II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
B. CUESTIÓN PREVIA
Aptitud sustantiva de la demanda
La Sala Plena es competente para realizar un análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad. En sentencia C-623 de 2008, la Corte precisó que “[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley”[49].
La Corte Constitucional ha señalado que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz del principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción. No obstante, la misma jurisprudencia ha reconocido que la demanda de inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar el debate de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–, y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución.
Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[50].
Adicionalmente, cuando se formula un cargo de omisión legislativa relativa[51], el accionante tiene una carga argumentativa mucho más exigente. Esto, por cuanto el cargo no se dirige directamente contra un texto explícito de naturaleza legal, sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que resulta contraria a la Carta. En ese sentido, el demandante debe acreditar (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Carta, resulta esencial para armonizar la disposición jurídica censurada con los mandatos de la Carta; (iii) la exclusión de los casos o ingredientes debe carecer de un principio de razón suficiente; (iv) en los casos de exclusión, que se debe genera una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión es consecuencia de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador[52].
En suma, para que la Corte analice de fondo una demanda por omisión legislativa relativa se requiere que el actor elabore un razonamiento jurídico con base en argumentos que satisfagan las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Su demanda debe estar orientada a mostrar que el enunciado normativo atacado excluya elementos que tendría que haber incorporado por mandato expreso de la Constitución. De lo contrario, se configurará ineptitud sustantiva de la demanda y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.
Caso concreto: Ineptitud sustantiva de la demanda
Como se señaló anteriormente, el demandante fundamentó su cargo en una pretendida omisión legislativa relativa derivada de la vulneración de los artículos 53, 56 y 93 de la Constitución, así como del Convenio 87 de la OIT. Primero, señaló que el Congreso está constitucionalmente obligado a regular el derecho a la huelga. Segundo, destacó que “la Jurisprudencia y la ley colombiana reconocen 4 tipos de huelgas: a) la huelga contractual, b) la huelga de solidaridad, c) la huelga imputable al empleador y d) la huelga socio profesional”. Tercero, alegó que, no obstante lo anterior, las disposiciones acusadas regulan únicamente los requisitos de procedencia de la huelga contractual y no de “los otros tipos de huelgas ya reconocidos por la ley y la jurisprudencia colombiana”[53]. Cuarto, argumentó que el legislador inobservó un deber específico porque “desde la constitución de 1991 se ordenó al legislador ‘reglamentar este derecho’ deber que no ha cumplido”[54].
Esta Corte encuentra que la demanda sub examine no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional. Adicionalmente, considera que no cumple con los requisitos específicos para la procedibilidad de las demandas en las que se alega omisión legislativa relativa.
Primero, la demanda carece de certeza y especificidad. En este sentido, considera la Corte que el demandante parte del hecho de que, en efecto, el requisito de “arreglo directo” se aplica a casos diferentes al de la huelga contractual; sin embargo, no argumentó que este sea el alcance que se le ha dado por quienes aplican el derecho, por lo que no puede inferirse que se derivan los argumentos del accionante del enunciado jurídico, como tampoco ofrece el ciudadano razones que permitan entender las razones del reproche de constitucionalidad. En cuanto a la carencia de especificidad, señala la Sala que el actor acude a argumentos vagos como que las normas demandadas regulan el derecho a la huelga “sin apego a la Constitución Política ni a las normas internacionales que se incorporan a ella a través del bloque de constitucionalidad”[55]; que “las normas se reputan inconstitucionales porque hacen parte de una omisión legislativa relativa en razón a que la interpretación finalista del código, preconstitucional, fue solo regular la huelga contractual”[56]; o que las normas van “en contra de los principios en materia de derecho de huelga que han construido los órganos de control de la OIT”. Tales acusaciones abstractas, al no ser específicas, impiden estructurar una verdadera acusación de inconstitucionalidad.
Segundo, los argumentos del demandante tampoco cumplen con el requisito de pertinencia. Si bien, hace referencia en su demanda al Convenio 87 de la OIT y otros preceptos constitucionales, el ciudadano fundamentó su cargo en que las disposiciones acusadas “no permiten ni respetan los otros tipos de huelgas ya reconocidos por la ley y la jurisprudencia”[57]. En esos términos, a pesar de las referencias normativas, la demanda no desarrolla dichos parámetros, sino se limita a señalar que se “deja a merced del operador judicial la interpretación de los requisitos [de la huelga] para su ejercicio”[58]. De nuevo, lo anterior, no se basa en razones de tipo constitucional, sino en supuestas consecuencias que se derivarían de aplicar las normas acusadas, razón por la cual es impertinente para estructurar un cargo de constitucionalidad.
Tercero, debido a la falta de especificidad y pertinencia del pretendido cargo propuesto por el demandante, sus razones no logran despertar una duda inicial sobre la constitucionalidad del artículo demandado que haga necesario el análisis del juez constitucional. En esa medida, la demanda tampoco cumple el requisito de suficiencia.
Adicionalmente, el demandante no presenta un verdadero cargo de inconstitucionalidad por la existencia de una omisión legislativa relativa. En concreto, no demostró que el legislador hubiera inobservado una “específica y concreta obligación de hacer establecida por el Constituyente”[59]. Por el contrario, se limitó a enunciar que el legislador desconoció los artículos 53, 56 y 93 de la Constitución, así como el Convenio 87 de la OIT. Por lo cual, para la Sala Plena no se identificó con claridad el caso que propone a la Corte. Sobre el particular, no se evidencia si se trata de una omisión legislativa absoluta, o de un déficit de protección, o si en el parecer del actor la regulación existente incluye todos los tipos de huelga, cuando realmente sólo debe aplicarse a una. De ser este último el entendimiento del ciudadano, no se trata entonces de un cargo por omisión legislativa, sino de excluir una interpretación constitucional de la norma. Por lo que, reitera la Corte que el cargo formulado por el accionante no se presenta claro y cierto.
El artículo 53 de la Constitución dispone que “[e]l Congreso expedirá el estatuto del trabajo”. Adicionalmente, indica los principios mínimos fundamentales del estatuto al trabajo: (i) la igualdad de oportunidades para los trabajadores; (ii) la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; (iii) la estabilidad en el empleo; (iv) la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; (v) las facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; (vi) la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; (vii) la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; (viii) la garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; y (ix) la protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. Sin embargo, de la disposición constitucional no surge una obligación de regular tipos específicos de huelga.
El artículo 93 de la Constitución prevé que “[l]os tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”.
En esos términos, los artículos mencionados no hacen mención de forma expresa al derecho a la huelga ni a sus tipologías. En el caso de la referencia que realiza el accionante al artículo 93 superior, esta Corte entiende que el sentido otorgado permite al demandante argumentar que el Convenio 87 de la OIT está incorporado al ordenamiento jurídico como parámetro de constitucionalidad[60]. Sin embargo, dicho Convenio se refiere a la libertad sindical, al funcionamiento de las organizaciones sindicales y a las restricciones que puede imponer el legislador sobre esa materia. En ese sentido, tampoco contiene un deber específico de regular los cuatro tipos de huelga a que hace referencia el demandante[61].
Por lo anterior, la Corte considera que la censura planteada por el ciudadano de cara a la existencia de una omisión legislativa relativa, no cumplió uno de los requisitos específicos para la procedibilidad de demandas relacionadas con dicho cargo, cual es la inobservancia de una “específica y concreta obligación de hacer establecida por el Constituyente”[62]. En consecuencia, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda, razón por la que la Corte deberá declararse inhibida para fallar de fondo en el caso sub examine.
C. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
La Corte concluyó que el cargo por omisión legislativa relativa en contra de los artículos 431, 446 y 450 (parciales) del Código Sustantivo del Trabajo, fue sustentado, por una parte, en razones que carecen de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Adicionalmente la Sala Plena consideró que la demanda no cumplió con los requisitos mínimos para proponer un cargo por omisión legislativa relativa. En concreto, el demandante no demostró la existencia de un mandato constitucional claro y expreso que hubiera sido desconocido por el legislador. En consecuencia, la Corte se declarará inhibida de adoptar un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, respecto del cargo formulado.