Sentencia C-047/20

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley de la República.

2. Asunto previo. Análisis sobre la vigencia de la norma demandada

2.1 La Corte observa que, como bien lo señaló el Gobierno nacional a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, y el Departamento Nacional de Planeación, las materias previstas en el artículo 141 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 fueron reguladas posteriormente por la Ley Estatutaria 1957 del 6 de junio de 2019. En consecuencia, antes de analizar la constitucionalidad de la norma demandada, corresponde determinar si la norma demandada se encuentra vigente o si, por el contrario, sobre ella operó el fenómeno de la derogatoria tácita u orgánica.

2.2 Según lo ha explicado esta Corporación en varias oportunidades, dado que la vigencia de una norma es el presupuesto para que produzca efectos jurídicos, el control de constitucionalidad solo procede, en principio, respecto de preceptos que se encuentren vigentes[6]. En este sentido, la verificación de la vigencia del texto legal constituye una etapa previa ineludible de ese control[7].

Una disposición entra en vigencia desde su respectiva sanción y, por regla general, desde ese momento comienza a producir efectos jurídicos[8]. A su vez, un texto normativo pierde vigencia en aquellos eventos en los cuales ha sido derogado.

La derogatoria es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior. Este fenómeno no responde a un cuestionamiento sobre la validez de la norma –como sucede cuando esta es anulada o declarada inexequible–, sino a criterios de oportunidad libremente evaluados por Legislador[9]. Así, la derogatoria es un acto de voluntad política, que se sustenta, entre otras normas de rango constitucional (artículos 1, 3 y 150, núm. 1), «en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen»[10].

2.3 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71 del Código Civil, la derogatoria puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando el Legislador excluye de forma textual y concreta del ordenamiento uno o varios preceptos legales[11]. Dado que la ley nueva expresamente advierte que deroga a la anterior, la determinación sobre la vigencia de la norma no demanda ningún esfuerzo por parte del intérprete.

Por el contrario, la derogatoria es tácita cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. En este caso, comoquiera que el Legislador no señala qué disposiciones quedan sin efectos, «es necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial»[12]. De este modo, según lo prescrito en el artículo 72 del Código Civil, la derogatoria tácita implica que solo pierden vigencia los preceptos que sean incompatibles con la regulación posterior[13] , por lo que exige «la existencia de una incoherencia normativa generada por la autoridad creadora de la norma»[14].

Adicionalmente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, la derogatoria también puede ser orgánica. Esta tipología tiene lugar cuando la ley nueva regula íntegramente la temática que la anterior regulaba. En consecuencia, aunque en realidad no haya incompatibilidad entre las dos leyes, el contenido de la ley anterior queda enteramente subsumido en las reglas que instaura la ley nueva[15].

Por último, la Corte ha considerado a la subrogación como una modalidad de la derogatoria y la ha definido como la sustitución de una norma por otra posterior de igual jerarquía y similar o idéntico contenido[16].

2.4 Ahora bien, según lo ha explicado esta Corporación, la derogatoria de una norma demandada en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad no afecta necesariamente la competencia de la Corte para pronunciarse sobre su exequibilidad. Lo anterior, porque puede ocurrir que el fenómeno derogatorio no menoscabe inmediatamente la eficacia de la norma derogada, en la medida en que «las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo»[17].

El hecho de que la norma derogada continúe produciendo efectos jurídicos es, entonces, lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre la exequibilidad de las normas derogadas, con el fin de hacer cesar esos efectos, cuando estos son contrarios a la Constitución[18]. En consecuencia, la determinación sobre si una norma continúa produciendo efectos, aunque haya sido derogada, es una cuestión que debe ser analizada en cada caso a la luz del respectivo contexto normativo y del estudio de las consecuencias jurídicas del precepto derogado en su propio ámbito de regulación[19].

2.5 En este orden de ideas, si efectuado el análisis de vigencia se constata que la norma enjuiciada ha dejado de pertenecer al ordenamiento porque se encuentra derogada y no está produciendo efectos jurídicos, la Corte debe acudir a la figura de la sustracción de materia o carencia actual de objeto e inhibirse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad[20]. En un sentido contrario, si existe duda sobre la derogatoria de la norma, la Corte deberá emitir un fallo de fondo[21], so pena de incurrir en denegación de justica[22].

2.6 En suma, la verificación de la vigencia del texto legal demandado constituye una etapa previa del control de constitucionalidad. Esto implica determinar si la norma ya no forma parte del ordenamiento positivo por haber sido expresa, tácita u orgánicamente derogada por una disposición posterior, y por haber dejado de producir efectos jurídicos. En los tres casos, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto. No obstante, si existen dudas sobre la derogatoria del precepto y si este continúa produciendo efectos, corresponde a esta Corporación analizar su validez y constitucionalidad.

3. Carencia actual de objeto por dirigirse la demanda contra una norma sobre la que operó una derogatoria tácita y orgánica y que no produce efectos jurídicos comprobados

3.1 Por las razones que pasan a explicarse a continuación, la Sala considera que la norma acusada no forma parte del ordenamiento jurídico por haberse configurado los fenómenos de derogatoria tácita y orgánica. La derogatoria tácita respecto de las expresiones e incisos que reconocen la autonomía presupuestal y administrativa de la UIA; y orgánica, frente a los apartes que se refieren a la autonomía técnica de esa entidad. Lo anterior, toda vez que con posterioridad a su expedición, el Gobierno nacional sancionó la Ley 1957 de 2019. Esta contiene normas que resultan incompatibles con la autonomía presupuestal y administrativa de la UIA, reconocida en el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 y, además, una regulación integral de la autonomía técnica de la Unidad, a la cual alude el artículo demandado.

3.2 En efecto, el artículo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2017, «por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones», dispone que el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición está integrado por la JEP, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado. Los artículos 2, 3 y 5 ejusdem reconocen que tanto la JEP como la Comisión y la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas tienen autonomía administrativa, presupuestal y técnica, y que estarán sujetas a un régimen legal propio.

A su vez, el artículo transitorio 7 de la misma normativa prescribe que la JEP estará compuesta por seis órganos: la Sala de reconocimiento de verdad, de responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas, la Sala de definición de situaciones jurídicas, la Sala de amnistía o indulto, el Tribunal para la Paz, la Unidad de Investigación y Acusación y la Secretaría Ejecutiva. Esta conformación de la JEP fue reiterada, en lo fundamental, en el artículo 72 de la Ley 1957 de 2019[23].

En relación con la estructura de la Jurisdicción Especial para la Paz, en la Sentencia C-674 de 2017[24], mediante la cual esta Corporación revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, la Sala Plena sostuvo que esta nueva institucionalidad, encargada del ejercicio de la función jurisdiccional en el marco del proceso para la terminación del conflicto armado en Colombia, constituye una estructura especial e inescindible, como justicia excepcional y preferente. Adicionalmente, que ejerce su rol de manera separada y autónoma de las ramas del poder público y se encuentra regulada por un régimen normativo particular y exceptivo para su conformación y funcionamiento. En este sentido, dijo la Corte, «la JEP no es una Corporación, sino que es una jurisdicción con diferentes órganos, cuyo órgano de cierre es el Tribunal para la Paz y dispone de unas características especiales asignadas por el Acto Legislativo 01 de 2017» (negrilla fuera del texto).

3.3 Ahora bien, la norma demandada forma parte de la Ley 1955, sancionada el 25 de mayo de 2019, «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”»[25]. La misma consta de dos incisos y un parágrafo –que, a su vez, contiene tres incisos–, los cuales, en su conjunto, reconocen autonomía presupuestal, administrativa y técnica a la UIA.

En efecto, en su primer inciso, el artículo 141 dispone que el Estado, por intermedio del Gobierno nacional, para garantizar dicha autonomía en sus tres facetas –presupuestal, administrativa y técnica– «podrá hacer uso del plan de inversiones para la paz, contenido en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016»[26].

Por su parte, el inciso segundo prevé que el director de la UIA «ejercerá de manera exclusiva e independiente todas las funciones que correspondan para determinar la estructura y funcionamiento» de la entidad.

En consonancia con lo anterior, el inciso primero del parágrafo preceptúa que el director de la UIA «asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando los considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos». Además, los dos incisos siguientes determinan que la UIA se identificará como una sección en el Presupuesto General de la Nación y que el director de la entidad «no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado asignado en el presupuesto de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP».

3.4 Doce días después, es decir, el 6 de junio de 2019, en virtud de su publicación en el Diario Oficial n.º 50.976, entró en vigencia la Ley 1957, «Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz». El Proyecto de Ley Estatutaria n.º 08 de 2017 Senado - 016 de 2017 Cámara, que culminó con la sanción presidencial de la mencionada normativa, fue analizado en su totalidad por esta Corporación en la Sentencia C-080 de 2018[27].

3.4.1 En cuanto a la autonomía presupuestal de la JEP, en desarrollo de lo estatuido en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, el artículo 111 de la Ley 1957 de 2019 establece que corresponde a la Secretaría Ejecutiva de la JEP organizar, administrar y ejecutar los recursos de la Jurisdicción, bajo la orientación de la Presidencia o del Órgano de Gobierno, para la consecución de los objetivos de la JEP.

Por su parte, el Título VIII de la misma Ley contiene el régimen contractual, laboral y disciplinario de la JEP, así como lo relativo a su presupuesto. Puntualmente, el Capítulo III, denominado «Presupuesto», contiene los artículos 123 y 124, los cuales modificaron los artículos 23 y 91[28], respectivamente, de la Ley 38 de 1989, que forma parte de las normas compiladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto[29].

El artículo 123, el cual, como se dijo anteriormente, modificó el artículo 23 de la Ley 38 de 1989[30] y «las correspondientes enumeraciones que se hagan en el presupuesto», dispone que el Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación se compondrá por los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Adicionalmente, que cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones, que corresponderán a la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Policía Nacional, el servicio de deuda pública y cada ministerio, departamento administrativo y establecimiento público.

Así mismo, el artículo 124, que modificó el artículo 91 de la Ley 38 de 1989[31], en lo que concierne al asunto de la referencia, establece lo siguiente:

«Artículo 91. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo, o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por el Consejo Superior de la Judicatura; igualmente en el caso de la Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma» (negrilla fuera del texto original).

En la ya citada Sentencia C-080 de 2018, y respecto de la constitucionalidad del artículo 111, la Sala Plena afirmó que la asignación de la administración y ejecución de recursos a la Secretaría Ejecutiva se ajusta al mandato constitucional contenido el inciso 9 del artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, que literalmente señala: «[l]a Secretaría Ejecutiva se encargará de la administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción Especial para la Paz». Sobre la orientación que el Órgano de Gobierno y de la Presidencia deben brindar a la Secretaría Ejecutiva, indicó que la misma «se refiere únicamente a la función de la Secretaría de administrar y ejecutar los recursos, y no se refiere a las funciones jurisdiccionales que, adicionalmente, ya expiraron para la Secretaría Ejecutiva, según lo definido en la Sentencia C-674 de 2017».

En cuanto a los artículos 125 y 126 del Proyecto de Ley Estatutaria, ahora artículos 123 y 124 de la Ley 1957 de 2019, respectivamente, la Corte procedió a su análisis conjunto y advirtió que si bien en la introducción del artículo 125 se anunciaba una modificación al artículo 23 de la Ley 38 de 1989, aquel se limitó a su transcripción textual. Al respecto, y con el fin de «desentrañar la verdadera voluntad del Legislador y el efecto útil de la disposición», la Corte aplicó el principio de interpretación conforme y analizó de manera sistemática el contenido del Proyecto de Ley. En virtud del principio anotado, según el cual las disposiciones jurídicas deben interpretarse en el sentido que mejor guarden coherencia con lo dispuesto en la Carta Política, esta Corporación afirmó que el artículo 125 debía leerse a la luz de lo dispuesto en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017, a cuyo tenor la JEP goza de autonomía presupuestal[32]. En relación con el segundo método de interpretación, resaltó que el artículo 126 del Proyecto de Ley Estatutaria –en la actualidad, artículo 124 de la Ley 1957 de 2019–, prevé que las facultades inherentes a dicha autonomía serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción.

Con fundamento en lo expuesto, esta Corporación concluyó:

«[L]a Corte parte del error de técnica legislativa evaluado en el artículo 125 del Proyecto de Ley Estatutaria, defendiendo una interpretación sistemática y finalista de su contenido, que entiende la disposición en conjunto con el artículo 126 del mismo Proyecto y a la luz del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. De esta manera, declarará la constitucionalidad del artículo 126, por considerarlo como una garantía de la autonomía presupuestal de la JEP que encuentra respaldo constitucional en el artículo transitorio 5 citado, y la constitucionalidad del artículo 125 del Proyecto, condicionada a que se incluya la Jurisdicción Especial para la Paz, como una sección de los gastos de funcionamiento del Presupuesto de Gastos» (negrilla fuera del texto original).

Así, en la parte resolutiva de la Sentencia, la Corte resolvió declarar la constitucionalidad de los artículos 126 y 125 del Proyecto de Ley Estatutaria –artículo 123 de la Ley 1957–, «en el entendido de que [este último] incluye la Jurisdicción Especial para la Paz como una sección de los gastos de funcionamiento del Presupuesto de Gastos del Presupuesto General de la Nación» (negrilla fuera del texto).

Conforme a lo expuesto, la Corte observa que mientras el artículo 141 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 prescribe que la UIA, la cual es un órgano de la JEP, tendrá autonomía presupuestal y, por tanto, (i) para su garantía, el Gobierno nacional podrá hacer uso del Plan de Inversiones para la Paz, contenido en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016, (ii) será una sección en el Presupuesto General de la Nación y (ii) su director no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado asignado en el Presupuesto a la UIA; los artículos 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 del 6 de junio de 2019, en un sentido contrario e incompatible con la norma acusada, establecen que la JEP, en su conjunto, se identificará como una sección del Presupuesto General de la Nación y que las facultades que se derivan de esa autonomía serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva.

En consecuencia, es claro que los artículos 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 produjeron la derogatoria tácita del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, específicamente del reconocimiento de la autonomía presupuestal de la UIA, es decir, de los incisos 2 y 3 del parágrafo, de la expresión «para lo cual podrá hacer uso del plan de inversiones para la paz, contenido en el artículo 3 del Acto Legislativo número 01 de 2016» (inciso 1), así como de los apartes de los incisos 1 y 2 que mencionan esa autonomía. Esto, toda vez que esta materia fue regulada por una norma posterior de una manera que hace jurídicamente imposible la coexistencia de las dos disposiciones. Lo anterior, por cuanto no sería acertado considerar que tanto la JEP como las entidades que forman parte de su estructura orgánica, en este caso la UIA, son titulares de autonomía presupuestal.

De este modo, y en razón de que operó el fenómeno de la derogatoria tácita del artículo demandado, en la actualidad no se puede entender que la UIA goza de autonomía presupuestal y que constituye una sección independiente en el Presupuesto General de la Nación o hacer uso de manera directa de los recursos del Plan de Inversiones para la Paz. Lo anterior, por cuanto, se reitera, los artículos 111, 123 y 124 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 prevén, en primer lugar, que la autonomía anotada se encuentra en cabeza de la JEP,  por cuanto esta sí constituye una sección del Presupuesto General de la Nación y, en segundo lugar, que el ejercicio de las facultades señaladas en el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 –capacidad de contratar y comprometer a nombre de la JEP, y ordenar el gasto– y las funciones de administración, gestión y ejecución de los recursos de la Jurisdicción corresponden a su Secretaría Ejecutiva.

Además, la Corte observa que actualmente los incisos y expresiones derogadas no producen efectos jurídicos, acreditados por la Corte, ni tienen la potencialidad ni la vocación de producirlos. En efecto, en la Ley 2008 del 27 de diciembre de 2019, «por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020»[33], no se identificó a la UIA como una sección del Presupuesto General de la Nación. Por el contrario, la Jurisdicción Especial para la Paz sí aparece como la Sección n.º 4401 de dicho Presupuesto.

3.4.2 Ahora bien, la Sala Plena encuentra que los apartes de los incisos 1 y 2 y del inciso 1 del parágrafo de la norma censurada que reconocen autonomía administrativa a la UIA y prevén las funciones que esta comprende, también fueron tácitamente derogados por la Ley 1957 del 6 de junio de 2019.

En efecto, el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 establece que con el fin de garantizar el funcionamiento y la autonomía administrativa, presupuestal y técnica de la JEP, el Secretario Ejecutivo y el Presidente o la instancia de gobierno de la JEP que los magistrados de la misma definan ejercerán de manera exclusiva «todas las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura establecidas en el Acto Legislativo número 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996 respecto al gobierno y administración de esta Jurisdicción»[34].

Al respecto, en la ya mencionada Sentencia C-674 de 2017, la Corte Constitucional determinó que la expresión «todas», referente a las funciones asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, alude a la autonomía administrativa de la JEP. Así, en dicha Sentencia, la Sala encontró que para la administración de la JEP «se creó la Secretaría Ejecutiva y la Presidencia de la JEP, cuyo rol es análogo al que cumple el Consejo Superior de la Judicatura en relación con la Rama Judicial». Por ello, lo que este precepto autoriza, en palabras de la Corte, es que tales organismos «hagan uso de las atribuciones de gobierno y administración que tiene el Consejo Superior de la Judicatura, en el ámbito específico de cobertura de la JEP», tareas que constituyen «una proyección del régimen de autonomía» de esa jurisdicción.

Ahora bien, como ya se indicó, el inciso 1 del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 reconoce autonomía administrativa a la UIA. En esta línea, su inciso 2 y el inciso 1 del parágrafo disponen que el director de la UIA (i) determinará la estructura y funcionamiento de la entidad; (ii) asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, por lo que podrá variarla cuando lo considere necesario; y (iii) establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos.

No obstante, posteriormente, el artículo 110 de la Ley 1957 de 2019 dispuso que «[e]n tanto los magistrados de la JEP no definan una instancia de gobierno conforme a lo previsto en el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo número 01 de 2017», la JEP tendrá un Órgano de Gobierno –integrado por el Presidente de la JEP, el director de la UIA, dos magistrados de las Salas de la JEP y dos magistrados del Tribunal para la Paz– el cual cumplirá, entre otras, justamente, las siguientes funciones:

«2. Definir y adoptar la planta de personal de la JEP, para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y reubicar los empleos.

3. Determinar la estructura orgánica de la JEP.

(…)

8. Determinar requisitos, funciones y competencias de los empleos que conforman la planta de personal de la JEP».

En relación con este artículo, en la tantas veces citada Sentencia C-080 de 2018, esta Corporación consideró, de manera general, que las funciones atribuidas por el artículo 110 al Órgano de Gobierno de la JEP son coherentes con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. De acuerdo con lo explicado anteriormente, este artículo establece que las funciones de dicho Órgano serán las mismas encomendadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, descritas en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en la Ley 270 de 1996, para efectos del gobierno y administración de la JEP.

Sobre el particular, la Corte aclaró que las funciones indicadas en el artículo 110 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 tienen carácter administrativo y que se ajustan a las funciones conferidas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Respecto del numeral 2 del artículo en comento[35], en la Sentencia en cita se lee:

«En lo que respecta al numeral segundo, el cual le permite al órgano de gobierno definir y adoptar la planta de personal, pudiendo crear, suprimir, fusionar y reubicar los empleos, esa facultad es reiterada en el artículo 123 del Proyecto de Ley bajo estudio y se ajusta a las funciones que le fueron conferidas a la Sala Administrativa del Consejo Superior comoquiera que puede determinar la organización de cada despacho de la Rama Judicial (arts. 51 y 85, numeral 5 de la Ley 270 de 1996), la estructura y planta de personal (parágrafo del art. 16 de la Ley 270 de 1996), crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley (art. 85, numeral 9 de la Ley 270 de 1996), determinar el personal de cada despacho (art. 21 y 85, numeral 9 de la Ley 270 de 1996), y la función constitucional asignada al Consejo Superior en el artículo 257 numeral 2º de la Constitución Política, por lo que el numeral se ajusta a lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017».

En similar sentido, y en cuanto a la constitucionalidad del numeral 3, la Sala Plena determinó que la facultad asignada al Órgano de Gobierno de la JEP, consistente en determinar la estructura orgánica de la Jurisdicción, se asimila a lo señalado en los artículos 85.7 y 200 de la Ley 270 de 1996. Sin embargo, condicionó la exequibilidad de dicho numeral en el sentido de que las decisiones que se tomen con fundamento en esa disposición no podrán variar la estructura orgánica que la propia Constitución definió para la JEP.

Sobre el numeral 8, y en relación con las funciones de determinar los requisitos, funciones y competencias de los empleos que conforman la planta de personal de la JEP, atribuidas al Órgano de Gobierno de esa Jurisdicción, esta Corporación sostuvo[36]:

«Ahora, frente a la determinación de los requisitos, dicha facultad es exequible pues corresponde al órgano de gobierno definir los requisitos que la Constitución y la ley no hayan determinado. Esto, en cuanto se trata de una función homóloga a la establecida para el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 85.9 de la Ley 270 de 1996. De esta manera se cumple con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017.

Adicionalmente, esta regulación es coherente con el artículo 109 del Proyecto de Ley bajo estudio, que establece que los requisitos para el desempeño de cargos en la jurisdicción serán fijados por el reglamento interno que para este fin se expida. Como se expuso, dicho reglamento es distinto al de la jurisdicción a que hace alusión el artículo transitorio 12 del Acto Legislativo 01 de 2017, que lo expide el plenario de los magistrados; mientras que este reglamento es expedido por el órgano de Gobierno.

Frente a la determinación de funciones y competencias para los empleos que conforman la planta de personal de la JEP, también es exequible pues el órgano de gobierno puede detallar las funciones y competencias definidas por la ley en cumplimiento de lo señalado en los artículos 121 y 122 Superiores.

(…)

Las funciones de los empleos de la JEP se derivan de las que fueron definidas en la Ley para los distintos órganos que la integran y, a partir de tal marco, corresponde al Órgano de Gobierno, en virtud de la función administrativa que le ha sido encomendada, determinar las funciones de cada uno de los cargos que las integran» (negrilla fuera del texto original).

Conforme a lo indicado en precedencia, las funciones administrativas que el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 asignó en un comienzo al director de la UIA fueron conferidas, en una ley posterior, esto es, en la Ley 1957 de 2019, al Órgano de Gobierno de la JEP. Dado que las funciones aludidas no pueden ser ejercidas al mismo tiempo por el Órgano de Gobierno de la JEP y, en lo que concierne al presente caso, por la UIA, es claro que las dos disposiciones son incompatibles. En este sentido, es evidente que los numerales 2, 3 y 8 del artículo 110 de la Ley 1957 de 2019 produjeron la derogatoria tácita del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019, específicamente de los apartes de los incisos 1 y 2 que se refieren a la autonomía administrativa de la UIA y de las funciones que se derivan de esta dispuestas en el inciso 2 y en el inciso 1 del parágrafo.

Así, en virtud de que operó el fenómeno señalado, en la actualidad, el director de la UIA no se encuentra facultado para determinar la estructura y funcionamiento de la entidad, asignar la planta de personal que corresponda a cada dependencia y variarla cuando lo considere necesario, ni establecer el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos. Lo anterior, porque, como ya se explicó, estas funciones fueron atribuidas por la Ley 1957 de 2019 –la cual es posterior a la Ley que contiene la norma demandada– al Órgano de Gobierno de la JEP.

Todo esto, por supuesto, sin perjuicio de lo preceptuado en los artículos 7 del Acto Legislativo 01 de 2017 y 106 de la Ley 1957 de 2019, a cuyo tenor los fiscales de la UIA serán nombrados por el director de la entidad, «quien tendrá plena autonomía para seleccionarlos y nombrarlos, así como a los demás profesionales que requiera para hacer parte de la Unidad»[37].

De otro lado, la Sala constata que al trámite de constitucionalidad no se remitió información relacionada con el hecho de que los incisos y apartes derogados estén produciendo efectos jurídicos o que tengan la capacidad de producirlos. De hecho, mediante los Acuerdos 02 y 05 de 2018, el Órgano de Gobierno de la JEP, respectivamente, estableció la estructura de la Jurisdicción y creó su plata de personal. Igualmente, por medio del Acuerdo 001 de 2019, modificó el citado Acuerdo 02 de 2018, en relación con la estructura organizacional y el Manual de Funciones de la UIA.

3.4.3 Finalmente, la Corte encuentra que frente a los apartados del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 que reconocen autonomía técnica a la UIA, operó el fenómeno de la derogatoria orgánica, pues esta materia fue regulada integralmente por la Ley Estatutaria 1957 de 2019. La Sala llega a esta conclusión, con fundamento en los siguientes elementos.

En primer lugar, en la Sentencia C-080 de 2018, al pronunciarse sobre el alcance de la autonomía técnica de la JEP, prevista en el artículo 8 de la Ley 1957 de 2019[38], la Sala Plena advirtió:

«En el ámbito del ejercicio de la función jurisdiccional que ejerce la JEP, y teniendo en cuenta la especialidad de esta jurisdicción, se podría decir que su autonomía técnica consiste en la potestad que tienen los distintos órganos de la jurisdicción, dentro del ámbito de sus competencias, de tomar sus decisiones atendiendo a la especialidad de cada uno de ellos, así como a la normativa que los rige, de conformidad con las finalidades esenciales de la justicia transicional antes vistas –garantizar los derechos de las víctimas y terminar el conflicto armado–, y bajo los principios de independencia y autonomía judicial»[39] (negrilla fuera del texto original).

De acuerdo con lo anterior, en palabras de la Corte, la autonomía técnica de la JEP se expresa en la facultad de sus órganos para tomar sus propias decisiones y actuar sin intromisiones. Por tanto, a diferencia de lo que sucede con la autonomía presupuestal y administrativa reconocida por la norma demandada a la UIA, en el caso de la autonomía técnica de esa entidad no existiría oposición entre lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 y en la Ley 1957 del mismo año, pues la capacidad de la UIA para actuar sin interferencias internas o externas no sería incompatible con la autonomía técnica que la JEP ejerce en su conjunto, sino solo una de sus manifestaciones.  

No obstante, en segundo lugar, la Sala observa que en lo que respecta a la UIA, todos los aspectos de su autonomía técnica fueron integralmente regulados por los artículos 21 y 86 a 89 de la Ley 1957 de 2019, los cuales desarrollan su competencia y funciones. En este sentido, la Sala concluye que aunque en realidad no hay incompatibilidad entre las dos leyes, el contenido normativo del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 quedó enteramente subsumido en las reglas que posteriormente instauró la Ley 1957 de 2019, por lo que operó su derogatoria orgánica.

En efecto, el artículo 21 desarrolla el derecho al debido proceso (artículo 29 superior) y prescribe que todas las actuaciones en la JEP respetarán, entre otros derechos, principios y garantías, la independencia e imparcialidad de los integrantes de la UIA. Sobre el particular, en la Sentencia C-080 de 2018, la Corte Constitucional explicó que la JEP se rige por los principios de autonomía, independencia e imparcialidad de la función judicial, de manera que «cuando el artículo 228 superior señala que la administración de justicia es independiente, procede entender que la independencia allí consagrada también es predicable de la JEP». Pero dicha independencia, dijo la Sala, no solo se predica de la JEP en un sentido externo, sino también al interior de la propia Jurisdicción.

En los términos de la Corporación:

«[E]n el ejercicio de las funciones por parte de los diferentes órganos no puede haber injerencias indebidas por las instancias situadas en un nivel funcional superior, pues estas solo podrán conocer y revisar las decisiones tomadas por los organismos de inferior grado funcional a través de las vías establecidas en la propia jurisdicción y, en particular, según el sistema de recursos que se adopte» (negrilla fuera del texto original).

De este modo, el artículo 21 de la Ley 1957 de 2019 asegura el mandato constitucional contenido en el artículo 228 de la Constitución respecto de la UIA y concreta las garantías de independencia e imparcialidad de la que son titulares sus miembros.

En este contexto, más adelante, el artículo 86 de la Ley 1957 de 2019 define el ámbito de competencia de la UIA y establece que le corresponde «realizar las investigaciones y adelantar el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal para la Paz respecto a todas las conductas competencias de la JEP cuando se den los supuestos establecidos en el artículo 79 literal a) de esta ley respecto de los casos que conforme a esta ley le deban ser remitidos». El artículo agrega que para este propósito, la entidad «podrá solicitar la colaboración de la Defensoría del Pueblo, de la Fiscalía General de la Nación, de otros órganos del Estado, y de las organizaciones de víctimas y de derechos humanos colombianas. Valorará la información recibida por las anteriores instituciones y podrá establecer acuerdos de cooperación con todas ellas». Finalmente, la norma prevé que la UIA «mantendrá una comunicación fluida con los representantes de las víctimas» y que el director de la entidad elaborará un protocolo para el efecto.

Al respecto, en la Sentencia C-080 de 2018, la Corte sostuvo que esta disposición desarrolla el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, que enlista los órganos de la JEP y, en cuanto a la UIA, señala que esta es la instancia encargada de investigar y adelantar la acción penal ante el Tribunal para la Paz. Además, indicó que la norma es coherente con otros apartados de la Ley que expresamente señalan que la UIA solo puede investigar de oficio los casos que sean remitidos por la Sala o Sección de Reconocimiento de Responsabilidad, «sobre hechos seleccionados, para efectos de maximizar la capacidad de la Jurisdicción, de llegar a decisiones en un plazo razonable, garantizar los derechos de las víctimas y superar la impunidad». En este orden, precisó que la mención al literal a) del artículo 79  tampoco presenta objeción, pues se refiere a la competencia de la JEP sobre hechos relacionados con el conflicto armado, de acuerdo con la definición que de dicha relación haga la Sala de Reconocimiento[40].

Por último, la Corte avaló el deber del director de la UIA de mantener una comunicación fluida con los representantes de las víctimas. Sobre el particular, aseguró que se trata de una medida «que implementa uno de los objetivos centrales de la JEP consistente en garantizar los derechos de las víctimas, establecido en el inciso primero del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017».  

Ahora bien, por su parte, el artículo 87 de la Ley 1957 de 2019 atribuyó las siguientes funciones a la UIA: 

«ARTÍCULO 87. FUNCIONES DE LA UNIDAD DE INVESTIGACIÓN Y ACUSACIÓN. La Unidad de Investigación y Acusación será el órgano que satisfaga el derecho de las víctimas a la justicia cuando no haya reconocimiento colectivo o individual de responsabilidad. Tendrá las siguientes funciones:

a) Investigar, y de existir mérito para ello, acusar ante el Tribunal para la Paz a las personas cuyos casos le hayan sido remitidos por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, por la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas o por la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz.

b) Decidir, de oficio o a solicitud de las Salas o Secciones de la JEP, las medidas de protección aplicables a víctimas, testigos y demás intervinientes.

c) Solicitar a la Sección de Primera Instancia del Tribunal para la Paz para casos de ausencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad, la adopción de medidas de aseguramiento y cautelares para garantizar el buen fin del proceso.

d) Organizar sus tareas, integrar comisiones de trabajo, fijar prioridades, acumular casos semejantes y definir la secuencia en que los abordará, así como adoptar criterios de descongestión. Al ejercer estas facultades tendrá en cuenta la necesidad de evitar que las conductas graves y representativas queden impunes así como prevenir la congestión del Tribunal.

e) Cuando en virtud de las decisiones que haya adoptado, considere que no es necesario investigar o acusar, podrá remitir el caso a la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas o a la Sala de Amnistía e Indulto.

f) Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos, un magistrado de la Sección de primera instancia para casos de ausencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad del Tribunal para la Paz efectuará el control posterior respectivo, a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al solo efecto de determinar su validez.

g) Asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que involucren una posible afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse previamente la respectiva autorización por parte de un magistrado de la Sección de Primera Instancia del Tribunal para la Paz para casos de ausencia de reconocimiento de verdad y responsabilidad, quien ejercerá las funciones de control de garantías.

h) Dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma transitoria y en el marco de la JEP cumplirá el Equipo Técnico Investigativo creado para estos fines al interior de la Unidad.

i) Solicitar a otros órganos competentes del Estado o a organizaciones de derechos humanos y de víctimas, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente.

j) Articular y coordinar con la Jurisdicción Especial Indígena sobre asuntos de competencia de esta.

k) Las demás que establezca la ley de procedimiento de la JEP».

Frente a la constitucionalidad del inciso 1 de esta norma, la Corte encontró que este es consistente con el artículo transitorio 7 del Acto Legislativo 01 de 2017, que, como ya se dijo, asigna a la UIA el ejercicio de la acción penal ante el Tribunal de Paz. También aclaró que la redacción del mencionado inciso «da cuenta del carácter subsidiario del procedimiento adversarial».

En cuanto a los literales a), b), c), e), f), g), h), i),  j) y k), esta Corporación adujo que estos no solo son una manifestación de la libertad de configuración del Legislador para definir las funciones de los órganos que conforman la JEP, sino que además son coherentes con la naturaleza de la UIA[41]. 

Respecto del literal d), el cual inicialmente atribuía a la UIA la función de adoptar criterios para la selección de los casos objeto de investigación[42], la Corte concluyó que de acuerdo con lo definido en el artículo transitorio 66 de la Constitución[43], adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2012 y modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2017, la adopción de dichos criterios es de reserva estatutaria. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de la expresión «selección».

A continuación, el artículo 88 de la Ley 1957 de 2019 preceptúa que los analistas e investigadores de la UIA y aquellos que eventualmente sean asignados a cada una de las salas y secciones de la JEP tendrán funciones permanentes de policía judicial. La norma aclara que tales funcionarios deberán tener las condiciones y calidades exigidas para los miembros de policía judicial de la Fiscalía General de la Nación y que el director de la UIA será, a su vez, el máximo director de la policía judicial de la JEP. Finalmente, el artículo prevé que «[l]os magistrados de las Salas podrán comisionar a cualquier autoridad para la práctica de pruebas, mientras los magistrados de las Secciones y los fiscales de la JEP solo podrán hacerlo para la recolección de elementos materiales probatorios y evidencia física».

En el estudio de constitucionalidad de esta norma, es decir, en la anotada Sentencia C-080 de 2018, la Corte concluyó que aquella se ajusta al orden constitucional, en la medida en que (i) asigna atribuciones de policía judicial a los funcionarios de la JEP (aspecto funcional) y (ii) encarga al director de la UIA su dirección y coordinación (aspecto orgánico). En cuanto al primer elemento, subrayó que es exequible porque permite la persecución de los delitos sobre los cuales la JEP tiene competencia, mediante la búsqueda y análisis de las pruebas. En este sentido, «[j]ustamente, la labor de investigación y el ejercicio de la acción penal radicada en cabeza de la UIA[44] suponen la exploración exhaustiva para el esclarecimiento e individualización de los presuntos responsables de una conducta de conocimiento prevalente de la JEP, lo cual supone razonablemente la atribución de un cuerpo de policía judicial».

En relación con el segundo elemento, la Corte recordó que en concordancia con la jurisprudencia constitucional[45], con el fin de preservar la independencia judicial, la función de dirección y coordinación de la policía judicial «debe estar libre de intervenciones de parte de otras ramas del poder público o de otras autoridades»[46]. De este modo, la Sala concluyó:

«[R]esulta constitucional que el Legislador estatutario hubiera asignado la dirección y coordinación de las funciones de policía judicial al director de la UIA con la finalidad de que la labor investigativa se dé bajo condiciones que aseguren la autonomía técnica y en la administración de justicia de la JEP en el conocimiento de los asuntos sobre los cuales tiene competencia prevalente, contenida en el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017. De manera particular, se advierte que permitir que la Fiscalía fuera el encargado de la dirección de la función menguaría su independencia, debido a que la JEP no pertenece a la rama Judicial y su relación con esta debe darse dentro de un marco de independencia, autonomía y de separación de poderes[47]».

La última norma que regula la autonomía técnica de la UIA es el artículo 89 de la Ley 1957 de 2019. Este artículo estatuye que los fiscales, investigadores y funcionarios de la entidad están sujetos al principio de unidad de gestión y jerarquía. También señala que el reglamento de la JEP contendrá los parámetros para que el director de la UIA expida las normas que garanticen la materialización de dicho principio[48].

Al respecto, en la Sentencia C-080 de 2018, la Sala Plena resaltó que la norma es constitucional, toda vez que únicamente regula las actuaciones administrativas de los fiscales, investigadores y funcionarios de la UIA, mas no las funciones judiciales que estos desarrollan, pues para el ejercicio de estas dichos funcionarios gozan de independencia y autonomía, en atención a lo dispuesto en los artículos 228 y 230 de la Constitución. En la providencia en comento, esta Corporación afirmó:

«En cuanto al desarrollo de labores jurisdiccionales, los fiscales son independientes y autónomos y sus decisiones estarán sometidas únicamente al imperio de la ley, en virtud de los artículos 228 y 230 de la Carta Política, los cuales, por analogía, pueden ser aplicables a los funcionarios de la UIA. Al respecto, se destaca que los miembros de esta Unidad desarrollan funciones de carácter jurisdiccional de manera excepcional, las cuales deben desempeñar sin intervención del director de la Unidad ni de los demás miembros de la misma» (negrilla fuera del texto).

La Sala advirtió que de acuerdo con las Sentencias C-558 de 1994, C-1092 de 2003 y C-232 de 2016, el trabajo subordinado al interior de la Fiscalía General de la Nación solo tiene lugar para el cumplimiento de funciones administrativas y disciplinarias, y para determinar cuál es el funcionario competente para resolver recursos o tramitar segundas instancias, pero no para el ejercicio de funciones y competencias jurisdiccionales. De este modo, la Corporación reiteró:

«Dicho criterio jurisprudencial puede ser tenido como referencia en las normas de procedimiento y en el reglamento de funcionamiento y organización de la jurisdicción con las adaptaciones que se requieran a la naturaleza y particularidades de la misma, teniendo en cuenta que el criterio de unidad de gestión y jerarquía tiene un alcance meramente administrativo, y no puede contener regulaciones que incidan en contenidos sustanciales del debido proceso, como la independencia judicial».

Visto lo anterior, es claro que los artículos 21 y 86 a 89 de la Ley 1957 de 2019 desarrollan los diferentes aspectos de la autonomía técnica de la UIA, pues (i) reconocen que sus miembros gozan de independencia, autonomía e imparcialidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales, incluso frente al director de la propia entidad; (ii) regulan la competencia de la Unidad; (iii) indican sus funciones, entre las que destaca la de policía judicial a cargo de sus analistas e investigadores para el recaudo de pruebas, y (iv) precisan que los fiscales, investigadores y funcionarios de la entidad están sujetos al principio de unidad de gestión y jerarquía, pero solo para el ejercicio de funciones administrativas.

En este sentido, aunque no existe incompatibilidad entre el artículo acusado y las disposiciones de la Ley 1957 de 2019, es evidente que esta reguló la autonomía técnica de la UIA prevista en aquel y, por tanto, que los preceptos del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 que aluden a dicha autonomía (incisos 1 y 2) han sido objeto de derogatoria orgánica en virtud de lo dispuesto en los artículos 21 y 86 a 89 de la Ley 1957 de 2019, que regulan de manera integral esta materia.

Además, la Sala encuentra que no existe evidencia de que la norma acusada esté produciendo efectos jurídicos, lo que implica que la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma derogada.   

3.5 Por último, la Corte estima conveniente precisar que aunque la Ley 1957 de 2019 es de naturaleza estatutaria y, por tanto, de rango superior a la Ley 1955 de 2019, en el presente caso no se configura el fenómeno que la jurisprudencia ha denominado inconstitucionalidad sobreviniente, el cual «se presenta cuando estando una norma vigente, aparece una nueva disposición de rango constitucional contraria a lo reglado en la primera»[49]. Lo anterior, toda vez que la cesación de la vigencia de la norma demandada en virtud de la derogatoria tácita y orgánica que operó sobre ella ocurrió ipso iure, una vez la Ley 1957 de 2019 fue publicada en el Diario Oficial el 6 de junio. De hecho, según se indicó en precedencia, en la actualidad, el artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 no se encuentra produciendo efectos jurídicos, ni tiene capacidad para producirlos.  

En este escenario, la Corte reitera que «no se puede confundir el control de constitucionalidad con el análisis sobre la vigencia de una determinada norma, estudio este que debe ser previo a aquel, toda vez que carece de lógica que la Corte Constitucional expulse del ordenamiento jurídico una disposición que por la voluntad política del Legislador ya no hace parte de él»[50].

4. Decisión a adoptar

Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte Constitucional concluye que debe declararse inhibida para decidir de fondo el asunto de la referencia, por carencia actual de objeto. Lo anterior, toda vez que los preceptos del artículo 141 de la Ley 1955 de 2019 que reconocen autonomía presupuestal y administrativa a la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz fueron derogados tácitamente por los artículos 110 (numerales 2, 3 y 8), 111, 123 y 124 de Ley Estatutaria 1957 de 2019; y sobre los apartes del mismo artículo que atribuyen autonomía técnica a esa entidad, operó el fenómeno de la derogatoria orgánica, pues esta materia fue integralmente regulada por los artículos 21 y 86 a 89 de la mencionada ley estatutaria.

Además, en la actualidad, las expresiones e incisos derogados no producen efectos jurídicos comprobados, ni tienen la potencialidad ni la vocación de producirlos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,