Sentencia C-038/20

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas (Salvamento de voto)

INFRACCION DE TRANSITO-Comparecencia de conductor y aviso a propietario para que ejerza su propia defensa (Salvamento de voto)

PROPIETARIO DE VEHICULO-Responsabilidad por infracción de tránsito (Salvamento de voto)

SOLIDARIDAD EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance (Salvamento de voto)

Ref: Expediente D-12329

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017

Actor: Héctor Guillermo Mantilla Rueda

Magistrado ponente:

Alejandro Linares Cantillo

1. A continuación, y de manera respetuosa, presento las razones que me llevaron a apartarme de la decisión de la mayoría de la Sala Plena de declarar la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017.

2. Según la posición mayoritaria, la norma acusada no era garantía de respeto del principio de personalidad de la sanción porque, en razón de su ambigüedad, impedía esclarecer lo relativo “a la imputabilidad y la culpabilidad, al hacer directamente responsable al propietario del vehículo, por el solo hecho de ser el titular del mismo -imputación real, mas no personal-”.

En la misma línea, la norma era inexequible -dijo la Sala- porque no exigía como requisito para configurar la solidaridad en la responsabilidad que al dueño del vehículo, que puede ser una persona jurídica, le fuera imputable la infracción; además porque vulneraba el principio de presunción de inocencia pues no le exigía a la autoridad de tránsito demostrar la culpabilidad del infractor, en el caso de que se tratara del propietario del vehículo.

3. En contra de esta posición y tal como lo hice ver en el debate, el parágrafo acusado sí podía interpretarse en el sentido de haber sido redactado para garantizar el principio de personalidad de la sanción administrativa, esto es, sus componentes normativos no tenían finalidad distinta que permitirle a la Administración verificar al grado de participación del propietario del vehículo en la comisión de la infracción, es decir, su culpabilidad en el hecho.

Subrayo en el texto de la norma los componentes normativos a que hago referencia:

Parágrafo 1. El propietario del vehículo será solidariamente responsable con el conductor, previa su vinculación al proceso contravencional, a través de la notificación del comparendo en los términos previstos en el presente artículo, permitiendo que ejerza su derecho de defensa.

Como resulta evidente del texto, el parágrafo acusado establecía la responsabilidad solidaria del dueño del vehículo, luego de vincularlo al proceso y de permitirle ejercer su derecho de defensa, lo cual constituye garantía suficiente de que el expediente administrativo sancionatorio iba encaminado a determinar la responsabilidad del propietario en la comisión de la falta, es decir, a consolidar el principio según el cual nadie puede ser sancionado si no ha incurrido en la conducta que se le imputa (principio de personalidad de la sanción).

4. Aunque el argumento de la demanda sostenía que la norma configuraba la responsabilidad objetiva del propietario del vehículo por el solo hecho de ser el dueño -importancia aparte de su vinculación al proceso y de permitirle ejercer el derecho de defensa-, lo cierto es que dicha interpretación es contraria al principio hermenéutico de efecto útil de las normas jurídicas, según el cual, estas deben interpretarse en el sentido en que produzcan efectos jurídicos y no en el que resulten inanes.

En efecto, si el legislador dispuso en el parágrafo demandado que el propietario del vehículo sería vinculado al proceso para ejercer su derecho de defensa es porque el objetivo era la de permitirle al propietario presentar las explicaciones correspondientes respecto de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrió la infracción, justamente con el fin de establecer su grado de participación en esta.

Era precisamente, en ejercicio de ese derecho de defensa y durante la actuación procedimental, que la Administración habría podido determinar no solo si quien conducía el vehículo era el dueño, sino si el propietario pudo o no haber tenido participación en la comisión de la infracción.

Y es justamente por razón de ese condicionamiento implícito que no resultaba lógico pensar que la sola comisión de la infracción derivara en la configuración automática de la responsabilidad solidaria del propietario del vehículo.

Aunque la redacción del artículo no incluye ningún término explícito que hiciera alusión a dicho condicionamiento, en virtud del principio de efecto útil de interpretación de las normas, era obligatorio considerar que la necesidad de vincular al dueño del vehículo a las diligencias administrativas para que ejerciera su derecho de defensa, tenía ese preciso objetivo: garantizar el principio de personalidad de la sanción.

De allí mi desacuerdo con la posición mayoritaria según la cual era necesario que la norma dijera, de manera explícita, que la responsabilidad solidaria del propietario solo se configuraría cuando fuera probada su responsabilidad en el hecho. A mi juicio, el condicionamiento era claro:  implícito, pero evidente.

De lo contrario se llegaba a una interpretación absurda según la cual, la norma llamaba al propietario a participar en el proceso para que ejerciera su derecho de defensa, pero independientemente de lo que dijera, de las pruebas que aportara, de las justificaciones que presentara -por más contundentes que resultasen- siempre sería responsable de la infracción.

Una interpretación como estas es contraria al sentido natural de la disposición, además de que devela un prejuicio en la posición mayoritaria, y es que el propietario nunca tiene nada que ver con la infracción cuando el que conduce es otro.

Ciertamente, aunque la percepción inicial del fenómeno podría hacer pensar que la falta cometida por el conductor nunca puede ser imputada al propietario, dado que las infracciones detectadas por el sistema automático de multas son las cometidas durante la conducción del vehículo, es decir, las propias de manejo de la máquina, y allí el propietario no podría incidir en la infracción -pues dos personas no pueden conducir simultáneamente un vehículo-, sí resultan previsibles hipótesis concretas en que el propietario podría ser corresponsable o responsable directo de una infracción de tránsito cometida por otra persona.

Describo sucintamente algunos casos en que, a mi juicio, esto podría ocurrir:

a.     El propietario del vehículo decide enseñarle a manejar a su hijo adolescente y lo pone al mando mientras aquél se sienta en la silla del copiloto. La inexperiencia del joven, promovida por la imprudencia del padre, propicia la comisión de varias infracciones de tránsito.

b.     El propietario de un vehículo que no tiene al día la revisión técnico mecánica ni le funcionan las luces direccionales se lo presta a un amigo. Este marca el cambio de carril mientras conduce, pero las luces no se encienden y ocasionan un accidente de tránsito. La falta de cuidado del propietario anula el deber de cuidado del conductor y ocasiona el incidente, que es captado por una cámara de multas.

c.      El propietario del vehículo accede a prestárselo a un amigo ebrio. El conductor comete repetidas infracciones de tránsito. La imprudencia de ambos -a lo cual podría añadirse, el dolo del primero-, ponen en riesgo la seguridad pública o causan un accidente detectado por una cámara.

d.     La cámara detecta un vehículo que transporta una carga sobredimensionada, no permitida por las normas de tránsito. La carga pertenece al dueño del vehículo, que es conducido por su empleado, circunstancia que podría hacer confluir varias imprudencias.

Si bien podría considerarse que estas son hipótesis extremas, exóticas para el imaginario general según el cual el propietario del vehículo no es responsable por las infracciones que comete quien lo conduce, lo cierto es que no hace falta forzar demasiado la creatividad para recrear coyunturas semejantes que ya no podrán ser examinadas por la Administración como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la norma.

Porque, en verdad, el prejuicio que guió la decisión mayoritaria parece descartar a priori que el propietario pueda verse alguna vez involucrado en la comisión de una infracción de tránsito cuando no conduce el vehículo, lo cual queda desvirtuado por ejemplos como los previamente expuestos.

Y es que justamente para eso estaba pensada la norma: para permitirle a la Administración sancionar estos comportamientos, pero también para permitirle al propietario del vehículo liberarse de toda responsabilidad cuando en verdad nada hubiera tenido que ver con la infracción.

Era esto lo que reconocía al hacer comparecer al proceso al dueño y al conductor, a fin de que, en ejercicio de su derecho de defensa, midieran sus mutuas responsabilidades -si a ello hubiera lugar- o demostraran su completa inexistencia. 

No es por tanto acertado afirmar, como lo indica el fallo, que “no basta con garantizar que se ejerza formalmente el derecho a la defensa porque, sin exigir imputación personal de la infracción, la única defensa posible consistiría en demostrar que no se es el propietario del vehículo o que éste fue hurtado. Por lo tanto, las pruebas dirigidas a demostrar que el propietario no fue quien cometió la infracción, serían impertinentes”.

Ello, porque no podía ser que la norma permitiera la vinculación del propietario para ningún propósito. ¿Con qué fin entonces se estableció en el propio artículo que debía garantizarse el debido proceso del propietario y su derecho de defensa?

Es claro que la finalidad de esos apartes normativos era permitir que en el desenvolvimiento de la defensa se descubrieran las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrió la falta, con el fin de determinar la culpabilidad y responsabilidad personal a cada involucrado.

Por supuesto, entiendo que existan casos, como los que se expusieron en el debate correspondiente, en los que el nexo causal entre conducción y derecho de dominio se rompe de manera indiscutible de forma que el propietario debe considerarse liberado de cualquier responsabilidad, como ocurre cuando el conductor que comete la infracción ha hurtado previamente el vehículo a su propietario.

Sin embargo, también para esta hipótesis la norma resultaba de extrema utilidad pues, ante la presentación de las exculpaciones pertinentes, el dueño podía probar que el vehículo había salido ilegítimamente de su órbita de cuidado, para liberarse con ello de cualquier responsabilidad administrativa, siendo posible acudir siempre al principio de in dubio pro reo en los casos menos evidentes.

Lo que no estaba permitido inferir, porque va en contravía de la experiencia e ignora la dogmática del régimen de responsabilidad, es que el titular del vehículo, por el solo hecho de serlo, nunca tuviera participación en la comisión de la infracción de tránsito. Ello implica romper por vía judicial un vínculo que es netamente probatorio: la existencia del nexo causal entre la infracción y la conducta.

Además, dicha presunción invalida del deber de cuidado que cabe a toda persona propietaria de un vehículo, y que la obliga no solo a mantenerlo en óptimas condiciones de maniobrabilidad, sino a garantizar, en la medida de lo posible, y dentro de las exigencias propias de cada circunstancia, el correcto uso del aparato.

Este deber se extiende hasta las condiciones y habilidades personales de aquellos a quienes se les autoriza conducirlo, por lo que no cabía argumentar tampoco que con el llamado a juicio al propietario se desconociera el principio probatorio de que las negaciones indefinidas no requieren ser probadas por quien las alega.

Consecuencia evidente del deber de cuidado es que el propietario pueda dar cuenta de si el vehículo ha salido legítima o ilegítimamente de su órbita de cuidado, y que pueda reportar ese hecho ante las autoridades administrativas cuando se investigue una falta cometida con uno de sus bienes.

La bondad del precepto permitía -contrario a lo dicho en Sala- adentrarse en este análisis, habilitando a la Administración para liberar de responsabilidad al propietario cuando su deber de diligencia lo hubiera desligado por completo de la infracción o, para exigírsela, si se llegase a demostrar que su participación, por acción u omisión, culposa o dolosa, incidió total o parcialmente en la comisión de la falta.

Vista de ese modo, la norma no solo ofrecía una evidente ventaja para la Administración de tránsito en su compromiso de asegurar la seguridad vial, sino una herramienta de defensa de los particulares contra posibles imperfecciones del sistema y abusos de las autoridades sancionatorias.

En conclusión, me aparto de la decisión mayoritaria en cuanto a que, a mi juicio, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017 garantizaba de manera suficiente el principio de la personalidad de la sanción, pues permitía al propietario del vehículo con el que se cometió la infracción probar su completa desconexión con la falta o, a la Administración, probar su grado de participación en la misma.

5. Dicho todo lo anterior, lo que sí resultaba inconstitucional era el sistema de recaudo de la multa por vía de la figura de la solidaridad entre el conductor y el dueño, no porque la solidaridad hubiera sido impuesta por la norma como consecuencia automática de la condición de ser propietario del vehículo, sino porque esa figura, autónomamente considerada, resulta ajena e incompatible con el régimen administrativo sancionatorio.

En este sentido, aunque coincido con la declaratoria de inexequibilidad de la figura de la solidaridad, discrepo de las razones por las cuales fue expulsada del ordenamiento jurídico, pese a lo cual no resultaba del caso aclarar el voto en relación con esta sola decisión, pues la palabra “solidaridad” estaba subsumida en la norma declarada inexequible y por tanto fue retirada del ordenamiento en función de las razones dadas por la mayoría, de las cuales me he apartado en los términos previstos con anterioridad.

6. Ahora bien, aunque este no es un asunto pacífico en la doctrina, y el Tribunal Constitucional español avala su importación al derecho sancionatorio^[113], el ensamblaje de una figura de este tipo -propia del derecho civil- en la lógica del derecho administrativo sancionatorio genera múltiples fricciones de orden constitucional que deberían estudiarse más a fondo.

En materia civil, la solidaridad se predica de aquellas obligaciones con pluralidad de deudores que pueden ser satisfechas con el pago de uno solo. En virtud de la solidaridad pasiva, el total de la deuda puede exigirse a todos los deudores o a cada uno de ellos, pero estos no podrán oponer el beneficio de la división al acreedor (art. 1571 del Código Civil).

En estas condiciones, la solidaridad en el derecho civil está perfectamente justificada porque va encaminada a satisfacer una obligación cuyo monto, determinado o determinable, busca el resarcimiento del patrimonio del acreedor. Se trata, pues, de una forma de repartir la indemnización de un daño o de pagar una deuda.

Transportada al derecho sancionatorio, la solidaridad permitiría que la sanción de multa que se impusiera a varios de los implicados en la infracción fuera saldada por cualquiera de los responsables, liberando a los demás.

No obstante, en el derecho sancionatorio, la sanción no busca el resarcimiento del daño, sino la imposición de un castigo, por lo que este método de cobro conduce, sin más, a la impunidad, pues libera de responsabilidad a quien también cometió la infracción.

(En este punto me parece decisivo aclarar que, a mi juicio, la solidaridad prevista en la norma acusada solo podía predicarse de la sanción de multa, en la medida en que es la única sanción monetaria divisible que puede imponer la Administración).

Así entendido, si la solidaridad civil pretende distribuir las consecuencias patrimoniales de un daño, en la solidaridad administrativa sancionatoria, ¿el objetivo es dividir el castigo?

A mi juicio, la respuesta a este interrogante debe ser negativa. La perplejidad inicial que genera la pregunta predice el sentido de los argumentos jurídicos llamados a contestarla, pues, si el derecho administrativo sancionador está basado en el principio de culpabilidad, es necesario que todo aquel que haya cometido una falta sea sancionado por la infracción, así como resulta prohibido que el castigo de uno libere a los demás responsables.

En el caso de la norma demandada, si luego de agotado el debido proceso y respetado el derecho de defensa, la autoridad sancionatoria concluía que la infracción de tránsito podía ser imputada al conductor y al dueño, en virtud del principio de solidaridad la Administración estaba autorizada para escoger, libremente, a cuál de los dos imponer la sanción.

Y aunque se entiende que el objeto de la regla es garantizar el recaudo de la multa, porque la Administración inteligentemente perseguiría al infractor con mayor capacidad de pago, es lo cierto que la sola posibilidad de castigar a uno de los infractores liberando a los demás resultaba contraria al principio de personalidad de la sanción, pues este no solo impide que alguien sea castigado por una infracción en la que no tuvo participación, sino que obliga a sancionar a todo aquel que haya tenido participación en una falta.

Efectivamente, como reverso de la moneda, si un particular solo es responsable ante el Estado si se comprueba que ha actuado con culpa en la infracción de una falta, con el mismo rigor si a un particular se le demuestra que ha cometido culpablemente una falta, es deber del Estado imponerle una sanción.

Lo que habilita la figura de la solidaridad, por la opción de pago alterno por uno de los deudores y su efecto liberador respecto de los otros, es que el Estado renuncie a sancionar a infractores responsables de quebrantar los tipos administrativos sancionatorios, seleccionado gratuitamente a quienes sufrirán el castigo.

Por ese camino, como la pluralidad de intervinientes en la infracción no tendría por qué ser un factor reductor de la responsabilidad, la solidaridad en el derecho sancionatorio debilita el principio de rango constitucional que obliga a exigir responsabilidades según el grado de participación en una falta^[114].

En este sentido, coincido con el tratadista Alejandro Huergo Lora cuando afirma que esa solidaridad “es abiertamente contraria al principio de culpabilidad porque (...) obliga a un sujeto a pagar por la infracción que ha cometido él y por la que han cometido otros.^[115]”

La solidaridad también es contraria al principio de igualdad ante las cargas públicas, en la medida en que el criterio para la imposición de la multa no es, como debe ser, el grado de participación del particular en la comisión de la falta, sino la mayor capacidad económica para asumir el pago de la multa.

Al llevarse por delante el principio de igualdad, la solidaridad arrasa con el de proporcionalidad de la sanción, principio que también disciplina el ejercicio de la función administrativa sancionadora. Ello porque la arbitraria escogencia del deudor-infractor que debe pagar la multa hace recaer todo el reproche de la sanción en cabeza suya, no obstante que los demás infractores, liberados por su pago, también han debido recibir castigo por su comportamiento.

Esta afectación del principio de proporcionalidad se evidencia además en la desaparición de la graduación de la sanción en función del tipo de culpa que le cabe al infractor.  En virtud del poder liberatorio del pago de la multa por parte de uno de los responsables, la Administración podría terminar sancionando a quien solo actuó imprudentemente -pero garantiza capacidad de pago-, mientras favorece con la impunidad al que lo hizo con dolo -pero no tiene el mismo respaldo económico para asumir la multa-, con lo cual, además, desaparece el efecto disuasor de la sanción.

Son estas las razones por las cuales consideré que la figura de la solidaridad era autónomamente inconstitucional, tal como se utilizaba en el texto original de la norma demandada.

7. Debo advertir por último que estas discrepancias acerca de la incorporación de la solidaridad al derecho administrativo sancionador no son novedosas en el debate constitucional nacional. Tal como lo advertí en la Sala Plena, en Sentencia C-699 de 2015, con ponencia del magistrado Alberto Rojas Ríos, la Corte declaró inexequible la expresión “solidaridad” contenida en el penúltimo inciso del artículo 55 de la Ley 13 de 1990, que establecía un régimen de responsabilidad solidaria entre el capitán de una nave de pesca, el armador y los titulares de los permisos de pesca por infracciones al régimen de pesca correspondiente.

Las razones de la Corte esbozan someramente la perplejidad a que se ha venido haciendo referencia:

“En este sentido, la responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del derecho sancionatorio pesquero porque desconoce el fundamento del sistema punitivo, basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ningún caso pueda sustentarse que el interés público permite establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos.

“El efecto de la solidaridad consiste en extender el ámbito de la responsabilidad sancionatoria, de manera que pueda ser exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. En este contexto, lo que la Corte quiere precisar es que cada uno de los sujetos responsables en materia pesquera, ya sea el capitán de la nave, el armador o el titular del permiso de pesca es sancionable en la medida en que se demuestre su culpabilidad.

“(...)

“En virtud de lo anterior, la palabra “solidarios” del penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 será declarada inexequible, al no establecer un estándar de imputación objetivo aplicable a los procesos de responsabilidad pesquera, que sea compatible con los principios integradores del Artículo 29 de la Constitución Política”. (Sentencia C-699 de 2015)

La cita de la Corte deja en claro que ya existía un precedente relativo a la incompatibilidad entre el régimen de solidaridad y el sistema administrativo sancionatorio, por lo cual debería corresponder a la sentencia justificar las razones que la llevaron a ignorarlo.

En los términos anteriores dejo expuesto mi salvamento de voto.

fecha ut supra

JULIO ANDRÉS OSSA SANTAMARÍA

CONJUEZ