Sentencia T-067/20

1. Competencia

Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los trámites de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Examen de procedencia de la acción de tutela

Antes de la formulación del problema jurídico relacionado con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por Eugenia Echavarría, en calidad de agente oficiosa de su hija Alejandra María Ruiz Echavarría, y Ana Fidelia Torres García, la Sala debe analizar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Para ello, estudiará si se demuestran los presupuestos de: (i) legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii) subsidiariedad; y (iii) inmediatez.

2.1. Legitimación en la causa

2.1.1. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[53] establece que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. Y agrega: “También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.

En los casos objeto de análisis el requisito en mención se cumple cabalmente pues las acciones de tutela fueron presentadas, en el expediente T-7.302.551, por la señora Eugenia Echavarría, en calidad de agente oficiosa de su hija Alejandra María Ruiz Echavarría, quien se encuentra en situación de discapacidad[54], y, en el expediente T-7.393.538, por la señora Ana Fidelia Torres García, quien actúa en nombre propio. En ambos casos se trata de personas mayores de edad, quienes son las titulares de los derechos fundamentales cuya protección se reclama.

2.1.2. Legitimación en la causa por pasiva. El mismo artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1 y 5 del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra particulares[55]. Así, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental, cuando alguna resulte demostrada. 

En el caso objeto de análisis, se advierte que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV–, que es la entidad a la que se atribuye la vulneración de derechos fundamentales, está legitimada en la causa por pasiva para actuar en este proceso.

2.2. Subsidiariedad

2.2.1. De acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela está revestida de un carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad determina que dicho mecanismo de protección es procedente siempre que (i) no exista un medio alternativo de defensa judicial; o (ii) aunque exista, este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto; o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales.

Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, el examen de procedencia de la acción tutela debe tener en cuenta su eficacia, apreciada en concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el accionante, en particular cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional[56].

2.2.2. En los casos que ocupan a la Sala de Revisión, se cuestionan las decisiones de la Unidad para las Víctimas de negar la inclusión en el RUV de las señoras Alejandra María Ruiz Echavarría, por el hecho victimizante de homicidio de su hijo Miguel Ángel Ruiz Echavarría, y Ana Fidelia Torres García, por los hechos victimizantes de amenaza y desplazamiento forzado.

En principio, las accionantes podrían acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y hacer uso de los medios de control de nulidad (art. 137 CPACA) y de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA) para controvertir la legalidad de dichos actos.

No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que resulta desproporcionado exigirle a una víctima el agotamiento de los medios de defensa judicial en sede contencioso administrativa y, con fundamento en ello, declarar la improcedencia de la acción de tutela[57]. En efecto, la solución en dicha jurisdicción toma un tiempo que impide a las víctimas acceder a medidas humanitarias, que se caracterizan por ser inmediatas y dirigidas a garantizar el mínimo vital. En cuanto a las medidas de reparación en sede administrativa, las mismas están orientadas justamente a evitar que las víctimas deban agotar engorrosos y demorados procesos judiciales para obtener una respuesta en un contexto de victimización masiva.

2.2.3. Entonces, la acción de tutela resulta ser el mecanismo adecuado para asegurar la protección oportuna de los derechos de las víctimas, particularmente cuando su goce efectivo depende de la inclusión en el Registro Único de Víctimas[58]. En ese orden, para esta Sala las acciones constitucionales bajo estudio superan el requisito de subsidiariedad y proceden de manera definitiva.

2.3.  Inmediatez

2.3.1. La acción de tutela está instituida en la Constitución Política como un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Así, uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia[59]. 

Para analizar el cumplimiento de este requisito, la Sala llevará a cabo su estudio individual en cada uno de los expedientes de la referencia.

2.3.2. En relación con el expediente T-7.302.551, la Unidad para las Víctimas expidió la Resolución No. 2017-147417 del 23 de noviembre de 2017, que le negó la inclusión en el RUV a la señora Alejandra María Ruiz Echavarría por el hecho victimizante de homicidio de su hijo. Dicho acto administrativo fue notificado por aviso enviado el 21 de diciembre de 2017[60]. Posteriormente, en respuesta a los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la anterior decisión, en su orden, la entidad profirió la Resolución No. 2017-147417R del 12 de febrero de 2018, notificada por aviso fijado el 15 de marzo de 2018 y desfijado el 22 del mismo mes y año[61]; y la Resolución No. 2018-19679 del 25 de abril de 2018, notificada el 19 de junio de 2018[62].

La acción de tutela fue presentada el 18 de octubre de 2018. En ese orden, la Sala entiende cumplido el requisito de inmediatez, pues entre la notificación del último acto administrativo y la solicitud de amparo transcurrieron casi cuatro meses, término que se estima razonable.

2.3.3. En lo que respecta al expediente T-7.393.538, la Unidad para las Víctimas expidió la Resolución No. 2018-27196 del 2 de mayo de 2018, que le negó la inclusión en el RUV a la señora Ana Fidelia Torres García por los hechos victimizantes de amenaza y desplazamiento forzado[63]. Luego de interponer los recursos de reposición y apelación en contra de la anterior decisión, en su orden, la entidad profirió la Resolución No. 2018-27196R del 27 de agosto de 2018, notificada personalmente el 26 de septiembre de 2018[64]; y la Resolución No. 2018-47482 del 5 de septiembre de 2018, notificada personalmente el 19 de noviembre de 2018[65].

La acción de tutela fue presentada el 26 de noviembre de 2018. Así, la Sala entiende cumplido el requisito de inmediatez, ya que se acudió a la solicitud de amparo en el mismo mes en que fue notificado el último acto administrativo.

3. Planteamiento de los problemas jurídicos

Previamente la Sala precisa que si bien las demandas de tutela hacen un listado de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados en razón de la decisión de la Unidad para las Víctimas de negar la inclusión de Alejandra María Ruiz Echavarría y Ana Fidelia Torres García en el Registro Único de Víctimas –RUV–, de los hechos, las peticiones y las pruebas que se describen en el acápite de antecedentes es posible concluir que el principal derecho cuya vulneración debe analizarse es el debido proceso administrativo. De su protección puede depender la garantía de los demás derechos que se invocan.

Acreditados los requisitos de procedencia de la acción de tutela en los asuntos de la referencia, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i) ¿La Unidad para las Víctimas vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Alejandra María Ruiz Echavarría, al negar su inscripción en el RUV bajo el argumento de que el hecho victimizante de homicidio de su hijo adolescente no ocurrió en el marco del conflicto armado interno?

(ii) ¿La Unidad para las Víctimas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al reconocimiento como víctima de la señora Ana Fidelia Torres García, al negar su inscripción en el RUV bajo el argumento de que el hecho victimizante de desplazamiento forzado no ocurrió en el marco del conflicto armado interno?

Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala recordará su jurisprudencia constitucional acerca de: (i) el concepto de víctima establecido en la Ley 1448 de 2011 y la Ley 387 de 1997; (ii) la inclusión en el RUV como herramienta para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas; y (iii) el derecho al debido proceso administrativo y la motivación de los actos que resuelven solicitudes de inclusión en el RUV. Finalmente, (iii) resolverá los casos concretos.

4. El concepto de víctima establecido en la Ley 1448 de 2011 y la Ley 387 de 1997. Reiteración de jurisprudencia[66]

4.1. La Ley 1448 de 2011[67] (Ley de Víctimas) establece el marco jurídico general en materia de protección y garantía del derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado interno a la atención, asistencia y reparación integral por vía administrativa.

Dicha normativa define el universo de las víctimas que tienen derecho a acceder a las medidas allí establecidas, entendiendo que configuran tal categoría “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” (art. 3, Ley 1448 de 2011). Se excluye de tal definición a quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común (par. 3º, ibídem).

Así, con fundamento en la Ley 1448 de 2011, puede entenderse que los hechos victimizantes son aquellos que (i) hayan ocurrido a partir del 1º de enero de 1985; (ii) se derivan de una infracción al derecho internacional humanitario o de una violación grave y manifiesta al derecho internacional de los derechos humanos; y (iii) se hayan originado con ocasión del conflicto armado interno.

4.2. La Corte Constitucional ha señalado que la normativa referida no define la condición fáctica de víctima, sino que incorpora un concepto operativo de dicho término, cuya función es establecer un marco de aplicación en relación con los destinatarios de las medidas especiales de protección allí previstas[68]. Adicionalmente, ha sostenido de forma reiterada que la expresión “con ocasión del conflicto armado interno” contenida en el artículo 3 antes citado[69], debe entenderse a partir de un sentido amplio, pues dicha noción cubre diversas situaciones ocurridas en un contexto de confrontación armada[70].

En la Sentencia C-253A de 2012[71], esta Corporación advirtió que se presentan tres posibilidades para la aplicación de la Ley 1448 de 2011 respecto de la relación de los hechos victimizantes con el conflicto armado interno. Ellas son: (i) en casos en los cuales existen elementos objetivos que permiten encuadrar ciertas conductas dentro del conflicto armado interno[72]; (ii) en extremos en los que, por el contrario, también resulta claro que se está frente a actos de delincuencia común no cubiertos por las previsiones de la ley; y (iii) en “zonas grises”, en las cuales no es posible predeterminar de antemano si existe relación con el conflicto armado, pero tampoco es admisible excluirlas a priori de la aplicación de la Ley de Víctimas con base en una calificación meramente formal. En estos supuestos, el análisis de cada situación debe llevarse a cabo en consonancia con el objetivo mismo de la ley y con un criterio tendiente a la protección de las víctimas.

En oposición al concepto de actuaciones en el marco del conflicto armado interno, la Corte ha definido los actos de delincuencia común como “aquellas conductas que no se inscriban dentro de los anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan dentro del conflicto armado interno”[73]. Al respecto, en la Sentencia C-781 de 2012, resaltó las notorias dificultades que representa en la práctica la distinción entre víctimas de la violencia generada por delincuencia común y víctimas del conflicto armado, pues frecuentemente esta requiere de un ejercicio de valoración y ponderación en cada caso concreto, de distintos factores del contexto del conflicto armado interno para determinar si existe esa relación cercana y suficiente amparada por la Ley 1448 de 2011.

Por lo tanto, indicó que resulta indispensable que en cada caso concreto se evalúe el contexto en que se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y se valoren distintos elementos para determinar la relación de conexidad con el conflicto armado interno, teniendo en cuenta la complejidad de tal fenómeno[74].

4.3. En síntesis, reiterando la Sentencia T-163 de 2017, para la correcta aplicación del concepto de víctima del conflicto armado interno establecido en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, se deben tener en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales[75]:

(i) La norma contiene una definición operativa del término “víctima”, en la medida en que no define la condición fáctica de víctima, sino que determina un ámbito de destinatarios para las medidas especiales de protección contempladas en dicho estatuto legal.

(ii) La expresión “conflicto armado interno” debe entenderse a partir de una concepción amplia, es decir, en contraposición a una noción estrecha o restrictiva de dicho fenómeno[76], pues esta última vulnera los derechos de las víctimas.

(iii) La expresión “con ocasión del conflicto armado interno” cobija diversas situaciones ocurridas en el contexto de dicho conflicto armado. Por ende, se debe atender a criterios objetivos para establecer si un hecho victimizante tuvo lugar con ocasión del conflicto armado interno o si, por el contrario, se halla excluido del ámbito de aplicación de la norma por haber sido perpetrado por “delincuencia común”.

(iv) Con todo, existen “zonas grises”, es decir, supuestos de hecho en los cuales no resulta clara la ausencia de relación con el conflicto armado interno. En este evento, es necesario llevar a cabo una valoración de cada caso concreto y de su contexto para establecer si existe una relación cercana y suficiente con la confrontación interna. No es admisible excluir a priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011 en estos eventos.

(v) En caso de duda respecto de si un hecho determinado ocurrió con ocasión del conflicto armado, debe aplicarse la definición de conflicto armado interno que resulte más favorable a los derechos de las víctimas. Esta regla es acorde con la Ley 1448 de 2011 que establece que se debe presumir la buena fe de las víctimas en sus afirmaciones, y que “[e]n los casos de reparación administrativa, el intérprete de las normas consagradas en la presente ley se encuentra en el deber de escoger y aplicar la regulación o la interpretación que más favorezca a la dignidad y libertad de persona humana, así como a la vigencia de los Derechos Humanos de las víctimas”[77].

(vi) La posición de víctima no puede establecerse únicamente con base en la calidad o condición específica del sujeto que cometió el hecho victimizante.

(vii) Los hechos atribuidos a los grupos post-desmovilización se consideran ocurridos en el contexto del conflicto armado, siempre que se logre establecer su relación de conexidad con el conflicto armado interno.

4.4. Ahora bien, tratándose del hecho victimizante de desplazamiento forzado este Tribunal, en la Sentencia C-280 de 2013, estableció la relación existente entre la definición de víctima descrita en la Ley 1448 de 2011 y el concepto previsto en la Ley 387 de 1997[78], que plantea una visión más amplia al señalar que el desplazamiento puede provenir de la violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público[79].

La Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004[80] adoptó el Auto 119 de 2013 en el cual aclaró que era inconstitucional negar la inclusión en el RUV de las personas que manifestaban su condición de desplazamiento cuando los hechos narrados no estaban relacionados con el conflicto armado interno. Al respecto, sostuvo:

“[…] esta Sala Especial considera que la práctica de la Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura que esta Corporación ha realizado de la definición operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los elementos mínimos para adquirir la condición [de] persona desplazada; con el derecho fundamental del que goza a ser reconocida mediante el registro; y con la consecuente garantía de su protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación”[81].

Frente al concepto operativo de víctima incorporado en la Ley 1448 de 2011, la Sala de Seguimiento refirió que “los pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido la Sala Plena no pueden entenderse en el sentido de dejar sin atención ni protección a las personas que se vieron forzadas a desplazarse en circunstancias que se encuentran en los escenarios definidos por la Ley 387 y que cumplen con los requisitos mínimos para adquirir tal condición”[82]. Ellos son: (i) la coacción que hace necesario el traslado, y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación[83].

Así, la Corte ha señalado que no es posible restringir el alcance de la protección prevista en la Ley 387 de 1997 invocando, para el efecto, la definición de víctima establecida en la Ley 1448 de 2011. Como se indicó, según el Auto 119 de 2013, es inconstitucional negar la inclusión en el RUV con el argumento de que el hecho victimizante de desplazamiento forzado no surgió con ocasión del conflicto armado[84].

5. La inclusión en el RUV como herramienta para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas. Reiteración de jurisprudencia[85]

5.1. La Ley 1448 de 2011 establece en su artículo 154 que la Unidad para las Víctimas es la responsable del funcionamiento del Registro Único de Víctimas –RUV–. En desarrollo de dicha competencia, el artículo 156 dispone que la entidad cuenta con un término máximo de sesenta (60) días hábiles para decidir las solicitudes de inclusión en el RUV, en el sentido de otorgar o negar el registro.

Para ello, los funcionarios realizarán (i) la verificación de los hechos victimizantes a partir de la consulta de las bases de datos que conforman la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas. Y (ii) la valoración de la información contenida en la solicitud de registro, así como la información recaudada en el proceso de verificación, de acuerdo con los principios constitucionales de dignidad humana, buena fe, confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial.

5.2. El artículo 2.2.2.1.1. del Decreto 1084 de 2015[86] define el RUV como “una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de las víctimas” y sirve como instrumento técnico para (i) la identificación de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011[87] y de sus necesidades; y (ii) el diseño e implementación de políticas públicas que busquen materializar los derechos constitucionales de las víctimas. La inscripción no tiene efectos constitutivos con respecto a la calidad de víctima.

El artículo 2.2.2.1.4. del Decreto 1084 de 2015[88] señala que los servidores públicos encargados de diligenciar el registro, deben interpretar y aplicar las normas a la luz de los principios de favorabilidad, buena fe, prevalencia del derecho sustancial y participación conjunta, además de los derechos a la confianza legítima, a un trato digno y al hábeas data. Adicionalmente, dispone que la Unidad para las Víctimas tiene que adelantar “las medidas necesarias para que el Registro Único de Víctimas contribuya al conocimiento de la verdad y la reconstrucción de la memoria histórica”.

A su vez, el artículo 2.2.2.3.5. del decreto compilador[89] determina que los servidores públicos encargados de recibir las solicitudes de registro deben “informar de manera pronta, completa y oportuna a quien pueda ser víctima en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos” y tienen, entre otras, las  siguientes responsabilidades: (i) garantizar la atención preferente, digna y respetuosa de las personas que solicitan la inscripción; (ii) brindar orientación; y (iii) recaudar en el Formato Único de Declaración “la información necesaria sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron el hecho victimizante, así como la caracterización socioeconómica del solicitante y de su núcleo familiar, con el propósito de contar con información precisa que facilite su valoración, desde un enfoque diferencial, de conformidad con el principio de participación conjunta consagrado en el artículo 29 de la Ley 1448 de 2011”.

Finalmente, el artículo 2.2.2.3.11. del Decreto 1084 de 2015[90] establece  que la verificación de los hechos victimizantes impone a la Unidad para las Víctimas el deber de evaluar “elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le permitan fundamentar una decisión frente a cada caso particular”. Además, realizar “consultas en las bases de datos y sistemas que conforman la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación de Víctimas, así como en otras fuentes que se estimen pertinentes”.

5.3. Este Tribunal ha destacado la importancia que tiene la inscripción en el RUV, pues constituye una herramienta administrativa para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas. Así, la inscripción en el RUV materializa el reconocimiento de la calidad de víctima, lo cual, a su vez, permite el acceso a las medidas de asistencia, atención y reparación integral por vía administrativa, previstas en la Ley 1448 de 2011[91]. Ahora, tratándose del desplazamiento forzado el reconocimiento que otorga el registro es más fuerte y amplio en relación con otras víctimas, pues la ley establece medidas orientadas a proteger, de un lado, derechos como el mínimo vital, en la medida en que la atención humanitaria brinda protección en salud, alimentación y alojamiento, y, de otro lado, el derecho de acceso a un recurso efectivo mediante la reparación por vía administrativa sujeta a los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad (arts. 17 al 18, Ley 1448 de 2011)[92].

El registro, entonces, es un instrumento para identificar a los destinatarios de ciertas medidas de protección[93] y “por su conducto (i) se materializan las entregas de ayudas de carácter humanitario; (ii) el acceso a planes de estabilización socio económica y programas de retorno, reasentamiento o reubicación y, (iii) en términos generales el acceso a la oferta estatal y los beneficios contemplados en la ley”[94].

5.4. Ahora bien, la acción de tutela permite ordenar la inscripción o la revisión de la resolución que define la inclusión en el RUV cuando se verifique que la Unidad para las Víctimas dentro de su actuación:

“(i) ha efectuado una interpretación de las normas aplicables contraria a los principios de favorabilidad y buena fe; (ii) ha exigido formalidades irrazonables o desproporcionadas o ha impuesto limitantes para acceder al registro que no se encuentran en las normas aplicables; (iii) ha proferido una decisión que no cuenta con una motivación suficiente; (iv) ha negado la inscripción por causas ajenas al solicitante; o (v) ha impedido que el solicitante exponga las razones por las cuales considera que se halla en situación de desplazamiento forzado interno o que ejerza los recursos arbitrados por el ordenamiento para controvertir la decisión administrativa que le niega la inscripción en el Registro”[95].

5.5. Para terminar, diferentes salas de revisión de la Corte Constitucional han revisado fallos de tutela adoptados en procesos en los que los accionantes se encontraban inconformes con las decisiones administrativas de la Unidad para las Víctimas que les negaban la inclusión en el RUV. En varios de los casos analizados, las salas advirtieron problemas relacionados con la motivación de los actos administrativos y el desconocimiento de los principios de la carga de la prueba, buena fe y favorabilidad, por lo que ordenaron la inclusión directa en el Registro o la expedición de un nuevo acto administrativo bajo estrictos parámetros de apreciación de los hechos[96].

5.5.1. En la Sentencia T-163 de 2017, la Sala Quinta de Revisión analizó la tutela presentada por una mujer que realizó declaración para ser incluida en el RUV por los hechos victimizantes de amenaza, desplazamiento forzado y el homicidio de su cónyuge. Precisó que su pareja fue extorsionada por miembros de las “Águilas Negras” y que por denunciar este hecho fue asesinado. En esa oportunidad, la Sala consideró que la Unidad para las Víctimas vulneró los derechos fundamentales de la accionante al negar la inscripción argumentando que los hechos esbozados como victimizantes  “no ocurrieron con ocasión del conflicto armado porque fueron perpetrados por las denominadas bandas criminales”. Señaló que la entidad había desconocido los principios de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad al momento de valorar la declaración de la solicitante y las pruebas aportadas, razón por la que ordenó su inclusión en el RUV.

5.5.2. En la Sentencia T-301 de 2017, la Sala Séptima de Revisión conoció de la acción de amparo presentada por una mujer indígena en la que solicitó ser incluida en el RUV, junto con su núcleo familiar, por el supuesto reclutamiento forzado y el homicidio de uno de sus hijos. La Sala consideró que no se había llevado a cabo la verificación del hecho victimizante y que el “acto administrativo expedido por la UARIV no fue motivado y solo cuenta con información superficial que no da cuenta de un proceso de análisis específico que resuelva de manera concreta la solicitud puesta a consideración de la entidad”. En consecuencia, ordenó a la Unidad para las Víctimas que expidiera una nueva resolución en la que expusiera los motivos para acceder o no a la pretensión de inscripción.  

5.5.3. En la Sentencia T-478 de 2017, la Sala Quinta de Revisión estudió la acción de tutela presentada por una mujer de 82 años que solicitó que se ordenara a la Unidad para las Víctimas valorar nuevamente su petición de ser inscrita en el RUV por el homicidio de su hijo, ocurrido el 1 de febrero de 1994 en el Barrio El Salado de la Comuna 13 de Medellín. Concluyó que la entidad demandada no vulneró los derechos de la accionante en atención a que “no existe una prueba, siquiera sumaria, que permita, en aplicación de los principios de buena fe y pro homine” determinar que el asesinato del hijo de la peticionaria tuviera una motivación política o ideológica asociada al conflicto armado. Sin perjuicio de ello, la Sala dejó claro que la investigación adelantada por la Fiscalía General de la Nación se encontraba suspendida, de manera que de existir nuevos elementos materiales probatorios sería viable revisar la decisión sobre la inclusión en el Registro de la solicitante.

5.5.4. En la Sentencia T-584 de 2017, la Sala Sexta de Revisión estudió el caso de una peticionaria que solicitó ser incluida en el RUV, junto con su núcleo familiar, debido al homicidio de su cónyuge. En esa oportunidad, la Sala se pronunció sobre el concepto de víctima del conflicto armado interno previsto en la Ley 1448 de 2011 y la importancia de la inclusión en el RUV. Concluyó que la entidad demandada había realizado “una indebida aplicación de las normas legales para evaluar y decidir la petición de la actora, además exigió de manera desproporcionada a la interesada la prueba de la ocurrencia y autoría del hecho victimizante”, lo que a su juicio constituía una limitante formal para acceder al registro. En consecuencia, y debido a la existencia de una sentencia judicial en la que estaba probado que el homicidio se había dado con ocasión del conflicto armado, se ordenó la inclusión de la accionante en el RUV.

5.5.5. En la Sentencia T-227 de 2018, la Sala Séptima de Revisión examinó diferentes fallos de tutela en los que se habían estudiado los casos de dos madres y un padre a los que la Unidad para las Víctimas les había negado la inclusión en el RUV, por el hecho victimizante de homicidio de sus hijos. Ello, al considerar que no se había demostrado que los hechos ocurrieron en el marco del conflicto armado interno. En esa ocasión, señaló:

“La [Unidad para las Víctimas] vulnera el derecho fundamental al debido proceso y de las víctimas a ser incluidas en el RUV cuando decide negar la inscripción en esta herramienta al concluir que el hecho victimizante no ocurrió en el marco del conflicto armado interno y la determinación se adoptó por el análisis exclusivo de la declaración rendida por el solicitante y la presentación de elementos de contexto. En estos eventos, la UARIV tiene la carga de la prueba por lo que inicialmente, debe valorar la información suministrada por la persona teniendo en cuenta los principios de buena fe así como el de favorabilidad y, en caso de duda, tendrá que expedir un acto administrativo motivado en el que mediante la evaluación de elementos jurídicos, técnicos y de contexto y elementos materiales probatorios demuestre que no hay lugar a la inscripción”[97].

Con fundamento en lo anterior, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, dejó sin efectos las decisiones de la Unidad para las Víctimas de no inclusión de los solicitantes en el RUV y le ordenó expedir nuevos actos administrativos que resuelvan las solicitudes en los que deberá (i) exponer los motivos que sustenten la decisión adoptada, (ii) evaluar elementos jurídicos, técnicos, de contexto y, particularmente, (iii) valorar los documentos obrantes en los expedientes de la Fiscalía sobre las investigaciones adelantadas por los homicidios de los hijos de los accionantes.

5.5.6. En la Sentencia T-274 de 2018, la Sala Quinta de Revisión conoció de un caso en donde se cuestionaba la decisión de la Unidad para las Víctimas de negarle a una mujer el reconocimiento como víctima, así como su inclusión en el RUV por el hecho victimizante de homicidio de su cónyuge, al considerar que este no tenía relación con el conflicto armado interno. Al encontrar que existía un mínimo de requisitos probatorios que, de acuerdo con el principio de presunción de buena fe (art. 5, Ley 1448 de 2011), permitían concluir la procedencia de la inclusión en el RUV, concedió la tutela de los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y a ser reconocida su condición de víctima. En consecuencia, ordenó a la entidad hacer el respectivo registro, para que pudiera gozar de los beneficios que de ello se derivan.  

5.5.7. En la Sentencia T-333 de 2019, la Sala Octava de Revisión concedió el amparo del debido proceso administrativo al comprobar que “la Unidad de Víctimas vulneró el derecho fundamental […] de la accionante y de su hijo ya que los actos administrativos (i) desconocieron la vigencia de la definición de víctima del desplazamiento que prevé la Ley 387 de 1997 […] al fundamentar la negativa del registro en la ausencia de una relación con el conflicto armado, sin analizar las demás hipótesis previstas en la referida ley y (ii) realizaron un análisis genérico de la situación sin agotar algunos de los procedimientos para la búsqueda y obtención de información particular”[98]. Consecuencialmente, ordenó a la Unidad para las Víctimas la expedición de un nuevo acto administrativo que resolviera la solicitud de inclusión en el RUV.

5.6. En suma, de acuerdo al marco jurídico y la jurisprudencia constitucional, el RUV es una herramienta administrativa en donde la inscripción no tiene efectos constitutivos de la calidad de víctima por ser un acto meramente declarativo; que debe contribuir a la verdad y a la reconstrucción de la memoria histórica; y permite, entre otras, la identificación de los destinatarios de las medidas de asistencia, atención y reparación integral contempladas en la Ley 1448 de 2011. En consecuencia, la inscripción en el RUV es un medio para garantizar el mínimo vital que se protege con la atención humanitaria, así como el derecho a la reparación integral que se materializa a través de herramientas administrativas establecidas en la Ley de Víctimas.

Ahora bien, dentro del proceso de verificación de los hechos victimizantes objeto de las solicitudes de inclusión en el RUV, la Unidad para las Víctimas deberá valorar la información contenida en la solicitud de registro, así como la recaudada a través de otros medios, teniendo en cuenta, de un lado, los principios constitucionales de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad, y, de otro lado, los elementos jurídicos, técnicos y de contexto.

6. El derecho al debido proceso administrativo y la motivación de los actos que resuelven solicitudes de inclusión en el RUV[99]

6.1. El trámite que se adelanta para dar respuesta a una solicitud de inscripción en el RUV constituye una actuación administrativa. Por ello, debe aplicarse el artículo 29 de la Constitución en la medida en que el debido proceso rige todas las actuaciones judiciales y administrativas. Este derecho comprende el “conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo”[100].

El derecho al debido proceso administrativo representa un límite al ejercicio del poder público y garantiza que las actuaciones del Estado, en todas sus manifestaciones, respeten los derechos de los administrados, entre ellos, el de defensa y contradicción.

6.2. En el derecho al debido proceso administrativo se incorpora un deber de las autoridades de motivar con suficiencia sus decisiones. El deber de motivación evita posibles abusos o arbitrariedades de la entidad que profiere el acto administrativo, asegura las condiciones sustanciales y procesales para que el administrado ejerza la defensa de sus derechos al controvertir la decisión que le es desfavorable y hace posible que los funcionarios judiciales adelanten el control jurídico del acto[101].

Ahora bien, este Tribunal recalcó que el deber de la Unidad para las Víctimas de motivar las decisiones que resuelven solicitudes de inclusión en el RUV, se encuentra reforzado por el artículo 42 del Decreto 4800 de 2011 (artículo 2.2.2.3.16. del Decreto compilador 1084 de 2015). Dicha norma establece que el acto administrativo deberá contener, entre otras cosas, “[l]a motivación suficiente por la cual se llegó a la decisión de no inclusión”, de manera que el administrado conozca las razones que la sustentan y cuente con los elementos de juicio suficientes para controvertirla[102]. Ello implica que el funcionario no puede limitarse a negar la petición de la persona por la mera valoración de la declaración realizada para la inscripción, sino que su determinación debe sustentarse en material probatorio suficiente[103].

6.3. En la Sentencia T-333 de 2019, la Sala Octava de Revisión, a propósito del estudio de un caso que involucraba el hecho victimizante de desplazamiento forzado, señaló que la Unidad para las Víctimas tiene las obligaciones que a continuación se enuncian al momento de expedir los actos administrativos correspondientes, obligaciones que también aplican a otros casos de victimización:

“(i) Garantizar una aplicación correcta del derecho vigente en lo relativo a la definición de víctima de desplazamiento forzado.

(ii) Incorporar un análisis detenido y cuidadoso de los diversos criterios técnicos y de contexto, a partir de las previsiones legales y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional.

(iii) Asegurar un examen previo en búsqueda de la verdad de lo ocurrido que permita adoptar una decisión fundada en la realidad.

(iv) Llevar a efecto diligentemente la notificación de sus decisiones”.

En la mencionada decisión, la Sala recordó las reglas que ha derivado la jurisprudencia constitucional desde la Sentencia T-821 de 2007, que orientan la valoración de las solicitudes de inscripción y el modo en que debe motivarse una decisión al respecto, para ese momento en el Registro Único de Población Desplazada creado con fundamento en la Ley 387 de 1997, y que son extensibles al RUV.

Estos criterios se encuentran reflejados hoy en día en la Ley 1448 de 2011, y constituyen la interpretación constitucional adecuada para garantizar los derechos de las víctimas a obtener (i) respuestas humanitarias que, por su naturaleza, son de carácter inmediato pues están orientadas a garantizar el mínimo vital y la dignidad humana en condiciones extremas de sufrimiento; así como (ii) la reparación integral en sede administrativa, sin que las víctimas se vean sometidas a las estrictas condiciones que rigen la prueba en instancias judiciales[104]. Es decir, el acceso al RUV no solo garantiza el debido proceso administrativo, sino otros derechos fundamentales de las víctimas a la atención, asistencia humanitaria y reparación integral.

Las reglas son:

6.3.1. La carga de la prueba en los relatos que se consideran contrarios a la verdad le corresponde a la Unidad para las Víctimas. Al momento de valorar los enunciados de la declaración, la Unidad debe tener en cuenta la presunción de buena fe. En consecuencia, si estima que el relato o las pruebas son contrarios a la verdad, debe demostrar que ello es así, dado que la presunción de la buena fe supone una inversión de la carga de la prueba. En esos casos, corresponde a la autoridad demostrar que los hechos esenciales de la narración no son ciertos y que, por tal razón, el solicitante no se encuentra en las circunstancias descritas.

6.3.2. Es irrelevante la incoherencia en la declaración respecto de circunstancias diferentes al hecho victimizante alegado. Si la Unidad para las Víctimas advierte una incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, para efectos de rechazar la inclusión en el RUV, tiene que verificar que sí se trate de una incompatibilidad referida al hecho victimizante alegado y no a otros hechos accidentales o accesorios[105].

6.3.3. Es suficiente la prueba sumaria para acreditar el hecho victimizante. Al momento de valorar si existen razones objetivas y fundadas para considerar la ocurrencia del hecho victimizante que el solicitante describe, la Unidad para las Víctimas debe tomar en consideración el principio de buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte plena prueba sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria del acaecimiento de los hechos para determinar que una persona sí se encuentra en la situación señalada.

6.3.4. Prohibición de negar la inscripción en el registro con fundamento en el desconocimiento de los hechos descritos. El desconocimiento de la Unidad para las Víctimas de los hechos descritos en la declaración no es prueba suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento. En efecto, los hechos victimizantes pueden ir desde su notoriedad a nivel nacional hasta su reserva a ámbitos privados.

6.3.5. Obligación de interpretar el derecho aplicable de manera favorable a la persona que ha sido victimizada. De acuerdo con el principio de favorabilidad, los enunciados legales o reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las personas que han sufrido violaciones con ocasión del conflicto armado interno o que se han visto obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia.

6.4. Teniendo en cuenta las pautas establecidas en las consideraciones anteriores, a continuación procede la Sala a determinar si la actuación de la Unidad para las Víctimas desconoció el derecho fundamental al debido proceso administrativo de las señoras Alejandra María Ruiz Echavarría y Ana Fidelia Torres García, y, de ser el caso, el tipo de remedio constitucional que debe adoptarse.

7. Solución de los casos concretos

7.1. Expediente T-7.302.551. La Unidad para las Víctimas vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de Alejandra María Ruiz Echavarría

7.1.1. La señora Eugenia Echavarría, de 61 años[106], en calidad de agente oficiosa de su hija mayor de edad Alejandra María Ruiz Echavarría, presentó acción de tutela en contra de la Unidad para las Víctimas con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales de la agenciada, entre ellos, a ser reconocida como víctima del conflicto armado interno, para efectos de gozar de los beneficios que de ello se derivan. La solicitud se fundamentó en la negativa de la entidad de incluir a Alejandra María y su grupo familiar en el Registro Único de Víctimas –RUV– por el hecho victimizante de homicidio de su hijo Miguel Ángel Ruiz Echavarría, bajo el argumento de que el mismo no se dio con ocasión del conflicto armado interno.

7.1.2. Está probado que mediante Resolución No. 2017-147417 del 23 de noviembre de 2017, la Unidad para las Víctimas negó la inclusión en el RUV de Alejandra María Ruiz Echavarría por el hecho victimizante de homicidio de su hijo Miguel Ángel, porque no se determinó una relación entre el hecho y el conflicto armado interno[107]. Frente a dicho acto administrativo fueron presentados los recursos de reposición y apelación, los cuales, en su orden, fueron decididos a través de la Resolución No. 2017-147417R del 12 de febrero de 2018[108] y la Resolución No. 2018-19679 del 25 de abril de 2018[109], en el sentido de confirmar la decisión inicial.

Adicionalmente, mediante comunicación 201872018872781 del 6 de noviembre de 2018, la Unidad para las Víctimas dio respuesta a un derecho de petición radicado por Alejandra María Ruiz Echavarría, en el que solicitaba información acerca de su estado en el Registro Único de Víctimas. En esa oportunidad se le indicó que la decisión de no inclusión en el RUV se encuentra en firme, no es susceptible de recurso alguno y no puede ser modificada[110].

7.1.3. Examinados los actos administrativos descritos encuentra la Sala que la Unidad para las Víctimas vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de Alejandra María Ruiz Echavarría, toda vez que no motivó de forma adecuada sus decisiones. La entidad no incorporó un análisis detenido y cuidadoso de los diversos elementos técnicos y de contexto, a partir de las previsiones legales y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional, que permitiera identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos objeto de análisis. A continuación, se fundamenta esta conclusión.

7.1.4. En la Resolución No. 2017-147417 del 23 de noviembre de 2017, la Unidad para las Víctimas anunció que para analizar el hecho victimizante declarado por Alejandra María, esto es, el homicidio de su hijo Miguel Ángel Ruiz Echavarría, ocurrido el 12 de marzo de 2011 en el barrio La Aldea del municipio de Itagüí, Antioquia, por presuntas acciones de grupos armados, acudiría a la evaluación de los elementos jurídicos, de contexto y técnicos que le permitieran fundamentar la decisión. Entendiendo que:

-  En cuanto a los presupuestos jurídicos, consideraría (i) la obligación de interpretar los derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, de conformidad con los tratados internacionales ratificados por Colombia; (ii) los principios de buena fe, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, entre otros; y (iii) el principio de enfoque diferencial.

- En relación con los elementos de contexto, consultaría información sobre dinámicas, modos de operación y eventos relacionados directamente con el conflicto armado en la zona y tiempo específicos, que le permitieran evidenciar la situación de orden público al momento de la ocurrencia de los hechos.

-Frente a los elementos técnicos, tendría en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia de los hechos objeto de análisis, para lo cual realizaría consultas en las bases de datos y sistemas que conforman la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación de Víctimas, así como en otras fuentes pertinentes.

La señora Alejandra María Ruiz Echavarría en la declaración rendida en la Personería de Itagüí, el 24 de marzo de 2012, señaló:

“(…) le gustaba mucho ir a fiestas (…) él siempre se iba los viernes o sábados a divertirse (…) a veces salía a buscarlo y lo traía, otras no lo encontraba (…) el día 12 de marzo de 2011, mi hijo no amaneció en la casa y yo me tuve que ir a trabajar (…) un cuñado me llamó y me dijo que [a] Miguel Ángel lo habían matado (…) en el velorio un joven como de 15 años, se me acercó y me dijo (…) se encontraron con unos tipos en una moto (…) los de la moto les dispararon (…) porque traspasaron lo que ellos llaman la calle o la barrera invisible (…)”[111] (negrillas fuero de texto).

Tomando en cuenta la declaración, le correspondía a la Unidad para las Víctimas la verificación del hecho victimizante en atención a la situación de orden público que en su momento se vivía en el barrio La Aldea, del municipio de Itagüí, Antioquia, máxime cuando se anunciaba una problemática de control del territorio y de la población por parte de actores armados ilegales, sucesores de los grupos paramilitares desmovilizados. Para ello, debió evaluar elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le permitieran fundamentar una decisión frente al caso concreto. En esa labor bien pudo solicitar información relevante al Ministerio de Defensa Nacional, a los organismos del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y a las demás entidades del Estado (par. 1, art. 2.2.2.3.11, Decreto 1084 de 2015).

En la Resolución que niega la inscripción en el RUV de la agenciada, se lee:

“[…], atendiendo rigurosamente el relato de la declarante, y los documentos adjuntos, no se cuenta con elementos técnicos suficientes, que permitan comprobar que la ocurrencia de estos hechos, estén directamente relacionados con motivos ideológicos o políticos, o que obedezca al accionar de grupos armados, es importante mencionar, que la sola presencia de grupos armados en el lugar donde ocurrió el hecho, no significa que el mismo se configure en el marco del conflicto, y aunque los hechos presentados, pueden manifestar diferentes condiciones de vulnerabilidad establecidas por un contexto violento, no se logra inferir que su situación se encuentre acorde con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011. || No obstante el objeto de la presente resolución no desvirtúa que el Homicidio del hijo de la deponente haya sido hecho violento”[112].

Si bien en el acto administrativo se da cuenta de algunas herramientas técnicas consultadas[113], llama la atención de la Sala, además del tiempo transcurrido entre la declaración y la decisión de la Unidad para las Víctimas[114], que no se hace ninguna referencia concreta a elementos técnicos y de contexto que permitan identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos objeto de análisis[115].

7.1.5. En el escrito de reposición y apelación presentado en contra de la Resolución No. 2017-147417 del 23 de noviembre de 2017, la agente oficiosa de Alejandra María es insistente en afirmar que el homicidio de su nieto Miguel Ángel fue de “autoría de las bandas criminales asociadas al paramilitarismo que operaban en [esa] zona del departamento, [y] el motivo fue el cruce de una frontera invisible”[116]. Pese a tal planteamiento, se queja de que la entidad no realizó una investigación efectiva que conduzca al esclarecimiento de la violación, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley 1448 de 2011. Así, señaló:

“[…] en la exposición de motivos no se evidencia ningún argumento concreto para que proceda la negativa de la inclusión, porque tal y como lo señala la Ley 1448 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es [e]l Estado colombiano en cabeza de la UARIV quien debe indagar sobre los móviles y actores que operaban en la zona en la época en que ocurrió la victimización y en detalle los móviles y autores del homicidio directamente, no es a la víctima indirecta, en este caso mi hija o yo, quienes debemos demostrar el conflicto presente en Itagüí o los autores o los grupos que operan allí, por lo tanto, no hay razones suficientes para esta negativa”[117].

La solicitante relaciona fuentes de información periodística y académica para argumentar que en el municipio de Itagüí, para la época de ocurrencia de los hechos, había presencia de actores armados ilegales, entre ellos, bandas criminales (Bacrim) que se rearmaron después del proceso de desmovilización de los paramilitares, que ejercían el control del territorio y de la población a través de la demarcación de “fronteras invisibles”.

7.1.6. La Resolución No. 2017-147417R del 12 de febrero de 2018[118], que resolvió el recurso de reposición, pareciera estar analizando otro caso que nada tiene que ver con el que fue objeto de declaración. En el documento se lee: “Que la deponente inicialmente manifestó lo siguiente ‘(…) no tenía problemas con nadie, nunca recibió amenazas (…) estaba sentada en una carpintería (…) esperando una plata (…) pero un hombre armado le quitó la vida (…) no sé porque la mataron, no conozco casi los hechos (…)’”[119].

A continuación, se describen unos elementos de contexto que no se relacionan con el lugar en donde ocurrieron los hechos, esto es, el municipio de Itagüí, Antioquia:

“En [el caso] concreto se evidenció a través de un informe de [la] Fundación Ideas Paz, lo siguiente: ‘(…) Un análisis sobre las tasas de homicidios en Colombia en 2012, permite concluir que los niveles más elevados se producen en municipios en donde hay disputas entre agrupaciones del crimen organizado. Le siguen las que se dan en zonas donde mueren combatientes en medio de la confrontación entre el Estado y las guerrillas. Obviamente, suben donde hay confluencia de estos dos factores y/o hay actuaciones de las guerrillas contra la población. También hay que decir que los índices de homicidios, si bien altos en no pocos municipios (76 municipios superaron el doble del promedio nacional de 39.5 en los últimos diez años, mientras que en 2003 esta condición la cumplieron 291), se han venido atenuando en los últimos diez años y su cubrimiento territorial es mucho más limitado que los niveles que se registraban hace una década…. Antioquia, en su conjunto, ha bajado significativamente, tal como se aprecia en los mapas. Si bien Remedios registró la tasa más alta en 2012, de 276, y Segovia la quinta, de 204 hpch, en su conjunto este departamento muestra disminuciones ostensibles en el Bajo Cauca y en otras regiones. Algo parecido ocurrió en el sur de Córdoba. Las disminuciones no necesariamente reflejan que hayan dejado de hacer presencia estructuras de crimen organizado. Muestran solamente que disminuyeron las disputas. En esencia, Los Urabeños se han visto favorecidos ante el debilitamiento de Los Rastrojos. En cambio, los municipios afectados del nordeste antioqueño vieron incrementar sus índices debido a las disputas entre bandas criminales por la minería del oro. (…)’”[120].

Al final, la Unidad para las Víctimas sin acudir a fuentes de información pertinentes para efectos de establecer una caracterización de la zona en donde tuvo ocurrencia el homicidio del adolescente Miguel Ángel Ruiz Echavarría, llega a las siguientes conclusiones, con fundamento en las que confirma la decisión recurrida:

“[…] Respecto al lugar de los hechos, esta Dirección de acuerdo a la situación particular considera que si bien en esta zona del país existen actores armados no se puede afirmar que la sola presencia de estos sea el elemento que determine las circunstancias bajo las cuales se presentó la muerte del joven MIGUEL ANGEL RUIZ ECHAVARRIA, puesto que [de] acuerdo al contexto del caso bajo estudio, la información suministrada y consultada no es indicio suficiente para catalogar tal situación dentro del conflicto armado interno, siendo que también se pudo presentar por tema de problemática personal; puesto que si bien no se desconoce que hay estructuras formadas, existen personas no pertenecientes a las mismas que se cobijan de este actuar para realizar hechos ilegales.

Finalmente, no se evidencia material probatorio que encierre de forma determinante que el hecho ocurrió dentro del conflicto armado interno, por lo cual no se puede establecer los autores del hecho, razón por la cual esta Dirección considera que su situación particular no está cobijada bajo el marco normativo aquí analizado”[121].

7.1.7. Por su parte, la Resolución No. 2018-19679 del 25 de abril de 2018[122], acudiendo a una descripción fáctica que no permite su relación con el homicidio del hijo de la señora Alejandra María Ruiz Echavarría, ocurrido en el barrio La Aldea del municipio de Itagüí, Antioquia[123], concluyó: “[…] según el sano criterio de este Despacho, no hay elementos de juicio para determinar que el homicidio aquí analizado, se diera con ocasión y en desarrollo del conflicto armado, y es en esa justa medida que se confirmará en todas y cada una de sus partes el acto impugnado”[124].

7.1.8. Los actos administrativos descritos no incorporan un análisis detenido y cuidadoso de los diversos elementos técnicos y de contexto pertinentes, a partir de las previsiones legales y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional, que permitiera identificar las circunstancias en que tuvo ocurrencia el hecho victimizante declarado por Alejandra María Ruiz Echavarría. Ello, vulnera su derecho fundamental al debido proceso administrativo, en la medida en que no se hace una motivación adecuada de las decisiones adoptadas.

La motivación expuesta por la Unidad para las Víctimas para llegar a la conclusión de que el homicidio de Miguel Ángel Ruiz Echavarría correspondió a un hecho de delincuencia común, es genérica, es decir, no responde al caso particular y concreto descrito por Alejandra María. Es tan clara la magnitud del defecto, que en ningún momento se aborda la problemática de orden público que se presentaba para la época de ocurrencia de los hechos en el municipio de Itagüí, Antioquia, según la descripción realizada por la declarante. Lo anterior, con miras a establecer si se presentaba una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado interno, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011.

7.1.9. En el acápite 4, referente al concepto de víctima establecido en la Ley 1448 de 2011, la Sala recordó que este Tribunal ha adoptado una concepción amplia del concepto de conflicto armado, en aras de reconocer la complejidad real e histórica que ha caracterizado la confrontación interna colombiana y garantizar una atención a las víctimas que asegure el goce efectivo de sus derechos.

Adicionalmente, recordó que la Corte ha reconocido la existencia de “zonas grises”[125] en las que no resulta clara la ausencia de relación con el conflicto armado interno. En dichos eventos, es necesario realizar un ejercicio de valoración y ponderación en cada caso concreto, de distintos factores del contexto de la confrontación interna, para efectos de determinar si el hecho guarda o no una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado interno. De tal forma, no es admisible excluir a priori la aplicación de la Ley 1448 de 2011. En todo caso, la valoración debe hacerse con aplicabilidad de los principios constitucionales de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad[126].

Ese análisis, necesario para identificar las distintas dinámicas de violencia en el municipio de Itagüí, Antioquia, está ausente en las decisiones de la Unidad para las Víctimas objeto de estudio, en donde más bien parece que se le traslada la carga probatoria a quien afirma ser víctima del conflicto armado interno, con desatención de los principios de buena fe y favorabilidad.

7.1.10. En síntesis, la Sala encuentra que la Unidad para las Víctimas vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Alejandra María Ruiz Echavarría, porque realizó un análisis genérico de la situación y no acudió a los elementos técnicos y de contexto necesarios, a partir de las reglas y principios aplicables, para la búsqueda y obtención de información pertinente que permitiera establecer las circunstancias en que ocurrieron los hechos relacionados con el homicidio del adolescente Miguel Ángel Ruiz Echavarría.

Por lo anterior, la Sala dejará sin efectos las Resoluciones No. 2017-147417 del 23 de noviembre de 2017, 2017-147417R del 12 de febrero de 2018 y 2018-19679 del 25 de abril de 2018. En consecuencia, ordenará a la Unidad para las Víctimas que realice una nueva evaluación en la que se defina de manera clara, comprensible y precisa (i) si Alejandra María Ruiz Echavarría se encuentra o no comprendida por los supuestos mencionados en la Ley 1448 de 2011, teniendo en cuenta que el hecho puede enmarcarse dentro de lo que jurisprudencialmente se ha entendido como una “zona gris”. Para el efecto, (ii) deberá apoyar su decisión en elementos técnicos y de contexto pertinentes, que permitan establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, dando aplicación a los principios constitucionales de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad.

En ese orden, revocará las sentencias del 9 de noviembre de 2018, del Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí, y del 11 de enero de 2019, de la Sala Quinta de Decisión de Familia del Tribunal Superior de Medellín, que declararon improcedente la acción de tutela presentada por la señora Eugenia Echavarría.

7.2. Expediente T-7.393.538. La Unidad para las Víctimas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al reconocimiento como víctima de Ana Fidelia Torres García

7.2.1. La señora Ana Fidelia Torres García, de 56 años[127], presentó acción de tutela en contra de la Unidad para las Víctimas con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales, entre ellos, a ser reconocida como víctima del conflicto armado, para efectos de gozar de los beneficios que de ello se derivan. La solicitud se fundamentó en la negativa de la entidad de incluirla, junto con su nieto, en el Registro Único de Víctimas –RUV– por los hechos victimizantes de amenaza y desplazamiento forzado, bajo el argumento de que no se logró establecer que los mismos se dieran con ocasión del conflicto armado interno.

7.2.2. Está probado que mediante Resolución No. 2018-27196 del 2 de mayo de 2018, la Unidad para las Víctimas negó la inclusión en el RUV de Ana Fidelia Torres García junto con su grupo familiar, por los hechos victimizantes de amenaza y desplazamiento forzado, al no poderse determinar que se encuadraron en el marco del conflicto armado interno[128]. Frente a dicho acto administrativo fueron presentados los recursos de reposición y apelación, los cuales, en su orden, fueron decididos a través de la Resolución No. 2018-27196R del 27 de agosto de 2018[129] y la Resolución No. 2018-47482 del 5 de septiembre de 2018[130], en el sentido de confirmar la decisión inicial.

7.2.3. Examinados los actos administrativos descritos encuentra la Sala que la Unidad para las Víctimas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al reconocimiento como víctima de Ana Fidelia Torres García, toda vez (i) no aplicó de forma correcta el derecho vigente relativo a la definición de víctima del desplazamiento forzado y, como consecuencia de ello, (ii) no incorporó un análisis detenido y cuidadoso de los diversos elementos técnicos y de contexto, a partir de las previsiones legales y las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional, que permitiera identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos objeto de análisis. A continuación, se fundamenta esta conclusión.

7.2.4. En la Resolución No. 2018-27196 del 2 de mayo de 2018, la Unidad para las Víctimas anunció que acudiría a la evaluación de los elementos jurídicos, de contexto y técnicos para analizar los hechos victimizantes declarados por Ana Fidelia, esto es, la amenaza ocurrida el 17 de noviembre de 2017 y el desplazamiento forzado acaecido al día siguiente, en el barrio Lleras Camargo del municipio de Buenaventura, Valle del Cauca (lugar en donde afirmó residir durante doce años), debido al accionar de presuntos grupos armados.

La señora Ana Fidelia Torres García en la declaración rendida en la Personería Municipal de Cali, el 9 de febrero de 2018, señaló:

“(…) al parecer alguien a quien le vendí fritanga o le lav[é] una ropa, les comento que yo tenía dos motores y le describió mi casa y desde ese momento me empezaron a causar problemas amenazándome, ellos querían sacarme de mi casa. Ellos me iban a amenazar diciéndome que cuando iba a desocupar, que necesitaban mi casa y que no me metiera en problemas (…) el día 17 de noviembre de 2017 (…) me dijeron te lleg[ó] el momento (…) salí de la casa cogí mi ropa y junto a mi nieto salí caminando hacia una carretera donde se agarra el bus que va para Cali (…)”[131].

Tomando en cuenta la declaración, le correspondía a la Unidad para las Víctimas la verificación de los hechos victimizantes en atención a la situación de orden público que en su momento se vivía en el municipio de Buenaventura, Valle del Cauca. Para ello, debió evaluar los elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le permitieran fundamentar una decisión frente al caso concreto del desplazamiento forzado de Ana Fidelia junto con su nieto. En esa labor bien pudo solicitar información relevante al Ministerio de Defensa Nacional, a los organismos del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y a las demás entidades del Estado (par. 1, art. 2.2.2.3.11, Decreto 1084 de 2015).

En la Resolución que niega la inscripción en el RUV de la accionante, se lee:

“Ahora bien, de acuerdo a los elementos constitutivos del hecho victimizante de AMENAZA, y del caso particular de análisis no se evidencia que la realidad de la misma provenga de forma fehaciente de una dinámica propia del desarrollo del conflicto armado interno, entendiéndose que de los hechos declarados no se arroja como resultado situaciones que configuren graves infracciones a los postulados de Derecho Internacional Humanitario. Es así que, del análisis del caso se concluye que de acuerdo a la presencia que ejercían los Grupos Armados en el departamento de ocurrencia de los hechos, no resulta evidente que la declaración se enmarque dentro de un contexto de la Ley 1448 de 2011, puesto que las situaciones de tiempo, modo y lugar se dan en un escenario diverso al de un conflicto armado interno, situación que analizada frente a los elementos técnicos, de contexto y jurídicos existentes imposibilitan el reconocimiento del hecho victimizante de AMENAZA, pues en efecto, no se identifican los factores que condicionan de forma decisiva que su ocurrencia se produjo en el marco del conflicto armado interno lo que constituye el fundamento esencial del amparo de la Ley 1448 de 2011.

De las condiciones en las que se presentaron los hechos declarados y frente al hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO es relevante precisar que aunque en el desarrollo del conflicto armado interno se practican diversas estrategias para lograr su finalidad, es decir, que no se presenta un solo modelo estratégico a seguir para conseguir su propósito, la situación fáctica declarada relaciona aspectos de índole particular que describen circunstancias y motivos personales en los que se origina el traslado, es así que pese a las alteraciones de orden público y las situaciones de violencia que pudieron presentarse en el municipio de ocurrencia de los hechos declarados, la sola presencia de Grupos Armados no es el único factor que desencadena en situaciones de tiempo, modo y lugar para enmarcar los hechos declarados en las dinámicas del desarrollo del conflicto armado interno como graves infracciones a los Derechos Humanos y al derecho internacional humanitario, por lo tanto, para el presente caso no puede afirmarse que debido a la presencia de dichos grupos en el territorio las situaciones de tiempo, modo y lugar declaradas se enmarquen en el desarrollo del conflicto armado interno, puesto que, el traslado declarado exhibe una afectación de naturaleza personal, es decir que, esta situación de cara al esquema de DESPLAZAMIENTO FORZADO que atiende el nivel de las dinámicas un conflicto armado interno no comprende graves violaciones e infracciones a los postulados de Derecho Internacional Humanitario, por consiguiente, del análisis del caso en concreto se concluye que a pesar de la presencia de Grupos Armados en el municipio de ocurrencia de los hechos declarados resulta evidente que la declaración no se enmarque dentro de un contexto del parágrafo 2 del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, puesto que las situaciones de tiempo, modo y lugar se dan en un escenario diverso y aislado del conflicto armado interno, situación que analizada frente a los elementos técnicos, de contexto y jurídicos existentes impiden el reconocimiento del hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO, pues en efecto, no se identifican los factores que condicionen de forma decisiva que su ocurrencia se produjo en el marco del conflicto armado interno lo que constituye el fundamento esencial del amparo de la Ley 1448 de 2011”[132].

Si bien en el acto administrativo se da cuenta de algunas herramientas técnicas consultadas[133], llama la atención de la Sala que no se hace ninguna referencia concreta a elementos técnicos y de contexto que permitan identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos objeto de análisis[134]. Adicionalmente, no se hace un estudio de los hechos victimizantes en el marco de la Ley 387 de 1997, según la cual el desplazamiento forzado puede darse con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: “Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público” (art. 1, Ley 387 de 1997).

7.2.5. En el escrito de reposición y apelación presentado en contra de la Resolución No. 2018-27196 del 2 de mayo de 2018, Ana Fidelia cuestiona que la Unidad haya tomado la decisión de negar su inscripción en el RUV con fundamento exclusivo en la declaración por ella realizada, sin presentar un análisis de otros elementos técnicos y de contexto consultados. Señaló:

“[…] Buenaventura […] ha sido permeado por los distintos actores armados que operan en el territorio colombiano, la Unidad no ha desplegado un estudio de contexto urbano de Buenaventura para establecer con media certeza que este municipio también ha sido afectado con la transformación del conflicto por la incidencia de los distintos aciertos de paz y las medidas de reinserción de los miembros de los grupos en procesos de desarme”[135].

La recurrente cuestionó, entonces, la incipiente motivación que ofrece la Unidad para las Víctimas para concluir que los hechos victimizantes por ella declarados no tienen relación con el conflicto armado interno, desatendiendo los principios de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad.

7.2.6. La Resolución No. 2018-27196R del 27 de agosto de 2018[136], que resolvió el recurso de reposición, incluye nuevos elementos relacionados con el modo en que ocurrieron los hechos. A continuación se trascriben:

“1. ¿[S]sabe usted qué grupo o persona fue el autor de este hecho? los paramilitares del barrio Lleras. 2. ¿[C]ómo era la situación de orden público[?] yo vivía en Buenaventura, Valle del Cauca en el barrio Lleras con mi nieto de 13 años, ahí ya llevaba 12 años viviendo ahí, mi marido vivía conmigo, pero un día dijo que iba a comprar un pescado para comer y no volvió solo encontramos la ropa al otro día, pero mi marido en la casa dej[ó] dos motores Yamaha de 200 en el patio de la casa[,] mi casa era de esas que tiene entrada delantera y trasera. [Y]o vendía fritanga en mi casa además de hacer oficios varios yo a veces le prestaba los motores a un amigo de mi esposo para que los trabajara y me diera algo de dinero, en el barrio había presencia de los (grupos armados) y al parecer alguien a quien le vendí fritanga o le lav[é] una ropa, les coment[ó] que yo tenía dos motores y le describió mi casa y desde ese momento me empezaron a causar problemas amenazándome, ellos querían sacarme de mi casa. [E]llos me iban a amenazar diciéndome que cuando iba a desocupar, que necesitaban mi casa y que no me metiera en problemas, pero yo no me iba, en varias ocasiones iban a mi casa y me sacaban y yo me tenía que ir de Buenaventura Cali, Valle[,] pero no duraba mucho porque mi nieto es muy resabiado con la comida y la gente se aburría de él, por esa razón en varias oportunidades me tocaba volver a mi casa, así pasaron muchas ocasiones pero fue el día 17 de noviembre de 2017 cuando me encontraba en mi casa con mi nieto siendo casi las 12:30 de la media noche, cuando sentí que me tocaron la puerta entonces yo fui a entreabrir y me dijeron te lleg[ó] el momento era[n] dos hombres vestidos de camuflado, ellos me tumbaron la puerta y se me fueron encima y me empezaron a quitar la blusa que llevaba puesta, yo les vi las caras y son gente misma del barrio, al ver que me querían violar [y]o empecé a patear como podía la puerta hasta que mi nieto que estaba dormido se despertó, y empezó a gritar que no me hicieran nada, y gritaba tan duro que llegaron algunos vecinos a la casa y ellos se salieron de mi casa por la puerta de atrás, la gente al ver que se habían ido también se fue de mi casa y cuando eso pas[ó] esos dos hombres de camuflado volvieron a casa y me tiran toda mi ropa a la calle, y se van. [Y]o en medio del miedo me qued[é] en mi casa s[i]n dormir hasta las 4am ya se podía decir que era 18 de noviembre de 2017 y salí de la casa cogí mi ropa y junto a mi nieto salí caminando hacia una carretera donde se agarra el bus que va para Cali y me mont[é] [llegué] a Cali, a las 8am y como ya no podía estar donde antes me quedaba me fui para el barrio Marroquín 2 donde una muchacha de Buenaventura que es cristiana y siempre que venía a citas médicas me dejaba quedar en su casa. [A]hí estoy actualmente con mi nieto[,] pero me quiero devolver a buenaventura, porque ya me siento mal de estar en esa casa sin aportar dinero. […]. 3. ¿[C]ómo se dio la amenaza? responde: de manera verbal y física con violencia casi sexual porque no pudieron violarme. 4. ¿[E]n qué circunstancias se dio la amenaza? responde: en mi casa. 5. ¿[A]lguien más de su familia había recibido amenazas? solamente yo y mi nieto. 6. ¿[Q]ué autoridad del orden nacional o territorial conoce sobre estos hechos? responde ninguna. 7. [¿O]tras personas que no son de su grupo familiar han sido víctimas de estos mismos hechos[?] no, solamente a mí porque mi casa ten[í]a entrada delantera y trasera además de dos motores que me había dejado mi esposo. 7. ¿[S]abe las causas que motivaron la amenaza? responde ellos se querían quedar con mi casa y [t]odo lo que había adentro y yo no les dejaba mi casa. 8. ¿[H]a tomado medidas por cuenta propia para protegerse a usted y/o a su familia? responde he salido por días de la casa y de Buenaventura, pero la situación se ha repetido por eso me toc[ó] desplazarme definitivamente hacia Cali, Valle del Cauca. 9. ¿[R]ecibe algún tipo de protección por parte del [E]stado, organización, movimiento o persona en particular? responde: ninguna por el momento. […]”[137].

Al final, la Unidad para las Víctimas sin acudir a fuentes de información pertinentes para efectos de establecer una caracterización de la zona en donde tuvieron ocurrencia las amenazas y el desplazamiento forzado de la accionante[138], llega a las siguientes conclusiones, con fundamento en las que confirma la decisión recurrida:

“Respecto del hecho victimizante de desplazamiento forzado se pudo ubicar un lugar de salida y un lugar de arribo, pero no se pudo verificar el actor armado generador del hecho ya que de acuerdo a la narración de los hechos de la declaración, no se ha podido obtener una relación con el conflicto armado, ya que si bien indica que los motivos por los cuales se generó el desplazamiento, no indica claramente que se haya causado por incursión de grupos armados y no obstante frente a lo indicado en el recurso, aunque se encontraba ubicada en una parte del municipio donde se encontraban varios actores armados, no se tiene claridad que el actor armado esté vinculado a grupos armados reconocidos dentro del conflicto armado interno, pues si bien la deponente no se encuentra de acuerdo con la delimitación de los actores del conflicto, es de recordar que la ley de víctimas se encuentra enfocada solamente a todos aquellos grupos de víctimas que se generaron en el contexto del conflicto armado por grupos armados y organizados reconocidos dentro del marco del derecho internacional humanitario, de esta manera si bien indica actores generadores del hecho, no se indica si estos tienen una relación con los grupos armados reconocidos dentro del conflicto además de que el actuar de los actores no se constituye conforme al contexto de la zona para ese momento de tiempo, por lo que no se ha podido establecer la coacción generada y encausada de forma directa hacia la población para abandonar la zona, de la misma manera tampoco se pudo verificar si el (sic) deponente tenía un lugar de relevancia dentro del municipio lo que le hubiere generado las amenazas y un posterior desplazamiento”[139].

7.2.7. Por su parte, la Resolución No. 2018-47482 del 5 de septiembre de 2018[140], acudiendo a la citación de un informe de riesgo de la Defensoría del Pueblo acerca de líderes y organizaciones sociales, que no permite su relación con los hechos victimizantes descritos por la accionante, ocurridos en el barrio Lleras Camargo del municipio de Buenaventura, Valle del Cauca, los días 17 y 18 de noviembre de 2017, concluyó:

“[…] teniendo en cuenta los argumentos presentados por la señora ANA FIDELIA TORRES GARCIA en la declaración inicial, los lineamientos expuestos en el ordenamiento jurídico y la situación de orden público que se presentaba en el lugar de los hechos para la época de ocurrencia; esta entidad encuentra que no es viable jurídicamente reconocer el hecho victimizante de AMENAZA, DESPLAZAMIENTO FORZADO, toda vez que, frente a las circunstancias narradas no existe elementos que lleven a determinar esa relación cercana y suficiente con el conflicto armado, requisito indispensable para ser considerado víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011”[141].

7.2.8. En la motivación de los actos administrativos descritos la Unidad para las Víctimas consideró el concepto de víctima dispuesto en la Ley 1448 de 2011, omitiendo valorar las otras formas de victimización previstas en la Ley 387 de 1997, pese a que, según la Sentencia C-280 de 2013 y el Auto 119 del mismo año, estas no fueron suprimidas con la expedición de la Ley de Víctimas (el concepto de víctima establecido en la Ley 1448 de 2011 y la Ley 387 de 1997 fue desarrollado en el acápite 4).

Así las cosas, la motivación se limitó al concepto de víctima relacionándolo exclusivamente con el conflicto armado interno, desconociendo la obligación de evaluar dicha categoría a partir de la concepción amplia dispuesta en la Ley 387 de 1997, es decir, no solo por hechos relacionados con el conflicto armado sino con “disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público” (art. 1, Ley 387 de 1997).  

Lo anterior, tuvo una implicación directa en el análisis de los elementos técnicos y de contexto, que, de forma incipiente, se ocuparon de establecer si los hechos narrados por la señora Ana Fidelia Torres García se enmarcaban en el conflicto armado interno.

Adicionalmente, se observa que la motivación expuesta por la Unidad para las Víctimas es genérica, es decir, no responde al caso particular y concreto descrito por la accionante. Si bien acude a algunos elementos de contexto, esto es, un informe de la Defensoría del Pueblo acerca del riesgo por situación de peligro que viven al menos 778 familias en Buenaventura, debió solicitar información relevante que le facilitara la verificación de los hechos victimizantes en el marco de la situación de orden público que vivía la comunidad en el barrio Lleras Camargo de dicho municipio. Ello sugiere un incorrecto análisis del contexto del desplazamiento forzado declarado por Ana Fidelia.

7.2.9. Ahora bien, en la respuesta a la acción de tutela la Unidad para las Víctimas hizo las siguientes afirmaciones: “Del relato que realiza la accionante se desprenden varios elementos que conducen a que no se configura como tal un desplazamiento forzado por motivos del conflicto armado, en la medida, que i) se trasladó en varias ocasiones de Buenaventura a Cali, y regresaba, y como lo reitera la actora, en varias ocasiones regresaba a su casa. […] reconoce que las personas que presuntamente la coaccionaron para abandonar su hogar son personas conocidas por ella al vivir en el mismo barrio”[142]. Y continúa: “[…] según las afirmaciones de la misma tutelante, se evidencia que son personas del mismo barrio que la demandante conoce, por lo cual no puede inferirse que son sujetos miembros de algún grupo armado al margen de la ley, y si podría tratarse de delincuencia común por el presunto delito de violación”[143].

La entidad parece desconocer que Ana Fidelia señaló que el hecho definitivo del desplazamiento forzado se dio el 18 de noviembre de 2017, luego de las amenazas recibidas el día anterior. Desde ese día abandonó, junto con su nieto, su casa ubicada en el barrio Lleras Camargo del municipio de Buenaventura (lugar en donde afirmó residir durante doce años), y se fue a vivir a la ciudad de Cali. La anterior descripción aparece en la parte de la declaración que es citada en la Resolución No. 2018-27196 del 2 de mayo de 2018, y que es ampliada en la Resolución No. 2018-27196R del 27 de agosto de 2018.

La Unidad para las Víctimas no hace ninguna verificación de los hechos descritos por Ana Fidelia  para llegar a la conclusión de que fueron perpetrados por delincuentes comunes. Lo anterior, desconoce los principios de carga de la prueba, buena fe y favorabilidad, a partir de los que surge una clara obligación de la entidad en relación con la verificación de los hechos victimizantes declarados.

7.2.10. En síntesis, la Sala encuentra que la Unidad para las Víctimas vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al reconocimiento como víctima de Ana Fidelia Torres García, porque los actos que decidieron su situación (i) desconocieron la vigencia de la definición de víctima del desplazamiento forzado que prevé la Ley 387 de 1997[144], al fundamentar la negativa de la inscripción en el RUV en la ausencia de una relación con el conflicto armado interno, sin analizar las demás hipótesis previstas en la referida ley; y (ii) realizaron un análisis genérico de la situación sin agotar los procedimientos necesarios para la búsqueda y obtención de información particular.

Por lo anterior, la Sala dejará sin efectos las Resoluciones 2018-27196 del 2 de mayo de 2018, 2018-27196R del 27 de agosto de 2018 y 2018-47482 del 5 de septiembre de 2018. En consecuencia, ordenará a la Unidad para las Víctimas que incluya a la señora Ana Fidelia Torres García, junto con su grupo familiar, en el Registro Único de Víctimas –RUV– por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, para que pueda gozar de los beneficios que de ello se derivan.

En ese orden, revocará la sentencia del 10 de diciembre de 2018, del Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Cali, que negó el amparo constitucional solicitado por la señora Ana Fidelia Torres García.

8. Conclusión

La Unidad para las Víctimas vulnera el derecho fundamental al debido proceso administrativo cuando no motiva de forma adecuada sus decisiones. Para no incurrir en tal afectación, la entidad debe realizar la verificación de los hechos victimizantes relacionados en la declaración acudiendo a la evaluación de los elementos jurídicos, técnicos y de contexto que le permitan fundamentar una decisión frente a cada caso particular. Adicionalmente, cuando se trate del hecho victimizante de desplazamiento forzado debe aplicar de forma correcta el derecho vigente, teniendo en cuenta que el concepto de víctima dispuesto en la Ley 1448 de 2011 debe complementarse con las otras formas de victimización previstas en la Ley 387 de 1997, que prevé además del conflicto armado interno, otras situaciones como los disturbios y las tensiones interiores, y la violencia generalizada (art. 1, Ley 387 de 1997).