Sentencia C-040/20

1.   Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2.     Asunto previo: aptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo contra el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, por violación al derecho a la paz, de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final y de los principios de la función administrativa.

2.1.         La Defensoría del Pueblo plante que el cargo dentro del proceso D-13339 contra el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, que se refiere a la financiación de las ZEII a través de una subcuenta del Fondo de Programas Especiales para la Paz -FPEP, creado por la Ley 368 de 1997, es inepto por falta de claridad, certeza y relevancia constitucional. Por su parte, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa y la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, señalan que no es cierto que la subcuenta no esté articulada con el marco de implementación del Acuerdo de Paz.

2.2.         Respecto de la aptitud de la demanda, es bien sabido que su admisión se realiza por el magistrado sustanciador a la luz del principio pro actione, dado el carácter ciudadano que la Constitución le atribuye. Dicha admisión se decide a partir de la verificación del cumplimiento de unos requisitos mínimos que permiten delimitar el control de constitucionalidad a cargo de la Corte y, por lo mismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende adelantarse. El Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, establece, en su artículo 2, que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial (núm.1º); (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas (núm.2º), (iii) las razones por las cuales se estiman infringidas tales normas constitucionales (núm.3º); (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado (núm.4º), y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda (núm.5º).

El tercero de los requisitos mencionados, que se conoce como concepto de la violación[96], implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de que no planteen una verdadera controversia constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional el concepto de la violación se formula debidamente cuando se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas y se expresan las razones por las cuales se considera que los textos demandados violan la Constitución. Esas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

En las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, este Tribunal precisó el alcance de tales mínimos argumentativos, al decir que hay claridad cuando existe  un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las razones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la disposición demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia, y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando formula al menos una duda sobre la exequibilidad de la disposición demandada[97].

2.3.         Ha sostenido esta Corporación que, en principio, en el auto admisorio de la demanda se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, pero que ese primer acercamiento responde a una valoración sumaria, realizada por el magistrado sustanciador, razón por la que no se compromete la competencia de la Sala Plena de la Corte, órgano al que compete decidir definitivamente sobre las demandas ciudadanas contra las leyes o los decretos con fuerza de ley[98].

Además, solo después del auto admisorio de la demanda los ciudadanos y la Procuraduría tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar su concepto a la Corte. Tales intervenciones deben ser consideradas por este Tribunal al momento de tomar una decisión por cuanto se trata de un proceso participativo de control ciudadano[99]. Dado que estos escritos se pueden referir a la aptitud de la demanda, la decisión definitiva sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corporación.

2.4.         Para la Sala, el cargo contra el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, por violación del derecho a la paz, de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final y de los principios de la función administrativa, no cumple los requisitos relacionados con el concepto de la violación, como lo plantearon la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, el de Defensa y la Secretaría Jurídica de Presidencia, conforme a las siguientes consideraciones:

2.5.         Los demandantes sostienen que la disposición demandada no se articula con los demás instrumentos legales en materia de paz, por lo cual surgen dudas sobre el funcionamiento del FPEP en cuanto sus objetivos son diferentes a los de las ZEII y no queda claro quién administraría la subcuenta, ni quién tomaría las decisiones finales sobre el destino de los recursos; y que (ii) la creación de la subcuenta en estas condiciones muestra la reducción de recursos para la paz ya pactada, lo que obstaculiza la ejecución del Acuerdo de Paz. En consecuencia, sostienen que (iii) se vulnera el artículo 209 de la Constitución respecto del deber de las autoridades públicas de coordinar el cumplimiento de los fines del Estado, en una materia de especial relevancia constitucional, cual es el cumplimiento del Acuerdo Final, lo que (iv) vulnera también el Acto Legislativo 02 de 2017. En particular, consideran que esta regulación desconoce el punto 6 del Acuerdo Final, referente a su implementación, verificación y refrendación; y particularmente el punto 6.1. en cuanto define que se debe seguir un enfoque de eficiencia y eficacia de los recursos.

2.6.         En primer lugar, el argumento según el cual las medidas previstas en el artículo 2º de la Ley 1941 de 2018 no se articulan con otros instrumentos en materia de paz, corresponde a una apreciación subjetiva de los demandantes. De hecho, la misma disposición demandada establece que una de las finalidades de la creación de las ZEII es garantizar la acción coordinada del Estado en dichas zonas, que los planes especiales que se adopten no suspenden los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, donde coincidan, se articularán, incluso con los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS), el Plan Marco de Implementación (PMI) y el Fondo de Programas Especiales para la Paz (FPEPT). Carece de certeza, en consecuencia, sostener que las medidas previstas en el artículo 2º de la Ley 1941 de 2018 no se articulan con otros instrumentos en materia de paz.

En cualquier caso, aún en el evento de que los mecanismos de articulación previstos resultaren inadecuados, o se presentaren tensiones en la aplicación de los diferentes mecanismos e instrumentos normativos de coordinación, los argumentos de la demanda se ubican en el terreno de la legalidad, pues si bien los accionantes señalan problemas que encuentran violatorios del artículo 209 superior, según el cual “[l]as autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”, ellos no se derivan del contenido normativo demandado. En este sentido, el cargo adolece de suficiencia y pertinencia, pues las razones expuestas son de convivencia o de corrección de decisiones legislativas y, por lo mismo, no tienen la capacidad de configurar un cargo de inconstitucionalidad de la disposición.

La argumentación tampoco cumple con los requisitos de certeza y pertinencia, y por tanto no son suficientes. Como se dijo, no es cierto (i) que la disposición no prevea instrumentos de coordinación o articulación con otros instrumentos normativos de paz. Tampoco se advierte (ii) que los instrumentos previstos puedan ser insuficientes o inadecuados como consecuencia de la regulación demandada, por lo que el cargo se funda en una apreciación subjetiva de los demandantes. Menos se deriva de la disposición demandada una regla que desconozca el mandato constitucional de coordinación.

Por último, los demandantes afirman que la disposición desconoce el acápite 6, y particularmente el 6.1. del Acuerdo Final, en cuanto a su mandato de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos de su implementación, lo cual generaría una vulneración del Acto Legislativo 02 de 2017, según el cual el Acuerdo de Paz es de obligatorio cumplimiento para realizar el principio fundamental y derecho constitucional a la paz, así como el principio de buena fe.

Del artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017 se deriva que los contenidos del Acuerdo Final que corresponden a normas de Derecho Internacional Humanitario o de derechos fundamentales, tienen dos funciones específicas respecto de las normas y leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son obligatoriamente parámetros de interpretación y (ii) son referente de desarrollo y validez. En ambos casos, con sujeción a las disposiciones constitucionales[100]. Asimismo, las autoridades del Estado “tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final” y todas las actuaciones estatales y sus desarrollos normativos “deberán guardar coherencia e integridad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final” (art.1 Acto Legislativo 02 de 2017)[101].

Así las cosas, si bien es inobjetable, como plantean los demandantes, que existe una obligación de las autoridades del Estado de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, en cuanto política de Estado, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, no es posible sostener que el mismo tenga per sé valor normativo que permita la realización de un juicio de constitucionalidad en el que se pueda confrontar la disposición demandada con el contenido del Acuerdo Final.

Ahora bien, en cuanto a la aplicación de algunos contenidos del Acuerdo como referentes de desarrollo y validez, los demandantes no demuestran (i) que la disposición demandada sea una norma de implementación del Acuerdo de Paz; (ii) no indican los contenidos de dicho Acuerdo relativos a derechos fundamentales o al Derecho Internacional Humanitario, que puedan ser tenidos como referentes de desarrollo y validez o como parámetros de interpretación de la disposición demandada; (iii) no argumentan por qué el punto 6.1 del Acuerdo debe ser aplicado como referente respecto de la disposición demandada; y (iv) aún en el evento en que el Acuerdo Final pudiera tener dichas funciones respecto de la disposición demandada, tampoco es claro por qué razón la misma supone un recorte a los recursos para la implementación del Acuerdo de Paz, o plantea ineficiencia o ineficacia en el uso de los recursos pues, contrario a lo planteado por los demandantes, los parágrafos 1 y 2 de la disposición demandada establecen claramente que la financiación de los planes especiales para las ZEII provendrá de recursos adicionales del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector privado , y que en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementación para los PDET.

En estas condiciones, el argumento relacionado con la violación del Acto Legislativo 02 de 2017 carece de certeza, pues la interpretación sobre uso ineficaz o ineficiente de los recursos no se deriva de la disposición acusada.

En su conjunto, el cargo carece de claridad pues no existe un discurso explicativo comprensible, ni hay un hilo conductor que permita apreciar cómo la existencia de instituciones, fondos y funcionarios son competencias concurrentes puede configurar la existencia de una vulneración al principio de buena fe exigible de las autoridades en el cumplimiento del Acuerdo Final, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017.

3.     Metodología de la decisión

Descartado por ineptitud el cargo analizado en el acápite anterior, formulado en la demanda radicada con el No. D-13339, se abordará a continuación el estudio de los cargos restantes formulados en las demandas D-13339 y D-13337, en el siguiente orden: (i) el parámetro de constitucionalidad alegado, (ii) el problema jurídico a resolver, y (iii) el análisis de constitucionalidad de la disposición impugnada.

4.     Estudio del cargo por violación del derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas

4.1.         El parámetro de constitucionalidad de la disposición demandada para este cargo se constituye por las normas constitucionales que sustentan la obligación de consulta previa de medidas legislativas. Desde una perspectiva general, el deber de consulta previa de las comunidades étnicas se fundamenta en el carácter pluralista del Estado colombiano (art. 1 C.P.) el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural (art. 7 C.P.) cuya garantía como principio fundamental es un fin esencial del Estado (art.2 C.P.), así como en el reconocimiento a las comunidades indígenas de su territorio y el derecho a su auto gobierno (arts. 329 y 330 C.P.); en el reconocimiento de derechos particulares y territoriales a las comunidades negras que desarrolló la Ley 70 de 1993 con fundamento en el artículo 55 transitorio de la Constitución; y en las diversas normas constitucionales que reconocen los derechos de participación ciudadana (Preámbulo y arts. 1, 2, 40).

Específicamente, el derecho de consulta previa de las comunidades étnicas frente a medidas legislativas está contemplado en el Convenio 169 de la OIT[102] que hace parte del bloque de constitucionalidad pues, según el artículo 93 de la Constitución “[l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. En efecto, e literal a) del numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 estipula obliga a:

         “a). Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;”

Ahora bien, como lo resalta la intervención de la Universidad Externado de Colombia en su concepto, la consulta previa no es el único mecanismo de participación contemplado en el marco jurídico aplicable, pues tanto el Convenio 169, como las citadas normas constitucionales, establecen diferentes formas de participación de las comunidades étnicas y sus miembros que deben seguirse de manera cotidiana en la acción del Estado.

4.2    Con este fundamento la Corte ha reconocido el derecho fundamental a la consulta previa. A partir del año 2001 la Corte Constitucional comenzó a discutir si el deber de consulta previa se entendía a los proyectos de ley. En un comienzo adoptó una postura restringida y aseguró que, dado que ni la Constitución ni la ley orgánica que regula el procedimiento legislativo exigen la consulta previa en el procedimiento de aprobación de un proyecto ley, la consulta no era obligatoria es estos casos. Así, en la Sentencia C-169 de 2001, en la que se analizó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se creó una circunscripción electoral especial para que las comunidades afrocolombianas, la Corte consideró que la omisión de consulta no viciaba la constitucionalidad de la medida.

En la Sentencia C-030 de 2008 que examinó la constitucionalidad de la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la Ley General Forestal” se sistematizaron los criterios que la jurisprudencia había venido desarrollando y los criterios para su implementación , y amplió los ámbitos de aplicación de la consulta previa de los grupos étnicos a otras medidas legislativas diferentes a las relacionadas con explotación de recursos naturales en territorios de los grupos étnicos, además definió claramente los efectos, o bien la inexequibilidad, exequibilidad parcial o declaración de omisión legislativa, en los casos en los que no se efectuara la consulta. En esa ocasión la Corte declaró inexequible la norma revisada por no haber sido consultada a las comunidades afrocolombianas e indígenas antes de su aprobación legislativa, pese a que ninguna ley o decreto ordenaba la consulta de manera explícita. Esa tesis fue reiterada en todos los fallos posteriores que versaron sobre la misma controversia, y se extendió a los actos legislativos, las leyes aprobatorias de tratados y los proyectos de leyes estatutarias como modalidades de medidas legislativas.

En la Sentencia C-253 de 2013 definió la que dicha consulta solo sería exigible para medidas legislativas o administrativas posteriores a la sentencia C-030 de 2008. Igualmente, precisó que el mecanismo de consulta previa debe surtirse no solamente ante decisiones que versen sobre la explotación de recursos naturales existentes en territorios pertenecientes a las comunidades étnicas, sino también en casos que involucren decisiones administrativas y legislativas que afecten directamente o comprometan intereses propios de los pueblos indígenas y tribales.

Ahora bien, la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a las comunidades étnicas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados (ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y C-389 de 2016).

En la Sentencia C-389 de 2016, en la que se estudió la concesión de títulos mineros en territorios de comunidades étnicamente diferenciadas se sostuvo que los anteriores criterios de apreciación “no cierran por completo la vaguedad del concepto de afectación directa y mantienen de esa forma la importancia de una evaluación caso a caso sobre la obligatoriedad de la medida. Pero constituyen, sin embargo, una orientación suficiente para el desempeño de esa tarea en términos acordes a los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.

En la Sentencia C-730 de 2017, la Corte estudió la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 referente los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET. Dicha sentencia resulta especialmente pertinente en cuanto a la similitud que los demandantes plantean entre las ZEII y los PDET. En aquella ocasión, al desarrollar el control automático e integral previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 para normas expedidas bajo el procedimiento allí contemplado, la Corte Constitucional evaluó si el Decreto Ley debía haber sido objeto de consulta previa y desestimó su procedencia obligatoria “por cuanto en su artículo no se dispone sustancialmente ninguna intervención específica que afecte a los pueblos y comunidades étnicas, en cuanto “se limita a crear herramientas administrativas, para ser ejecutadas en forma posterior”, frente a las cuales si podría resultar obligatoria la referida consulta previa”[103]. Además, resaltó en aquella ocasión que el Decreto estudiado “plantea una ruta que debe seguirse en el procedimiento de elaboración de los PDET y de los PATR, marco que prevé, en todo caso, que cuando se pretenda su realización en regiones que incluyan territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, deberá garantizarse el derecho fundamental a la consulta previa para su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial”[104].

4.3    De conformidad con la argumentación planteada en la demanda, y el parámetro de constitucionalidad aplicable, la Corte Constitucional deberá resolver el siguiente problema jurídico:

         ¿El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 genera una afectación directa a las          comunidades étnicas que hace obligatorio el trámite de consulta previa para su          expedición?

En el evento en que la respuesta sea positiva, se habría producido una violación del derecho fundamental a la consulta previa, generando la inconstitucionalidad de la norma.

4.4.   La norma demandada autoriza al Consejo de Seguridad Nacional a (i) declarar Zonas Estratégicas de Intervención Integral, y (ii) a adoptar planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y medidas reforzadas de protección a la población.

Sin embargo, la norma no define cuáles son las áreas del territorio nacional en las que se implementarán las medidas pues justamente la facultad de su declaratoria se difiere al Consejo de Seguridad Nacional.

Por consiguiente, como plantean varias entidades que han participado en el presente proceso de constitucionalidad, la norma demandada tiene la virtualidad de ser aplicada en zonas en las que hagan presencia comunidades étnicas. Sin embargo, dicha afectación es eventual y no directa, como exige el marco jurídico aplicable para hacer procedente la consulta previa.

Adicionalmente, la norma tampoco aborda asuntos que la jurisprudencia ha identificado por constituir afectaciones directas[105]: La norma impugnada no se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; ni impone cargas o atribuye beneficios a una comunidad modificando su situación o posición jurídica; ni interfiere con elementos definitorios de la identidad o cultura de una comunidad étnica; tampoco se trata de una medida general que afecte con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados pues eso dependerá de la focalización de las ZEII.

Adicionalmente, es de aclarar que la consulta previa no es la única manera de garantizar la participación de las comunidades étnicas en las decisiones públicas. Como lo plantea la intervención de la Universidad Externado de Colombia, existen diferentes maneras de proporcionar instrumentos de participación a las comunidades étnicas que no se circunscriben exclusivamente a la consulta previa. Por ejemplo, en el debate en el Congreso de la República esta participación se da a través de los instrumentos de democracia representativa que se ejercen por medio de las curules asignadas por la circunscripción especial indígena que contempla el artículo 171 de la Constitución. Adicionalmente, los miembros de las comunidades étnicas y sus autoridades tienen el derecho, de conformidad con el artículo 40 constitucional, a participar en pie de igualdad con los demás miembros de la población a través de los numerosos mecanismos previstos en la Constitución y en la legislación, según el tipo de decisión a adoptar.

Ahora bien, resulta indudable que cuando las autoridades administrativas opten por declarar las ZEII y adoptar las medidas derivadas de dicha declaratoria en zonas con presencia de comunidades y territorios étnicos, procede el trámite de consulta previa. Esto en virtud del mismo artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece que la consulta previa procede ante medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas.

Como advierte la demanda en el sustento de su petición subsidiaria, así como el concepto Fiscal, el de la Defensoría del Pueblo y de la Comisión Colombiana de Juristas, la declaratoria de las ZEII en áreas con presencia de comunidades y territorios étnicos, así como la formulación de planes en las mismas, convierte la afectación hipotética que prevé la norma en una afectación directa a dichas comunidades. Por consiguiente, conforme al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, en armonía con las normas constitucionales que reconocen los derechos de las comunidades étnicas, procederá la realización de la consulta previa.

En efecto, como plantean los demandantes, dentro de las ZEII se adoptarían decisiones en materia de priorización de servicios sociales, de protección y seguridad que afectarían sus facultades constitucionales de autogobierno y autonomía territorial, reconocidos en los artículos 329 y 330 de la Constitución, así como en la Ley 70 de 1993, expedida por disposición del artículo 55 transitorio constitucional.

Ahora bien, cabe aclarar que, en cuanto la norma demandada también hace mención a medidas de protección reforzadas de la población, se debe tener en cuenta que el ejercicio de las facultades en materia de orden público de las autoridades no está supeditadas a la realización de la consulta previa. En efecto, de conformidad con la Constitución, el Presidente tiene la función de garantizar el orden público en todo el territorio nacional (art. 189 numerales 3 y 4) de manera coordinada con las autoridades y consejos de gobierno de los territorios étnicos, de conformidad con el numeral 7 del artículo 330 de la Constitución que estatuye como función de estos “[c]olaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional”. Estas funciones también se ejercen coordinadamente con los Gobernadores como agentes del Presidente en materia de orden público (art. 303 C.P.) y con los alcaldes, que tienen como función conservar el orden público bajo las órdenes e instrucciones del Presidente y el gobernador (art.315.2 C.P.), bajo la decisión preferente del Presidente de la República (art. 296 C.P.).

En efecto, sería desproporcionado exigir consulta previa para ejercer las atribuciones de control de orden público y protección de la población que deben ser implementadas con la urgencia que las circunstancias exijan, bajo la responsabilidad de las autoridades facultadas para tal fin. Entonces el ejercicio de dichas facultades no exige consulta previa, pero demanda la debida coordinación con las autoridades étnicas que permitan el respeto a su autonomía y territorio, dentro de la órbita de las competencias constitucionales señaladas.

4.5    Así las cosas, para dar respuesta al problema jurídico formulado, se concluye que la norma demandada no afecta de manera directa a las comunidades étnicas, razón por la cual no debió ser objeto de consulta previa.

En cuanto a la solicitud subsidiaria de condicionar la norma en el entendido de que se deberá garantizar la consulta previa de la declaratoria y adopción de planes de las ZEII, la Corte advierte que el condicionamiento no es necesario pues la norma no proscribe la realización de la consulta. No es dable deducir que el hecho de que una norma no refiera expresamente el deber de consulta previa de medidas administrativas que afecten directamente a comunidades étnicas, excluye dicho deber. Al contrario, las normas constitucionales y el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, varias veces referidos, consagran la obligatoriedad de dichas consultas, por lo que no es causal de inconstitucionalidad de estas, el hecho de no señalarlo expresamente.

En mérito de lo anterior, la Corte concluye que la norma es exequible en relación con el cargo analizado, referente a la presunta violación del derecho fundamental a la consulta previa.

5.     Estudio del cargo por violación del derecho a participación de las comunidades y autonomía de las entidades territoriales

5.1.         En la demanda se argumenta que el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce los artículos 2 “(deber de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural)”[106] y 40 “(derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político)”[107] de la Constitución, así como el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 13, 20, 21 y 22 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos ciudadanos a ser parte en las decisiones públicas, a reunirse y a asociarse, así como a presentar peticiones respetuosas. También plantean que la norma afecta el principio democrático e invade competencias propias de las entidades territoriales, en cuanto “a) permite que el Consejo de Seguridad Nacional (compuesto exclusivamente por entidades del orden nacional subordinadas al Presidente de la República) delimite zonas de intervención en materia de política criminal, protección y política social, sin garantizar la participación de las comunidades afectadas o tan siquiera de las autoridades administrativas locales: b) permite que el Consejo Nacional de Seguridad construya planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población sin la participación de las comunidades afectadas o de las autoridades de las entidades territoriales donde se declara las ZEE; lo que se agrava si se tiene en cuenta que estos planes tendrían una duración indeterminada (“la duración que se determine”); c) subvierte el orden de prelación de los instrumentos de planificación local sin la participación de las comunidades”[108]. En la demanda se expone además que el diseño ofrece una amplia discrecionalidad a las autoridades nacionales, en desmedro de las territoriales y, se agrega, “hacen que instrumentos construidos sin la participación de las comunidades primen sobre aquellos que sí fueron construidos con la participación de aquellas”[109].

Así las cosas, los accionantes plantean dos tipos de vulneración de la Constitución. De una parte, el derecho fundamental a la participación de las comunidades ubicadas en las ZEII; y, de otra, la autonomía de las entidades territoriales frente a las autoridades nacionales, incluidas las atribuciones en materia de planeación territorial. Por tal razón, se pasará a analizar separadamente estos dos asuntos, para luego formular los problemas jurídicos y analizar la constitucionalidad de la disposición demandada.

5.2.         En cuanto al parámetro de constitucionalidad relativo a la democracia participativa y al derecho fundamental a la participación, que hacen parte de un eje esencial de la Constitución, habría que señalar que la Carta Política dispone que las finalidades de la Constitución se deben garantizar dentro de un marco participativo (Preámbulo), que Colombia es una República unitaria, democrática, participativa y pluralista (art. 1 C.P.), que uno de los fines del Estado es facilitar la participación de todas las personas en las decisiones que les afecten (art. 2 C.P.), y que la participación es una expresión de soberanía popular (arts. 3 y 103 C.P.). Como consecuencia de lo anterior, se reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través de múltiples “formas de participación democrática” (Art. 40 C.P.). La Constitución obliga a la educación en valores democráticos (art. 41 C.P.), garantiza la participación de los jóvenes, las personas de la tercera edad y las personas con discapacidad, ante instancias que definan las políticas que les conciernen (arts. 45, 46 y 49 C.P.) y de la comunidad en la organización de servicios de salud (art. 49 C.P.), en asuntos sobre derechos del consumidor (art. 78 C.P.) y ambiente sano (art. 79 C.P.). La Constitución también estipula como deber ciudadano el de “[p]articipar en la vida política, cívica y comunitaria del país” (Art. 95.5 C.P.). El Título IV, regula la participación democrática y señala distintos mecanismos de participación democrática; y reserva al legislador estatutario la regulación de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (art. 152.d).

La participación ha sido igualmente reconocida como derecho fundamental en instrumentos internacionales. En efecto, la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos dispone que “la participación de una ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad” (art. 6); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[110] prevé que las personas gozan, sin restricciones (a) del Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, (b) del derecho a votar y ser elegidas en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y (c) del derecho a tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas; y el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos[111] ampara los mismos derechos.

La Ley Estatutaria 1757 de 2015 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”[112] regula instrumentos normativos para promover, proteger, y garantizar “el derecho a participar en la vida política, administrativa, económica, social y cultural, y asimismo a controlar el poder político” y para tal fin, desarrolla diferentes mecanismos de participación cuya regulación “no impedirá el desarrollo de otras formas de participación democrática en la vida política, económica, social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley” (art. 1 Ley Estatutaria 1757 de 2015).

La ley 1757 define como atributos del derecho fundamental a la participación la disponibilidad, el acceso, la calidad y la permanencia. De especial relevancia para el análisis de constitucionalidad planteado en este cargo, resulta la definición de los atributos de disponibilidad, acceso y permanencia:

         “a) Disponibilidad: cuando el ciudadano cuenta con las condiciones      normativas, institucionales y sociales para participar en la construcción de lo público en los términos de equidad, con reconocimiento de la autonomía         ciudadana;

         b) Acceso: cuando el ciudadano puede ejercer la libre expresión, libre    asociación, libre movilización, protesta social, elegir y ser elegido; en    condiciones de equidad e igualdad, sin ningún tipo de discriminación, que         permita la expresión de sus diferencias, intereses, posiciones políticas y       visiones de futuro de manera autónoma;

         (…)

         (d) Permanencia: entendida como la garantía de procesos sostenibles de          participación ciudadana, logrando mayor incidencia en la construcción de lo          público” (art. 109 Ley Estatutaria 1757 de 2015)”.

Igualmente, la Ley Estatutaria señala que “los planes de gestión de las instituciones públicas harán explícita la forma como se facilitará y promoverá la participación de las personas en los asuntos de su competencia” (art. 2 Ley Estatutaria 1757 de 2015).

La Ley Estatutaria consagra, entre otros, un deber de todos los niveles de la administración y del Estado de “[p]romover, proteger, implementar y acompañar instancias de participación” y “[g[arantizar la participación ciudadana en los temas de planeación del desarrollo, de políticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliación, y de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas”(literales a y b, art. 104 Ley Estatutaria 1757 de 2015).

La Ley Estatutaria define derechos de los ciudadanos en la participación ciudadana, así como responsabilidades derivadas del ejercicio de dicha participación (arts. 102 y 103 Ley Estatutaria 1757 de 2015).

En desarrollo de tales disposiciones e instrumentos normativos la jurisprudencia Constitucional ha señalado ampliamente el rol esencial que tiene el principio democrático y de participación ciudadana en la vida democrática de la Nación. Un completo recuento jurisprudencial se realizó en la Sentencia C-150 de 2015, que estudió la constitucionalidad de la Ley Estatutaria. Aquí se reseñarán los desarrollos más relevantes para el presente análisis de constitucionalidad. La Corte ha desarrollado el deber de las autoridades y del legislador de promover, en cuanto resulte posible, mecanismos de participación[113]; ha hecho mención a la complementariedad entre los enfoques de   democracia representativa y participativa, señalando que ambos “se complementan logrando así que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”[114].

La Corte ha recordado que, conforme a la Constitución, el principio democrático es universal y expansivo, “universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”, y “expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia,  lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[115]

En la Sentencia C-150 de 2015, al estudiar el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, antes citado, que obliga a garantizar la participación en los planes de desarrollo y en la gestión pública, la Corte sostuvo:

6.2.2.      El primer inciso impone un deber de incorporar en los instrumentos que orientan y determinan la actividad de las diferentes entidades del Estado, mecanismos de diferente naturaleza para la garantía de la democracia. Respecto de los planes de desarrollo -artículo 339 de la Constitución-, la disposición prevé la adopción de medidas que se desdoblan en dos niveles en los que se manifiesta la democracia: (i) la participación de los ciudadanos en las decisiones que pueden afectarlos; (ii) las formas de organización de la sociedad, cuyas estructuras, propósitos y medios de acción pueden ser del más diverso tipo. Así, el proyecto prevé que el nivel más alto de la organización de la gestión pública -planes de desarrollo- se dispongan medidas que propicien, favorezcan o realicen formas de participación, o bien permitiendo la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que les interesan, o apoyando organizaciones sociales cuya actividad se encuentre reconocida en la Constitución tal y como ocurre, por ejemplo, con las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales a las que alude al artículo 103 de la Carta. En relación con los planes de gestión de las entidades públicas y por ello en un nivel particular, se demanda de éstas la previsión de formas para que las personas puedan participar en aquellos asuntos que sean de su competencia.

6.2.3.      El deber fijado en el segundo inciso tiene como propósito ampliar los canales de participación de manera tal que se asegure la máxima participación posible. Se trata de una forma de optimización del principio democrático, en tanto fortalece la vinculación de los ciudadanos a las etapas en las cuales se diseñan y materializa las políticas de participación”[116].

Y con respecto a los atributos del derecho a la participación, referidos en el artículo 109 de la Ley Estatutaria, la Corte sostuvo:

“6.51.2. Los atributos del derecho a la participación establecidos en el artículo 109 evidencian su complejidad y permiten identificar, de una parte, que tal derecho se asegura fijando obligaciones de acción y de omisión de las autoridades y de los particulares y, de otra, que su materialización requiere de la existencia y protección de otras garantías constitucionales como el derecho a la información y las libertades de expresión, asociación y manifestación. Asimismo es necesario destacar que el derecho como un todo, concepto que subyace al artículo 109, implica también el deber de las autoridades públicas de adoptar normas, diseñar instituciones y poner en práctica los mecanismos que se requieren para optimizar el respeto, la garantía, la protección y la promoción del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, establecido como fundamental en el artículo 40 de la Constitución y reconocido, como se sabe, en normas de derecho internacional integradas al bloque de constitucionalidad”[117].

En síntesis, el principio de democracia participativa y el derecho fundamental a la participación constituyen un elemento esencial de la Constitución, que tiene un amplio y variado despliegue normativo en la Carta fundamental y en instrumentos internacionales que son criterio de interpretación como parte del bloque de constitucionalidad. La Ley Estatutaria 1757 de 2015 de Participación, que igualmente forma parte del parámetro de constitucionalidad, desarrolla extensamente criterios y mecanismos de participación democrática. Conforme a lo anterior, interpretado de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se puede sostener que la participación es un derecho fundamental que incorpora, entre otros aspectos, el derecho de toda persona a tomar parte en las decisiones que le conciernen, tanto en el ámbito público como en el privado y, para tal fin, el marco normativo contempla múltiples mecanismos que no excluyen otras formas de participación que se puedan establecer.

De acuerdo con la Ley Estatutaria, el derecho a la participación debe estar disponible, se debe asegurar su acceso a través de la garantía de otros derechos que la posibilitan, en condiciones de permanencia y sostenibilidad; la Ley Estatutaria también obliga a que la gestión de las instituciones públicas garantice la participación, particularmente en políticas sociales, de convivencia ciudadana, de reconciliación y de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas.

El derecho a la participación, en tanto universal y expansivo, se debe garantizar progresivamente, profundizando cada vez más la democracia. El deber de las autoridades de asegurar la participación, entonces, no es facultativo sino imperativo. Así, cuando la ley no defina expresamente los instrumentos o mecanismos de participación, las autoridades tienen el deber de habilitar los que resulten más adecuados de acuerdo con las decisiones a adoptar pues, se repite, existe una obligación transversal de garantizar la participación de todos los colombianos en las decisiones que

5.3.    El principio de autonomía de las entidades territoriales también es un eje esencial de la Constitución, que define a Colombia como “[r]epública unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” (art.1 C.P.). El título XI de la Constitución, dedicado a la organización territorial estipula que “[l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” y les otorga los derechos a (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer sus competencias, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales (art.287 C.P.). Dichas facultades y derechos deben siempre interpretarse armónicamente con el carácter de República unitaria del Estado colombiano, para lo cual como se expondrá, la misma Constitución prevé principios de armonización y coordinación de competencias.

La autonomía de las entidades territoriales está esencialmente vinculada con el carácter democrático y participativo del Estado, pues contribuye a garantizar de mejor manera el principio democrático, propiciando mejores condiciones para que los habitantes participen en las decisiones que les afectan, no sólo a través de mecanismos de democracia representativa, es decir, a través del auto gobierno, sino también a través de mecanismos de democracia participativa en la vida política, económica y social, en el ámbito territorial más próximo a sus necesidades.

Particularmente, el municipio es la “entidad fundamental de la división político -administrativa del Estado” y “le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes” (art. 311). La Ley Orgánica del Territorio establece que “[l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación” (parágrafo del art. 28, Ley 1454 de 2011).

La importancia que la Constitución da al municipio se basa en que éste es la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, el lugar donde residen los habitantes. El régimen municipal está configurado para garantizar la participación ciudadana, pues la Constitución estipula que “[c]on el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales”. Para tal fin, los corregimientos y comunas disponen de Juntas Administradoras Locales que tienen como función “[p]articipar en los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas”, así como “distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal”, entre otras (art. 318 C.P.).

En ejercicio del derecho a gobernarse por autoridades propias, los habitantes de los municipios y distritos eligen al alcalde (art.314 C.P.), al Concejo Municipal (art. 312 C.P.) y las Juntas Administradoras Locales (art. 318 C.P.). Por su parte, los residentes en los departamentos eligen al gobernador (art. 303 C.P.) y a los miembros de la Asamblea Departamental (art. 299 C.P.). Las funciones de estas autoridades político-administrativas son expresión de su autonomía y han sido asignadas directamente por la Constitución, sin perjuicio de las que les pueda asignar el legislador orgánico al distribuir, dentro del marco de la Constitución, competencias entre la nación y las entidades territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 288 C.P.), principios que la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial define de la siguiente manera (art. 27 de la Ley 1454 de 2011):

        “1. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus         competencias de manera articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este         principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se      articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito        especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como   individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la       Constitución Política.

2. Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía.

3. Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación y seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional desarrollará la materia en coordinación con los entes territoriales”.

Tanto departamentos como municipios disponen de autonomía para la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, en los términos establecidos por la Constitución (arts. 298 y 311 C.P.). Las entidades territoriales tienen la facultad de elaborar y adoptar “de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley” (art. 339 C.P.). El proceso de planeación territorial es esencialmente participativo por disposición Constitucional, la cual prevé la conformación de Consejos territoriales de planeación, de los que hagan parte “los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales” y que deben rendir concepto sobre los proyectos de planes de desarrollo antes de que sean presentados a los Concejos o Asambleas, según el caso (art. 340 C.P.).

Los Concejos Municipales adoptan los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas (art. 313.2 C.P.) que les presente el alcalde (art. 315.5 C.P.). En el Departamento, corresponde a las Asambleas expedir disposiciones relacionadas con su planeación, desarrollo económico y social y adoptar, de acuerdo con la ley, los planes y programas de desarrollo económico y social que le presente el Gobernador (arts. 300 y 305.3 C.P.).

Los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, los mecanismos para su armonización, así como las funciones de los Consejos de Planeación nacional y territoriales y otros procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana, son de reserva de la ley orgánica de planeación (art. 342 C.P.).

Otra expresión de la autonomía de las entidades territoriales es la autonomía financiera, según la cual los entes territoriales, de conformidad con la Constitución y la ley, tienen la facultad de administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. El Concejo Municipal o Distrital y la Asamblea Departamental aprueban su presupuesto anual a partir de la propuesta que presentan el gobernador y el alcalde, respectivamente (arts. 300.5, 305.4, 313.5 C.P.), de conformidad con el presupuesto plurianual contemplado en el Plan de Desarrollo. El Título XII de la Constitución, sobre el régimen económico y de la Hacienda Pública, en su capítulo III, relativo al presupuesto, establece que los principios y disposiciones de dicho título son aplicables a las entidades territoriales en la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto (art. 353 C.P.), precisando que será la ley orgánica la que regulará la materia (art. 352 C.P.).

La Constitución asigna a los municipios y a los departamentos, la responsabilidad en la prestación de ciertos servicios públicos. Particularmente los de salud se deben prestar de manera descentralizada (arts. 49 y 356 C.P.), educación hasta nivel medio (arts. 67 y 356 C.P.), servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico (art. 356 y 367 C.P.), para lo cual se crea el Sistema General de Participaciones que está orientado a garantizar la financiación para estos servicios esenciales. Con fundamento en “los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”, la Constitución faculta al legislador para definir “los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios” (art. 356 C.P.).

La Constitución faculta al Gobierno nacional para “definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad” y establece que dicha estrategia “deberá fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas” (art. 356 C.P.). Adicionalmente, los recursos del Sistema General de Regalías que están orientados a fortalecer la financiación de ciertas funciones de las entidades territoriales, entre las cuales se encuentra la infraestructura educativa (arts. 360 y 361 C.P.).

Por último, como se expuso, por expresa disposición constitucional (arts. 151, 288, 342 y 349  C.P.), también hacen parte del parámetro de constitucionalidad las Leyes Orgánicas de Ordenamiento Territorial (Ley Orgánica 1454 de 2011), la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley Orgánica 152 de 1994) y la Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, que compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto). Lo anterior, en cuanto la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. La Constitución dispuso que la regulación de estos asuntos, que garantizan la autonomía de las entidades territoriales como principio esencial de la Constitución, fueran materia de ley orgánica.

La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en muchas ocasiones de problemas jurídicos de constitucionalidad sobre autonomía de las entidades territoriales en armonía con el carácter unitario del Estado. Sobre el punto, recientemente recordó:

         “El alcance del principio de autonomía de las entidades territoriales se   determina, constitucionalmente, por el influjo de dos elementos     complementarios: el principio de Estado Unitario y las competencias constitucionales propias de las entidades territoriales, en virtud de su      autonomía. El principio de Estado Unitario determina que todos los órganos      del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración pública,          incluida la territorialidad, hacen parte de la unidad política del Estado, lo que          implica que las potestades derivadas de la soberanía, tales como la política          macroeconómica, el acuño de la moneda, el manejo de las relaciones          internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional y de la función    legislativa e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que          pertenecen al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades      territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su      autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas      potestades estatales. Así, el sometimiento de las entidades territoriales a la       Constitución Política y a las leyes de la República, son elementos que       garantizan que la autonomía de las entidades territoriales se ejerza dentro           del Estado Unitario”[118].

La autonomía territorial, no es de carácter absoluto, y el legislador puede regularla sin que ello le permita afectar el núcleo esencial de dicha autonomía. Cualquier limitación debe ser necesaria, útil y proporcionada a un fin constitucional[119].

5.4.    En consecuencia, la Corte deberá resolver varios problemas jurídicos, de conformidad con el parámetro constitucional expuesto:

(i)                ¿El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 otorga al Consejo de Seguridad Nacional competencias que la Constitución atribuye a las entidades territoriales, en materias relacionadas con la prestación de servicios sociales y la planeación de su desarrollo económico y social?

(ii)             ¿El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 desconoce los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad?

(iii)           ¿El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 vulnera el principio democrático y el derecho constitucional fundamental a la participación de los habitantes de las zonas declaradas como ZEII?

5.5.         La Corte encuentra que la disposición demandada atribuye al Consejo de Seguridad Nacional competencias relacionadas con la garantía y el mantenimiento del orden público, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestación de servicios sociales, que podrían entrar en colisión con competencias de las entidades territoriales en dichas materias.

Las ZEII fueron concebidas, según la disposición, como instrumento para garantizar la seguridad nacional en “regiones afectadas por la criminalidad”. Como se expuso en el punto 4.4. de esta providencia, la garantía de la seguridad nacional corresponde al presidente de la República, a cuya consecución concurren gobernadores, alcaldes y autoridades de los territorios étnicos. En efecto, el presidente tiene la función de conservar el orden público en todo el territorio nacional y la de restablecerlo en donde fuere turbado (art. 189 numerales 3 y 4); los gobernadores, por su parte, en la condición de agentes del presidente, la de mantenerlo en el departamento (art. 303 C.P.); los alcaldes, la función de conservar el orden público bajo las órdenes e instrucciones del presidente y del gobernador (art. 315.2 C.P.); y los consejos de gobierno de los territorios étnicos, la de colaborar en el mantenimiento del orden público dentro de sus territorios, de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional (art. 330.7 C.P.). En esta materia, los actos y órdenes del presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores y los de éstos, a su vez, sobre los de los alcaldes (art. 296 C.P.).

Se trata, en consecuencia, de una competencia que, si bien comparten autoridades de distintos niveles territoriales, su ejercicio se encuentra subordinado a las disposiciones e instrucciones del presidente de la República. El legislador, dentro de su amplio margen de configuración del ordenamiento jurídico, puede dotar al Gobierno Nacional de instrumentos que le permitan, dentro del marco de sus competencias constitucionales, garantizar el orden público y proteger la población, particularmente en aquellas zonas del territorio nacional más afectadas por la criminalidad.

Las zonas estratégicas de intervención integral vienen a ser uno de esos instrumentos con que el legislador ha dotado en esta oportunidad al gobierno para la conservación del orden público, cuya declaratoria habilita la intervención estatal mediante (i) la elaboración de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, (ii) la prestación prioritaria de servicios sociales, y (iii) la adopción de medidas reforzadas de protección a la población.

Los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestación prioritaria de determinados servicios sociales, involucran competencias de autoridades tanto del orden nacional como del orden territorial y, si bien, desde una perspectiva amplia, se relaciona con la seguridad y el orden público, comprometen en su conjunto la acción del Estado en el territorio.

Las medidas reforzadas de protección a la población en los territorios más afectados por la criminalidad han de entenderse relacionadas con la seguridad, el orden público y la protección de los derechos a la vida e integridad física de los habitantes de dichos territorios, de competencia prevalente de autoridades nacionales en los términos antes vistos.

Los dos primeros tipos de medidas resultan problemáticos si se tiene en cuenta que las ZEII son declaradas por el Consejo de Seguridad Nacional que es una instancia de coordinación del orden nacional, presidida por el presidente de la República y de la que hacen parte exclusivamente autoridades del orden nacional, tales como consejeros de la Presidencia de la República, representantes de los Ministerios de Defensa, Interior, Justicia, Hacienda, Relaciones Exteriores, del Departamento Nacional de Planeación, así como autoridades de inteligencia, militares y de policía[120].

Una primera cuestión es que en dicho órgano no participan las entidades territoriales, no obstante que la declaratoria de las ZEII está orientada a garantizar “una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado”, que, como se vio, incluye asuntos de seguridad nacional, pero también actividades de planeación, priorización e implementación de política social. El inciso tercero estipula que los planes integrales “articularán a las instituciones públicas, el sector privado y la cooperación internacional”, dejando a las entidades territoriales en el mismo nivel de las demás instituciones públicas, sin consideración a sus competencias constitucionales y legales en materia de planeación del desarrollo y de servicios sociales, y a las entidades públicas en el mismo nivel de las instituciones del sector privado y de cooperación internacional.

La disposición objeto de control prevé adicionalmente, en los incisos segundo y cuarto, instrumentos de articulación con mecanismos de planeación e implementación del Acuerdo de Paz, como los programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), y el Plan Marco de Implementación (PMI)[121]. También prevé mecanismos de articulación intersectorial en instancias nacionales, a través de los Planes Nacionales Sectoriales (PNS). En tales casos se prevén mecanismos de articulación interna con autoridades nacionales, como con el Alto Consejero para el Posconflicto, y la designación por el presidente de la República de un Gabinete de Paz al que se le asigna la función de coordinar la estrategia integral en los territorios priorizados, a través de una Hoja de Ruta Única.

Tal disposición, sin embargo, (i) no prevé ningún mecanismo de participación de los municipios ni de los departamentos ubicados dentro de las ZEII; (ii) no establece ningún dispositivo o instrumento de articulación con los planes de desarrollo de dichas entidades territoriales; (iv) no contempla ningún mecanismo de participación de las comunidades o sectores de la población asentados en dichas zonas, no obstante que participaron o tienen derecho a participar en la formulación y aprobación de los planes de desarrollo locales, en los PDET y en los PISDA.

Sobre el particular conviene recordar que recientemente la Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 mediante el cual se regularon los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, se ocupó de examinar si tales instrumentos de planeación, adicionales a los de planeación del territorio, invadían competencias de las entidades territoriales y si desconocían la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial y de planeación En esa ocasión la Corte encontró que la referida regulación no presentaba problemas de constitucionalidad conforme a las siguientes consideraciones:

“(…), la Corte constata que (…), los artículos 1º, 4º y 6º del Decreto Ley 893 de 2017 prevén la sujeción de los PDET y de los PATR a los planes de desarrollo, a otros instrumentos de planeación y ordenamiento del territorio, así como a las normas orgánicas de planeación, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288 C.P.), y con respeto de la autonomía de las entidades territoriales.

Los PDET, en consecuencia, constituyen instrumentos administrativos de coordinación y gestión de la Nación con el objeto de articular la acción del Estado en su conjunto en los territorios más afectados por el conflicto, con mayores niveles de pobreza, débil institucionalidad administrativa y presencia de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegítimas. Tales instrumentos permiten realizar el principio de subsidiariedad en las entidades territoriales que resultaron más afectadas por el conflicto armado, generándoles profundos desequilibrios y enormes brechas respecto de núcleos urbanos que no sufrieron directamente los embates del conflicto, razón por la que cumplen además la función de materializar la reparación colectiva de las comunidades asentadas en dichos territorios. Concurre de esta manera la Nación al cumplimiento de las obligaciones a cargo de tales entidades territoriales respecto de sus territorios en los que, mencionadas razones, les resulta imposible o demasiado difícil satisfacer de manera eficaz las necesidades básicas de sus habitantes, sus derechos fundamentales y los requerimientos de la reparación de las víctimas.

Las autoridades territoriales, de acuerdo con el artículo 7º del Decreto Ley, participan en ejercicio de sus competencias en el proceso de formulación de los PDET y los PATR. En efecto, la Corte constató que el decreto objeto de examen no modifica ni condiciona las competencias de las autoridades nacionales ni territoriales en materia de formulación, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, de acuerdo con las normas vigentes sobre el particular, sin perjuicio del deber de todas las autoridades públicas de cumplir de buena fe con el Acuerdo de Paz, de conformidad con el Acto Legislativo 02 de 2017”[122].

5.6.         La Corte encuentra, por el contrario, que la disposición demandada en esta oportunidad tiene dos posibles interpretaciones, una de las cuales es contraria a la Constitución. En efecto, es posible sostener que, conforme a la disposición demandada, los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho a ejecutar en las ZEII y la priorización de servicios sociales, a cargo del Consejo de Seguridad Nacional, interfieren competencias constitucionales de las entidades territoriales, en cuanto tales medios de intervención podrían involucrar competencias que corresponden constitucionalmente a departamentos y municipios. Esto es problemático constitucionalmente porque (i) el Consejo de Seguridad es una instancia que se encuentra conformada exclusivamente por autoridades del orden nacional, subordinadas al presidente de la República (ii) con competencias relacionadas exclusivamente con la seguridad nacional, y (iii) sin sujeción a mecanismos de articulación con los procesos de planeación y participación de las entidades territoriales. Esta posibilidad es contraria a la autonomía de las entidades territoriales y al derecho de los habitantes de los territorios incluidos en la ZEII a participar, directamente o a través de sus representantes elegidos democráticamente, en los asuntos que los afectan en su territorio.

La autonomía de las entidades territoriales en las materias de las que se ocupa la disposición demandada se concreta en su derecho a gobernarse por autoridades propias y elegidas mediante mecanismos de democracia representativa, y a ejercer a través de tales autoridades (asambleas, gobernadores, concejos y alcaldes), las competencias que les corresponden en materia de planeación del desarrollo económico, social y de obras públicas, y a adoptar las medidas que consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento (artículos 287, 299, 303, 314 y 312 de la Constitución).

La disposición demandada, en consecuencia, debe ser interpretada y aplicada conforme a la Constitución y, por lo mismo, en el entendido de que la adopción y ejecución de las medidas de intervención relacionadas con los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la prestación prioritaria de servicios sociales, deberán tener en cuenta la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, la autonomía de estas últimas para para la gestión de las que la Constitución les atribuye, y el derecho ciudadano a participar en las decisiones que los afecten, de conformidad con los planes de desarrollo de sus respectivas entidades territoriales, a cuya formulación están llamados a contribuir a través de diversos mecanismos dispuestos por el legislador, como los Consejos Territoriales de Planeación (artículos 340 y 342 de la Constitución, Ley Orgánica 152 de 1994 y Ley Estatutaria 1757 de 2015), en concordancia con la obligación del Estado de “[g]arantizar la participación ciudadana en los temas de planeación del desarrollo, de políticas sociales, de convivencia ciudadana y reconciliación, y de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas”, como lo disponen los literales a) y b) del art. 104 Ley Estatutaria 1757 de 2015.

Por las mismas razones, el Consejo de Seguridad Nacional deberá tener en cuenta los resultados de los procesos de participación que se hubieren surtido para la adopción de los PATR, en el marco de los PDET, según los artículos 5[123], 12[124] y 14[125] del Decreto Ley 893 de 2017, pues, aunque la disposición demandada ordena articular los planes especiales con estos instrumentos , no contempla su sujeción a ellos al priorizar “la prestación de servicios sociales” definidos participativamente en dichas zonas, dejando abierta la posibilidad de que en el plan integral de las ZEII se realice una nueva priorización en desmedro de los procesos participativos que se hubieren surtido con ocasión de la formulación de los PDET, contrariando la autonomía territorial y el derecho a la participación de los habitantes de las ZEII.

Conviene reiterar que el derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos es expresión del principio democrático reconocido en el Preámbulo y en los artículos 2 y 40 de la Constitución, y en las normas internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, en los términos del inciso segundo del artículo 93 de la Constitución, las cuales sirven de criterio de interpretación de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta.

A diferencia, entonces, de las competencias en materia de orden público y de seguridad que corresponden al presidente de la República, las relativas a la planeación y a la prestación de los servicios públicos en sus territorios están asignadas de manera principal a las entidades territoriales. No obstante, como lo sostiene la Defensoría del Pueblo, la disposición demandada (i) no prevé ningún mecanismo que aplique el principio de subsidiariedad para la actuación de las autoridades nacionales; (ii) al omitir la participación de las entidades territoriales, vulnera los principios de concurrencia y coordinación, en cuanto tales entidades disponen de competencias sobre los asuntos de los que se pueden ocupar los planes especiales y estratégicos a desarrollar en las ZEII, desconociendo los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículos 288 de la Constitución y 27 de la Ley Orgánica 1454 de 2011).

En síntesis, a los problemas jurídicos formulados se puede responder sosteniendo que la disposición demandada (i) otorga a autoridades nacionales competencias que se podrían superponer a las atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales, (ii) sin mecanismos que garanticen que su ejercicio se realice de conformidad con los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, contraviniendo, de esa manera, las normas constitucionales que reconocen la autonomía territorial, especialmente en materia de planeación y de servicios sociales. Adicionalmente, el derecho constitucional fundamental de los habitantes de los territorios ubicados en las ZEII, a participar directamente o a través de sus representantes en los asuntos que los afectan.

Por tales razones, la interpretación conforme a la Constitución del artículo 2 de la Ley 194 de 2018 permitirá entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación, a efectos de respetar la autonomía territorial y el derecho ciudadano a la participación.

Bajo tales consideraciones, los planes de fortalecimiento del Estado Social de Derecho como mecanismo de intervención en las ZEII, esto es, en regiones afectadas por la criminalidad, no plantea ningún problema de inconstitucionalidad en cuanto, si bien el fortalecimiento del Estado Social de Derecho implica una tarea amplia y de largo aliento que compromete al Estado en todos sus órdenes y niveles, se trata de responder a la amenaza contra la seguridad nacional mediante una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral de las autoridades del orden nacional en el territorio, en orden a restablecer el orden público y garantizar la seguridad y la protección de la población, lo cual sin duda contribuye a crear condiciones indispensables para la realización del Estado Social de Derecho, a cuya consecución deben concurrir todas las autoridades públicas.

6.     Estudio del cargo por violación del principio de reserva legal y normas constitucionales que rigen los estados de conmoción interior

Los demandantes plantean que la disposición acusada viola la reserva legal (artículos 121, 150 y 213 de la Constitución), en cuanto (i) no establece con precisión la competencia del Consejo de Seguridad Nacional para crear las ZEII ni para formular los planes de intervención[126]; (ii) no indica qué entidades pueden participar en la implementación de los planes de intervención, ni en ejercicio de qué tipo de competencias, ni con qué recursos, y (iii) desconoce requisitos constitucionales para el establecimiento de  un ámbito espacial del territorio nacional en el que se adoptarán medidas reforzadas de protección a la población que podrían limitar derechos fundamentales.

6.1.         El parámetro de constitucionalidad que se considera vulnerado es el principio de reserva legal. La Constitución señala que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (art. 121 C.P.). Esta norma es concordante con aquella según la cual “[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” y “[l]os servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. El principio de legalidad es una expresión del principio democrático (art. 3 C.P.), de la separación de poderes (art. 113 C.P.) y del Estado de Derecho (art. 1 y 6 C.P.) que garantiza que los servidores públicos sólo pueden ejercer competencias expresamente atribuidas por la Constitución y la ley, en función de los objetivos del Estado social de derecho (arts. 1 y 2 C.P.), proscribiendo la arbitrariedad y el abuso del poder. Así, la Constitución prevé que “[n]o habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” (art. 122 C.P.).

El artículo 150 de la Constitución señala materias sujetas a reserva de ley y, en su numeral 10, autoriza al legislador para conferir facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley. Tales facultades han de ser (i) temporales, pues sólo se pueden conferir hasta por seis meses; (ii) solicitadas por el Gobierno y concedidas por mayoría absoluta, teniendo en cuenta las necesidades y la conveniencia pública, (iii) precisas, porque deben señalar el fin para el cual se conceden; y (iv) no podrán concederse para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni decretar impuestos.

Según los demandantes, se vulneran igualmente las normas constitucionales que regulan el Estado de Conmoción Interior, según las cuales estos se pueden decretar por el presidente denla República con la firma de todos los ministros, en todo el territorio o parte de él, “[e]n caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía”. El Estado de Conmoción Interior es de carácter estrictamente temporal, pues sólo se puede declarar por oventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales (art. 213 C.P.).

Con tal declaratoria, el Gobierno adquiere las facultades estrictamente necesarias para conjurar la perturbación del orden público. Dichas facultades son de carácter extraordinario: el Gobierno puede suspender temporalmente leyes incompatibles con el estado de conmoción interior; expedir decretos legislativos, siempre que guarden relación directa y específica con las causas de la declaratoria; y puede limitar derechos fundamentales (arts. 213 y 214 C.P.).

Los Estados de Excepción, por su naturaleza, se encuentran sometidos a los controles extraordinarios señalados en la Constitución, entre los cuales se encuentran: (i) el control político, para lo cual el Congreso debe reunirse, dentro de los tres días siguientes, por derecho propio, con el pleno de sus atribuciones, y (ii) el control jurídico, de carácter inmediato y automático respecto del decreto de declaratoria de la conmoción interior y de los decretos legislativos que se dicten en su desarrollo, a cargo de la Corte Constitucional. La suspensión de derechos fundamentales, además de cumplir requisitos de estricta necesidad, se encuentra prohibida cuando se trata de los derechos a que se refieren los artículos 4 y 5 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepción, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; tampoco se pueden suspender las garantías judiciales para su protección; (v) se respetarán en todo las reglas del Derecho Internacional Humanitario; (vi) las medidas que se adopten deben guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos; (vii) no se puede suspender el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (ix) en ningún caso los civiles pueden ser investigados por la justicia penal militar (art. 214 C.P.). Por último, la regulación de los estados de excepción, incluyendo la conmoción interior, es materia de ley estatutaria (arts. 214 y 152.e C.P.).

Las facultades de limitación de derechos fundamentales durante estados de conmoción interior están regladas estatutariamente en el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, y su interpretación es de carácter restrictivo. Según dicha disposición, y siempre en condiciones de estricta necesidad y proporcionalidad, durante estados de excepción el Gobierno está facultado, entre otros, para (i) restringir, sin afectar su núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia; (ii) utilizar bienes temporalmente e imponer prestación de servicios técnicos y profesionales sin que constituyan trabajos forzados; (iv) establecer restricciones a la radio y la televisión en divulgación de cierta información sin que esté permitido prohibir a organizaciones o personas la divulgación de información sobre violaciones a derechos humanos, ni ejercer censura previa; (v) someter a permiso previo la celebración de reuniones y  manifestaciones que pongan en riesgo el orden público; (vi) disponer, con orden de autoridad judicial competente o con control posterior judicial inmediato, la interceptación o registro de comunicaciones y de domicilios y la aprehensión preventiva de personas que estén participando en la comisión de delitos (art. 38 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de Estados de Excepción).

6.2.         Bajo tales parámetros y de conformidad con los cargos planteados en la demanda, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i)               ¿Desconoce la reserva de ley el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, al autorizar al Consejo de Seguridad Nacional para declarar zonas estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protección a la población asentada en dichas zonas?

(ii)             ¿El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, al no delimitar las zonas estratégicas de intervención integral ni determinas las competencias para efectos de la formulación y ejecución de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas, difiere a autoridades administrativas regulaciones de reserva legal?

6.3.         Respecto del primer problema jurídico, la Corte no encuentra fundamento al asimilar la declaración de las zonas estratégicas de intervención integral, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, con la declaratoria del Estado de Conmoción Interior en una parte del territorio nacional. Si bien ambas instituciones constituyen respuestas del Estado ante graves perturbaciones del orden público, su naturaleza, finalidades y alcances son distintas. La declaración de zonas estratégicas de intervención integral en regiones afectadas por la criminalidad constituye una medida administrativa que permite focalizar la acción del Estado en territorios afectados por la criminalidad mediante la adopción de un conjunto de medidas de planeación, prestación de servicios sociales y protección a la población, todas de naturaleza administrativa y dentro del ámbito de competencias ordinariamente atribuidas a las autoridades implicadas, sin que tal declaración las habilite para ejercer ningún tipo de facultades extraordinarias o restringir derechos fundamentales.

La declaratoria del Estado de Conmoción Interior, por el contrario, procede en casos de “grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía” (art. 213 C.P.).

Como se expuso, cuando se presenta una afectación del orden público, como puede ocurrir en “regiones afectadas por la criminalidad”, sin que tal afectación revista las características de gravedad, inminencia e imprevisibilidad , no sólo no procede la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, sino que ella debe ser conjurada mediante el ejercicio de las facultades ordinarias de las autoridades de policía, entre ellas las que corresponden al Presidente de la República (art. 189 numerales 3 y 4), que como se ha reiterado en esta providencia, debe ejercer directamente o impartiendo disposiciones e instrucciones a los Gobernadores, como agentes del Presidente en materia de orden público (arts. 296 y 303 C.P.) y a los alcaldes, que tienen como función conservar el orden público bajo las órdenes e instrucciones del presidente y del gobernador (art. 315.2 C.P.).

Así las cosas, se advierte que la norma es una medida que adopta el legislativo, fundada en el deber del Estado de garantizar el orden público, mediante la atribución de una competencia de carácter permanente, con el objeto de dotar al ejecutivo de un mecanismo de coordinación y articulación administrativa para conjurar fenómenos de criminalidad sin que sea necesario acudir a un estado de excepción ni al ejercicio de facultades excepcionales de naturaleza legislativa ni, mucho menos, a la restricción de derechos fundamentales, como ocurre en el Estado de Conmoción Interior.

La norma ofrece, se reitera, herramientas para la focalización de acciones conducentes al mantenimiento del orden público mediante una estrategia de intervención integral, en particular, a través de medidas militares y de policía. Para tal fin, establece que dichas medidas se adoptarán por parte del Consejo de Seguridad Nacional.

No asiste razón a los demandantes, en consecuencia, al comparar las ZEII con instrumentos legales que en el pasado han sido declarados inconstitucionales por esta Corporación. Los accionantes y algunos intervinientes platean que las ZEII son homologables con (i) los teatros de operaciones que contemplaba la Ley 684 de 2011 sobre Seguridad y Defensa Nacional; o (ii) las zonas de rehabilitación y consolidación creadas a través del Decreto 2002 de 2002 en ejercicio de atribuciones de conmoción interior.

Los teatros de operaciones hacían referencia a áreas del territorio donde se presentaban amenazas o alteraciones “del orden constitucional, la soberanía, la independencia y la integridad del territorio Nacional y se desarrollarán las operaciones militares que están contenidas en los Planes Estratégicos y Tácticos para el cumplimiento de la misión constitucional de la Fuerza Pública” (art. 54 de la Ley 684 de 2001).  En los teatros de operaciones, el presidente podía adoptar medidas, no sólo de protección, sino de control a la población civil, por lo que la Ley 684 de 2001 autorizaba al comandante que ejerciera control operacional, para establecer un registro de la población, controlando el ingreso y salida de las zonas, así como la modificación del domicilio; las autoridades militares estaban autorizadas para realizar capturas “en flagrancia” en condiciones legales novedosas que no constituían flagrancia en sentido estricto y eximiendo a las autoridades que realizaban la captura del deber de la entrega física de la persona capturada a la autoridad judicial para el control de la captura (art. 58 de la Ley 684 de 2001); ordenaba a la Fiscalía General de la Nación otorgar funciones de policía judicial a las Fuerzas Militares en ciertas condiciones (art. 59 de la ley 684 de 2001).

En efecto, el régimen de los teatros de operaciones correspondía a un estado de excepción, decretado de manera permanente, sin observancia de los criterios de temporalidad, proporcionalidad y estricta necesidad que, conforme se expuso, rigen las medidas de los Estados de Conmoción Interior. Tampoco se activaban los controles políticos, a cargo del Congreso de la República, ni el control de constitucionalidad de la declaratoria y de las medidas a cargo de la Corte Constitucional.  En los teatros de operaciones se subordinaban las autoridades civiles a las autoridades militares.  Por tales razones, la Corte declaró la inexequibilidad de dicha medida, de las citadas facultades otorgadas a los comandantes militares y de la integridad de la Ley de 684 de 2001, de Defensa y Seguridad Nacional[127]

Las zonas de rehabilitación y consolidación fueron reguladas e implementadas en virtud del Decreto de conmoción interior 2002 de 2002. Igualmente consistían en áreas geográficas afectadas “por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil” se adoptaban medidas excepcionales de conservación del orden público (art. 11 del Decreto 2002 de 2002), serían delimitadas por el presidente de la República (art. 12 del Decreto 2002 de 2002), en las que se asignaba el control operacional a un comandante militar (art. 13 del Decreto 2002 de 2002), se restringía el derecho de circulación y residencia, particularmente de personas extranjeras (arts. 14 y 22 el Decreto 2002 de 2002), se autorizaba a las autoridades militares a retener hasta por 24 horas a personas que no portaran su documento de identificación (art. 20 del Decreto 2002 de 2002) y se autorizaba la utilización de bienes y servicios de particulares para funciones de seguridad (art. 23 del Decreto 2002 de 2002).  A pesar de ser medidas que habían sido adoptadas en el marco de un estado de conmoción interior, es decir, por decreto legislativo en desarrollo del Estado de Conmoción Interior, la Corte encontró que varias de las medidas eran inconstitucionales, o debían ser condicionadas para restringir las facultades de captura, interceptación y registro domiciliario o allanamiento por parte de autoridades militares y de inteligencia; y para garantizar el efectivo control judicial de dichas capturas. En efecto, como señalan los demandantes, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la norma que difería la declaratoria de dichas zonas al presidente de la República, al considerar que las mismas deberían ser declaradas por decreto legislativo de conmoción interior. Lo anterior, debido a que de conformidad con el artículo 213 de la Constitución, cuando la declaratoria de la Conmoción Interior y la restricción de derechos derivada de la misma afecte exclusivamente una zona del territorio nacional, dicha declaratoria deberá hacerse por decreto legislativo expedido por el presidente, con la firma de todos los ministros.  Al no cumplirse dicho requisito, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto 2002 de 2002, que difería dicha competencia al presidente de la República sin necesidad de expedir un decreto de tales características[128].

Contrario a lo manifestado por los demandantes, la norma objeto de control en esta oportunidad no faculta a las autoridades para la adopción de medidas propias del Estado de Conmoción Interior como las que establecían la Ley 684 de 2001 o el Decreto 2002 de 2002, ni se puede presumir tampoco de su contenido que las autoridades del Consejo de Seguridad Nacional queden implícitamente autorizadas para adoptarlas.

La Corte tampoco comparte el planteamiento de la Defensoría del Pueblo, según el cual la única interpretación de la norma, confiriéndole un efecto útil, es que está orientada a conceder facultades con las que no cuentan ordinariamente las autoridades que forman parte del Consejo de Seguridad Nacional.

Contrario a dicho planteamiento, la norma regula herramientas específicas de coordinación en materia de orden público pues (i) faculta al Consejo de Seguridad Nacional para (ii) la definición de dichas zonas; (iii) y para la adopción de planes especiales que permitan medidas reforzadas de protección a la población en el marco de la búsqueda del fortalecimiento del Estado social de Derecho; (iv) prevé mecanismos de articulación con otros instrumentos de intervención territorial del Estado, particularmente en materia de implementación del Acuerdo de Paz; y (v) define mecanismos y reglas de financiación de dichos planes.

Así, las ZEII constituyen una herramienta novedosa de coordinación de autoridades del nivel central para la ejecución de “medidas reforzadas de protección a la población” que no implican ni pueden constituir restricciones de derechos fundamentales.  Este es el efecto útil que se puede dar a la norma, de la que no cabe predicar ninguna interpretación en el sentido de que autoriza la restricción de derechos propia de los Estados de Conmoción Interior.

Por todo ello, la declaratoria de las ZEII, por razón de su naturaleza, finalidades y alcances, no está sujeta a reserva legal, lo cual no quiere decir que el Consejo de Seguridad Nacional pueda adoptar dicha medida en forma arbitraria o con desviación de poder, ni que, al adoptar e implementar las medidas de intervención, no se encuentre obligado a los principios de la función administrativa, en los términos del artículo 209 de la Constitución.

6.4. En cuanto al segundo problema jurídico, tampoco encuentra la Corte que se desconozca el principio de reserva legal en la definición de las competencias de las autoridades del Estado que intervendrán en las ZEII. El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, atribuye al Consejo de Seguridad Nacional la competencia para declarar las ZEII. Se trata de una instancia de coordinación del orden nacional, de la que hacen parte consejeros del presidente de la República, representantes de los Ministerios de Defensa, Interior, Justicia, Hacienda, Relaciones Exteriores, del Departamento Nacional de Planeación, así como autoridades de inteligencia, militares y de policía; y es presidido por el presidente de la República[129].

Dicho Consejo deberá coordinar la formulación de los planes especiales que contempla la norma, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, sin que se pueda presumir que han adquirido facultades adicionales de las que ya disponen para la garantía del orden público, en el marco del respeto de los derechos humanos, conforme a las normas que se han reseñado. El Consejo de Seguridad es presidido por el presidente de la República, quien es la primera autoridad del Estado responsable del mantenimiento y conservación del orden público en todo el territorio nacional, por lo que la definición de medidas especiales de protección en las ZEII serán las que adopte el presidente, conforme a las normas que lo facultan para tal fin, dentro de los límites de sus competencias. Las demás autoridades que pertenecen a esta instancia también están facultadas para los fines que la norma establece únicamente dentro de los límites de sus competencias, conforme a los artículos constitucionales 6 y 121 de la Constitución.

Adicionalmente, el Consejo de Seguridad es una instancia creada por el Gobierno nacional por medio de decreto, en ejercicio de sus funciones orientadas a garantizar el orden público (art. 189 numerales 3 y 4 C.P.), como instrumento que garantiza la coordinación dentro del Gobierno nacional (arts. 209 C.P.), en el marco de sus competencias relacionadas con la determinación de la estructura de la administración nacional (art. 189.16 C.P.)[130]

Así, entiende la Corte que la declaratoria de zonas estratégicas de intervención integral es un mecanismo que permite focalizar la acción coordinada de las autoridades nacionales en el territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, por lo que no viola el principio de reserva legal.

6.5. En síntesis, como respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Corte concluye que el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 no desconoce la reserva de ley (i) al autorizar al Consejo de Seguridad Nacional para declarar zonas  estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protección a la población, en dichas zonas; ni (ii) al no delimitar las Zonas Estratégicas de Intervención Integral ni determinar las competencias para efectos de la formulación y ejecución de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad y adoptar medidas reforzadas de protección a la población, en dichas zonas; ni (ii) al no delimitar las Zonas Estratégicas de Intervención Integral ni determinar las competencias para efectos de la formulación y ejecución de los planes especiales a ejecutar en dichas zonas.

Y no viola al principio de reserva de la ley porque, por el contrario, la disposición se limita a atribuir al Consejo de Seguridad Nacional la función de declarar zonas estratégicas de intervención integral, señalando claramente (i) el ámbito territorial, en cuanto sólo puede recaer en regiones afectadas por la criminalidad, pero no por cualquier tipo de afectación, sino de un fenómeno de criminalidad capaz de afectar la seguridad nacional, esto es que trascienda el ámbito meramente local o regional, (ii) su finalidad, en cuanto tal declaratoria sólo puede tener por objeto proteger a la población y garantizar la acción coordinada del Estado en dichas zonas, como una estrategia para la conservación del orden público, y (iii) los medios de la intervención Estatal en dichas zonas, en cuanto señala que estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población, quedando excluida cualquier restricción de derechos propia de los estados de conmoción interior.

Precisa la Corte, que el legislador cuenta con un amplio margen de regulación en la materia, en virtud del cual puede dotar al gobierno nacional de los instrumentos que estime necesarios para la conservación y restablecimiento del orden público en todo el territorio nacional, en particular, como lo hace la disposición demandada, para proteger a la población y garantizar una acción unificada, coordinada e integral del Estado, en los territorios más afectados por la criminalidad.

No obstante, como ya se dijo, la Corte encuentra que la disposición otorga al Consejo de Seguridad Nacional y a otras autoridades del orden nacional funciones en materia de prestación de servicios sociales que podrían interferir con competencias que la Constitución asigna a las entidades territoriales, las cuales deben ser ejercidas en los términos del artículo 288 de la Constitución, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, con el objeto de garantizar la autonomía territorial.

Así mismo, dado que la disposición demandada autoriza la intervención integral del Estado mediante la formulación e implementación de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población, que podrían involucrar diferentes ámbitos de la vida económica, política y administrativa de las regiones objeto de intervención, las autoridades deben garantizar la participación de sus habitantes en las decisiones que los afecten.

7.   Estudio del cargo contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, por vulneración del derecho a la paz y de la obligación de cumplir de buena        fe el Acuerdo Final

7.1.   El cargo lo formulan los demandantes específicamente contra el siguiente aparte del inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018; “y, donde coincidan, se articularán.  La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para el Postconflicto. El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos que se requieran para su ejecución”.

Específicamente, la demanda plantea que los PDET son un instrumento esencial del primer punto del Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera[131], sobre Reforma Rural Integral, y que, sin embargo, la norma impugnada limita los PDET pues, en su entender, deja a discrecionalidad del Consejo de Seguridad Nacional la articulación con ellos, relativizando su rol y dejando en entredicho la participación de las víctimas, quienes concurrieron a su formulación y adopción.  De esta manera, la demanda plantea una violación de la obligación constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, de conformidad con los artículos 2, 22, 83 y 1° del Acto Legislativo 02 de 2017.

7.2.   El parámetro de constitucionalidad ha sido formulado a partir de las normas constitucionales que consagran la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera[132]. La búsqueda de la paz o de la convivencia pacífica es un eje axial de la Constitución Política de Colombia[133] que se encuentra reconocido de manera transversal en el texto superior.  En efecto, garantizar la paz a los integrantes de la Nación fue una aspiración y propósito de la Asamblea Nacional Constituyente (Preámbulo), asegurar la convivencia pacífica es un fin esencial de Estado (art. 2 C.P.), y, así mismo, la paz es un derecho fundamental y un deber de obligatorio cumplimiento (arts. 22 y 95.6 C.P.).

En el 2016, se suscribió el Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera con el entonces grupo guerrillero FARC-EP (en adelante Acuerdo de Paz o Acuerdo Final).  La Jurisprudencia constitucional se ha ocupado ampliamente del rol que tiene el Acuerdo de Paz en el marco jurídico constitucional.  La Corte ha sostenido que el Acuerdo de Paz es una decisión trascendental nacional[134] y su suscripción está regida por los principios de buena fe y pacta sunt servanda que obligan al gobierno a disponer de todas las facultades constitucionales y legales para cumplirlo (art. 83 C.P.). Sin embargo, la sola suscripción por el presidente de la República no es suficiente para darle fuerza normativa erga omnes.

Para llenar ese vacío, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagró dos tipos de herramientas especiales de implementación normativa del Acuerdo de Paz: el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (art. 1) y las Facultades Presidenciales para la Paz (art. 2), a través de las cuales el Estado en su conjunto contó con instrumentos extraordinarios para cumplir con el compromiso de implementar y desarrollar el Acuerdo de Paz.  En ejercicio de dichas facultades, los contenidos del Acuerdo de Paz implementados normativamente dejarían de estar en el plano político y, por lo mismo, dejarían de comprometer principalmente al presidente y al Gobierno, para convertirse en normas jurídicas obligatorias dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico. Con todo, el proceso de cumplimiento e implementación del Acuerdo de Paz no se agota con el proceso de implementación normativa a través de las herramientas estipuladas en el Acto Legislativo 01 de 2016, como pasa a exponerse.

En 2017, se adoptó el Acto Legislativo 02, mediante el cual se dispuso:

“Artículo 1. En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado el día 24 de noviembre de 2016, que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales definidos en la Constitución Política y aquellos conexos con los anteriores, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales.

  Las instituciones y autoridades del estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final.

Artículo 2. El presente Acto legislativo deroga el artículo 4 del Acto Legislativo número 01 de 2016 y rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”.

Como se expuso en el acápite 2 supra, según el inciso primero del artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario y de derechos fundamentales, cumplen dos funciones respecto de las normas y leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son referente de desarrollo y validez, y (ii) son obligatoriamente parámetros de interpretación[135].

Son referente de desarrollo y validez en cuanto, como sostuvo la Corte, las normas de desarrollo e implementación deben guardar conexidad con tales contenidos del Acuerdo de Paz, así como con las normas implementadas normativamente:

“Desde esa óptica, la conexidad opera en una doble vía, de un lado, entre las normas de implementación y los contenidos del Acuerdo Final y, por el otro, entre las propias normas de implementación y desarrollo normativo, en el sentido de que disposiciones posteriores no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensión de intangibilidad”[136].

Con respecto al inciso segundo, la Corte precisó:

“(i) La expresión “obligación” del inciso segundo del artículo 1° se refiere a una obligación de medio, esto es, de llevar a cabo los mejores esfuerzos para cumplir con lo establecido en el Acuerdo Final, entendido como política de Estado, cuyo cumplimiento se rige por la condicionalidad y la integridad de los compromisos plasmados en el mismo.

(iii)           Y, la expresión “deberán guardar coherencia” del inciso segundo del artículo 1° se entiende en el sentido de que se impone a los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, paro lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad[137].

Adicionalmente, señaló la Corte, de conformidad con el inciso segundo del artículo 1°, así como el artículo 2°, del Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo Final tiene el carácter de política pública de Estado y no solo de Gobierno:

“Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y, por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto se cabal cumplimento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios.  Por la misma razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes.

(…)

El concepto de política de Estado en este contexto alude a un proyecto a mediano y largo plazo sobre temas que, como en este caso se refieren a la consolidación de una paz estable y duradera, que, a su vez, incluye medidas de transición hacia la paz de tipo penal, político, social, económico y cultural, de derechos de las víctimas, de seguridad ciudadana, que conllevan los cambios estructurales necesarios de las causas que dieron origen al conflicto interno para su finalización y garantías de no repetición.  Todos estos aspectos tienen un valor estratégico, pues no dependen de los variables dinámicas de la actividad política”[138].

De acuerdo con el artículo 2° del Acto Legislativo, se consagro entonces un compromiso de Estado que debe ser desarrollado durante tres periodos de gobierno.

7.3.   De conformidad con el planteamiento de la demanda y el parámetro de constitucionalidad fijado, la Corte deberá resolver el siguiente problema jurídico:

¿Es contrario a la obligación constitucional de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, autorizar la elaboración de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional en regiones afectadas por la criminalidad que correspondan a zonas PDTE, y su ejecución y articulación de conformidad con el reglamento que adopte el Gobierno Nacional, previstas en el artículo 2° de la Ley 1941 de 2018?

7.4.   Para dar respuesta a este problema jurídico resulta necesario partir del análisis del cargo relativo a la violación del derecho a la participación de las comunidades y de la autonomía de las entidades territoriales que se hizo en el acápite 5 supra, respecto del cual se concluyó que las competencias que la disposición demandada asigna al Consejo de Seguridad Nacional para adoptar planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho y priorizar la prestación de servicios sociales, deben ser interpretadas e implementadas dando aplicación de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación. Dichas facultades, por tanto, deben ejercerse respetando la autonomía de las entidades territoriales y el derecho fundamental de los residentes en los municipios y departamentos que llegaren a formar parte de las ZEII a participar en las decisiones que los afecten, en particular en los asuntos relacionados con la planeación del desarrollo de sus territorios y la formulación y priorización de las políticas sociales.

Como se advirtió en aquella oportunidad, la disposición demandada tiene dos interpretaciones posibles, una de las cuales permite desconocer los procesos de participación que se hubieren surtido para la adopción de los PATR, en el marco de los PDET; y el derecho a la participación de las comunidades asentadas en las regiones afectadas por la criminalidad declaradas como ZEII, en la adopción de los planes integrales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho.

Tal interpretación resulta incompatible con la Constitución y por tal razón ha de ser excluida del ordenamiento jurídico mediante su condicionamiento en el sentido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las ZEII para la prestación de servicios sociales, deberán ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación.

7.5.   Ahora bien, en relación con el cargo que ahora se estudia, relacionado con la obligación de cumplir de buena el Acuerdo Final en materia de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, es preciso recordar, como lo señalan los demandantes, que su adopción fue contemplada en el Acuerdo Final en el punto relativo a la Reforma Rural Integral.   Dicho compromiso del Acuerdo Final fue objeto de implementación normativa a través del Decreto Ley 893 de 2017. Tales planes y su principal instrumento de ejecución, los PATR, se ocupan prioritariamente de asuntos de desarrollo económico y social, como se desprende del artículo 2° del Decreto Ley 893 de 2017:

“Según lo establecido en el Acuerdo Final, cada PDET tiene por finalidad la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad en las zonas priorizadas a las que se refiere el artículo 3 del presente Decreto, asegurando el bienestar y el buen vivir, la protección de la riqueza pluriétnica y multicultural, el desarrollo de la economía campesina y familiar y las formas propias de producción de las     [pueblos, comunidades y grupos étnicos], el desarrollo y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto y el reconocimiento y la promoción a las organizaciones de mujeres rurales, y hacer del campo colombiano un escenario de reconciliación”.

Como se dijo, los accionantes dirigen el cargo contra la mayor parte del inciso segundo del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, cuyo texto es del siguiente tenor:

“Los planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su ejecución”.

La parte no demandada del precitado inciso establece que los planes integrales de las ZEII “no suspenderán” los PDET.  El contenido normativo demandado, en el contexto de la disposición de la que forma parte, estipula que los planes integrales de las ZEII cuando coincidan con las zonas PDET (i) se articularán, y (ii) se elaborarán bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional con la participación del Alto Consejero para el Posconflicto. Adicionalmente establece que el Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su ejecución.

7.6.   Aunque los demandantes focalizan su cargo en un contenido específico del artículo 2°, lo cierto es que dicha disposición regula, en general, los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho de que serán objeto las regiones afectadas por la criminalidad declaradas como zonas estratégicas de intervención integral.  Dichas zonas podrían coincidir con los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono, en los cuales, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo Final, se prioriza la Reforma Rural Integral a través de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET. Se trata, sin duda, de territorios afectados por la criminalidad si se tiene en cuenta que para su priorización se acordaron como criterios, entre otros, el grado de afectación derivado del conflicto y la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas.

Como se dijo en la parte motiva del Decreto Ley 893 de 2017 “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-“, para el criterio el grado de afectación derivado del conflicto, se agruparon las variables en dos componentes: uno de intensidad de la confrontación armada, en el que se encuentran tanto las acciones de las fuerzas militares como de los grupos al margen de la ley, y otro que recoge las variables de victimización, entre las que se encuentran tasas de homicidio, secuestro, masacres, despojo, desplazamiento, victimas por minas antipersona, tierras.  Para el criterio de cultivos de uso ilícito y otras economías ilegítimas se incluyeron las variables de hectáreas de cultivos de coca e índice de vulnerabilidad, explotación ilegal de minerales y contrabando.

Ahora bien, en el punto 1.2.5 del Acuerdo Final de señaló que los PDET son el mecanismo de ejecución, en las zonas priorizadas, de los diferentes planes nacionales, y que el Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios para garantizar el diseño y ejecución de los planes de acción para la transformación estructural, con el concurso de las entidades territoriales.

Les asiste razón a los demandantes, entonces, cuando advierten que las zonas estratégicas de intervención integral -ZEII-, podrían coincidir con las zonas priorizadas para la ejecución de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-, en tanto se trata de regiones afectadas por la criminalidad objeto de varios instrumentos de implementación del Acuerdo de Paz, no solo los PDET, tales como “los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI)”, que señala la disposición objeto de la demanda.  En síntesis, las ZEII coinciden con las zonas PDET[139] y PISDA[140] en cuanto (i) constituyen instrumentos de intervención articulada del Estado en el territorio, (ii) pretenden superar condiciones de pobreza, marginación y violencia, (iii) se trata de zonas afectadas por la violencia y las economías ilegales, incluyendo los cultivos de uso ilícito.

Sin embargo, en el inciso segundo demandado se prevé que los planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho que se adopten para las ZEII no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y que, donde coincidan, se articularán.  Así las cosas, lejos de desconocer el Acuerdo de Paz, la disposición garantiza su articulación con los PDET (art. 209 C.P.), lo que puede contribuir al cumplimiento de los propósitos de construcción de paz, por cuanto permiten que en dichas zonas haya condiciones mínimas de seguridad, de las que históricamente han carecido dichas regiones[141].

Por otra parte, como se expuso al formular el parámetro de constitucionalidad, el Estado no ha perdido competencia para definir nuevos instrumentos de acción que eventualmente puedan coincidir con los acordados en el Acuerdo de Paz y desarrollados en sus normas de implementación. Las nuevas regulaciones en estas materias, sin embargo, como precisó la Corte en la Sentencia C-630 de 2017 “no pueden contradecir las expedidas con anterioridad sobre las cuales existe una razonable pretensión de intangibilidad”. Sobre el particular conviene recordar que el Acto Legislativo 02 de 2017 dispuso que las actuaciones de todos los órganos y autoridades del Estado deberán guardar coherencia e integralidad con los acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los principios del Acuerdo Final, expresión que la Corte entendió “en el sentido de que impone a los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad”.

Pues bien, en el caso concreto, la disposición demandada prevé un conjunto de actuaciones de planeación, coordinación e intervención en las zonas estratégicas de intervención integral -ZEII-, que podrían coincidir con el ámbito territorial de ejecución de instrumentos participativos de planeación y gestión de las zonas más afectadas por el conflicto previstos en el Acuerdo Final.

Así las cosas, cabe admitir que la disposición demandada admite dos interpretaciones, una de las cuales resulta inconstitucional: aquella según la cual sería admisible que el Consejo de Seguridad Nacional y el Gabinete de Paz que designe el presidente de la República, instancias de composición centralizada y que no contemplan ningún mecanismo de participación, podrían definir unilateralmente una nueva planeación a través de la referida Hoja de Ruta Única[142].  Si bien la disposición demandada, como se señaló antes, estipula que los PDET no se suspenden, que, donde coincidan con las ZEII se articularán, estas normas son insuficientes para garantizar el cumplimiento del Acuerdo de Paz pues la nueva planeación, la articulación, la hoja de ruta única puede significar  un cambio en las prioridades de los planes ya definidos, así como en su financiación, sin respetar los mecanismos de planeación participativa que las normas de implementación del Acuerdo de Paz ya diseñó, particularmente los Decretos Ley 893 y 896 de 2017.

Por tales razones, se condicionará la norma en el entendido de que las actuaciones de las autoridades previstas en la disposición deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervención del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto.

Por último, los demandantes objetan también el aparte que hace referencia a la facultad del Gobierno para reglamentar los aspectos que se requieren para la ejecución de los planes especiales.  La Corte no encuentra ninguna inconstitucionalidad en ese aparte normativo específico, pues dicha expresión se limita a reiterar una facultad constitucional ordinaria del presidente de la República, como jefe de gobierno, cuyo ejercicio no requiere autorización legal[143]. Por consiguiente, no se encuentra ningún fundamento para su inconstitucional. Tampoco se advierte de qué manera su contenido podría violar las normas que se exponen como parámetro de constitucionalidad en este cargo. En efecto, como se ha reiterado, la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final no conduce a que los órganos del Estado no puedan ejercer sus competencias ordinarias, sino que, por el contrario, ellas deben ser ejercidas eligiendo los medios más apropiados para ello, en el marco de los convenido, bajo el principio de progresividad.

8.      En síntesis, en cuanto al cargo por desconocimiento de la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y dado que la disposición demandada prevé un conjunto de actuaciones de planeación, coordinación e intervención en las zonas estratégicas de intervención integral -ZEII-, que podrían coincidir con el ámbito territorial de ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI), previstos en el Acuerdo Final como instrumentos participativos de planeación y gestión de las zonas más afectadas por el conflicto, la Corte concluye que tales actuaciones, ejecutadas en desarrollo de la disposición demandada y conforme a lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017, deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final, preservando sus contenidos, espíritu y principios. Por consiguiente, la disposición demandada debe interpretarse en el entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervención del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto.