiene que el numeral 9° del parágrafo 2 del artículo 162 de la Ley 1819 de 2016 establece la obligación en cabeza de varias entidades privadas interesadas en ser calificadas por la DIAN como parte del Régimen Tributario Especial de publicar en el registro web, entre otros información relacionada con las donaciones que reciben las Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL), el destino que se dará a las mismas, la forma en la que se invertirá y la identificación de quien realiza la donación, la cual es puesta en circulación para que la sociedad civil conozca y realice comentarios sobre la misma. Este régimen tributario se diferencia del que se aplica a las restantes entidades comerciales.
En relación con el derecho a la intimidad en materia tributaria sostiene que i) los datos que se recogen deben ser estrictamente de índole financiera y fiscal pues resulta lógico que la entidad pública encargada de velar por el adecuado recaudo de los tributos tenga acceso a dichos datos financieros de las personas, ii) que las informaciones relativas a otras materias como las correspondientes a la vida privada del contribuyente resultan ajenas a la actividad de la administración tributaria, iii) la normación del manejo y recaudo de datos habrá de respetar el núcleo esencial del derecho del habeas data, y iv) que la recopilación de datos debe restringirse a las informaciones financieras indispensables para la inspección del comportamiento tributario.
La Corte concluye que la medida legislativa acusada, en lo que atañe a conocer los proyectos que tendrán las Entidades Sin Ánimo de Lucro, su monto, la destinación que se hará del mismo y el plazo proyectado para el gasto, busca maximizar los principios constitucionales de publicidad (Artículo 126, 209) y participación (preámbulo, artículo 1°, 2°, 40, 95.5.) ciudadana. Estas finalidades no son solamente compatibles con la Carta de 1991, sino que, de hecho, son imperativos constitucionales, y en esa medida, tal información que se exige allegar a la DIAN con el fin de que se estudie la posibilidad de ser incluido o permanecer en el registro tributario especial, busca la maximización de principios constitucionales relevantes. No así sucede con la identificación en tanto restringe la libertad del donante, a quien se aplica una autorización tácita por el hecho de la donación, y su aporte se ve sujeto al escrutinio social, cuando lo que busca el registro es controlar a la Entidad Sin Ánimo de Lucro, termina haciéndolo en relación con el donante, de quien se exhibe qué causas apoya y esto, claramente, como lo manifestaron la mayoría de los intervinientes sí releva información sensible relacionadas con sus afinidades políticas, gustos, o aficiones, sin que a la par se guarde correlación con la necesidad de hacer visibles tales datos a la comunidad en general, cuando está en lo que participa es en el control de las referidas entidades sin ánimo de lucro.
Esto implica que se deba poner en circulación la identificación del donante, en tanto tal medida no tiene una finalidad determinante, pues la transparencia se logra con los otros datos que incorpora el registro, no se hace necesario y además lo que la comunidad busca es que los recursos se utilicen para los fines del proyecto, y tal imposición puede conllevar a que se limite la libertad del donante, que quiere mantenerse anónimo, de allí que la norma termina afectando la finalidad y restringiendo que las entidades sin ánimo de lucro puedan tener mayor financiación, por ello el apartado normativo se declara exequible salvo el apartado “la identificación del donante” que se declara inexequible.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el numeral 9 del parágrafo 2 del artículo 162 de la Ley 1819 de 2016 por el cargo de violación del artículo 15 de la Constitución Política, salvo la expresión “la identificación del donante y” que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
(con salvamento parcial de voto)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
(con salvamento de voto)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHELSINGER
Magistrada
(con impedimento aceptado)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-022/20
DERECHO A LA INTIMIDAD-Disponibilidad (Salvamento parcial de voto)
(…) la publicación de la “identificación del donante” no genera una afectación al derecho a la intimidad porque esta información es publicada como resultado de una decisión voluntaria del donante y con su previa autorización. Tal y como lo reconoció expresamente la mayoría de la Sala, el derecho a la intimidad es disponible, es decir, su titular puede decidir hacer pública información que en principio no tiene tal carácter.
NORMA ACUSADA-Medida tiene un fin constitucionalmente legítimo (Salvamento parcial de voto)
Expediente: D-12570
Magistrado ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia, mediante la cual la expresión “la identificación del donante y” contenida en la disposición demandada, se declaró inexequible. Para la mayoría de la Corte, esta expresión es inexequible por cuanto la publicación de la identificación del donante en el registro web de que trata la disposición demandada vulnera el derecho a la intimidad. Difiero de esta decisión porque considero que la publicación de la “identificación del donante” (i) no genera una afectación al derecho a la intimidad; o (ii) en su defecto, dicha afectación es proporcionada y, por tanto, constitucional.
En primer lugar, la publicación de la “identificación del donante” no genera una afectación al derecho a la intimidad porque esta información es publicada como resultado de una decisión voluntaria del donante y con su previa autorización. Tal y como lo reconoció expresamente la mayoría de la Sala, el derecho a la intimidad es disponible, es decir, su titular puede decidir hacer pública información que en principio no tiene tal carácter. Esto es precisamente lo que ocurría en este caso. De un lado, la norma no establece que los donantes están obligados a publicar esta información. Por el contrario, únicamente prevé que la divulgación de esta información es una condición para que las ESAL puedan acceder a un beneficio tributario, consistente en pertenecer al Régimen Tributario Especial (RTE). En este entendido, los donantes pueden libremente decidir no donar o donar con la condición de que la ESAL no se someta al RTE, es decir, no pueda publicar su identidad. De otra parte, esta información es publicada con la previa autorización del donante, porque la disposición demandada establece, de manera expresa, que la donación “es una autorización de publicar los datos que contiene el registro”[67].
En segundo lugar, aun si se en gracia de discusión se aceptara que existía una afectación al derecho a la intimidad, dicha afectación es proporcionada y, por tanto, constitucional. Para la mayoría de la Sala, la publicación de la identificación del donante no es una medida idónea y adecuada para la realización de la transparencia y publicidad de la información y la participación de la ciudadanía en el control de la elusión y evasión fiscal. Lo anterior, por cuanto esta información no es “razonable y necesaria para la calificación adecuada de las ESAL por parte de la DIAN”. Discrepo de este razonamiento por dos razones. Primero, la medida es idónea porque la finalidad de la divulgación de la identificación del donante no es solo que la DIAN pueda realizar la calificación. Junto con esta finalidad, la medida busca que la ciudadanía pueda ejercer un control sobre la actividad de las ESAL. Sin la divulgación de la información del donante, no es posible lograr la participación ciudadana en esta materia. Segundo, la medida es adecuada porque contribuye razonablemente a la obtención de dicho fin. En efecto, la identificación del donante permite a la DIAN y a la ciudadanía tener una trazabilidad de los recursos que son utilizados por las ESAL lo cual razonablemente contribuye a controlar la elusión y evasión fiscal.
Finalmente, la reducción de los incentivos para realizar donaciones a las ESAL que esta norma puede generar, no fundamenta una declaratoria de inconstitucionalidad. La reducción de las donaciones puede ser inconveniente, pero no es inconstitucional.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado