II. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. - LEVANTAR la suspensión de términos que se había dispuesto en la presente acción.
Segundo. - CONFIRMAR el fallo adoptado el 16 de marzo de 2018 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 13 de septiembre de 2017.
Tercero. - LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a través del juez de tutela de instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Conjuez
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
EMILSSEN GONZÁLEZ DE CANCINO
Conjuez
LUIS FERNANDO LÓPEZ ROCA
Conjuez
MAURICIO PIÑEROS PERDOMO
Conjuez
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA SU073/20
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió declarar la procedencia por cuanto el recurso extraordinario especial de revisión no resulta ser el medio más idóneo y eficaz (Salvamento de voto)
La acción judicial ordinaria no resultaba materialmente apta (inidónea e ineficaz) para brindar la protección invocada por el accionante, en tanto no garantiza adecuadamente sus derechos políticos, ni los intereses de sus electores.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Carácter sancionatorio (Salvamento de voto)
Las causales que dan lugar a la pérdida de investidura son de orden público, de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión” por implicar una sanción con vocación de perpetuidad, lo que exige un examen riguroso de las circunstancias en que se produjo la conducta.
SANCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Para despojar de su investidura a una persona elegida popularmente, es necesario comprobar que su conducta tuvo un elemento de culpabilidad (Salvamento de voto)
En este asunto la Corte dejó de examinar si efectivamente la Sala Plena del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del accionante, con fundamento en una responsabilidad objetiva o de corte mecanicista, dejando de lado el contenido de la voluntad signada en el dolo o la culpa.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió establecer una interpretación unificada sobre el alcance y límites en relación con la responsabilidad subjetiva en materia de pérdida de investidura (Salvamento de voto)
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento salvamento de voto a la providencia proferida en el asunto de la referencia.
2. En esta ocasión, la Sala Plena se ocupó de resolver la solicitud de amparo presentada por el exsenador de la República Carlos Enrique Soto Jaramillo, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la participación política y al ejercicio de cargos y funciones públicas, presuntamente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia del 28 de marzo de 2017 en la que se decretó la pérdida de su investidura. La parte actora indicó que la sentencia atacada se adoptó con fundamento en un sistema de responsabilidad objetiva y con ello desconoció el precedente de la Corte Constitucional, según el cual los procesos de pérdida de investidura deben estar sometidos al debido proceso y al principio de culpabilidad, bajo un sistema de responsabilidad subjetivo.
3. En este asunto la Sala Plena consideró que la acción de tutela era improcedente al no superar el presupuesto de subsidiariedad, dado que el demandante cuenta con el recurso extraordinario especial de revisión. Al respecto, se sostuvo que “en los procesos regidos por la Ley 144 de 1994, la jurisprudencia ha sido unánime en la exigencia de la interposición del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los procesos de pérdida de investidura”.
4. Mi disenso se estructura a partir de dos aspectos, a saber: i) la procedencia de la acción de tutela; y ii) el análisis de fondo que debió adelantar la Corte en este asunto.
La acción de tutela era procedente en el presente asunto
5. En desarrollo del artículo 86 superior, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto Estatutario 2591 de 1991 establece que la acción de tutela no es procedente “cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Asimismo, dispone que la existencia de dichos medios “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha señalado que el presupuesto de subsidiariedad “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[166]. De manera que, como regla general, corresponde a las partes hacer uso de los recursos ordinarios y extraordinarios para superar la amenaza o lesión a sus derechos fundamentales.
6. Con todo, atendiendo el contenido del citado artículo 6.1, esta Corporación ha manifestado que, a pesar de la existencia de otros mecanismos judiciales de protección, la acción de tutela se torna procedente en dos hipótesis excepcionales: i) cuando el mecanismo dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz, caso en el que el amparo tendrá efectos definitivos; y ii) cuando el medio es idóneo y eficaz (aptitud material), pero no resulta lo suficientemente expedito para impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual procede como mecanismo transitorio, mientras el juez natural de la causa dirime la controversia.
7. En cuanto a la idoneidad del medio, en extensa jurisprudencia esta Corte ha determinado que la aptitud para la efectiva protección del derecho debe evaluarse en atención a las circunstancias del peticionario, el derecho fundamental involucrado y las características procesales del mecanismo en cuestión[167]. De otra parte, es posible predicar la eficacia del instrumento de defensa cuando está diseñado “para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados”[168]. Bajo ese entendido, la idoneidad implica que el mecanismo confiere un remedio integral, mientras que la eficacia supone que es lo suficientemente expedito para lograr la protección iusfundamental.
8. En este caso, contra la sentencia que decretó la pérdida de investidura, procede el recurso extraordinario especial de revisión en los términos del artículo 17 de la Ley 144 de 1994[169]. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que existen ciertos eventos en los que el mencionado instrumento no salvaguarda adecuada y/o prontamente los derechos fundamentales en juego, razón por la que, excepcionalmente, resulta procedente el amparo constitucional. Así, en la sentencia SU-424 de 2016, a pesar de la concurrencia del recurso especial de revisión, la Sala Plena decidió estudiar la acción de tutela interpuesta por un exrepresentante a la Cámara contra la sentencia que decretó la pérdida de su investidura.
9. Lo anterior tras considerar que (i) la presentación del recurso, cuyo carácter es extraordinario, no interrumpía la ejecución de la sentencia de pérdida de investidura, circunstancia suficiente para concluir que el accionante estaría ante la inminencia de un perjuicio irremediable; (ii) la resolución del mecanismo se tornaba inoportuna, en tanto por más de cinco años no había sido decidido; y (iii) era posible inferir “el resultado previsible de la revisión” que efectuaría la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, atendiendo el fallo adoptado en un asunto semejante.
10. En ese orden, la conclusión a la que en esta ocasión llegó la mayoría, esto es, que la jurisprudencia constitucional, bajo un criterio unánime, ha exigido como requisito de procedencia de la acción de tutela la presentación del recurso extraordinario especial de revisión, no recoge el alcance real de la línea sentada por la Corte sobre la materia, toda vez que, como se indicó, también se ha sostenido que dicho instrumento judicial puede carecer de aptitud material para resolver la controversia, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, que su presentación no impide la ejecución de la sentencia; que la falta de oportunidad en su resolución puede tornar inane la determinación final; y que la decisión que adopte la Corporación puede resultar previsible. Insisto en ello.
11. Incluso ante una línea jurisprudencial ambivalente o discontinua correspondía a la Corte resolver a favor del derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial efectiva, más aún cuando hay casos en los que resulta más evidente el posible desconocimiento de garantías procesales como el debido proceso.
12. De acuerdo con lo expuesto, considero que en este asunto el recurso extraordinario especial de revisión no resulta ser el medio materialmente apto para resolver la controversia por las siguientes razones:
13. Primero, porque no permite proteger de manera eficaz los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, al no brindar una salvaguarda oportuna o expedita. Como se evidenció en la sentencia SU-424 de 2016, en la práctica, la resolución del mecanismo comprende un tiempo considerable (incluso irrazonable) desde su interposición, lo que torna nugatorio cualquier orden posterior de restablecimiento de los derechos. En efecto, tras la revisión de algunas providencias proferidas por el Consejo de Estado al resolver el señalado recurso[170], fue posible constatar que el tiempo promedio para emitir la sentencia es de 2190 días, esto es, de 6 años. Dicha circunstancia no solo puede hacer inane la salvaguarda de los derechos políticos del accionante, sino que también actúa como una barrera para lograr la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva[171].
14. Segundo, porque no resulta idóneo para resolver la queja constitucional formulada por el accionante. Ciertamente, las características procesales del recurso extraordinario especial de revisión permiten considerar que no cuenta con la aptitud necesaria para la efectiva protección del derecho, en tanto no garantiza que los magistrados que adoptaron la sentencia de pérdida de investidura no participen en la decisión de revisión. El proceso de pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión fueron regulados inicialmente por la Ley 144 de 1994, cuerpo normativo que si bien determinó en su artículo 1° que “el Consejo de Estado en pleno conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas”, omitió señalar el juez competente para resolver la correspondiente revisión. Posteriormente, el artículo 111.7 de la Ley 1437 de 2011, estableció que son funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas”.
15. Lo anterior evidencia que los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado son competentes para resolver tanto la demanda de pérdida de investidura, como el recurso extraordinario especial de revisión, situación que, en este caso, puede llevar a que ratifique su propia decisión.
16. En el asunto bajo examen, la queja que el actor expone respecto de la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado radica en un asunto de fondo, es decir, en la aplicación de un sistema de responsabilidad objetiva en la providencia que dio lugar a la desinvestidura. En ese orden, es claro que en el marco del recurso extraordinario especial de revisión nuevamente el Consejo de Estado en pleno (con la participación de los mismos magistrados que decidieron sobre la pérdida de la investidura) tendría que pronunciarse sobre una cuestión que valoró previamente (la responsabilidad del accionante), y sobre la cual ya tiene una posición inicial preestablecida. Ello permite determinar un temor objetivamente justificado de que la revocación no se va a dar.
17. Así entonces, la Corte debió analizar si en este caso era necesario brindar una adecuada garantía a favor de la parte accionante, de cara a las dificultades que el recurso extraordinario de revisión presenta.
18. En suma, la acción judicial ordinaria no resultaba materialmente apta (inidónea e ineficaz) para brindar la protección invocada por el señor Soto Jaramillo, en tanto no garantiza adecuadamente sus derechos políticos, ni los intereses de sus electores.
Análisis de fondo
19. Como bien lo recogió la ponencia de la que me aparto, la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio[172] que, en todo caso, se cobija con los principios del derecho punitivo en la medida que comporta una restricción seria de derechos fundamentales. En ese orden, son de la esencia de esta especie de derecho sancionador los principios de dignidad humana, legalidad, debido proceso, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. En la sentencia SU-515 de 2013 esta Corporación señaló que las causales que dan lugar a la pérdida de investidura son de orden público, de interpretación restrictiva y “que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión” por implicar una sanción con vocación de perpetuidad, lo que exige un examen riguroso de las circunstancias en que se produjo la conducta.
20. En esas condiciones, la aplicación del principio de culpabilidad al proceso de pérdida de investidura le impone al juez la necesidad de efectuar una doble valoración, de un lado, de los supuestos de la causal de pérdida de investidura (faceta objetiva) y, del otro, de la culpabilidad -dolo o culpa- del demandado (faceta subjetiva); es decir, si el congresista “conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa”[173].
21. En la sentencia SU-424 de 2016[174] esta Corporación reiteró la naturaleza sancionatoria de los procesos de pérdida de investidura y la necesidad de realizar un juicio de culpabilidad de forma previa a la sanción, así:
“[E]l análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión”.
22. De igual forma, el Consejo de Estado ha considerado que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura se debe hacer desde un examen de la responsabilidad subjetiva. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia 3 de septiembre de 2018[175] sostuvo lo siguiente:
“[E]l análisis de la responsabilidad debe realizarse con fundamento en el elemento culpabilidad, pues el proceso de perdida de investidura “(…) es de naturaleza sancionatoria de régimen subjetivo y, por ende, regulado bajo un régimen de responsabilidad basado en la culpa (…) corresponderá al juez de la pérdida de investidura hacer el análisis de la conducta del demandado para determinar si, pese a que se recorrió la descripción del supuesto descrito por el Constituyente –configuración de la causal de inhabilidad que es objetivo- existe una razón que permita concluir que no se lesionó la dignidad del cargo y el principio de representación que el Constituyente buscó proteger con la estructuración de la causal como constitutiva de la pérdida (…). A fin de constatar si se configura acá el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) es menester establecer si la demandada actuó con la intención, el querer o la voluntad de quebrantar el ordenamiento jurídico y, por ende, de sobrepasar a sabiendas el límite máximo de gastos de financiación electoral (dolo), o si ello se produjo por su negligencia, descuido o falta de cautela (culpa)”.
23. Pues bien, en este asunto la Corte dejó de examinar si efectivamente la Sala Plena del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del excongresista Soto Jaramillo, con fundamento en una responsabilidad objetiva o de corte mecanicista, dejando de lado el contenido de la voluntad signada en el dolo o la culpa. En efecto, en la sentencia censurada, la Corporación consideró que el exsenador incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos, dado que, de un lado, a través de las certificaciones del cumplimiento de funciones que emitió en los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013, tuvo injerencia en el pago de los salarios del señor Juan David Giraldo Saldarriaga, a pesar de que este -según se indicó- no prestó sus servicios todos los días del mes.
24. Del otro, existían “indicios” de que prodigaba un trato especial y tenía una actitud de tolerancia frente al señor Giraldo Saldarriaga, en tanto: (i) su novia era la progenitora del mencionado servidor, y (ii) al funcionario se le había permitido estudiar de forma simultánea con la prestación del servicio en la UTL. Precisamente, a partir de estas inferencias, el Consejo de Estado derivó la culpabilidad del actor, señalando que este había incumplido su deber de control y vigilancia respecto del empleado de su UTL[176].
25. Sin embargo, en mi criterio, de dichas circunstancias no se desprende con facilidad la culpabilidad del actor, entendida esta última como el juicio de reproche que puede hacerse a la conducta del congresista a partir de los estándares de comportamiento que le eran exigibles; razón por la cual, atendiendo la gravedad de la sanción impuesta (muerte política)[177], resultaba relevante que la Corte determinara si, a efectos de realizar la imputación subjetiva, el Consejo de Estado debía analizar:
26. (i) Si los congresistas tienen deberes de vigilancia y cuidado frente a sus subalternos. De acuerdo con el artículo 122 Constitucional, los servidores tienen sus funciones detalladas en la Ley o el reglamento; para el caso de los congresistas, el reglamento se encuentra contenido en la Ley 5ª de 1992, cuerpo normativo del cual no se desprende prima facie la obligación de vigilar a los miembros de su UTL. Tampoco resulta claro que los legisladores puedan perder la investidura en virtud de la noción de culpa por el hecho ajeno consagrada en el Código Civil (arts. 2347 y 2349 C.C.). Con mayor razón, este caso resultaba relevante para determinar si ontológicamente la causal de indebida destinación de dineros públicos puede ser cometida a título de dolo o de culpa.
27. (ii) Si el exsenador estaba en condiciones de conocer la ausencia del miembro de su UTL. Los congresistas, además de tener el deber de desempeñar sus funciones legislativas, generalmente cumplen múltiples compromisos, y en muchas oportunidades se desplazan a otras regiones. En el proceso de pérdida de investidura no se constató si el señor Soto Jaramillo estaba en la imposibilidad de conocer los viajes del señor Giraldo Saldarriaga.
28. (iii) Si el señor Giraldo Saldarriaga incumplió las funciones asignadas. En el proceso no es claro si las labores asignadas para los meses de julio de 2012 y noviembre de 2013 efectivamente fueron incumplidas. Sobre este aspecto, el señor Giraldo Saldarriaga indicó que, pese a que salió del país, cumplió cabalmente con las funciones encomendadas; en ese orden, era importante analizar si la certificación ciertamente dio lugar al pago de un salario sin prestación del servicio.
29. Y (iv) si existía la obligación para el funcionario de la UTL de prestar el servicio en las instalaciones del Congreso de la República. El artículo 385 de Ley 5ª de 1992 señala que los empleados de la planta del personal del Senado y la Cámara de Representantes deben prestar sus servicios en las respectivas dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio lo exijan; no obstante, a partir de lo dispuesto en los artículos 369 y 383 de misma normatividad, es posible concluir que los empleados de la UTL no hacen parte de la planta de personal del Senado de la República o de la Cámara de Representantes. De ahí que no se torna evidente la obligación de cumplir las funciones en las dependencias de la entidad. En el proceso tampoco se valoró si existía directriz en el sentido de prestar el servicio en el Congreso, por el contrario, se constató que allí no existía espacio físico para los miembros de las UTL.
30. Visto lo anterior, considero que la ausencia de análisis de los mencionados elementos -inicialmente- permitía considerar que la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió la demanda de pérdida de investidura principalmente bajo una óptica de responsabilidad objetiva, es decir, sin atender la valoración de la culpabilidad del señor Soto Jaramillo (dimensión subjetiva). De tal forma, la sanción podría constituir un acto desproporcionado que, además, trasladaría una falta disciplinaria ajena, desconociendo que la determinación de la responsabilidad de índole punitiva a un ciudadano es un asunto personal e intransferible.
31. En este contexto, la posición adoptada en la sentencia censurada permite advertir una divergencia frente a la jurisprudencia relativa a la valoración de la responsabilidad subjetiva del congresista en procesos de pérdida de investidura. Por ello, la Sala Plena debió establecer una interpretación unificada sobre el alcance y límites en relación con la responsabilidad subjetiva en materia de pérdida de investidura, para de esta manera ofrecer seguridad jurídica y certeza del derecho, que permita a futuro a los congresistas conocer razonablemente cuál sería la respuesta jurídica a sus actos.
32. Por último, debo indicar que la ponencia de la cual me aparto pareciera sugerir o enviar un mensaje al Consejo de Estado, en el sentido de que pudo desconocerse no solo el precedente de la Corte Constitucional sino también el de la propia Corporación. En esa medida, no tenía ningún sentido poner en espera por mayor tiempo al accionante, cuando, como se indicó, lo correspondiente a la improcedencia resultaba superable.
En esos términos se presenta el disenso a la sentencia SU-073 de 2020.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado