II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues lo demandado se inserta en una ley de la República. Sin embargo, analizando el contenido y finalidad de la norma surgen dudas acerca de su vigencia, cuestión que se analizará a continuación.
21. La jurisprudencia ha señalado que en casos en los que la vigencia de la norma ofrezca motivo de duda, la Corte “deberá establecer la vigencia de las disposiciones demandadas y, con esto, determinar […] su competencia”[30]. El análisis desarrollado por la Corte Constitucional en esta situación impone: “(i) la comprobación del fenómeno ocurrido - derogatoria explícita, tácita, orgánica, subrogación[31], o cumplimiento de la hipótesis prescriptiva; y, (ii) si se está en presencia de alguna de estas situaciones, determinar si la norma derogada, subrogada o cumplida, mantiene su producción de efectos jurídicos[32]. Así, solo en el caso de que se encuentre que la norma subsiste en el ordenamiento, o en su defecto, se verifique la producción de efectos actuales, el tribunal constitucional será competente para adelantar el juicio de constitucionalidad[33]”[34].
22. Es importante recordar, como ya hizo la Corte en la sentencia C-396 de 2019, que la acción pública de inconstitucionalidad no fue “concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los efectos derogatorios de las normas jurídicas”[35], pues la Corte se ocupa de este asunto solo “para determinar la materia legal sujeta a su control”[36].
Cumplimiento de la hipótesis prescriptiva como escenario que implica sustracción de materia y falta de competencia para un pronunciamiento de fondo. Reiteración de jurisprudencia[37]
23. La Corte Constitucional ha indicado, en reiterada jurisprudencia, que el control judicial a su cargo se ejerce, en principio, respecto de normas vigentes, esto es, que existan y mantengan su carácter obligatorio[38]. Sobre esto último, se ha señalado que este tribunal “carece de competencia para conocer acusaciones de inconstitucionalidad contra normas cuyo objeto ya se cumplió”[39], o en los que la norma demandada “ya agotó plenamente su contenido”[40]. En estos escenarios se ha entendido que no hay objeto de pronunciamiento, lo que ha conducido a decisiones inhibitorias, por sustracción de materia[41]. Al respecto se ha señalado que:
“Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.
En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría hacer la determinación que adoptase”[42].
24. Al respecto, en la sentencia C-102 de 2018 se señaló que “esta corporación ha proferido fallos inhibitorios por carencia de objeto, (i) cuando ha expirado el plazo en el que las medidas adoptadas debían regir o (ii) cuando se ha satisfecho su objeto porque se han realizado los parámetros normativos contenidos en la ley”.
25. Así, se insiste en que cuando se ha verificado que “no existe materia sobre la cual pueda recaer el pronunciamiento”[43], la Corte debe, ineludiblemente, inhibirse “de pronunciarse de fondo sobre las materias puestas a su consideración, pues con ello se atiene a los estrictos y precisos términos que le dicta el artículo 241 superior para el ejercicio de su competencia de guardiana de la supremacía e integridad constitucional”[44].
El inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 y el cumplimiento de su prescripción normativa
26. La disposición aquí demandada se inserta en la Ley 1940 de 2018, a través de la cual “se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”. Se trata de una ley anual de presupuesto, de modo que “es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social”[45] para una determinada anualidad, de ahí que su vigencia se circunscriba estrictamente al periodo 2019[46]. Es importante recordar que uno de los principios del sistema presupuestal colombiano es el de anualidad, estableciéndose en el artículo 14 del EOP que “[e]l año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”[47], por lo que las disposiciones integradas en leyes como la analizada encuentran la realización de su objeto normativo en la vigencia fiscal correspondiente. Respecto a esto último ha señalado la Corte que “las leyes ordinar[i]as que contienen [los] presupuestos y que se expiden cada año en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 de la Constitución, tienen una duración limitada -el año fiscal correspondiente- y un alcance restrictivo, “lo cual significa que sus normas no están llamadas a regir de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta de las ramas y órganos del poder público””[48].
27. El artículo que comprende la norma demandada se ubica en la Tercera Parte de la ley anual de presupuesto 2019, que corresponde a sus disposiciones generales. A estas también se aplica el principio de anualidad antes descrito[49] y debe recordarse que su objeto es el de brindar criterios generales para la correcta ejecución del presupuesto. Así, estas disposiciones contienen “indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo […pero…] no [deben] rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”[50].
28. Con este espíritu instrumental, el inciso demandado dispone una regla que obliga a que las cuentas por pagar que se constituyan a 31 de diciembre de 2018 (afectando el presupuesto 2019) y las que derivan del período fiscal 2019, cuenten con el correspondiente PAC, so pena de que deban hacerse los ajustes en los registros y constituir reservas presupuestales. Es importante recordar que el PAC “es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos”[51] y que la norma orgánica referida al mecanismo dispone que los pagos que deban realizarse se harán siempre teniendo en cuenta dicho instrumento de planeación, atendiendo los montos aprobados en él. La obligación de contar con el PAC aplica incluso respecto de obligaciones clasificadas como cuentas por pagar, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 74 del EOP[52].
29. Teniendo en cuenta que la regla fundamental del inciso demandado (ver supra, num. 28), lo que se puede apreciar por esta Corte es que para el 31 de diciembre de 2019 su finalidad ya se habría realizado. En efecto, (i) para el inicio de la vigencia fiscal 2019 las obligaciones que trascendieron la anualidad 2018 ya se habrían clasificado como cuentas por pagar o derivado en reservas presupuestales[53], y respecto de las primeras, de especial relevancia para la demanda, ya se habría obtenido el PAC; y (ii) para el momento en que se adopta esta sentencia, lo mismo habría ocurrido respecto de las obligaciones que superarían la anualidad 2019, de modo que las cuentas por pagar ya estarían identificadas y tramitado su PAC correspondiente. Esto es así, pues para la obtención del PAC ya habría debido darse la correspondiente solicitud por la entidad, máximo para el 20 de diciembre de 2019[54], y aprobado antes del último día del año 2019[55].
30. Como se puede apreciar, el mandato contenido en la disposición demandada se habría ejecutado y cumplido en su integridad, lo que supone la ocurrencia del fenómeno de “cumplimiento de la hipótesis prescriptiva”, al que se refiere la jurisprudencia de la Corte Constitucional[56].
La ausencia de efectos de la disposición demandada
31. Siguiendo el método desarrollado por la Corte en estos casos[57], se debe determinar si el inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 mantiene su producción de efectos jurídicos. Sobre el análisis aplicable a este escenario ha señalado la jurisprudencia que es necesario “verificar la posibilidad de que la misma pueda aplicarse a una situación jurídica nueva, es decir, una surgida luego de su pérdida de vigencia[58]. Esta precisión, es especialmente importante, pues permite distinguir el momento de aplicación efectiva de la norma, de aquel en el que se lleva a cabo su consecuencia normativa, por ejemplo, mediante decisión judicial o administrativa. El primer evento, es relevante para la determinación de la competencia de la Corte, mientras que el segundo, no tiene la entidad de activar la competencia de este tribunal, pues no es indicativo del fenómeno de la ultraactividad”[59].
32. Teniendo esto en cuenta, la Corte encuentra que el inciso demandado del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 no es susceptible de ser aplicado a una situación jurídica acaecida luego del año 31 de diciembre de 2019, pues su función y propósito normativo se agotó con clasificación de las obligaciones que trascienden las anualidades 2018 y 2019, en cuentas por pagar y reservas presupuestales, en atención a lo dispuesto en el artículo 89 del EOP. Asimismo, el PAC que es exigido por la norma demandada respecto de las cuentas por pagar debía haberse obtenido a más tardar para el final del año 2019. Así, aprecia esta Corte que ninguna situación posterior a la expiración de la vigencia fiscal 2019 podría regirse por la disposición atacada, pues su eficacia se predica solo frente a las cuentas por pagar del 2018, que afectan el presupuesto de 2019, y respecto de aquellas obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios del 2019. Por ejemplo, las cuentas por pagar correspondientes a la vigencia 2020 no se verán afectadas por la disposición, ni podrá pretenderse la aplicación del inciso demandado respecto de las mismas. En este sentido, se reitera que ninguna situación jurídica consolidada de manera posterior al 31 de diciembre de 2019 podría regirse por la norma atacada, pues la obtención del PAC correspondiente ha debido haberse agotado para tal fecha, y la clasificación de la obligación como cuenta por pagar o reserva presupuestal, también se habría consolidado para ese momento[60]. Para la Corte resulta claro que la norma demandada no tiene efecto ultraactivos, indicadores de efectos posteriores a la realización de su objeto regulatorio.
33. Por estas razones, debe concluirse que el inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 carece de efectos actuales, susceptibles de activar la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo sobre su constitucionalidad.
Al presentarse el fenómeno de la sustracción de materia, la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada
34. Habiéndose constatado el “cumplimiento de la hipótesis prescriptiva” del inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 y verificado que la disposición no tiene efectos actuales, resulta claro que en este caso se presenta el fenómeno de la sustracción de materia. Esta situación, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales antes decantadas (ver supra, numeral 25), obliga a la Corte a inhibirse de proferir una decisión de fondo respecto de la constitucionalidad de los contenidos demandados.
35. En consecuencia, la Corte se abstendrá de proseguir con el análisis de fondo del cargo planteado en la demanda y, en su lugar, se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
C. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
36. El ciudadano Sebastián Carbono Barrios solicitó a la Corte declarar declarar la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2019”, al considerar que se había trasgredido la reserva de ley orgánica, contemplada en los artículos 151 y 352 de la Constitución. Para el demandante, la disposición suponía la imposición de un requisito adicional a los ya dispuestos en el EOP para la constitución de las cuentas por pagar, a saber, contar con un PAC de la correspondiente vigencia. Adicionalmente, el ciudadano Carbono Barrios sostenía que exigir que la cuenta por pagar se acompañara de un PAC la transformaba materialmente en una reserva presupuestal, alterando la naturaleza de la obligación y desconociendo con ello la normativa orgánica que debe guiar la elaboración de las leyes anuales de presupuesto, que son de naturaleza ordinaria.
37. Al emprender el análisis del caso, la Corte estima necesario estudiar la vigencia de la disposición, a fin de determinar su competencia para pronunciarse de fondo sobre la demanda. Se encontró que la norma demandada, al referirse a la clasificación de las obligaciones en cuentas por pagar y reservas presupuestales, y disponer el requisito para las primeras de contar con el PAC correspondiente, había agotado plenamente su contenido al cumplirse su prescripción normativa. En efecto, dado que la norma demandada se inserta en la ley por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2019, el principio de anualidad del presupuesto implica que todas las hipótesis reguladas en la norma estarían consumadas para el 31 de diciembre de 2019. Así, se verifica que tanto la clasificación de las obligaciones como cuentas por pagar o reservas presupuestales y la obtención de los PAC correspondientes estarían perfectos para dicha fecha.
38. Ante esta evidencia, la Corte procede a determinar si la norma tendría efectos actuales, constatando que los mismos no se presentaban. En este análisis se comprobó que ninguna situación jurídica que se consolidara luego del 31 de diciembre de 2019 podría regirse por la disposición demandada, por cuanto la obtención de los PAC debía estar consolidada para el 31 de diciembre de la respectiva anualidad y ya no habría lugar a discutir la naturaleza de cuenta por pagar de la respectiva obligación.
39. En este escenario, concluye la Corte que se presenta el fenómeno de la sustracción de materia, pues no existe prescripción normativa eficaz sobre la cual pudiese recaer el pronunciamiento. Esta situación conlleva a la Sala Plena a declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición analizada, en cumplimiento estricto de la regla de competencia establecida en el artículo 241 constitucional.