Sentencia C-027/20

1.                 En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, el ciudadano Juan Camilo Mergesh Carrasco demandó la inconstitucionalidad de los artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2.                 Mediante providencia del 27 de noviembre de 2017, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra las normas cuestionadas, por la posible vulneración de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política. Sin embargo, en virtud del Auto 305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se decidió suspender el trámite del proceso. También se ordenó que una vez se levantara la suspensión, se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y se corriera traslado al Procurador, para que rindiera el correspondiente concepto; se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, a la Presidencia de la República y a algunos ministerios para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a participar en el presente juicio a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, al Consejo de Estado, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a varias universidades.

3.                 Mediante Auto del 10 de julio de 2019, la Sala Plena ordenó levantar la suspensión de términos decretada en el presente proceso.

A.          NORMA DEMANDADA

4.                 El siguiente es el texto de las normas demandadas:

LEY 1437 DE 2011

(enero 18)

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

 “ARTÍCULO 143. PÉRDIDA DE INVESTIDURA. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.

Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles.

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando:

a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código;

b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables;

c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;

d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria;

f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley.

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.

En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación;

b) Cuando se pretenda la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción de nacionales, el término será de diez (10) años contados a partir de la fecha de su expedición;

c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso;

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos;

f) Cuando se pretenda la revisión de los actos de extinción del dominio agrario o la de los que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos, la demanda deberá interponerse dentro del término de quince (15) días siguientes al de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente al de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos;

g) Cuando se pretenda la expropiación de un inmueble agrario, la demanda deberá presentarse por parte de la autoridad competente dentro de los dos (2) meses, contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que ordene adelantar dicha actuación;

h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;

i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición;

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;

k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida;

l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.

B.          LA DEMANDA

5.                 El accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 143 y 164 del CPACA, al considerar que vulneran los artículos 28 y 29 de la Constitución. Explica que el artículo 28 de la Constitución prohíbe las penas y medidas de seguridad imprescriptibles, razón por la cual los artículos 143 y 164 del CPACA, al regular la pérdida de investidura, la primera, y los términos de caducidad, la segunda, incurrieron en una omisión legislativa relativa, al no prever un término para iniciar el proceso.

6.                 A juicio del demandante, de un análisis sistemático de las normas demandadas, es posible concluir que la iniciación del proceso de pérdida de investidura puede realizarse en cualquier momento, independientemente de la fecha de ocurrencia de los hechos que la motivan, tal como lo ha concluido en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado, en razón del carácter público y popular de la acción, aun si el implicado ya ha terminado su período o se separaron del cargo por cualquier causa o si han pasado muchos años entre el hecho reprochable y la sanción. En este sentido, considera que a pesar de que el artículo 164 del CPACA se ocupó de regular lo relativo a los términos de caducidad, omitió prever uno para la acción de pérdida de investidura, no obstante tratarse de una medida sancionatoria. A título de ejemplo, explica que una persona podría ser destinatario de pérdida de investidura por hechos cometidos muchos años atrás (1997, por ejemplo), cuando al inicio de su carrera era concejal y ahora ejerce otro cargo público, incluso en circunscripciones diferentes. Eso permitiría que la acción sea utilizada de manera temeraria, para entorpecer la gestión de un alcalde, por hechos acaecidos muchos años atrás.

7.                 A su juicio, el artículo 28 de la Constitución contiene un mandato constitucional específico de no prever sanciones imprescriptibles, es decir, de crear “una sanción susceptible de ser ejecutada en cualquier momento, sin importar el tiempo que haya transcurrido desde la imposición de la misma”  Sin embargo la sanción aquí en cuestión es imprescriptible “puesto que puede ser ejecutada en cualquier momento, sin importar cuánto tiempo haya transcurrido desde el momento de su imposición”, pero además, que puede ser impuesta en cualquier tiempo, sin importar la fecha de ocurrencia de los hechos que la motivan. Explica que esto pone en evidencia, la ausencia de un ingrediente que constituye un elemento esencial para hacer compatible la figura con la Constitución. Señala que el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura fue reconocido por la sentencia C-254A de 2012 y, en materia sancionatoria, salvo las excepciones en materia humanitaria, la potestad sancionadora del Estado no puede ser ejercida al infinito. Explica que si bien es admisible que en la pérdida de investidura su régimen jurídico no sea idéntico con otras sanciones disciplinarias, lo que permitiría ampliar los términos de prescripción, no es admisible que se excluya la presencia de límites temporales para el ejercicio del ius puniendi estatal.

8.                 Agrega que la omisión también vulnera el derecho al debido proceso, ya que el término de caducidad es un elemento esencial del mismo, que genera seguridad jurídica. Señala que la sentencia C-410 de 2010 concluyó la importancia del límite temporal de la facultad de sanción y resaltó de dicha sentencia lo siguiente: “Para la Corte, la potestad sancionatoria no puede quedar infinitamente abierta (…) De la jurisprudencia constitucional se desprende, entonces, el criterio conforme al cual la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo y que el señalamiento de un plazo de caducidad para la misma constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general”.

9.                 El accionante reconoce la gravedad de los hechos que justifican la pérdida de investidura, pero sostiene que esto no es razón suficiente para que se irrespeten la seguridad jurídica, el debido proceso y la prohibición de sanciones imprescriptibles. Sostiene que la omisión carece de razón suficiente ya que, en su concepto, la preservación de la transparencia y moralidad pública no requieren de la imprescriptibilidad para ser garantizadas y la previsión de un término de caducidad, al tiempo que protege otros valores y derechos constitucionales, no afecta la consecución de los fines de esta figura. Adicionalmente, argumenta que la falta de un término de caducidad para la pérdida de investidura genera una discriminación negativa dentro de los servidores públicos, ya que el resto de ellos se encuentra sometido al Código Disciplinario Único, donde sí se prevén términos de caducidad. Finalmente precisa que el deber específico impuesto por el constituyente se encuentra en los artículos 28 y 29 de la Constitución como límites a la “libertad” de configuración legislativa, que excluyen la posibilidad de prever sanciones imprescriptibles, salvo en materia de lesa humanidad.

10.            Para solucionar esta omisión legislativa relativa, considera el accionante que la Corte Constitucional podría concluir que el límite se encuentra por remisión al artículo 52 el CPACA, que prevé un término de caducidad de 3 años para el ejercicio de la potestad de sanción del Estado.

C.          INTERVENCIONES

11.            Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente doce escritos de intervención[1], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de la norma acusada; (iii) se declare su inexequibilidad; (iv) se declare la existencia de una omisión legislativa relativa y (v) se condicione su exequibilidad o se exhorte al Congreso de la República. A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:

12.            Solicitud de inhibición. En la actualidad la omisión que el accionante pone de presente fue subsanada por la Ley 1882 de 2018. Por lo anterior, no es cierto que exista la omisión alegada.

13.            Solicitud de exequibilidad. La falta de término de caducidad de la potestad de sanción es una decisión consciente del Constituyente y del Legislador, que consulta la finalidad de la pérdida de investidura, de moralizar y depurar el ejercicio de la función pública. La búsqueda del bien común no está sometida a término, lo que justifica que la pérdida de investidura no caduque. La no caducidad pretende hacer efectivo el régimen de inhabilidades e incompatibilidades el que, en algunos casos, es intemporal, y se fundamenta en el carácter popular y público de la acción de pérdida de investidura. Igualmente, no existe un mandato constitucional específico que imponga el establecimiento de un término de caducidad para la acción de pérdida de investidura. Por otra parte, se argumenta que la demanda considera que la omisión consiste en no haber previsto un término de caducidad, lo que es constitucional, pero lo que es inconstitucional es no prever un término de prescripción. Otro argumento consiste en que, con la entrada en vigencia de la Ley 1881 de 2018, se superó la omisión legislativa relativa.

14.            Solicitud de inexequibilidad. La norma incurrió en una omisión legislativa relativa, al no regular lo relativo a la prescripción.

15.            Solicitud de exequibilidad condicionada o exhorto al Congreso. La norma sí incurrió en una omisión legislativa relativa, que desconoce el derecho fundamental al debido proceso, por lo que debería condicionarse su exequibilidad a determinado término o exhortarse al Congreso para que fije dicho plazo, respecto de los diputados y concejales.

D.          CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

16.            El Procurador General de la Nación[2] emitió en su oportunidad el concepto 6640, por medio del cual solicita, de manera principal, la inhibición respecto de la presente demanda, considerando que el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

17.            En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: