Sentencia C-038/20

1.                 En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, el ciudadano Héctor Guillermo Mantilla Rueda demandó la inconstitucionalidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones[1].

2.                 Mediante providencia del 6 de octubre de 2017, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el parágrafo demandado, por la posible vulneración del artículo 29 de la Constitución. En la misma decisión inadmitió la demanda, por el cargo relativo al desconocimiento del artículo 33 de la Constitución[2]. Al constatar que la demanda no fue corregida, el Magistrado sustanciador rechazó este cargo, mediante Auto del 31 de octubre de 2017. En virtud del Auto 305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se ordenó suspender el trámite del proceso, hasta que dicha suspensión fuera levantada por la Sala Plena, lo que ocurrió mediante el Auto 094 del 27 de febrero de 2019. Por consiguiente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó la iniciación del mismo al Presidente de la República, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente se invitó a intervenir en el proceso a varias entidades públicas y entes académicos.

A.          NORMA DEMANDADA

3.                 El siguiente es el texto de la norma demandada. Se resalta:

LEY 1843 DE 2017

(julio 14)

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones.

“ARTÍCULO 8o. Procedimiento ante la comisión de una contravención detectada por el sistema de ayudas tecnológicas, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento que se describe a continuación:

El envío se hará por correo y/o correo electrónico, en el primer caso a través de una empresa de correos legalmente constituida, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por parte de la autoridad, copia del comparendo y sus soportes al propietario del vehículo y a la empresa a la cual se encuentra vinculado; este último caso, en el evento de que se trate de un vehículo de servicio público. En el evento en que no sea posible identificar al propietario del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación por aviso de la orden de comparendo.

Una vez allegada a la autoridad de tránsito del respectivo ente territorial donde se detectó la infracción con ayudas tecnológicas se le enviará al propietario del vehículo la orden de comparendo y sus soportes en la que ordenará presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los once (11) días hábiles siguientes a la entrega del comparendo, contados a partir del recibo del comparendo en la última dirección registrada por el propietario del vehículo en el Registro Único Nacional de Tránsito, para el inicio del proceso contravencional, en los términos del Código Nacional de Tránsito.

PARÁGRAFO 1o. El propietario del vehículo será solidariamente responsable con el conductor, previa su vinculación al proceso contravencional, a través de la notificación del comparendo en los términos previstos en el presente artículo, permitiendo que ejerza su derecho de defensa.

PARÁGRAFO 2o. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el recaudo y cobro de las multas.

PARÁGRAFO 3o. Será responsabilidad de los propietarios de vehículos actualizar la dirección de notificaciones en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), no hacerlo implicará que la autoridad enviará la orden de comparendo a la última dirección registrada en el RUNT, quedando vinculado al proceso contravencional y notificado en estrados de las decisiones subsiguientes en el mencionado proceso. La actualización de datos del propietario del vehículo en el RUNT deberá incluir como mínimo la siguiente información:

a) Dirección de notificación;

b) Número telefónico de contacto;

c) Correo electrónico; entre otros, los cuales serán fijados por el Ministerio de Transporte”.

B.          LA DEMANDA

4.                 Considera el demandante que el parágrafo primero del artículo 9 de la Ley 1843 de 2017 vulnera el artículo 29 de la Constitución, ya que al establecer una responsabilidad solidaria del propietario, por las contravenciones realizadas por el conductor del vehículo, detectadas por medios tecnológicos, omite la necesidad de demostrar la culpabilidad del propietario, exigencia clara del artículo 29 de la Constitución porque le impone la carga de responder por una transgresión cometida por otra persona. A su juicio, la norma permitiría endilgarle responsabilidad al propietario del vehículo aun sin demostrar que fue él quien cometió la infracción.

5.                 El demandante sustenta sus afirmaciones en las sentencias C-980 de 2010 y C-530 de 2003 las que, en su concepto, habrían excluido de manera clara la posibilidad de imputar responsabilidad sin culpa al propietario del vehículo y exigirían que, para responsabilizarlo, sería necesario demostrar que efectivamente cometió la infracción, lo que sería contrario a la responsabilidad solidaria que prevé la norma cuestionada. Así, considera además que la norma en cuestión desconoció el condicionamiento incluido en la sentencia C-530 de 2003 en donde se resolvió que “- el aparte final del inciso 1º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002 "Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito terrestre y se dictan otras disposiciones" cuyo texto es el siguiente: "si no fuere viable identificarlo, se notificará al último propietario registrado del vehículo, para que rinda sus descargos dentro de los siguientes diez (10) días al recibo de la notificación." La constitucionalidad de este fragmento se da en el entendido, (de) que el propietario sólo será llamado a descargos, cuando existan elementos probatorios que permitan inferir que probablemente es el responsable de la infracción”. A partir de esto, concluye el accionante que constitucionalmente no es posible exigir la responsabilidad del propietario del vehículo sin demostrar que fue él quien cometió la infracción, contrario a lo previsto en la responsabilidad solidaria cuestionada.

C.          INTERVENCIONES

6.                 Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente once escritos de intervención[3], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) declare la exequibilidad de la disposición acusada; (iii) declare su inexequibilidad; y (iv) condicione su exequibilidad. A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:

7.                 Solicitud de inhibición. Dos de los intervinientes consideran que la demanda en cuestión es inepta, por las siguientes razones: (i) sí existe un procedimiento detallado para la vinculación y defensa del propietario, razón por la cual, no es cierto que se vulnere el derecho al debido proceso; (ii) la demanda carece de coherencia argumentativa y se construye a partir de consideraciones subjetivas que no se soportan en criterios técnicos; (iii) no es cierto que la demanda invierta la carga de la prueba, ya que le corresponde a la autoridad de tránsito probar la culpabilidad de los vinculados al procedimiento.

8.                 Solicitud de exequibilidad simple. Quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad simple pueden agruparse en dos: aquellos que consideran que es constitucional que, en nombre de la responsabilidad solidaria, se responda por el hecho ajeno y aquellos que consideran que la solidaridad en materia de sanciones únicamente es posible cuando se prueba que el propietario es, a la vez, autor o coautor de la infracción.  En el primer grupo, para sustentar la constitucionalidad de la solidaridad sin imputación, sostienen que es posible que el propietario responda por la infracción cometida por otro, si se dan las condiciones de la responsabilidad por el hecho ajeno, previstas en el Código Civil, lo que permite diferenciar entre imputación de la infracción y solidaridad, ya que ésta únicamente se predicará del pago de la obligación dineraria.

9.                 Por su parte, quienes argumentan que la solidaridad para el pago de la multa exige que el propietario haya participado en la infracción exponen que: (i) a pesar de que la norma disponga que debe notificarse  el comparendo al propietario, lo que resulta razonable en razón de la responsabilidad que le incumbe en el correcto uso del vehículo de su propiedad, éste sólo estaría obligado a cancelar la multa, una vez se acredite su participación en la comisión de la infracción o su culpabilidad, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional; (ii) la norma no presume derecho que el propietario fue quien cometió la infracción y la carga de probar la culpabilidad le corresponde, aun en la solidaridad, al Estado; (iii) vinculado al                           proceso, el propietario del vehículo puede desvirtuar cualquier hecho que lo relacione con la infracción pero, en nombre del artículo 33 de la Constitución, no se encuentra en la obligación de identificar al infractor; (iv) el acto administrativo que imponga la multa al propietario, sin demostrar su responsabilidad, estaría viciado de nulidad; (v) la solidaridad en la materia se justifica bajo la misma lógica de la responsabilidad por el hecho de las cosas, siempre y cuando el obligado sea quien cometió la infracción.

10.            Solicitud de inexequibilidad. Algunos intervinientes sostienen que: (i) la norma prevé una responsabilidad objetiva derivada de la propiedad del vehículo, que implica responder por el hecho de terceros; (ii) la responsabilidad objetiva es inconstitucional, porque contraría la presunción de inocencia y los principios de culpabilidad o responsabilidad; (iii) la solidaridad invierte la carga de la prueba, porque obliga al propietario a probar que no fue él quien cometió la infracción, pero esta prueba sería inconducente y una negación indefinida, porque la norma ni siquiera obliga al Estado a demostrar el nexo causal entre la infracción y el propietario y lo hace responsable por el simple hecho de ser el propietario; (iv) vincular al propietario al procedimiento no es inconstitucional, pero sí disponer que una vez vinculado, será él quien debe pagar la multa, a pesar de no ser culpable; (v) la única defensa del propietario consistiría en demostrar que no es él el dueño del vehículo o que fue hurtado; (vi) la norma genera inseguridad jurídica, porque contradice el artículo 129 de la Ley 769 de 2002, que dispone que las multa no podrá imponerse a persona distinta a quien cometió la infracción; (vii) la norma no exige que exista un vínculo jurídico entre el conductor y el propietario del vehículo que justifique la responsabilidad y no basta con ser propietario del vehículo; (viii) la norma no delimita respecto de qué se predica la solidaridad y, por lo tanto, podría referirse no únicamente a la multa, sino también a la suspensión de la licencia de conducción; (ix) se desconoce la presunción de inocencia, porque se establece que el propietario es responsable desde su vinculación al procedimiento, aun antes de haberlo oído; (x) la responsabilidad solidaria del propietario es ilógica en casos en los que el mismo es una persona jurídica o un patrimonio autónomo, porque éstos no pudieron haber cometido la infracción y la norma genera el incentivo adverso de cometer infracciones, con la tranquilidad de que sería la persona jurídica o el patrimonio autónomo quien respondería; (xi) la responsabilidad por el hecho de otro desconoce las finalidades reeducativas y de seguridad de las sanciones de tránsito; (xii) si bien la materia de tránsito ha sido considerada como una de aquellas donde excepcionalmente se acepta la responsabilidad objetiva, incluso en estos casos lo mínimo que se requiere es que se identifique al infractor, lo que no exige la norma y permite, entonces, responder por un hecho ajeno; (xiii) la identificación del infractor es una garantía no susceptible de modulación o limitación.

11.            Solicitud de condicionamiento de la exequibilidad. Para ser compatible con la Constitución, algunos intervinientes consideran que debe condicionarse su interpretación, por las siguientes razones: (i) al disponer la norma que existe una obligación solidaria, sin exigir que exista culpa del propietario, no le será admisible alegar o demostrar que no participó en la comisión de la infracción, porque se trataría de un asunto propio de las relaciones internas de la solidaridad, que permitirían el recobro, pero sí implica que el propietario respondiera por el hecho ajeno; (ii) la solidaridad introduce una responsabilidad objetiva que contraría los artículos 6 y 29 de la Constitución al imputar responsabilidad a quien no participó en la comisión de la infracción; (iv) la solidaridad en materia sancionatoria, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, exige que el propietario haya sido vinculado al procedimiento y demostrarse que la comisión de la infracción le es imputable, algo que no exige la norma, es decir, desvirtuar la presunción de inocencia, porque se pruebe que él participó en la contravención; (v) la solidaridad únicamente sería razonable respecto de aquellas infracciones que se encuentren en la órbita de la acción del propietario, tales como la compra del seguro obligatorio o la realización de la revisión técnico mecánica.

D.          CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

12.            El Procurador General de la Nación[4] emitió en su oportunidad el Concepto 6577, por medio del cual solicita que la norma demandada sea declarada inexequible.

13.            Precisa el alcance del derecho al debido proceso y su contenido; relata cómo la jurisprudencia constitucional ha construido la prohibición de responsabilidad objetiva y sus excepciones, una de las cuales se trata de las sanciones de tránsito (sentencia C-616 de 2002), por lo que asegura que, a primera vista, habría que declararse la exequibilidad de la norma. Sin embargo, asegura que lo mínimo que se exige es que las autoridades identifiquen al infractor. Así, aunque explica que la solidaridad no es en sí misma inconstitucional en materia de sanciones administrativas, de acuerdo con la sentencia C-699 de 2015, su constitucionalidad exige el respeto de ciertas condiciones, tales como que la persona únicamente responda por sus propios actos. En aplicación de estos postulados jurisprudenciales, sostiene que la norma es inconstitucional porque permite que el cobro de la multa se realice al propietario del vehículo, aun sin probar que es él el infractor, es decir, que responda por un acto ajeno, que no le es imputable.

14.            Asegura que aunque podría afirmarse que esto se corrige por la obligación de vincular al propietario del vehículo al trámite contravencional, en realidad su defensa no anula que, en virtud de la solidaridad, se le pueda cobrar el pago incluso si el acto no le es imputable.  En otras palabras, resalta que la norma no condiciona la solidaridad a que se determine el infractor (imputación), por lo que sí introduce una responsabilidad objetiva.

15.            Concluye que aunque resulta constitucional que en materia de derecho administrativo sancionatorio se modulen las garantías del debido proceso, la identificación del infractor no es susceptible de limitación o modulación alguna. Así, solicita que la norma sea declarada inexequible.

16.            En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: