Sentencia C-027/20

A.          COMPETENCIA

18.            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B.          CUESTIÓN PREVIA: LA APTITUD DE LA DEMANDA POR OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA

Reiteración de la sentencia C-352 DE 2017

19.            En atención al carácter rogado del control de constitucionalidad de las leyes ordinarias[3] y teniendo en cuenta que tanto el Procurador, como varios de los intervinientes consideran que la demanda es inepta, de manera previa al examen de la constitucionalidad de la norma demandada, es necesario determinar si reúne los requisitos argumentativos que activan la competencia de esta Corte.  En concreto, se deberá analizar la aptitud del cargo de omisión legislativa relativa en la que habría incurrido la Ley 1437 de 2011, por no prever un término dentro del cual se puede decretar la pérdida de investidura, a partir de la comisión de la falta.

20.            Así, se reiterará el concepto de la omisión legislativa relativa, que por su inconstitucionalidad exige ser corregida mediante una sentencia de la Corte Constitucional y se precisará cómo esta acusación particular exige del demandante, cumplir unas cargas explicativas y argumentativas especiales. A partir de lo anterior, se procederá a verificar el cumplimiento de dichas cargas en el concepto de la violación formulado por el accionante. 

a. La omisión legislativa relativa como situación inconstitucional, que debe ser corregida por el juez constitucional

21.            La supremacía constitucional no se satisface únicamente mediante el control de las actuaciones del Legislador, materializada en contenidos normativos explícitos, sino también respecto de los silencios en las leyes[4], cuando  las omisiones del Legislador constituyen el incumplimiento de mandatos constitucionales específicos e ineludibles y, por lo tanto, las omisiones del Legislador configuran normas jurídicas implícitas, que resultan inconstitucionales. Las omisiones legislativas son, entonces, normas jurídicas implícitas, que surgen de la abstención del legislador de disponer en las leyes, lo prescrito por la Constitución[5].

22.            Esto significa que la verificación de la presencia de una omisión legislativa inconstitucional exige la demostración de que la norma demandada[6] vulneró, por omisión[7], un mandato constitucional específico, es decir, un imperativo constitucional. La omisión legislativa cuya inconstitucionalidad puede ser corregida por la decisión aditiva de la Corte Constitucional es la relativa.

23.            Así, mediante jurisprudencia constante, esta Corte ha considerado que no dispone de competencia para controlar las omisiones legislativas absolutas y esto, por razones de técnica del control y por una razón de fondo. La razón técnica explica que frente a las omisiones absolutas, es decir, la ausencia plena de desarrollo legal de un mandato constitucional, el juicio de inconstitucionalidad no tendría objeto material, al no existir una norma que permita su cotejo con la Constitución, es decir, una norma sobre la cual recaiga o se pueda predicar el control abstracto de constitucionalidad[8]. La razón de fondo se refiere al principio constitucional de separación entre las ramas del poder, que implica, a la vez, que para el respeto de las competencias propias del Legislador y de su autonomía, el tribunal constitucional sólo juzgue las normas adoptadas y, por regla general, cuando el control ha sido activado por una demanda ciudadana (regla de la justicia rogada). Por el contrario, en las omisiones legislativas relativas sí existe un desarrollo legal vigente, pero éste resulta imperfecto, por la ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de adoptar determinadas medidas legislativas.

24.            Para que se configure una omisión legislativa relativa es necesario que exista una norma en la Constitución Política que genere para el legislador un deber normativo específico, es decir, un mandato constitucional tan claro y determinado, que traiga como consecuencia que el legislador ordinario o extraordinario no pueda válidamente excluir de la norma que adopta, elementos cuya presencia en el texto legal resultan ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales que no son generales, sino específicos. Es decir, se trata de deberes normativos excluidos del margen de apreciación otorgado al legislador, quien no puede, por consiguiente, obviarlos en la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia. En otras palabras, existe una omisión legislativa, cuando el Legislador no cumple una obligación normativa ,expresamente señalada por el Constituyente[9].

25.            El incumplimiento del mandato constitucional específico por la omisión del Legislador exige de la Corte Constitucional derivar directamente del texto constitucional, contenidos normativos imprescindibles para garantizar la eficacia del texto superior[10]. De esta manera, la Corte Constitucional no realiza una labor de reemplazo del legislador, la que resultaría contraria al principio de separación entre las ramas del poder público, sino que cumple directamente su función de guarda de la supremacía constitucional, de la que se predica el contenido normativo omitido por el legislador.

26.            Pese a que la mayoría de los pronunciamientos de esta Corte sobre la omisión legislativa relativa ha girado alrededor del desconocimiento del principio de igualdad, también se ha admitido que la omisión legislativa relativa se configure cuando se omite incluir un elemento que, en atención a los mandatos previstos en la Constitución Política, necesariamente tendría que formar parte de la normatividad de una determinada materia, para que la norma resulta compatible con la Constitución[11].

La aptitud de las demandas de omisión legislativa relativa

27.            La posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo cuando la demanda alega una omisión legislativa relativa, queda supeditada al cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 respecto de los requisitos de cualquier demanda de inconstitucionalidad[12]. Adicionalmente, en desarrollo del principio de separación de poderes, en los términos planteados, la Corte ha insistido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión, pesa sobre el accionante una carga argumentativa mucho más exigente[13] que la normalmente exigida, pues de lo que se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e idóneo respecto de la Constitución, en el que sea el demandante y no el juez quien define los contornos dentro de los cuales se ejerce el control constitucional sobre las normas acusadas de omisión inconstitucional y que puede conducir a la adopción de una sentencia que adiciona elementos a la Ley. Por ello, es necesario que la demanda:

(i) señale la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión,

(ii) argumente con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución y, a partir de ello,

(iii) explique cuáles son los motivos por los que se considera que se configuró la omisión inconstitucional. En particular, debe explicar por qué la norma debería incluir a personas no contempladas; debería prever determinadas consecuencias jurídicas, contar con cierto ingrediente normativo necesario para que la norma sea compatible con la Constitución o prever determinada condición necesaria para su constitucionalidad[14].

El test para determinar la existencia de una omisión legislativa relativa

28.            Una vez se ha constatado que la demanda por omisión legislativa relativa es apta, para decidir de fondo la cuestión, es necesario desarrollar un juicio que, de acuerdo con la jurisprudencia[15], se compone de los siguientes elementos:

1.     Que exista “una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o  asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo;

2.     que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma;

3.     que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente;

4.     que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma”[16].

29.            Con fundamento en las consideraciones expuestas, se procederá a examinar si la demanda propuesta por el ciudadano Juan Camilo Mergesh Carrasco, se ajusta a los mínimos argumentativos previamente señalados, de los cuales depende la posibilidad jurídica de desarrollar el juicio abstracto de constitucionalidad.

b. La aptitud sustantiva de la demanda

30.            De acuerdo con el método establecido para juzgar la aptitud de los cuestionamientos de omisión legislativa relativa, se encuentra lo siguiente:

(i) Señalar la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión

31.             Indica el accionante que los artículos 143 y 164 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incurrieron en una omisión legislativa relativa ya que, en ninguna de las dos normas se previó que la acción de pérdida de investidura se encuentra sometida a un término de caducidad. Explica que es de estas dos normas de donde se predica la omisión, ya que el artículo 143 previó la pérdida de investidura como un medio de control de lo contencioso administrativo y previó lo relativo a los sujetos pasibles de pérdida de investidura, así como la legitimación en la causa para el ejercicio de esta acción, sin indicar el tiempo desde la realización del hecho reprochable, en el que podría presentarse la demanda. Por su parte, el artículo 164 del mismo Código realizó una regulación integral de los diferentes términos de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como medios de control de lo contencioso administrativo, olvidando prever el término relativo a la acción de pérdida de investidura. Así, aunque el numeral primero del artículo 164 del CPACA se refiere a las demandas que pueden presentarse en cualquier tiempo, en dicha lista no previó la pérdida de investidura, caso en el cual no se trataría de una omisión, sino de una decisión expresa del Legislador y el numeral segundo, reguló diferentes términos de caducidad, sin prever el relativo a esta acción. En estos términos, la demanda cumple con el requisito de indicar la norma jurídica sobre la que se predica la omisión.

(ii) Argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución

32.            Durante la instrucción del proceso, ocurrieron hechos que resultan trascendentales para el presente asunto. En efecto, como se explicará a continuación, aunque la acción de pérdida de investidura es un mecanismo sancionatorio tradicionalmente intemporal, la Ley 1881 de 2018 introdujo un término de caducidad en razón del cual, la demanda perdió certeza y, por lo tanto, aptitud para que la Corte Constitucional profiera una decisión de fondo.

La pérdida de investidura: una sanción grave, tradicionalmente desprovista de término de caducidad

33.  El Acto Legislativo 01 de 1979 previó por primera vez la pérdida de investidura de congresistas que debía ser declarada por el Consejo de Estado, por violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses o por inasistencia a plenarias del Congreso[17]. Sin embargo, esta reforma de la Constitución Nacional de 1886, fue declarada inexequible en su totalidad, por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 3 de noviembre de 1981, por vicios de trámite[18].

34.  Al mismo tiempo que la Constituyente de 1991 revigorizó el rol del Congreso de la República en el Estado colombiano, buscó dignificar y depurar la labor ejercida por esta corporación, a través de la previsión de una serie de medidas, tales como la supresión de la inmunidad parlamentaria, dando paso a fueros para determinar la responsabilidad penal y disciplinaria de los congresistas y el establecimiento del estatuto del congresista, compuesto por un régimen constitucional de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses, como estatuto deontológico de la altísima dignidad de quien accede a la representación popular y que debía complementarse con una drástica sanción por desconocer dicho régimen: la pérdida de investidura[19]. Dicha sanción también se previó por el incumplimiento de otros deberes del congresista[20], como la asistencia a las plenarias y posesionarse en el cargo, una vez elegido por el voto popular.

35.  La previsión constitucional de la figura, se explica en razón del desprestigio del que adolecía el Congreso de la República[21] y que buscó ser combatido con la contundente responsabilización de los parlamentarios, por el incumplimiento de deberes estrechamente ligados a la importante función que les es confiada[22].

36.  La pérdida de investidura es una sanción de tipo disciplinario[23], de naturaleza jurisdiccional[24], impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que implica la ruptura de la relación legal y reglamentaria del miembro de la corporación pública con el Estado[25], así como la inhabilitación definitiva para ejercer dicho empleo público[26], por la comisión de faltas tipificadas[27]. En lo que concierne al congresista:

1.         Violación al régimen constitucional de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses (n. 1 del artículo 183 de la Constitución)

2.         Inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura (n. 2 del artículo 183 de la Constitución[28])

3.         No tomar posesión del cargo (n. 3 del artículo 183 de la Constitución)

4.         Indebida destinación de dineros públicos (n. 3 del artículo 183 de la Constitución)

5.         Tráfico de influencias debidamente comprobado (n. 4 del artículo 183 de la Constitución)

6.         Hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley (artículo 110 de la Constitución)

7.         Violación de los topes máximos de financiación de las campañas (artículo 109 de la Constitución, Acto Legislativo 01 de 2009[29]).

37.  Aunque la Constitución únicamente previó de manera expresa la pérdida de investidura de los congresistas, el artículo 110 prescribió prohibiciones para “quienes desempeñan funciones públicas” frente a cuyo incumplimiento la misma norma prevé que “será causal de remoción del cargo o pérdida de investidura”[30]. A partir de ello y en desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa, el Legislador desarrolló esta figura respecto de los miembros de las corporaciones públicas administrativas: la Ley 136 de 1994 la previó respecto de los concejales; la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, la dispuso de manera general como sanción posible respecto de los miembros de las corporaciones públicas[31] y, posteriormente, la Ley 617 de 2000, precisó el régimen jurídico de la pérdida de investidura de los diputados, concejales y ediles. Al respecto, el Legislador previó causales propias de pérdida de investidura[32], constitucionales en razón de la facultad del Congreso para determinar las causales de destitución de quienes sean elegidos por voto popular para ejercer funciones en las entidades territoriales[33] y dispuso que sería declarada por el Tribunal Administrativo con competencia territorial en el lugar donde ejerce sus funciones el miembro de la corporación, sujeto a investigación, el que deberá proferir la sentencia en un término de máximo 45 días hábiles, a solicitud de la mesa directiva de la asamblea departamental, del concejo municipal o de cualquier ciudadano (parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000).

38.  En cuanto a los congresistas, en lo sustancial, el Legislador carece de competencia para modificar o ampliar las causales de pérdida de investidura[34] o las consecuencias de su declaratoria, al tratarse de asuntos con reserva constitucional[35]. Por el contrario, el régimen procesal es un asunto confiado a desarrollos legislativos, ya que la Constitución dispone que se decretará “de acuerdo con la ley” y únicamente prevé el juez competente (Consejo de Estado, en lo que respecta a la pérdida de investidura de Congresistas[36]); el término para fallar (no mayor a veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada) y los sujetos legitimados para solicitarla (la mesa directiva de la cámara correspondiente o cualquier ciudadano)[37]. Es decir que, sin desconocer el marco constitucional de la pérdida de investidura, el Legislador tiene competencia para diseñar el proceso mediante el cual se decidirá esta responsabilidad y, llegado el caso, se impondrá la correspondiente sanción.

39.  Ante la ausencia de un reglas especiales, inicialmente la pérdida de investidura se desarrolló mediante el procedimiento ordinario previsto a partir del artículo 206 del Decreto-Ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, aplicable a aquellos asuntos para los que no exista un proceso especial. Sin embargo, con la expedición de la Ley 144 de 1994 se reguló el procedimiento a seguir, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”. Esta regulación se completó por la Ley 1437 de 2011, CPACA.

40.  Para la configuración del procedimiento de declaración de pérdida de investidura, el Legislador se encuentra limitado por los contenidos constitucionales en la materia y, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por el debido proceso. Así, de manera constante, se ha reconocido la necesidad de que este procedimiento sancionatorio sea respetuoso de las garantías sustanciales y procesales del debido proceso, exigencia que se justifica en el efecto que acarrea esta grave sanción respecto del electorado y del sistema democrático[38]; en consideración de la gravedad de la sanción, respecto de los derechos políticos del sancionado[39] y en la brevedad de la que dispone el juez para decidir[40]. Por lo tanto, la jurisprudencia constitucional ha exigido, de manera particular, el respeto del principio de culpabilidad que, frente a tal sanción, excluye la responsabilidad objetiva[41] y los principios de legalidad y favorabilidad[42], aunque encontró razonable y proporcionado que la regulación de la pérdida de investidura de congresistas no previera el derecho a apelar la sanción (doble instancia)[43].

41.  Ahora bien, ninguna de las normas que han desarrollado la figura de la pérdida de investidura desde 1991, habían previsto un término en el cual, desde la comisión de la falta, podría ejercerse el poder punitivo estatal, mediante la pérdida de investidura, por lo que la sanción podía imponerse en cualquier tiempo, sin que existiera límite temporal que extinguiera esta posibilidad. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado, aún reconocer la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura[44], consideró adecuado que el Legislador no previera un término de caducidad en el que debía solicitarse la desinvestidura. Dicha corporación reconoció en varias ocasiones que la determinación de un término al respecto, pertenecía a la apreciación del Legislador[45], pero también sostuvo que establecerlo sería “discutible”[46] y, por el contrario, de manera constante, justificó el carácter intemporal del poder de sanción en la materia: como una decisión legítima del Legislador, fundada en los fines que persigue la figura[47] y por el carácter público y popular de dicha acción[48]. De esta manera, la jurisprudencia administrativa rechazó argumentos tendientes a que se reconociera un término de caducidad[49], por la imposibilidad de la analogía en la materia[50], en ausencia de un término expresamente previsto en la Ley. Por lo tanto, se sancionaron, por ejemplo, con pérdida de investidura, a quienes en cualquier tiempo hubieren sido condenados a pena privativa de la libertad, sin importar si este hecho ocurrió varios años antes de la investidura[51].

42.  Por su parte, en lo que concierne a la Corte Constitucional, la sentencia SU-399 de 2012, pareciera igualmente haber justificado la ausencia de un término de caducidad, ya que al establecer las diferencias entre la acción de nulidad electoral y la de pérdida de investidura, señaló que ésta no caduca, a diferencia de la nulidad electoral, por lo que “Cuando no prospera la demanda de nulidad electoral, debido a que se acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo una vez vencido el término indicado en la ley, es decir, operó la caducidad de la acción, no habría lugar a oponer la excepción de cosa juzgada, en razón a que la sentencia no habría declarado la inexistencia de la causal alegada. (…) lo afirmado en la última regla encuentra sustento, además, en que la caducidad de la acción electoral no afecta la vigencia de otros medios dispuestos para asegurar la plenitud del sistema jurídico regulador de la conducta. Es decir, para velar por la idoneidad y adecuada actuación de los servidores estatales (antes y después de su designación), con la finalidad de evitar que quienes no cumplan con los requisitos exigidos, presten sus servicios en nombre del Estado. Tampoco este fenómeno (la caducidad) exime o condona el incumplimiento de las exigencias necesarias para desempeñar determinados cargos. Dentro de los aludidos instrumentos jurídicos se encuentran la pérdida de investidura aplicable a los miembros del Congreso de la República (artículo 179 C.P.)”[52].

La demanda carece parcialmente de certeza, en razón de la expedición de la Ley 1881 de 2018

43.  Al momento de presentación de la demanda, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una norma que estableciera un término de caducidad para la pérdida de investidura, lo que permitió al accionante alegar una presunta omisión legislativa relativa que, en su concepto, debía corregirse por la Corte Constitucional. Sin embargo, a más de establecer la exigencia de responsabilidad subjetiva y prever la doble instancia, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”, dispuso:

“ARTÍCULO 6o. La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”.

44.  Esta norma se originó en el Proyecto de Ley 106 de 2017 - Senado, 263 de 2017 – Cámara, en cuya exposición de motivos explicó que:

“4.3. Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el control ciudadano”[53].

45.  Por su parte, la ponencia para primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, precisó que:

“(…) el legislador ha establecido términos de caducidad para la mayoría de las acciones que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ello con el fin de dar estabilidad jurídica. (…) En esta línea, se propone establecer un término de caducidad de 5 años, contados a partir del hecho generador de la causal imputada para ejercer la acción de pérdida de investidura, con el fin de dar estabilidad jurídica y evitar que los hechos constitutivos queden indefinidos en el tiempo (…) sin que ello signifique un desmedro en contra de la democracia y la participación política, pues es un término razonable dentro del cual se puede ejercer el control ciudadano, sin ninguna restricción indebida en el acceso a la administración de justicia”[54].

46.  La norma prevista en el proyecto de Ley, no sufrió modificaciones durante el trámite legislativo, ni dio lugar a debates particulares.

47.  De esta manera, la Ley 1881 de 2018 impuso una carga procesal a quien pretenda demandar la pérdida de investidura, de actuar diligentemente, so pena de que se extinga la acción, por su caducidad. Se trata de un término de orden público el que, por lo tanto, no puede ser objeto de negociaciones, modificaciones o renuncias y es deber del juez reconocer su ocurrencia de oficio, para rechazar la demanda (artículo 169, n. 1 del CPACA) y que, en caso de tramitarse no obstante el proceso, impide que se pueda fallar de fondo. Así, el poder punitivo del Estado fue delimitado temporalmente, ya que las faltas que causan la pérdida de investidura, no podrán ser reprochadas judicialmente, con posterioridad a los cinco años de haber ocurrido[55].

48.  El término de caducidad previsto para la acción de pérdida de investidura por la Ley 1881 de 2018, resulta aplicable no sólo respecto de los congresistas, sino también, de los diputados y concejales, de acuerdo con el artículo 22 de la misma Ley[56]. Asimismo, este término no se limita a los procesos iniciados con posterioridad de la vigencia de dicha Ley o por los hechos ocurridos con posterioridad, ya que, en uno u otro caso, por la fuerza del artículo 29 de la Constitución y, en particular, del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, deberá aplicarse este término, de manera retroactiva.

49.            En efecto, aunque la jurisprudencia administrativa en materia de pérdida de investidura aceptaba la aplicación oficiosa y retroactiva del término de caducidad, en aplicación del principio de favorabilidad, tutelas decididas en el seno del Consejo de Estado contra dichas providencias judiciales, consideraban que la figura de la favorabilidad era inaplicable al proceso de pérdida de investidura, porque ello defraudaría el derecho de acceso a la justicia de quien presentó la demanda, con la confianza de que, en ese momento, no existía un término que imposibilitara un pronunciamiento de fondo[57]. Esta divergencia fue zanjada por la jurisprudencia constitucional, en donde se reconoció que se trata de un derecho del que no pueden ser privados quienes incurrieron en la causal con anterioridad a la Ley 1881 de 2018 y el proceso se encuentra aún en curso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.  Así, la sentencia SU-516 de 2019, revocó dos de las decisiones en las que, en sede de tutela, se había negado la aplicación retroactiva del término de caducidad de la acción de pérdida de investidura, al concluir que:

“(…) dada la naturaleza sancionatoria del proceso y la aplicabilidad, por lo mismo, de la totalidad de las garantías del debido proceso sancionatorio, el principio de favorabilidad adquiere una importancia categórica en cuanto, según este Tribunal, se trata de un principio rector del derecho punitivo que forma parte integral del debido proceso, además de que constituye un derecho fundamental de aplicación inmediata, como lo prevé el artículo 85 de la Constitución

(…)

si se atiende a que la norma que contempla la caducidad no es de naturaleza procesal en estricto sentido, porque incide directamente en la oportunidad de materializar el derecho sustancial, tiene cabida el principio de favorabilidad en beneficio de quien está siendo procesado, y una vez que el juez o tribunal competente encuentre configurada la superación del término reglado por el legislador para proponer la pretensión procesal, así deberá declararlo, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.).

(…)

8.7. Adicionalmente, precisa la Sala que la sola presentación de la demanda en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura, cuya finalidad es sancionar a un miembro de una corporación de elección popular por incurrir en conductas reprochables previstas por el constituyente o por el legislador, como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, de incompatibilidades y de conflicto de intereses, no consolida un derecho del demandante a que el proceso sea decidido con la norma procesal vigente al momento de presentar la demanda, pues queda a salvo el principio de favorabilidad que el juez competente está en el deber de aplicar al momento de decidir.

 (…)

Así, en procesos sancionatorios, dicha garantía puede justificar la declaratoria de una caducidad que ha sido prevista por el legislador, una vez el juzgador verifique que se ha superado el término establecido para presentar la pretensión procesal o que se ha extinguido el derecho a acceder a una decisión judicial sobre el fondo del asunto, independientemente de que se encuentre regulada en una norma posterior al tiempo en que se formuló la pretensión, pero, que ha entrado en vigencia al momento de tomar la decisión.

(…)

al tratarse de un proceso de naturaleza sancionatoria, durante su trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.)”[58].

50.  De esta manera, la jurisprudencia constitucional reiteró el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, por lo que, aunque la solicitud puede ser formulada por cualquier persona, no es un proceso entre particulares, sino se trata del ejercicio del poder punitivo del Estado (ius puniendi), respecto de un miembro de una corporación pública legislativa o administrativa, de elección popular. De esta manera, le son aplicables los principios que rigen el ejercicio del poder de sanción estatal, especialmente, los de presunción de inocencia, legalidad y favorabilidad.

51.  Así las cosas, en la actualidad carece de certeza sostener que el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al no prever un término para presentar la demanda de pérdida de investidura de congresistas, diputados y concejales, en consideración de la Ley 1881 de 2018 y de su aplicación favorable a los procesos en curso, por hechos anteriores a la vigencia de dicha Ley. En consecuencia, respecto de dichos miembros de corporaciones públicas, la demanda no es apta para que la Corte Constitucional profiera un pronunciamiento de fondo.

La demanda es cierta en lo que respecta a los ediles, pero no responde a las cargas de especificidad y suficiencia

52.  El artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 previó que “Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados”, por lo que el término de caducidad de cinco años, para la presentación de la demanda de pérdida de investidura, les resulta aplicable a dichos servidores públicos. Sin embargo, la norma no dispuso lo mismo en lo que respecta a los ediles los que, como lo prevén expresamente las leyes 617 de 2000 y 1437 de 2011, son  sujetos pasivos de la pérdida de investidura. Por lo tanto, respecto de ellos, la demanda es cierta, ya que no existe actualmente un término que limite temporalmente el poder estatal de sanción, a partir de la ocurrencia de la falta.

53.  No obstante, para que la Corte realice un control de constitucionalidad respecto de esta situación, sería necesario que se especifique, de manera concreta, cómo podría existir una omisión legislativa inconstitucional, respecto de los ediles, considerando, entre otras cosas, que ya existe un término respecto de los otros miembros de corporaciones públicas. La presente demanda realiza un importante esfuerzo argumentativo para identificar la presencia en la Constitución de un mandato constitucional específico que impone límites temporales al poder estatal de sanción, pese a lo cual, ante la nueva realidad legislativa, el escrito resulta insuficiente para provocar el control de constitucionalidad.

54.  Las consideraciones expuestas impiden que se responda entonces a los argumentos planteados, que presuponen la aptitud de la demanda, como se expone a continuación:

55.  Por lo tanto, la Corte Constitucional se inhibirá de proferir un pronunciamiento de fondo.

C.          SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

56.  Le correspondió a la Corte Constitucional conocer de una demanda contra los artículos 143 y 164 del CPACA, al considerar que vulneran los artículos 28 y 29 de la Constitución. Explicaba que el artículo 28 de la Constitución prohíbe las penas y medidas de seguridad imprescriptibles, razón por la cual los artículos 143 y 164 del CPACA, al regular la pérdida de investidura, la primera, y los términos de caducidad, la segunda, incurrieron en una omisión legislativa relativa, al no prever un término para iniciar el proceso, lo que, a su juicio, desconoce igualmente el derecho fundamental al debido proceso, en particular, su componente de seguridad jurídica.

57.             Al constatar que el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 previó un término de caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de investidura, que se predica de los procesos contra los congresistas, diputados y concejales y es aplicable retroactivamente, respecto de los procesos en curso, por hechos ocurridos con anterioridad a la vigencia de la Ley, en virtud del principio de favorabilidad, concluyó la Sala Plena de la Corte Constitucional que carece de certeza afirmar que existe una omisión legislativa relativa que deba ser corregida por este tribunal respecto de estos servidores públicos.

58.            Ahora bien, advirtió la Corte que el artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 no hizo extensivo este término de caducidad a los procesos de pérdida de investidura contra ediles por lo que, respecto de ellos, es cierto que no existe término de caducidad. Sin embargo, encontró la Corte que la demanda no es específica ni suficiente para provocar un pronunciamiento de fondo respecto de la pérdida de investidura de los ediles, por lo que, frente a la ineptitud sustantiva de la demanda, decidió inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo.