Sentencia SU012/20

Competencia

1.  Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el proceso de la referencia.

Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos

2.  La señora Ana Gloria Hernández Barbosa interpuso acción de tutela contra las sentencias: (i) del 25 de mayo de 2007, proferida por la Sección Segunda -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y (ii) del 24 de octubre de 2012, emitida por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado. Las decisiones controvertidas fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra CAJANAL, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión gracia y lograr la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la causación de la pensión, mientras estuvo nombrada en comisión en un cargo administrativo. Tales providencias fueron acusadas por la accionante de incurrir en defecto por desconocimiento del precedente.

3.  Por lo tanto, solicita nuevamente a través de la acción de tutela, que se dejen sin efectos las providencias judiciales censuradas y se ordene al Consejo de Estado que dicte una nueva sentencia, en la que aplique el precedente correspondiente.

4.  En el escrito de tutela, la demandante informó -de manera expresa y con transparencia-, que ya había presentado una acción de esta naturaleza contra las mismas providencias judiciales que ahora controvierte. Sin embargo, afirmó que esta segunda tutela no es temeraria porque existe un hecho nuevo a su favor, consistente en que se enteró de la existencia de otros pronunciamientos del Consejo de Estado que sí eran pertinentes para resolver su caso.

Más adelante, radicó escrito de adición de demanda, en el que indicó que pretende que se dé aplicación al precedente desarrollado por el Consejo de Estado en la sentencia del 10 de julio de 2014, el cual no se había proferido para la fecha en que se estudió la primera acción de tutela.

5.  La UGPP afirmó que la acción era temeraria porque tenía identidad de hechos y pretensiones con la tutela incoada por la accionante en el 2013, y la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que había operado el fenómeno de cosa juzgada.

6.  La Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela y señaló que esta era temeraria porque la demandante había presentado otra acción de la misma naturaleza, con los mismos hechos y pretensiones. Esta decisión fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

7.  Con fundamento en lo anterior y ante esta situación fáctica, la Sala debe determinar en primer lugar: (i) si en este caso la acción tutela es o no temeraria porque la accionante presentó una acción anterior con las mismas partes, hechos y pretensiones, pero esta vez aduce un supuesto hecho nuevo, o (ii) si la tutela es improcedente por haber operado, aparentemente, el fenómeno de cosa juzgada constitucional.

De superarse los problemas anteriormente previstos de procedencia general de la acción, en segundo lugar, la Sala deberá determinar si concurren a su vez los requisitos de procedencia relacionados con la tutela contra providencias judiciales, para controvertir las sentencias proferidas por la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado y la Sección Segunda -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Si la acción propuesta por la demandante supera los requerimientos indicados, en tercer lugar, la Sala deberá preguntarse, de fondo, si las sentencias controvertidas incurrieron en defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, al negar la reliquidación de la pensión gracia de la accionante, de acuerdo con todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional.

8.  Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el análisis de los siguientes temas jurídicos: primero, el fenómeno de cosa juzgada en materia de tutela; segundo, la temeridad en la acción de tutela; tercero, la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la liquidación de la pensión gracia de docentes cuando el último cargo desempeñado es de carácter administrativo; y cuarto, con fundamento en lo anterior, se examinarán los problemas jurídicos señalados, que plantea el caso objeto de estudio.

El fenómeno de cosa juzgada en materia de tutela[33]

9. La cosa juzgada es una institución proveniente del derecho romano que proclamaba “res iudicata pro veritate habetur” (la cosa juzgada se tiene por verdad). Sin embargo, ha tenido importantes modulaciones a lo largo del tiempo y en las diferentes ramas del derecho[34].

El elemento distintivo de la cosa juzgada es que, cuando el juez competente decide un asunto, éste no puede ser evaluado nuevamente, pues las sentencias resuelven definitivamente la cuestión controvertida entre las partes. Por lo tanto, el conflicto jurídico entre ellas no puede volverse a proponer, de modo que cualquier decisión posterior que sea contraria a lo que ya se decidió previamente es absolutamente nula.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera uniforme que la institución de la cosa juzgada es indispensable para la seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico, responde a la necesidad de pacificación, permite que los conflictos se resuelvan de manera definitiva, posibilita el mantenimiento de un orden justo y dota de certeza a las relaciones sociales[35].

10. De este modo, para establecer si ha operado la cosa juzgada es necesario verificar si en dos procesos distintos, uno posterior al otro, concurren las mismas partes, los mismos hechos y las mismas pretensiones[36].

La identidad de partes implica que en ambos procesos evaluados, concurren los mismos interesados e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada, por cuanto la fuerza obligatoria de un fallo judicial se limita a las personas que han intervenido en el proceso en el cual fue proferido[37].

La identidad de objeto, implica que la demanda versa sobre la misma pretensión material o inmaterial del caso sobre el cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido o declarado, o cuando se ha definido una situación jurídica[38].

La identidad de causa implica que la demanda posterior y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada tienen los mismos fundamentos o hechos como sustento. No obstante, si además de compartir los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, se permite el análisis de los nuevos supuestos. En tal caso, el juez puede retomar los fundamentos anteriores que dieron origen a la cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa[39].

11.  Ahora bien, en materia de acción de tutela, en la sentencia SU-1219 de 2001[40], la Corte señaló que, cuando una acción de esta naturaleza es seleccionada por esta Corporación, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo que se profiere, en sede de revisión, por la misma Corte Constitucional. En el caso en que la decisión de este Tribunal sea la no selección para revisión de una providencia de tutela, el efecto principal del auto que así lo decida, es la ejecutoria formal y material de esa sentencia. En este sentido, la decisión de no selección en sede de revisión también hace que opere el fenómeno de la cosa juzgada constitucional inmutable y definitiva. Esta realidad resguarda el principio de seguridad jurídica y materializa el carácter de órgano de cierre del sistema jurídico de la Corte Constitucional.

No obstante, esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional de acciones de tutela que buscan resolver asuntos presuntamente semejantes a otros ya decididos y que han sido sometidos a consideración previa del juez constitucional. En estas ocasiones, los accionantes han demostrado que no se ha emitido un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión puesta en conocimiento original de un juez, o que existe un hecho nuevo que justifica que el fallador analice bajo otro enfoque el asunto novedoso.

Con todo, la procedencia de una segunda acción de tutela en estos casos es excepcionalísima, porque está de por medio el respeto por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. En este sentido, el análisis de las circunstancias que permiten desvirtuar la institución de la cosa juzgada debe ser exhaustivo y estricto.

Así, una vez revisados los elementos centrales del concepto de cosa juzgada en materia de acción de tutela, a continuación, la Sala hará referencia a la temeridad en materia de amparo, y su relación con la primera institución reseñada.

La temeridad en la acción de tutela

12.  El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 determina que “[c]uando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.

La Corte Constitucional ha analizado el alcance de este precepto, y en particular de la expresión “sin motivo expresamente justificado” y ha considerado que lo anterior puede ocurrir en dos circunstancias: “(i) cuando el accionante actúa de mala fe[41]; y (ii) cuando el demandante acude al recurso de amparo de manera desmedida, por los mismos hechos, sin esgrimir una justificación razonable que justifique dicho actuar[42]”[43].

13.  Bajo estos supuestos, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la temeridad exige entonces que se reúnan los siguientes elementos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) una falta de justificación en la interposición de la nueva acción, “vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista”[44].

El último de los elementos mencionados -esto es, el dolo-, se presenta cuando la actuación del actor denota el propósito desleal de obtener la satisfacción de un interés individual a toda costa y deja al descubierto el abuso del derecho, porque, deliberadamente y sin tener razón, de mala fe, se instaura la acción, o se pretende a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de quien administra justicia[45].

14. En atención a lo anterior, no se configura temeridad cuando, aún existiendo múltiples solicitudes de amparo en el tiempo por parte de una persona, la acción de tutela se funda en: (i) la falta de conocimiento del demandante; (ii) el asesoramiento errado por parte de abogados; o (iii) el sometimiento del actor a un estado de indefensión, “propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho fundamental” [46].

15. Así las cosas, para rechazar una acción de tutela por temeridad, la decisión se debe fundar principalmente en el actuar doloso del peticionario. En efecto, el dolo del accionante es la única restricción legítima al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en particular en el caso de la acción de tutela[47].

De hecho, ante la ausencia de dolo o mala fe en la actuación procesal, la tutela deberá ser declarada improcedente porque ha operado, por ejemplo, el fenómeno de cosa juzgada. Pero no se considerará temeraria y no conducirá a la imposición de sanciones correspondientes contra el libelista[48], ya que su actuar no tenía como fundamento abusar del derecho o defraudar a la justicia.

La diferencia entre temeridad y cosa juzgada

16.De las consideraciones anteriores es posible establecer que la temeridad y la cosa juzgada son conceptos jurídicos distintos. La temeridad se refiere a una actitud procesal del accionante, que implica la mala fe y la deslealtad judicial. En efecto, para que se configure, el juez debe comprobar el dolo del demandante que presenta una nueva acción de tutela con la intención de burlar a la administración de justicia y conseguir, a toda costa, un resultado distinto -y eventualmente favorable- al alcanzado con la primera acción de tutela.

Por su parte, la cosa juzgada es una institución jurídica que se configura de forma objetiva y que tiene que ver con la resolución definitiva de los conflictos que se someten al conocimiento de los jueces. Para que se advierta prima facie su existencia, basta con que el juez verifique que la segunda acción de tutela comparte las mismas partes, hechos y pretensiones con otra anterior. En este caso, corresponde a los actores, de ser el caso, demostrar, de manera cierta y objetiva, que existen razones justificadas en la jurisprudencia que permiten desvirtuar su consolidación. 

De este modo, cuando el juez constitucional estudia un caso y advierte que existió una acción previa con idénticas partes, hechos y pretensiones, debe evaluar necesariamente si se presentan la temeridad y la cosa juzgada. En caso de que no se presenten, será posible adelantar un estudio nuevo sobre una situación aparentemente ya evaluada.

A su vez, la temeridad y la cosa juzgada pueden concurrir en algunos casos, o excluirse en otros, teniendo en cuenta por ejemplo, que las circunstancias que dan origen a la cosa juzgada, aunadas a una actitud dolosa del accionante, permiten acreditar la temeridad.

17.  A ese respecto, la Corte Constitucional ha analizado precisamente la existencia de la cosa juzgada y/o la temeridad, en acciones de tutela en las que el demandante ha expuesto los mismos hechos y pretensiones con anterioridad.

Uno de esos casos puede verse en la sentencia T-009 de 2000[49], en la que este Tribunal estudió una acción de tutela aparentemente temeraria, presentada por los trabajadores de una cooperativa, que habían sido despedidos por participar en una huelga que fue declarada ilegal. Los accionantes habían iniciado procesos laborales y también habían presentado tutelas con anterioridad, para obtener el reintegro correspondiente. Sin embargo, ninguna de esas tutelas previas -que habían sido negadas-, fue seleccionada por la Corte Constitucional para revisión, hasta el año 2000.

En el escrito de esta última, los trabajadores indicaron que no obstante tratarse de una tutela que coincidía en las mismas partes, hechos y pretensiones con aquellas otras acciones que no fueron seleccionadas, no se configuraba la temeridad, porque con posterioridad a la interposición de las primeras, la Corte Constitucional había proferido una sentencia de unificación con la que presuntamente había cambiado su jurisprudencia. En efecto, en la sentencia SU-036 de 1999[50], este Tribunal declaró que la vulneración del derecho al debido proceso en materia laboral, ante el despido de trabajadores aforados, daba lugar al reintegro y que la única acción idónea para alcanzar tal fin era la tutela.

Ante estos hechos, la Corte Constitucional descartó la temeridad de la acción, porque en la tutela objeto de revisión, que era la segunda que presentaban los trabajadores despedidos, en realidad solicitaban la aplicación de esa nueva doctrina constitucional a su caso particular. En consecuencia, lo que pretendían era una protección similar por razones de igualdad.

Bajo ese supuesto, la segunda acción se fundaba realmente en un hecho nuevo: “la consagración de una doctrina constitucional [novedosa] que reconoce (1) la aplicación inmediata del derecho al debido proceso en los procedimientos de despido en virtud de la declaratoria de ilegalidad de un cese de actividades y (2) la procedencia de la tutela a fin de hacer exigible el mencionado derecho”. Ese hecho jurídico nuevo desvirtuaba también la cosa juzgada original, porque (i) se había adoptado una nueva doctrina constitucional y como (ii) la vulneración de derechos persistía y (iii) los fallos de la primera tutela se habían rechazado por considerarse que la acción era improcedente, lo cierto es que en tales casos nunca existió un pronunciamiento de fondo sobre los hechos, lo que habilitaba un nuevo pronunciamiento, por no existir cosa juzgada constitucional.

18.   De la misma forma, en la sentencia T-1034 de 2005[51] la Corte estudió la acción de tutela presentada por una mujer que pidió la reliquidación de un crédito de vivienda en distintas ocasiones y que, a pesar de haber pagado la totalidad de la deuda, el banco insistía en que tenía un saldo pendiente.

La accionante presentó una primera acción de tutela con fundamento en los hechos narrados y pidió el amparo de sus derechos a la vivienda digna y al habeas data. Los jueces de primera y segunda instancia negaron el amparo por considerar que el derecho a la vivienda digna no era fundamental y no se desconocía por el hecho exigir el pago de una obligación crediticia. En cuanto al habeas data, afirmaron que la entidad bancaria no había reportado a la demandante como deudora morosa ante las centrales de información.

Posteriormente, la demandante presentó una segunda acción de tutela con fundamento en los mismos hechos. Sin embargo, en esta nueva acción pidió el amparo de su derecho al debido proceso. Sostuvo que la entidad bancaria, de manera unilateral, cambió la decisión de reconocer el pago total de su obligación y optó por mantener el registro de la deuda. El a quo declaró improcedente el amparo porque la accionante podía acudir al proceso ejecutivo a controvertir el pago. El juez de segunda instancia concedió el amparo y descartó la temeridad porque: (i) existió un cambio doctrinal, pues la Corte estableció que las entidades financieras violaban los derechos al debido proceso y a la buena fe de los usuarios del sistema financiero cuando no respetaban el acto propio al efectuar la reliquidación de créditos de vivienda; y (ii) la accionante invocaba derechos fundamentales no reclamados en la primera tutela. 

En ese caso, por ejemplo, la Corte dijo que la tutela era procedente porque los jueces constitucionales en la primera oportunidad no se pronunciaron sobre la real afectación de los derechos de la peticionaria y “al no haberse resuelto sobre el problema jurídico planteado, los fallos no produjeron efectos vinculantes”. Además, señaló que, con posterioridad al primer fallo, esta Corporación sentó su jurisprudencia sobre el respeto al acto propio y la violación de los derechos al debido proceso y a la buena fe de los usuarios del sistema financiero[52], por lo que con ello se generaba un hecho nuevo en el caso, que podía ser invocado para sustentar la segunda tutela presentada.

Esta Corporación precisó entonces, que existen dos supuestos que permiten que una persona interponga una nueva acción de tutela sin que, con ello, se configure una actuación temeraria, ni proceda el rechazo de la acción por existir cosa juzgada. Particularmente, se descarta que una tutela sea temeraria cuando: (i) surgen circunstancias fácticas o jurídicas adicionales y/o novedosas que justifican una nueva postura frente a los hechos, o (ii) no existió un pronunciamiento de fondo por parte de la jurisdicción constitucional sobre la pretensión incoada.

19.  Más adelante, además, en la sentencia T-084 de 2012[53], este Tribunal estudió la acción de tutela presentada por un trabajador que quería hacer valer su derecho a la asociación sindical. La empresa accionada manifestó que la tutela era temeraria porque el sindicato al que pertenecía el actor había presentado una acción anterior respecto de los mismos hechos y pretensiones.

En esa ocasión, se dijo que, a pesar de que en apariencia se trataba de un caso con igualdad de hechos, actores y pretensiones respecto de la decisión previa, la temeridad se desvirtuaba cuando: “i) [existían] nuevas circunstancias fácticas o jurídicas que [variaban] sustancialmente la situación inicial, (ii) la jurisdicción constitucional, al conocer de la primera acción de tutela, no se [había] pronunciado realmente sobre una de las pretensiones del accionante o porque (iii) la Corte Constitucional [había proferido] una sentencia de unificación, cuyos efectos [eran] explícitamente extensivos a un grupo de personas que se [consideraban] en igualdad de condiciones.”

En suma, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, de existir un caso con una triple identidad de los factores previamente explicados, esto es, hechos, partes y pretensiones, no tiene incidencia el fenómeno de cosa juzgada y, de contera, la temeridad, cuando se da alguno de los factores arriba indicados, que permitiría eventualmente autorizar la procedibilidad de la acción de tutela.

20.  Del mismo modo, en la sentencia T-073 de 2016[54], la Corte estudió la tutela presentada por la pastora de una iglesia cristiana contra una Corporación Autónoma Regional, con el fin de que se exonerara a la iglesia que representaba del pago al impuesto a la sobretasa ambiental. La accionante había presentado ya una acción de esta naturaleza con anterioridad, que fue negada y excluida de selección por la Corte Constitucional.

En la segunda tutela, la solicitud de la demandante se fundó en que, con posterioridad a la primera, la Corte Constitucional profirió la sentencia T-621 de 2014, en la que se ordenó a la misma Corporación Autónoma Regional, que exonerara del pago del tributo mencionado a otra iglesia cristiana, hasta tanto el Gobierno expidiera una ley que garantizara un trato igual a las iglesias legalmente reconocidas.

La Corte analizó si entre la tutela interpuesta en el año 2014 y la que era objeto de estudio, se presentaban los mismos presupuestos de identidad de partes, hechos y pretensiones. Específicamente, la Sala concluyó que, a pesar de que las partes y las pretensiones eran las mismas, los hechos que dieron origen a ambas acciones eran distintos. En efecto, estableció que, en la segunda tutela, la accionante indicó expresamente que la sentencia T-621 de 2014 constituía un hecho nuevo que justificaba la presentación de la acción por segunda vez, debido a que en esa decisión esta Corporación había evidenciado la desigualdad que se presentaba entre las diferentes iglesias y confesiones religiosas al no exonerarlas del impuesto a la sobretasa ambiental.

Así pues, la Sala encontró que existían efectivamente nuevos elementos jurídicos surgidos con posteridad a la presentación de la primera tutela (específicamente la Sentencia T-621 de 2014), que descartaban la identidad fáctica entre ambas tutelas, por lo que la actuación de la accionante no se consideró temeraria y, por ello, se procedió al examen del fondo de sus pretensiones.

21.  Posteriormente, en la sentencia SU-637 de 2016[55], la Sala Plena de esta Corporación estudió la acción de tutela presentada por un ciudadano contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín. El actor presentó la tutela contra las providencias judiciales proferidas por estas autoridades en el proceso laboral ordinario interpuesto por él contra el Banco Popular, mediante las cuales le fue reconocida la pensión de vejez indexada, pero no se aplicó la fórmula para calcular la indexación establecida en la sentencia T-098 de 2005.

El accionante había presentado dos tutelas anteriores: la primera fue negada debido a que el juez consideró que no se configuraban los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y, la segunda, fue rechazada de plano por ser temeraria. Posteriormente, interpuso una tercera tutela, que finalmente fue estudiada por la Corte, en la que afirmó que no se configuraba la temeridad porque la expedición de la sentencia SU-1073 de 2012 constituía un hecho nuevo que justificaba la procedencia de la acción.

Esta Corporación analizó si las actuaciones del demandante habían sido temerarias y determinó que existían razones que justificaban la interposición de diversas tutelas con fundamento en los mismos hechos y pretensiones.

En relación con la primera acción de tutela, la Corte señaló que se desvirtuaba la aparente temeridad debido a que entre la interposición de la primera acción de tutela y la tercera “se produjeron cambios jurisprudenciales de tal magnitud que afectaron las reglas sobre las cuales se fundaron las [decisiones] proferidas dentro del proceso ordinario”.

En cuanto a la posible temeridad respecto de la segunda acción de tutela, este Tribunal aclaró que, debido a que aquella no fue resuelta de fondo, era evidente que no había cosa juzgada, pues el juez constitucional no se pronunció sobre las pretensiones.

En ese orden de ideas, frente a la última acción, la Corte estimó que no se configuraba la temeridad en la presentación de la tutela y, al estudiar el fondo del asunto, consideró que los jueces habían incurrido en defecto sustantivo, pues omitieron aplicar el principio pro operario al momento de interpretar las normas laborales, pues calcularon la indexación de la primera mesada, en aplicación de la fórmula que menos beneficiaba al trabajador.

En consecuencia, la Sala Plena concedió el amparo, dejó sin efectos los fallos proferidos en el proceso ordinario, y ordenó al Banco Popular reconocer y actualizar el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, con fundamento en la fórmula empleada por la Corte Constitucional en la sentencia T-098 de 2005.

22.  Asimismo, en la sentencia SU-168 de 2017[56], la Sala Plena estudió la acción de tutela presentada por un ciudadano contra la providencia judicial que negó el reconocimiento de la indexación de su primera mesada pensional, por haberse causado antes de la Constitución de 1991. Los jueces de instancia afirmaban que la acción era temeraria porque, antes de interponerla, el accionante había presentado tres más con fundamento en los mismos hechos y pretensiones.

No obstante, en aplicación del precedente constitucional vinculante, la Sala Plena advirtió que el demandante tenía justificación para presentar nuevamente la tutela. En particular, a pesar de que el actor presentó un total de cuatro tutelas que en principio parecían idénticas, dio cuenta de razones para justificar el hecho de haber interpuesto el amparo en distintas ocasiones.

En primer lugar, la Sala aclaró que, a pesar de que el accionante afirmó que la sentencia T-463 de 2013 era un hecho nuevo que justificaba la procedencia de una segunda tutela, “(…) en estricto sentido esta providencia es un punto de referencia para los jueces de inferior jerarquía, pero en sí misma no constituye un hecho nuevo suficiente para justificar la interposición de una nueva tutela contra las mismas partes, por los mismos hechos y con idénticas pretensiones”. Sin embargo, en ese caso era evidente que después de que se resolvió la primera tutela presentada por el actor, la Sala Plena profirió la sentencia SU-1073 de 2012, mediante la cual cambió su jurisprudencia sobre el reconocimiento del derecho a la indexación de las pensiones causadas antes de la Constitución de 1991. Así pues, aunque el accionante identificaba como hecho nuevo la expedición de la sentencia T-463 de 2013, la Corte concluyó que la SU-1073 de 2012 sí constituía un hecho nuevo que descartaba la identidad de hechos entre la primera y la segunda tutela, pues la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia estaba vinculada por esta sentencia de unificación.

En segundo lugar, la Corte concluyó que las dos tutelas subsiguientes nunca fueron resueltas de fondo, debido a que los jueces las rechazaron por considerarlas temerarias, a pesar de que existía un hecho nuevo que cambiaba las circunstancias fácticas del asunto.

23.  Así, del recuento constitucional anterior, se concluye lo siguiente: (i) la regla general indica que cuando la Corte Constitucional no selecciona una tutela para revisión, ésta hace tránsito a cosa juzgada constitucional. Si se presenta una segunda acción con identidad de partes, hechos y pretensiones, esta es improcedente porque ha operado el fenómeno de cosa juzgada. Ahora bien, si, además, el juez se enfrenta a la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista, la tutela debe ser rechazada por ser temeraria.

No obstante, la jurisprudencia ha reconocido que es posible desvirtuar la cosa juzgada constitucional en dos circunstancias. Primero, si el juez que falló la primera tutela no resolvió de fondo el problema jurídico puesto a consideración por el demandante al invocar razones de procedencia para apartarse del estudio sustancial. Segundo, cuando ocurre un hecho nuevo que cambia las circunstancias en las que se presentó la primera tutela. Este hecho puede ser jurídico y radicar en el cambio de la doctrina constitucional por parte de este Tribunal que, al ser el órgano de cierre de esta jurisdicción, tiene a su cargo la función de interpretar los derechos fundamentales y de unificar la jurisprudencia sobre el contenido y alcance de los mismos, lo que justifica la eventualidad de desvirtuar en tal caso la cosa juzgada mencionada. En estas circunstancias, como la temeridad recae en la actitud del peticionario, existiendo razones para desvirtuar la cosa juzgada, también puede descartarse la temeridad.

Por lo anterior, y una vez revisadas las características de la temeridad y sus vínculos con la institución de la cosa juzgada, la Sala se referirá a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la liquidación de la pensión gracia de docentes cuando el último cargo desempeñado es de carácter administrativo.

La jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la liquidación de la pensión gracia de docentes cuando el último cargo desempeñado es de carácter administrativo

24.  El Consejo de Estado no ha tenido una posición pacífica al resolver demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se solicita la reliquidación de la pensión gracia de docentes. Sin embargo, en la mayoría de los casos ha negado la reliquidación con los factores salariales del último año de servicios, cuando el demandante ha desempeñado funciones eminentemente administrativas.

25.  En la sentencia del 1º de marzo de 2007[57], por ejemplo, la Sección Segunda -Subsección A- del Consejo de Estado estudió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una docente a quien se le otorgó una comisión para ser nombrada en un cargo de libre nombramiento y remoción en una entidad territorial. En esa ocasión, el Consejo de Estado analizó positivamente la posibilidad de reconocer la pensión gracia teniendo en cuenta el tiempo laborado para la entidad en un cargo de carácter administrativo.

El Consejo de Estado aclaró que la accionante tenía derecho a la pensión gracia, no porque estuviese en comisión, sino porque existía una certificación en la que se acreditaba que el cargo, aunque con la denominación de administrativo, implicaba el ejercicio de labores propias de la docencia[58]. En este caso, la pensión gracia fue concedida porque existía una prueba que demostraba que la accionante se desempeñaba como docente.

26.  Del mismo modo, en la sentencia del 27 de noviembre de 2008[59] la Sección Segunda estudió el caso de una docente que estaba nombrada en un cargo administrativo antes de adquirir el estatus pensional. En esa oportunidad, la demandante solicitaba la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior a la causación del derecho.

El Consejo de Estado estableció que el cargo en el que la demandante estuvo nombrada no era directivo docente en los términos del artículo 32 del Decreto 2277 de 1979. Además, indicó que la pensión gracia es especial y, como tal, se adquiere por los servicios docentes efectivamente prestados. En consecuencia, concluyó que el tiempo laborado en el cargo administrativo no podía ser considerado un “servicio válido para la titularidad de la pensión gracia de jubilación” y, por lo tanto, dicha pensión gracia se debía liquidar con los factores salariales devengados en el último año en el que se desempeñó como docente.

27.  De otra parte, en la sentencia del 7 de abril de 2011[60], relacionada con cesantías definitivas, pero que es relevante porque da cuenta de la diversidad del tratamiento prestacional que, a veces, se le da a los docentes cuando están en comisión, el Consejo de Estado analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por un profesor escalafonado que fue comisionado para ocupar cargos de libre nombramiento y remoción en la gobernación del departamento. El Ministerio de Educación Nacional se negó a pagar parte de la cesantía definitiva, correspondiente al tiempo que duró la comisión. La entidad afirmaba que la comisión conllevaba la desvinculación temporal del servicio docente y, en esta medida, el salario y las prestaciones sociales debían ser pagados a través de fondos privados y no por el Magisterio.

La Sección Segunda determinó que para que un docente escalafonado ejerza un cargo de libre nombramiento y remoción sin perder los derechos laborales de la carrera docente, es necesario que el nominador le conceda una comisión. En ese sentido, estableció que, según el inciso tercero del artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, “el salario y las prestaciones sociales del docente comisionado serán los asignados al respectivo cargo”. Esta norma se refiere al sueldo y a las prestaciones sociales del cargo que se ejerce en comisión.

En el caso concreto, se concluyó que el demandante no perdió los derechos que se derivan de la carrera docente porque fue comisionado para desempeñarse en cargos de libre nombramiento y remoción y, en el último año de servicios, desarrolló actividades relacionadas con la prestación del servicio educativo. En consecuencia, ordenó el pago de la cesantía definitiva, incluyendo el tiempo que se desempeñó en comisión en cargos de libre nombramiento y remoción.

Se trata de un antecedente relevante en lo que respecta a los alcances de las prestaciones sociales frente a docentes que trabajan periodos en comisión, porque, a pesar de tener relación con el reconocimiento de cesantías de docentes y no con la pensión gracia, fijó una regla sobre la interpretación del artículo 66 del Decreto 2277 de 1979. En efecto, en la sentencia citada se dijo que, durante una comisión en un cargo administrativo, el docente comisionado no pierde las prestaciones sociales a las que tiene derecho como maestro escalafonado.

28.  Además, en la sentencia del 10 de julio de 2014[61], la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió la demanda presentada por una docente escalafonada que estuvo comisionada para ejercer el cargo como coordinadora de un Centro de Administración Educativa Local[62]. En aquella ocasión, ese cuerpo colegiado afirmó que el tiempo durante el cual la docente estuvo en comisión en la Secretaría de Educación del Distrito, era plenamente computable para efectos pensionales. En particular, estableció que, de conformidad con el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, la comisión es una situación administrativa que no le hace perder su condición docente.

Sobre esa base, argumentó que la pensión gracia es una prestación especial que se liquida con base en el valor de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha en adquirió su estatus. Por lo tanto, ordenó efectuar la reliquidación, teniendo como base el salario recibido en el cargo de carácter administrativo.

29.  En lo que respecta al problema jurídico de la tutela de la referencia, recientemente, en la sentencia del 1º de marzo de 2018[63] la Sección Segunda analizó la posibilidad de reconocer la pensión gracia a un docente con periodos cotizados en cargos del orden nacional y territorial. En esa sentencia, se aclaró que los cargos directivos de carácter docente están definidos por el artículo 32 del mismo estatuto y que, según el artículo 35, los cargos directivos de la educación oficial no previstos en la lista taxativa del artículo 32 tienen carácter administrativo y sus titulares se rigen por las normas aplicables a los demás empleados públicos.

De hecho, la sentencia señaló que “(…) solo los docentes y directivos docentes tienen derecho a la pensión gracia si cumplen con los requisitos de vinculación en tales roles antes del 31 de diciembre de 1980, con naturaleza territorial o nacionalizada, acumulan 20 años de servicio y 50 de edad.” Lo anterior implica que cuando se ejerce un cargo directivo de carácter administrativo, es decir, no previsto en el artículo 32, la persona no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia.

30.  De la reseña jurisprudencial anterior del Consejo de Estado puede concluirse que esa alta corporación judicial no ha interpretado de forma pacífica el alcance de los artículos 32 y 66 del Decreto 2277 de 1979.  Claramente, a pesar de que en la mayoría de las decisiones ha concluido que el ejercicio de cargos administrativos en comisión no da lugar a la causación de prestaciones sociales docentes, también en algunos casos ha establecido lo contrario.

En los primeros, ha negado el reconocimiento de prestaciones sociales por considerar que sólo dan derecho a éstas los cargos directivos docentes incluidos en la lista del artículo 32. Una posición que se adoptó en la sentencia del 1º de marzo de 2018, y que es la más reciente sobre este tema. En otros, ha reconocido estas prerrogativas a quienes ejercen cargos administrativos, siempre que existan medios de prueba que demuestren que las funciones desempeñadas fueron de carácter docente. Sin embargo, en la sentencia del 10 de julio de 2014 antes citada, que la accionante invoca como un hecho nuevo, se concedió la reliquidación de la pensión con base en los factores salariales recibidos en el último año, sin importar que se tratara de un cargo eminentemente administrativo.

Análisis del caso concreto

31.  En el presente caso, la demandante presentó dos acciones de tutela que comparten idénticos hechos, partes y pretensiones. En efecto, ambas se dirigieron contra la Sección Segunda –Subsección A- del Consejo de Estado y la Sección Segunda –Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En las dos, se alegó que las providencias judiciales mediante las cuales las autoridades accionadas negaron sus pretensiones en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, violaron sus derechos fundamentales. Además, en ambas solicitó que se ordenara proferir una nueva sentencia en la que se reconociera la reliquidación de su pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el último año laborado, mientras estuvo nombrada en un cargo de carácter administrativo de libre nombramiento y remoción.

32.  En ese orden de ideas, está demostrada la identidad tripartita de las acciones de tutela presentadas por la accionante en 2013 y 2016. Es decir, se trata de dos acciones constitucionales que comparten las mismas partes, idénticos hechos y causa petendi. Por lo tanto, a continuación, la Corte analizará si, en este caso la tutela, es temeraria y si existe cosa juzgada constitucional.

La presenta acción de tutela no es temeraria

33.  Tal y como se estableció en los fundamentos jurídicos 12 a 21 de esta sentencia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la actuación temeraria es aquella contraria al principio constitucional de la buena fe. Como se dijo, se trata de la actitud procesal del actor que debe ser evaluada por los jueces competentes de tutela. Por lo tanto, para que exista temeridad es necesario que la actitud de quien demanda delate un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, porque “deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”[64].

En este caso, es evidente que, a pesar de que las dos acciones constitucionales comparten las mismas partes, hechos y pretensiones, la accionante actuó de buena fe al interponer la segunda tutela. Esto ocurre porque, en el escrito de interposición del amparo, en la adición y en las distintas intervenciones allegadas al trámite, manifestó directamente que existió una primera tutela y explicó por qué considera que existe un hecho nuevo que habilitaba al juez para estudiar nuevamente el problema jurídico que fue objeto de análisis en la primera acción de tutela que interpuso.

Así pues, la actuación de la demandante no pretendió defraudar al juez de tutela ni respondió a un interés doloso para que se estudie nuevamente el mismo caso. Simplemente, presentó una nueva solicitud, sobre la base de lo que ella considera es un hecho nuevo, y con fundamento en el carácter periódico de su pensión.

Por lo tanto, la Sala Plena no comparte el análisis de los jueces de instancia en este trámite. En efecto, el Consejo de Estado no tuvo en cuenta que no concurría el dolo, que, según la jurisprudencia constitucional, es un presupuesto esencial para que se configure la temeridad.

En consecuencia, descartada la actuación temeraria en el caso que se analiza, la Sala pasa a estudiar si operó o no, el fenómeno de cosa juzgada.

En este caso la tutela es improcedente porque operó el fenómeno de cosa juzgada

34.  De conformidad con los fundamentos jurídicos 9 a 11 de esta sentencia, la cosa juzgada se configura cuando en dos procesos distintos, uno posterior al otro, concurren las mismas partes, hechos y pretensiones. En tal caso, el juez que conoce el segundo asunto no puede decidirlo nuevamente. Ahora bien, la Corte Constitucional ha descartado la cosa juzgada cuando, a pesar de comprobar la identidad de partes, hechos y pretensiones, (i) surgen circunstancias fácticas o jurídicas adicionales que permitan una nueva discusión, y/o (ii) no existió un pronunciamiento de fondo por parte de la jurisdicción constitucional sobre la pretensión incoada.

En este caso, la Sala advierte que no concurre ninguno de los presupuestos que desvirtúan la cosa juzgada, como se explica a continuación.

(i)      No surgen circunstancias fácticas o jurídicas nuevas que permitan una nueva discusión

La accionante afirmó que, en este caso, existía un hecho nuevo que justificaba la procedencia de esta segunda acción. En el escrito de tutela, sostuvo que el amparo era procedente porque se había enterado de que varias decisiones del Consejo de Estado hacían reconocimientos pensionales tomando en consideración la comisión de docentes en cargos de libre nombramiento y remoción. Posteriormente, en la adición a la demanda, cambió su argumentación y señaló que el hecho nuevo era una sentencia proferida el 10 de julio de 2014 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se concedían exactamente sus mismas pretensiones a otra maestra en una situación similar a la suya. Sobre esa base, alegó que esta segunda tutela era distinta a la primera porque ahora solicitaba la aplicación retroactiva de la anotada sentencia del 10 de julio de 2014 para resolver nuevamente su situación, por tratarse de una prestación periódica.

La Corte considera que la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 10 de julio de 2014 no puede ser interpretada realmente como un hecho nuevo que desvirtúe la cosa juzgada en las circunstancias de la demandante. Esto ocurre por tres razones:

Primero, porque esta sentencia no fue la primera en establecer que, según el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, quienes estaban comisionados para ser nombrados en cargos de libre nombramiento y remoción no perdían sus derechos pensionales. En efecto, en sentencia del 7 de abril de 2011 el Consejo de Estado había dado ese alcance al artículo 66. Esta decisión fue anterior a la primera tutela y la demandante pudo haber alegado, en esa oportunidad, que las sentencias censuradas desconocieron el alcance que esta sentencia del 2011 dio al artículo 66 del Estatuto Docente. Sin embargo, omitió hacerlo en sede ordinaria y en sede constitucional, y, en lugar de ello, invocó unas sentencias impertinentes para resolver su caso. Por esta razón, es claro que la sentencia del 10 de julio de 2014 no introdujo una interpretación nueva del artículo 66 que la destaque de manera particular.

Segundo, no obstante lo dicho previamente, la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha interpretado de forma unívoca el alcance de los artículos 32 y 66 del Decreto 2277 de 1979. En la mayoría de las decisiones ha concluido que el ejercicio de cargos administrativos en comisión no da lugar a la causación de prestaciones sociales docentes. En ese sentido, la sentencia del 10 de julio de 2014, que la accionante identifica como un hecho nuevo, es una decisión entre muchas otras que, incluso, se contradicen entre sí.

Tercero, la jurisprudencia constitucional ha sido pacífica[65] en establecer que un hecho jurídico nuevo consiste en “cambios jurisprudenciales de tal magnitud que [afectan] las reglas sobre las cuales se [fundan] las sentencias”[66], en tanto, como se dijo anteriormente, implican la necesidad de establecer un alcance actualizado a la protección los derechos constitucionales. Así pues, el hecho nuevo significa un cambio de doctrina constitucional por parte de este Tribunal, que es el órgano de cierre de esta jurisdicción y, que como tal, tiene a su cargo la función de interpretar los derechos fundamentales y de unificar la jurisprudencia sobre su contenido y alcance. Por este motivo, la Corte considera que una sentencia aislada de otra jurisdicción, como es la citada por la demandante, proferida por la Sección Segunda el 10 de julio de 2014, no es precedente vinculante para los jueces de instancia en tutela y para la Corte Constitucional, por lo que no tiene la entidad para desvirtuar la cosa juzgada en este caso.

Lo anterior ocurre, además, porque de aceptarse esta tesis, cualquier sentencia que produjera cualquier Corporación, con una postura distinta y más favorable al interesado, pondría en entredicho todos los fallos anteriores en firme que hayan hecho tránsito a cosa juzgada en la jurisdicción, con grave riesgo para la seguridad jurídica.

(ii)   Existió un pronunciamiento de fondo por parte de la jurisdicción constitucional sobre la pretensión incoada

Ahora bien, además de lo anterior, se tiene que la primera tutela del Consejo de Estado analizó de forma exhaustiva la aplicación del artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, con el fin de determinar si el cargo era o no docente.

En efecto, en las sentencias del 23 de septiembre de 2013 y del 5 de marzo de 2014, mediante las cuales la Sección Cuarta y la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, negaron el amparo constitucional. Se estableció que no se configuraba el defecto alegado en las providencias cuestionadas en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, porque las decisiones previas del Consejo de Estado, que la accionante invocaba como presuntos precedentes desconocidos, no tenían identidad fáctica con su caso.

En particular, se estableció que, en los fallos contencioso administrativos anteriores, los demandantes estaban nombrados en cargos directivos docentes, de los previstos en el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979; mientras que, en el caso de la accionante, cuando ella cumplió 50 años, estaba nombrada en un cargo administrativo que, según la misma norma, no tenía el carácter docente invocado. De este modo, se trataba de circunstancias fácticas disímiles a las previstas en los casos anteriores señalados.

Además, ambas decisiones establecieron que, para liquidar la pensión gracia de la tutelante, no era posible tener en cuenta los factores salariales devengados mientras ocupó un cargo administrativo, pues, de conformidad con el artículo 66 del mismo estatuto, este tiempo sólo se computaba para el reconocimiento de la pensión ordinaria de jubilación. Entonces, la tutela fue negada porque el cargo que ocupaba la accionante no estaba en la lista del artículo 32 y, por lo tanto, no tenía carácter docente ni daba derecho al reconocimiento de la pensión con base en los factores salariales devengados en su ejercicio.

Por lo tanto, lo cierto es que la pretensión de la accionante en la primera tutela sí fue debidamente estudiada, y de fondo, por los jueces constitucionales, quienes concluyeron que la interpretación del artículo 32 del Estatuto Docente era razonable en su momento y que no había desconocimiento del precedente, porque en los casos que ella invocaba como desconocidos, los demandantes ostentaban cargos contenidos en la lista del artículo 32.

Como resultado de lo anterior, la Sala concluye que las circunstancias presentadas por la accionante en esta oportunidad no lograron desvirtuar realmente el fenómeno de cosa juzgada constitucional, a pesar de la alegación de un presunto hecho nuevo. Circunstancias objetivas, que hacen de esta tutela, una acción improcedente.

35.  Con base en los fundamentos jurídicos 22 a 28 de esta sentencia, finalmente concluye esta Corporación, con la constatación del hecho de que el Consejo de Estado no ha tenido una posición pacífica al resolver demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se ha solicitado la reliquidación de la pensión gracia de docentes. Tal diferencia radica en que no se ha dado una interpretación unívoca a los artículos 32 y 66 del Decreto 2277 de 1979.

Al respecto, se han adoptado decisiones en tres sentidos: (i) se ha negado el reconocimiento de prestaciones sociales por considerar que sólo dan derecho a éstas los cargos directivos docentes incluidos en la lista del artículo 32; (ii) se han reconocido estas prerrogativas a quienes ejercen cargos administrativos, siempre que existan medios de prueba que demuestren que las funciones desempeñadas eran de carácter docente; y (iii) se han concedido prestaciones sociales especiales con base en los factores salariales recibidos en el último año, sin importar que se tratara de un cargo eminentemente administrativo.

La falta de claridad y homogeneidad en la interpretación de las normas en cita preocupa a esta Corporación y, por lo tanto, hace un llamado al Consejo de Estado para que defina el alcance de los presupuestos en mención.

Conclusiones y decisión a adoptar

23.  Del análisis del caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:

- Por regla general, cuando la Corte Constitucional no selecciona una tutela para revisión, ésta hace tránsito a cosa juzgada constitucional. Si se presenta una segunda acción con identidad de partes, hechos y pretensiones, ésta es improcedente porque ha operado el fenómeno de cosa juzgada. Si, además, el juez se enfrenta a la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista, la tutela debe ser rechazada por ser temeraria.

-Excepcionalmente, es posible desvirtuar la cosa juzgada constitucional en dos circunstancias. Primero, si el juez que falló la primera tutela no resolvió de fondo el problema jurídico puesto a consideración por el demandante al invocar razones de procedencia para apartarse del estudio sustancial. Segundo, cuando ocurre un hecho nuevo que cambia las circunstancias en las que se presentó la primera tutela. Este hecho puede ser jurídico y radicar en el cambio de la doctrina constitucional por parte de este Tribunal que, al ser el órgano de cierre de esta jurisdicción, tiene a su cargo la función de interpretar los derechos fundamentales y unificar la jurisprudencia sobre su contenido y alcance.

- En aplicación del precedente constitucional, en este caso la actuación de la demandante no fue temeraria, pues la accionante informó que había presentado otra tutela con identidad de partes, hechos y pretensiones. Además, expresamente indicó que esta segunda tutela no era temeraria porque se presentó como consecuencia de un hecho nuevo, que consistió en haber conocido de una sentencia posterior en la que el Consejo de Estado concedió la reliquidación de una pensión a una persona en su misma situación. Así pues, se descarta la temeridad, como quiera que no se advierten las circunstancias que la determinan, en la medida en que no se denota un propósito desleal, ni una acción amañada o mala fe de la accionante.

- La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha interpretado de forma pacífica el alcance de los artículos 32 y 66 del Decreto 2277 de 1979. No obstante, en la mayoría de las decisiones ha concluido que el ejercicio de cargos administrativos en comisión no da lugar a la causación de prestaciones sociales docentes. De hecho, ha adoptado decisiones en tres sentidos: (i) se ha negado el reconocimiento de prestaciones sociales por considerar que sólo dan derecho a éstas los cargos directivos docentes incluidos en la lista del artículo 32; (ii) se han reconocido estas prerrogativas a quienes ejercen cargos administrativos, siempre que existan medios de prueba que demuestren que las funciones desempeñadas eran de carácter docente; y (iii) se han concedido prestaciones sociales especiales con base en los factores salariales recibidos en el último año, sin importar que se tratara de un cargo eminentemente administrativo.

- En el caso concreto, operó el fenómeno de cosa juzgada y, por lo tanto, esta segunda tutela es improcedente.

Lo anterior, por cuanto concurren los elementos que la conforman, los cuáles son: (i) identidad de objeto de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho y de las dos acciones de tutela enunciadas, puesto que versan sobre las mismas pretensiones; (ii) identidad de causa, ya que todas las acciones se basan en los mismos fundamentos fácticos; e (iii) identidad de las partes enfrentadas en los procesos. En todos ellos, los jueces se pronunciaron de fondo coincidiendo en que la señora Hernández Barbosa no cumplía con los requisitos para que le sea aplicada la regla del régimen pensional docente en cuanto a la base de liquidación de pensión ya indicada

Además, la accionante no logró demostrar que existiera un hecho nuevo real que justificara la procedencia de una segunda tutela. Lo anterior, porque la sentencia del 10 de julio de 2014, invocada por la accionante como hecho nuevo, no fue la primera en establecer que, según el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, quienes estaban comisionados para ser nombrados en cargos de libre nombramiento y remoción no perdían sus derechos pensionales. Además, se trata de una decisión entre muchas otras que, incluso, se contradicen entre sí, y que no pueden ser consideradas precedente vinculante para la Corte Constitucional. Por último, los jueces que decidieron sobre la primera acción constitucional emitieron un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones y, en particular, sobre el alcance del artículo 32 del Estatuto Docente, un artículo que ha sido interpretado de diversas formas por el juez natural.

Por las anteriores razones, la Sala Plena confirmará la decisión adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 30 de agosto de 2017, que confirmó la decisión de primera instancia, mediante la cual la Sección Cuarta de la misma Corporación declaró improcedente el amparo.