VII. Cuestiones previas
24. Habida cuenta de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación, la Sala se pronunciará sobre dos cuestiones previas, a saber: (i) el deber de limitar el control de constitucionalidad por vía de acción a los cargos formulados en la demanda y que fueron admitidos, así como (ii) la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad admitidos en el presente trámite.
(i) La Sala Plena no debe analizar cargos diferentes a los formulados en la demanda y que fueron admitidos
25. La Corte ha reiterado que el control de constitucionalidad por vía de acción se limita a los cargos formulados en la demanda y que fueron admitidos[19]. Por lo tanto, “la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales, particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de una acción pública de inconstitucionalidad”[20]. Esto es así en aras de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, que podría resultar amenazado si la Corte “entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso, (…) en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo”[21]. Además, si la Corte adelantara un juicio de constitucionalidad sobre cargos diferentes a los formulados por el actor y que fueron admitidos, “eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de explicar las razones que justifican su constitucionalidad (CP, art. 244), como elemento mínimo de contradicción que debe tener el juicio abstracto a cargo de la Corte”[22].
26. Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que siempre que el “control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación”[23] y, en particular, los cargos que fueron admitidos. Esto último, porque “el juicio de constitucionalidad vía activa tan solo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana (CP, art. 241), que satisface los requisitos formales y materiales de admisión”[24]. Además, la Corte ha considerado que: (i) carece de competencia para pronunciarse respecto de cargos que no han sido admitidos y, por tanto, cuya aptitud no ha sido constatada previamente[25]; (ii) “el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas”[26], y, finalmente, que (iii) las intervenciones ciudadanas “carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”[27] y admitidos en el correspondiente auto.
27. Dado lo anterior, la Sala Plena no analizará los argumentos planteados por los intervinientes Jorge Eliecer Gaitán Peña, la secretaria ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz, el presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compañía de Seguros –Sintraprevi– y Ricardo Córdoba Acosta. Esto, por cuanto sus intervenciones no guardan relación con los cargos formulados por el actor y admitidos en el presente trámite. En efecto, estas intervenciones conceptúan, respectivamente, sobre la constitucionalidad de los artículos 140, 141 y 331, así como 1 a 32 y 312 a 336 de la Ley 1955 de 2019, mientras que los dos cargos admitidos, mediante el auto de 9 de julio de 2019, tienen por objeto cuestionar la constitucionalidad de los artículos 83 y 231 a 235 ibídem. En estos términos, al margen de si los planteamientos de dichas intervenciones configuran auténticos cargos de inconstitucionalidad[28], lo cierto es que no guardan relación alguna, siquiera mínima, con los cargos formulados en la demanda y que fueron admitidos en el asunto sub judice. Es más, dichas intervenciones versan sobre normas diferentes a aquellas respecto de las cuales se formularon los dos cargos de inconstitucionalidad admitidos en el presente asunto.
28. En consecuencia, la Sala Plena limitará el control de constitucionalidad en el presente asunto a los cargos admitidos, para lo cual tendrá en cuenta las intervenciones formuladas al respecto. Por el contrario, la Corte no se pronunciará sobre las solicitudes y los planteamientos formulados por los intervinientes señalados en el párrafo anterior.
(ii) La aptitud de los cargos admitidos en el asunto sub judice
29. La Corte ha reiterado que, para configurar auténticos cargos de inconstitucionalidad, las razones presentadas por el actor deben ser: “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[29]. Dada la solicitud del Procurador General de la Nación, la Corte examinará la aptitud de los cargos admitidos en el presente asunto con base en estos requisitos.
30. El cargo por vulneración del artículo 72 de la Constitución Política es apto. En efecto, la argumentación del actor satisface los requisitos descritos en el párrafo anterior. Contrario a lo señalado por el Procurador, el actor: (i) cuestiona, de manera clara y comprensible, la constitucionalidad del aparte normativo “excepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de las entidades públicas”, previsto por el artículo 83 de la Ley 1955 de 2019, por lo que sí es posible identificar el objeto del cargo; (ii) fundamenta su argumentación en que dicho enunciado normativo permite enajenar bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas, con lo cual resulta evidente que su cuestionamiento no recae sobre interpretaciones subjetivas o irrazonables del artículo demandado, sino sobre el contenido normativo que razonablemente se adscribe al mismo; (iii) presenta dicha argumentación en términos concretos y específicos, que no vagos o abstractos; (iv) formula un auténtico problema de constitucionalidad, en tanto señala que la expresión normativa demandada es incompatible con el artículo 72 de la Constitución Política, según el cual “el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional (…) son inalienables”, y, por último, (v) hace referencia a jurisprudencia constitucional por medio de la cual la Corte ha reiterado que “un bien que integra el patrimonio (…) cultural de la Nación, al ser inalienable, no puede ser negociado ni vendido (C-553/2014)”, con lo cual la argumentación del actor resulta suficiente para generar dudas, siquiera prima facie, sobre la constitucionalidad del enunciado normativo demandado.
31. El cargo por vulneración del artículo 151 de la Constitución Política es inepto. Esto, porque no satisface los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Primero, este argumento no satisface el requisito de certeza, por cuanto el actor presenta su acusación de inconstitucionalidad sin “exponer [el] contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles”[30] a los artículos demandados. En efecto, el actor simplemente se limita a enumerar los artículos cuestionados sin siquiera describir o explicar su contenido normativo y, por tanto, resulta por completo incierta su acusación. De un lado, en el caso de los artículos 231 y 232, el actor no explica, en modo alguno, en qué consiste la distribución o la asignación de competencias a la Nación y a los departamentos, ni por qué dicha regulación debe estar sometida a reserva de Ley orgánica, por lo cual la acusación carece de certeza. De otro lado, en relación con los artículos 233, 234 y 235, pareciere que el actor asume que estas disposiciones distribuyen competencias entre la Nación y las entidades territoriales, lo cual es, a todas luces, una interpretación irrazonable de dichos artículos, y, por tanto, la acusación no es cierta. En efecto, el artículo 233 modifica el artículo 47 de la Ley 715 de 2001, en relación con la distribución y la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud. El artículo 234 modifica el artículo 48 de la Ley 715 de 2001, respecto de la distribución y la asignación, entre los distritos, los municipios y las áreas no municipalizadas, de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados al componente de aseguramiento en salud del régimen subsidiado. Por último, el artículo 235 modifica el artículo 52 de la Ley 715 de 2001, en relación con la distribución de los recursos del componente de salud pública y de subsidio de oferta. En suma, la argumentación del actor no satisface el requisito de certeza, en tanto: (i) no identifica o expone los contenidos normativos de los artículos demandados y (ii) pareciere suponer que la mayoría de tales disposiciones distribuyen competencias entre las entidades territoriales, sin siquiera advertir que, en su lugar, destinan y distribuyen recursos públicos provenientes de las fuentes referidas.
32. Segundo, este cargo no satisface el requisito de especificidad. En efecto, el actor se limita a señalar que: (i) los artículos 231 a 235 de la Ley 1955 de 2019 modifican la Ley 715 de 2001 y que (ii) esta última normativa es de carácter orgánico, “en la medida en que la misma norma lo establece de forma categórica”. Luego, compara, de manera global, los títulos de dichos artículos con el contenido del artículo 151 de la Constitución Política y, con esto, concluye que “se ha producido una violación de la reserva de ley orgánica”. En estos términos, el actor no aporta razones concretas y particulares que expliquen por qué los artículos demandados regulan materias sometidas a reserva de Ley orgánica. En consecuencia, su acusación es genérica y vaga, por lo que no constituye un auténtico cargo de inconstitucionalidad. La Corte arribó a la misma conclusión en las sentencias C-208 de 2016, C-052 de 2015 y C-077 de 2012, tras revisar argumentos similares al sub examine. En estas providencias, la Corte concluyó que, para la formulación de cargos por reserva de Ley orgánica o estatutaria, “no es relevante demostrar que el Congreso cambió el contenido de una ley que bautizó y denominó ‘ley orgánica’ o ‘estatuto’. Lo adecuado es mostrar que, materialmente, las normas acusadas con base en esta norma son de aquellas que son consideradas estatutarias u orgánicas por la Constitución”. Es más, en la sentencia C-077 de 2012, la Corte se pronunció sobre una acción pública de inconstitucionalidad promovida por el mismo actor que presentó la demanda sub judice. En esa oportunidad, el actor también cuestionó el artículo 14 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), por cuanto “modificó una norma que contiene normas orgánicas (sic), que son de superior jerarquía (en concreto la Ley 715 de 2001)”. Al respecto, la Corte se inhibió de emitir decisión de fondo, porque “específicamente, [el actor] no precisó la razón por la cual la disposición de la Ley 715 de 2001 que resulta modificada por el artículo 1450 de 2001 -Ley del Plan-, era una norma cuyo contenido material reviste naturaleza orgánica. En efecto, la Corte ha considerado que el criterio literal no es suficiente para determinar las materias que requieren tramitarse a través del procedimiento propio de la ley orgánica territorial”.
33. Por último, tal como lo señaló el Procurador General de la Nación, la argumentación del actor respecto de los artículos 231 a 235 de la Ley 1955 de 2019 es, a todas luces, insuficiente, en tanto no despierta dudas, siquiera prima facie, respecto de la incompatibilidad de dichos artículos con la reserva de ley orgánica prevista por la Constitución Política. En efecto, para la formulación del cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva de Ley orgánica, no basta transcribir el texto del artículo 151 de la Constitución Política, de un lado, y enumerar los artículos demandados, del otro, para concluir –como lo hizo el actor– que “una ley ordinaria (Ley 1955 de 2019) en forma abiertamente inconstitucional modifica algunos artículos de la Ley 715 de 2001 (orgánica) que reglamentó el Acto Legislativo 1 de 2001, por ello deberán ser retirados del ordenamiento jurídico” (sic). En estos términos, como lo señaló el Procurador, limitarse a “sostener que una ley ordinaria como la que contiene el PND no puede modificar una ley orgánica, sin explicar el contenido de cada disposición”, resulta abiertamente insuficiente para aportar “los elementos argumentativos necesarios para adelantar un juicio abstracto de constitucionalidad”.
34. El siguiente cuadro sintetiza el anterior análisis:
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Análisis de aptitud de los cargos admitidos en el asunto sub judice |
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Norma demandada (Ley 1955 de 2019) |
Cargo |
Decisión |
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Art. 83. “[E]xcepcionalmente podrán enajenarse a particulares bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas” |
Vulneración de la inalienabilidad del patrimonio cultural de la Nación (art. 72 de la CP). |
Cargo apto. |
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Arts. 231, 232, 233, 234 y 235 |
Vulneración de la reserva de Ley orgánica (art. 151 de la CP). |
Cargo inepto, por cuanto no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. |