IV. INTERVENCIONES
4.1. Entidades públicas
4.1.1. Ministerio del Trabajo
20. El Ministerio del Trabajo[17] solicita se declare la exequibilidad de la norma demandada. Indicó que definir la base de cotización de los afiliados independientes al Sistema Integral de Seguridad Social, permite crear las condiciones para garantizar su protección frente a las posibles contingencias que puedan afectar su vida o su salud, cuestión que hace parte de los pilares fundamentales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
21. Señaló que la ley demandada se fundamenta en tres pilares, a saber: pacto por la legalidad, pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad, y pacto por la equidad. Puntualizó que este último tiene un componente denominado Salud para todos con calidad, el cual “propende por colombianos más sanos y políticas de prevención, costos sostenibles y saneamiento financiero, fortalecimiento institucional y definición de competencias en inspección y vigilancia, equipamiento con infraestructura tecnológica y la articulación de agentes del sector y salud con calidad”. Así las cosas, el concepto de costos sostenibles se refiere, entre otras cosas, al adecuado recaudo y destinación de las contribuciones que son el soporte financiero para cubrir las prestaciones derivadas de la seguridad social.
22. En consecuencia, cuando la norma demandada determina el ingreso base de cotización de los afiliados independientes, está procurando dotar al sistema de los recursos necesarios para financiar las prestaciones mencionadas: “Por lo anterior el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 no quebranta el principio de unidad de materia como lo plantea el actor, pues se ajusta a los pilares de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Pacto por la equidad), sino que además se aviene a las estrategias y políticas que deben orientar las acciones gubernamentales en materia social y que exigen la sostenibilidad fiscal de las prestaciones que reconoce el Sistema de Seguridad Social.”
23. Con base en lo expuesto, la entidad considera que la norma es exequible y no desconoce el principio de unidad de materia, pues se ajusta a los pilares de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y además, está ligado a las estrategias y políticas que orientan el actuar del gobierno en materia social.
24. Finalmente, indicó que la cobertura del derecho a la seguridad social depende de elementos económicos, financieros, prestacionales y asistenciales, por lo que la incorporación de la norma demandada en el texto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no se opone al alcance de este derecho como derecho de contenido programático. Y destacó: “No sobra advertir que la norma que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, en cuanto establece el ingreso base de cotización para los trabajadores independientes, constituye norma instrumental de ejecución del presupuesto pues su propósito es dotar al Sistema de Seguridad Social de los recursos suficientes para garantizar el acceso a las prestaciones allí establecidas en favor de los afiliados y garantizar la sostenibilidad de dicho sistema”.
4.1.2. Ministerio de Salud y Protección Social y Departamento Nacional de Planeación –DNP
25. El Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación[18] presentaron una intervención conjunta en la que solicitan se declare exequible la norma demandada.
26. En primer lugar, se refirieron al antecedente específico en la materia objeto de análisis, señalando que, en la Sentencia C-219 de 2019[19] se declaró la inexequibilidad diferida hasta por las dos próximas legislaturas del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo ‘Todos por un nuevo país’, por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, precisaron que, de la Sentencia solo se conoce el comunicado de prensa, y que la norma declarada inexequible fue casi simultáneamente derogada de manera expresa por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019.
27. Respecto a la inconstitucionalidad por supuesta violación al mandato de unidad de materia, consideran que la norma sí observa este principio, y abordaron tres aspectos para sustentarlo: (i) las especificidades del análisis de constitucionalidad por unidad de materia, cuando se trata de leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo; (ii) la ausencia de precedente en materia de temporalidad de las leyes aprobatorias de planes de desarrollo, que la configure como una subregla más para evaluar la observancia del principio de unidad de materia en este tipo de leyes; y, (iii) la existencia de conexidad entre la disposición demandada y la parte general del PND.
28. En cuanto al primer punto, indicaron que el Plan Nacional de Desarrollo se compone de dos partes: una general, y el denominado plan de inversiones. Este último, resaltaron, contiene normas instrumentales. De esta manera, señalaron que “el principio de la unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo ha sido un aspecto de especial consideración por la Corte Constitucional, en el entendido de que dada la naturaleza multitemática y heterogénea de esta Ley[20], su tratamiento tiene unas particularidades y, con respecto a las normas instrumentales como la demandada, se debe hacer su valoración frente a la conexidad teleológica[21] que tenga con la parte general del mismo Plan.”
29. Igualmente, hicieron alusión a la Sentencia C-573 de 2004[22], en la cual, la Corte concluyó que el control constitucional de un cargo por violación al principio de unidad de materia en la ley del plan, es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. En consecuencia, las disposiciones instrumentales deben guardar relación directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo.
30. Así las cosas, argumentaron que esta Corporación ha reconocido que la aplicación del principio de unidad de materia en el caso del Plan Nacional de Desarrollo tiene especificidades derivadas de su naturaleza especial, y se refirieron a la Sentencia C-714 de 2008[23], en la cual se estableció que “los proyectos de inversión, programas, normas o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen en el Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relación de conexidad directa con uno o más de los objetivos propuestos en la Parte General del plan, so pena de resultar inadmisibles”.
31. Del mismo modo, citaron la Sentencia C-539 de 2008[24], en la cual se expresó que “el principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones, las cuales deben tener aptitud sustancial, directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales señaladas en la parte general del Plan”.
32. Los intervinientes concluyeron que, con base en estos pronunciamientos, y el artículo 6 de la Ley 152 de 1994 “de lo que se trata entonces, es de construir una correspondencia finalística entre la norma instrumental y las bases del plan, reconociendo que por mandato constitucional, esta norma debe incorporar no solo los objetivos, propósitos y metas a largo y mediano plazo, sino que también debe incluir la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”.
33. Posteriormente, pusieron de presente otros pronunciamientos de la Corte Constitucional, tales como la Sentencia C-305 de 2004[25], por medio de la cual se aclaró que a pesar de que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, en esta no solo se incluyen estrategias de este tipo, sino que también puede contener normas que deriven en la consecución de metas sociales o ambientales.
34. Invocaron también, la decisión contenida en la Sentencia C-077 de 2012[26], en la cual se estudió la constitucionalidad de varias normas incluidas en la Ley 1450 de 2011. De esta manera, al estudiar el artículo 22 de la referida Ley, la Corte concluyó que “es evidente que uno de los propósitos y objetivos del PND es el mejoramiento de las condiciones en infraestructura y prestación de los servicios de acueducto y saneamiento básico…, por lo que la estrategia consistente en permitir la transferencia de obras de infraestructura realizadas por las Corporaciones Autónomas Regionales a los municipios o las empresas de servicios públicos se enmarca dentro de los objetivos del Plan y representa una estrategia conducente para la realización de los mismos”.
35. Mencionaron la Sentencia C-016 de 2016[27], en la que se afirmó que “la práctica interpretativa de esta Corporación indica que el juzgamiento de normas incluidas en tal tipo de leyes por la infracción del artículo 158 requiere, en primer lugar (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental. A continuación, corresponderá (ii) establecer si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata”.
36. Además, afirmaron que la Sentencia C-092 de 2018[28] fue utilizada por los demandantes de forma parcial y descontextualizada, por lo que aclararon que esta providencia estableció, que a efectos de verificar la unidad de materia entre una medida específica y la Ley del Plan, esta Corporación “debe corroborar: (i) que se trate de disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan o con los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos; (iii) la existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos y las normas instrumentales, y (iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato entre los objetivos generales del Plan y sus normas instrumentales”. Consideran que es evidente que “el fundamento del análisis realizado por la Corte en esta sentencia, no es, como lo quieren hacer ver los demandantes, la temporalidad de la disposición, sino la conexidad teleológica directa que exista entre la norma instrumental y las disposiciones generales de la Ley del Plan.”
37. Respecto a lo expuesto por los demandantes en relación con la temporalidad de la norma, los intervinientes expresaron que esta Corporación ha entendido que la Ley del Plan es una norma especial, no solo multitemática, sino también compuesta por normas temporales y normas de naturaleza permanente. Para sustentar lo dicho, se refirieron a la Sentencia C-047 de 2018[29], en la cual se afirmó que “el simple paso del cuatrienio para el cual son expedidos los Planes Nacionales de Desarrollo y la no reiteración de sus disposiciones en los Planes posteriores, no implican, per se, su derogatoria o pérdida de vigencia”.
38. Reiteraron entonces, que no existe precedente jurisprudencial que exija una temporalidad determinada a las normas incorporadas en las leyes de Plan de Desarrollo, y resaltaron lo afirmado en el salvamento de voto que hizo la magistrada ponente a la Sentencia C-219 de 2019[30]. En esta providencia, se declaró inexequible el artículo 135 del Plan de Desarrollo anterior, pues la Corte encontró que las subreglas establecidas para el análisis del principio de unidad de materia no se cumplieron, ya que la norma estudiada no tenía conexidad con la parte general del Plan y contenía un mandato de carácter transversal y permanente propio de una ley ordinaria. No obstante, en el salvamento de voto mencionado se indicó que “solo existen tres escenarios para introducir una nueva regla o interpretación al principio de unidad de materia cuando la norma analizada se encuentra en el Plan Nacional de Desarrollo: (i) que existiera un precedente para reiterar, (ii) que el precedente estuviera contenido únicamente en la sentencia C-092 de 2018[31], y (iii), que no existiera precedente sobre el tema.” A juicio de la Magistrada, ninguna de las hipótesis se configuró.
39. Señalaron que, al invocar como precedente las decisiones contenidas en las sentencias C-016 de 2016[32] y C-008 de 2018[33], se ignora que en estas providencias nunca se analizó la vocación de permanencia o transitoriedad de las normas acusadas como criterio para determinar su exequibilidad o inexequibilidad; y que, es el Legislador, en ejercicio de sus competencias y atribuciones, quien define qué normas del Plan de Desarrollo anterior quiere que permanezcan para darles continuidad.
40. Por otra parte, los intervinientes se refirieron a la conexidad entre la disposición instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’. De esta manera, advierten que la relación de la norma bajo estudio y el pacto por la equidad del PND, se puede verificar en el documento denominado ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022’, incorporado de manera expresa en la Ley 1955 de 2019.
41. Del documento mencionado, resaltaron diferentes temas contenidos en el Pacto III, denominado “Pacto por la equidad política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a los mercados”,[34] que consideran, dan cuenta la conexidad entre la norma y la parte general del Plan.
42. Destacaron que la garantía de acceso a la salud de calidad y la sostenibilidad financiera del sistema; y la promoción del acceso a la protección social como manifestación del trabajo decente, son objetivos expresamente planteados en el PND, y están instrumentalizados a través de una norma de carácter tributario como el artículo 244, el cual, en sus propias palabras:
· “Determina un trato equitativo entre los distintos tipos de independientes, clarificando la determinación de su obligación de pago a partir de los ingresos netos generados.”
· “Establece la determinación de un sistema de presunción de costos, que permitirá a la UGPP centrarse en la determinación de los eventos de inexactitud y omisión, y facilitará el cumplimiento de la obligación contributiva a los aportantes.”
· “Permite sin duda mejorar el control de la evasión de recursos y garantizar la sostenibilidad financiera de la seguridad social, al establecer herramientas que permiten determinar de manera más precisa la evasión e inexactitud.”
43. En línea con lo anterior, se refirieron al Pacto II “Pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad: una economía dinámica, incluyente y sostenible que potencie todos nuestros talentos” [35] y sustentaron que esta estrategia abarca tres pilares, de los cuales, uno de ellos, incluye la afiliación y cotización a los sistemas de seguridad social.
44. Así las cosas, expusieron que estas disposiciones guardan relación temática, sistemática y teleológica con los objetivos planteados en el Ley 1955 de 2019, “ya que hace más eficiente la obtención de los recursos que resultan necesarios para hacer frente a las presiones, no solo del crecimiento demográfico, envejecimiento de la población y ampliación de las coberturas del sistema de salud, sino que en particular, en este último, permite garantizar la necesaria interrelación entre los principios de universalidad y solidaridad del derecho fundamental a la salud, establecidos en la Ley Estatutaria de Salud, que no se ven adecuadamente reflejados cuando determinados grupos de personas con capacidad de pago en razón de su actividad económica no realizan los aportes necesarios para la financiación del servicio de salud del que serán beneficiarios.”
45. Finalmente, recordaron que la Corte ha aceptado la viabilidad de la inclusión de normas de carácter tributario en los planes de desarrollo, lo cual fue sustentado con base en la Sentencia C-801 de 2008[36].
46. Conforme a todo lo expuesto, concluyeron que la inclusión del artículo demandado, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, “no comporta la vulneración del principio de unidad de materia esgrimida por los demandantes, y se constituye en un instrumento para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, así como un mecanismo idóneo para mejorar el recaudo de las contribuciones parafiscales y el cumplimiento de las obligaciones contributivas de los independientes.”
4.2. Intervenciones gremiales
4.2.1 Agremiación Nacional de Trabajadores Independientes con Diferentes Profesiones, Artes y Oficios - Digore, y Federación Colombiana de Entidades Autorizadas para Afiliar Colectivamente a Trabajadores Independientes al Sistema de Seguridad Social Integral - Fedecoltia[37]
47. Digore y Fedecoltia, solicitaron declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada.
48. Empezaron por señalar que el artículo demandado afecta la tranquilidad y las precarias finanzas de los trabajadores independientes; que el Gobierno Nacional, al derogar expresamente el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, “consideró que iba a solucionar el tema del IBC, sin calcular que de nuevo estaba incluyendo una norma violatoria de la Constitución, pues a pesar de que parece que es una norma diferente, pues no consagra cargas a los contratantes, sigue violando la unidad de materia que debe contener una ley como es la del PND. Además, ignoró y desconoció el pronunciamiento que recientemente había efectuado la Corte acerca de dicha norma, en la cual su sentencia fue declaratoria de inexequibilidad, por falta de unidad de materia y cuyos demandantes fueron las mismas personas que hoy demandan este nuevo artículo.”
49. En seguida, indicaron que el Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento que define los pasos a seguir para lograr el desarrollo social de un país, que por lo general dura más de un año, de modo que el Gobierno tenga el tiempo suficiente para implementar las medidas que considera necesarias para el desarrollo social y que además, la intención de un plan de desarrollo es que las soluciones que ofrece sean sostenibles para que la población pueda mantenerse con sus propios medios, generando autosuficiencia y adquiriendo calidad de vida.
50. Resaltaron que la jurisprudencia ha sostenido que la Ley del Plan no puede ser empleada para llenar los vacíos e inconsistencias que presentan las leyes anteriores y que, sin embargo “esto precisamente es lo que busca este artículo 244, llenar el vacío normativo que le dejaba la declaratoria de inexequibilidad del artículo 135 de la ley 1753 de 2015; y en una jugada oportunista, por decir lo menos, teniendo el PND para su sanción, deroga expresamente dicho artículo ya declarado inexequible e incluye uno nuevo reformado, apuntando a la determinación del IBC de los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, afectado o viciado de inexequibilidad por lo mismo, es decir, unidad de materia”.
51. Alegan que no se encuentra justificación alguna para que el gobierno de turno insista en crear un nuevo sistema para calcular el IBC de los independientes, a pesar de que ya existe un sistema de presunción de ingresos, establecido en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007.
52. Además, pusieron de presente que, aunque se derogaron las cargas desproporcionadas en cabeza de los contratantes o empresarios, este artículo contiene un tema de seguridad social que se debe tratar en una ley diferente, y no “aprovechando la ley del plan para hacer dicha regulación”. También, afirmaron que los trabajadores independientes son los que están dando estabilidad económica a nivel nacional, y al mismo tiempo son los más agredidos por las políticas gubernamentales.
53. Finalmente, reiteraron que el artículo demandado debe ser declarado inconstitucional pues no se compadece con los criterios de unidad de materia emitidos por esta Corporación.
4.3 Intervención ciudadana
54. Juan Diego Buitrago Galindo, solicitó a esta Corporación que en caso de declarar inexequible la norma demandada, señale que en el mes siguiente a la notificación de la sentencia, los trabajadores independientes deberán pagar dos cotizaciones por una sola vez, a fin de que, con el cambio de modalidad de pago mes vencido a pago mes anticipado, el Sistema General Seguridad Social en Salud, no pierda el recaudo correspondiente a un periodo de cotización.
55. Para empezar, el ciudadano indicó que, el artículo demandado regula el monto de la cotización al Sistema de Seguridad Social Integral para trabajadores independientes, reiterando lo establecido en su momento por el artículo 135 de la Ley 1353 de 2015, en el sentido de que los trabajadores independientes cotizarían mes vencido al sistema. Señaló que la norma hoy demandada, incluye también a los trabajadores contratados por la modalidad de prestación de servicios, ampliando así el alcance que había definido la ley anterior.
56. Resaltó que, si bien el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible, el efecto de la inconstitucionalidad se difirió a dos años, con lo cual, al haber sido derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, la inexequibilidad no alcanzó a surtir efecto.
57. Ahora bien, para argumentar su solicitud, el interviniente recordó que antes de la expedición del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, los contratistas independientes pagaban su cotización mes anticipado, pues así estaba dispuesto en los artículos 156 y 202 de la Ley 100 de 1993. Para ilustrar lo dicho, propuso un ejemplo en el que, en el mes de enero de 2015, un trabajador independiente pagó la cotización correspondiente al mismo mes, esto es, enero de 2015. Así las cosas, señaló, el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, dispuso que los rentistas y trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicios, cotizarían mes vencido, norma reglamentada por el Gobierno.
58. Puntualizó que, por efecto de la aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el recaudo de las cotizaciones a favor del sistema se difirió un mes, y que, en caso de declararse la inexequibilidad de la norma demandada, “la periodicidad del pago de la cotización de los trabajadores independientes pasará a ser anticipada, por entrar en vigencia nuevamente las disposiciones legales que establecieron dicha modalidad. En ese sentido, en el mes siguiente a la declaratoria de inexequibilidad, los trabajadores independientes deberán pagar dos cotizaciones: la anticipada del mes que cotizan y del mes anterior, que se paga mes vencido.” A continuación, propuso otro ejemplo en el que, suponiendo que la Corte declare inexequible la norma demandada el 20 de noviembre de 2019, en el mes de diciembre los trabajadores independientes deberán pagar: (i) la cotización mes vencido del mes de noviembre, porque ya se habrá causado la obligación; y (ii) la cotización mes anticipado del mes de diciembre. Así las cosas, entender que en el ejemplo expuesto, el trabajador solo deberá pagar la cotización del mes de diciembre, significa que el Sistema perdería de manera definitiva el recaudo del mes de noviembre.
59. Finalmente, conforme a lo expuesto, reiteró su petición a la Corte de que, en caso de declarar inexequible la norma demandada, señale que en el mes siguiente a la notificación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad, los trabajadores independientes deberán pagar dos cotizaciones por una sola vez.
4.4 Intervenciones académicas
4.4.1 Universidad Libre de Bogotá, Facultad de Derecho
60. El Director, y varios miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá[38], solicitan que se declare inexequible la norma demandada, pues esta no cumple con el criterio de conexidad directa e inmediata con las bases del Plan Nacional de Desarrollo ‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad 2018-2022’ y además, vulnera la reserva legal ordinaria.
61. En primer lugar, hicieron alusión al principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, y se refirieron a las sentencias C-008 de 2018[39] y C-092 de 2018[40], para resaltar que la violación del principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter sustancial de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo.
62. Posteriormente, advirtieron que “la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo tiene como naturaleza consagrar variedad de planes y programas sobre temas genéricos que se desarrollarán por el Gobierno Nacional durante cuatro años, esto no significa que por tener cierta amplitud en la regulación no se deba realizar el control de constitucionalidad sobre los temas específicos que se regulan”.
63. Además, señalaron que “los Planes de Desarrollo deben incorporar normas instrumentales, que además de contener los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan adelantarse, deben consagrar la determinación de los recursos y apropiaciones que autoricen para su ejecución y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.”
64. También, se refirieron a la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo” en la cual se definió que éste se divide en dos partes: una general, que contiene los objetivos, las metas, las estrategias y políticas, y los instrumentos de vinculación de la planeación nacional con la territorial; y otra parte denominada Plan de inversiones, que contiene la proyección de los recursos financieros, la descripción de los principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales, y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
65. De esta manera, la facultad considera que, se encuentra dentro de la naturaleza y contenido de las leyes aprobatorias de los Planes de Desarrollo, contener normas de carácter instrumental para poder ejecutar los planes y objetivos que consagra.
66. Destacaron que la Corte ha definido el criterio de “conexidad”[41], para realizar el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias del Plan de desarrollo, el cual consiste en que, de acuerdo con la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones, debe haber una conexión objetiva y razonable, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática. Para ello, la Corte ha fijado tres instancias para poder identificar la vulneración al principio de unidad de materia: (i) identificación del alcance material o núcleo temático de la ley, (ii) determinación de la proposición normativa que se considera ajena a la temática, y (iii) establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad anteriormente descritos.
67. Así las cosas, los actores expresaron que la Corte, en Sentencia C-008 de 2018[42], definió los alcances del principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo, a saber:
a) “El principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos”.
b) “El principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene”.
c) “La conexión estrecha que exige el principio de unidad de materia entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, así como el correlativo incremento de la severidad del juicio de constitucionalidad a cargo de esta Corte”.
d) “La fijación del contenido del principio de unidad de materia en los anteriores términos se traduce en un control judicial más estricto encaminado a establecer, no cualquier tipo de conexión entre la parte general del Plan con las disposiciones instrumentales que lo componen, sino un vínculo directo y no simplemente eventual o inmediato”.
68. Posteriormente, realizaron un juicio de conexidad directa e inmediata en el caso concreto, y empezaron por la identificación del núcleo temático de la ley, concluyendo que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, es una norma de carácter instrumental por cuando “en ella no se establece ningún objetivo, meta ni objetivo a alcanzar, sino una serie de medidas para que los trabajadores puedan determinar la base para poder cotizar al sistema de seguridad social”.
69. Finalmente, estudiaron si existen objetivos, metas, planes o estrategias, en la parte general del Plan, que puedan relacionarse con la norma demandada. De esta manera, encontraron que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo se definieron distintos pactos estructurales, dentro de los cuales se encuentra el “pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados”, que a su vez contiene un objetivo denominado “salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos”; y que las estrategias de este objetivo son: (i) el trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva, (ii) promover el acceso de la población a esquemas de protección y seguridad social. (iii) la focalización de las políticas públicas en los trabajadores informales y los trabajadores que devenguen menos de 1 SMLMV, (vi) la formalización empresarial y laboral y (v) la unificación y eliminación de trámites de afiliación de seguridad social. No obstante, los intervinientes no encontraron una relación directa entre dicho pacto y la norma demandada.
70. Concluyeron que, “el Plan Nacional de Desarrollo sí pretende formalizar el trabajo y dentro de ello está la afiliación al sistema de seguridad social integral, sin embargo, no hace referencia expresa al beneficio, objetivo o metas que podría tener la determinación de una base para cotizar al sistema de seguridad social que contribuya directamente con los objetivos, programas o metas del Plan Nacional de Desarrollo”, razón por la que “no se logra comprobar la conexidad directa e inmediata de la norma acusada con presupuestos básicos de la unidad de materia.”
4.4.2. Universidad Externado de Colombia.
71. El grupo de investigación del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, consideró que la Corte debe declarar inexequible la norma demandada, por vulneración al principio de unidad de materia. El grupo definió el siguiente problema jurídico: ¿Vulneran el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la Constitución Política, las disposiciones que regulan la base de cotización de seguridad social y que son incluidas en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo? Frente a esta pregunta, consideraron que, en atención al criterio señalado en la Sentencia C-219 de 2019[43], le asiste la razón a los accionantes.
72. Así las cosas, señalaron que el punto de partida del análisis, deben ser los artículos 339 y 344 de la Constitución, en los cuales se regula el Plan Nacional de Desarrollo. Además, se refirieron a las sentencias C-524 de 2003[44] y C-016 de 2016[45], para sustentar que “la Ley del Plan tiene un propósito multitemático, que tiene como finalidad abarcar distintas aristas en el cumplimiento de los postulados constitucionales del Estado Colombiano. Aun así, dicha multitemacidad, no es óbice para incluir, sin ninguna conexidad y al arbitrio del Congreso y/o del Gobierno Nacional, cualquier tipo de reglas.”
73. Posteriormente, resaltaron los criterios definidos por la Corte para analizar la vulneración del principio de unidad de materia en las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, a saber:
a) Existencia de conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y los instrumentos creados por el Legislador para alcanzarlos.
b) Existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene.
c) Debe asegurarse que los mandatos se relacionen directamente con la función de planeación y las normas instrumentales persigan de manera inequívoca los propósitos del Plan.
74. El grupo afirmó que “del análisis particular de la ley 1955 del 2019, de su parte general y del documento de sus bases, NO encontramos conexión o vínculo entre los objetivos o metas contenidos en la parte general del Plan y la disposición acusada, ni existencia de una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan aprobado y el artículo 244 demandado”.
75. De esta manera, afirmaron que “Dado que en la parte general no se menciona como proyecto o programa un aspecto que puntualmente tenga una conexidad que permita entender o identificar, como objetivo de la parte general, lo regulado en el artículo 244 analizado, que prescribe el ingreso base de cotización -IBC- para aquellas personas independientes que llevan a cabo actividades con un contrato diferente al de prestación de servicios, atendiendo al criterio jurisprudencial señalado en varias sentencias y reiterado en la sentencia C-016 de 2016, C-092 de 2018 y C-219 de 2019, concluimos que el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019 vulnera la unidad de materia y procede su inconstitucionalidad”.
76. Finalmente, consideran que la norma demandada es inexequible por “quebrantar el límite temporal de los Planes de Desarrollo, pues se reitera que sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal del Plan en cuestión”.