I. ANTECEDENTES
La señora Alba Senobia Mazo Aguirre instauró acción de tutela contra la Subsecretaría de Espacio Público de la Alcaldía de Medellín, solicitando la protección de los derechos fundamentales al trabajo, vida digna, mínimo vital y “confianza legítima”. Para sustentar la solicitud de amparo narró los siguientes hechos[1]:
1. Mencionó que hace 25 años se desempeña como vendedora informal y desde el año 2012 tiene un puesto de venta de “picadura y dulces”[2] en la carrera 51 con calle 52 de Medellín.
2. Adujo que el 23 de agosto de 2017, la Subsecretaría de Espacio público de la Alcaldía de Medellín le comunicó y concedió la posibilidad de trasladarse de lugar de trabajo, en razón a que se realizarían obras en el sector, prometiéndole que regresaría al lugar inicial una vez terminara la intervención.
3. Precisó que al concederse el traslado temporal, la entidad no hizo ninguna mención a los requisitos exigidos para acceder al permiso para laborar como vendedora regular.
4. Indicó que le solicitó a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín la autorización temporal de ocupación del espacio público[3], que fue negada a través de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018, bajo el argumento de que para obtener el permiso era necesario cumplir los requisitos previstos en la Resolución No. 937 de 2017[4], según la cual los vendedores ambulantes deben residir en el municipio de Medellín, exigencia que no cumple la actora, pues en el estudio socio económico realizado el 7 de julio de 2018, indicó que vivía en el municipio de Bello.
5. Expuso que contra el anterior acto interpuso el recurso de reposición, sustentando que vivía en Bello “arrimada donde una hija porque no tengo donde vivir, a partir del día 06-12-2018 (sic) vivire (sic) en la calle 57 (…) en la ciudad de Medellín en el barrio Prado Centro”[5]. No obstante, mediante Resolución No. 201950009137 del 8 de febrero de 2019, la entidad confirmó su decisión.
6. Agregó que la administración no se pronunció “frente al traslado del expediente a la Secretaría de Seguridad para que resuelva el recurso de apelación y a la fecha no recibo ninguna respuesta adicional, mientras tanto no puedo trabajar y me encuentro completamente afectada pues no tengo como conseguir mi sustento personal ni el sustento de mi hijo” [6].
7. Manifestó que tiene seis hijos, uno de ellos de diecisiete años de edad que está a su cargo, y entre los restantes se turnan para recibirla en sus casas, de ahí que hasta diciembre de 2018 residiera por unos meses en el municipio de Bello, en la vivienda de uno de ellos, sin embargo, en la actualidad vive en Medellín.
8. Afirmó que los actos administrativos proferidos por la accionada desconocieron su condición de vulnerabilidad y agregó que está dispuesta a residir en el municipio de Medellín para desarrollar sus labores como vendedora informal.
9. En sede de revisión, la accionante manifestó que el 12 de junio de 2019[7] solicitó la revocatoria directa de la resolución que negó el permiso de ocupación temporal del espacio público, al considerar que la decisión de la administración no era acorde con la realidad pues desconoció que solo se encontraba de forma temporal en Bello[8]. La entidad, mediante comunicación del 2 de agosto de 2018, resolvió no acceder a lo solicitado al estimar que no era posible reabrir un debate ya concluido[9].
10. Sobre la base de lo anterior, pidió al juez de tutela que le ordene a la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín emitir la autorización de ocupación temporal en el espacio público.
Trámite procesal
11. Mediante auto del 5 de marzo de 2019[10], el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Medellín avocó el conocimiento de la acción y corrió traslado a la entidad accionada para que se pronunciara frente a los hechos y pretensiones.
Respuesta de la entidad accionada
12. La Subsecretaría de Espacio Público, a través de la líder de programa de la Unidad de Aprovechamiento de Espacio Público[11], solicitó negar el amparo invocado argumentando que no vulneró los derechos fundamentales por cuanto la solicitud de la accionante fue resuelta conforme al ordenamiento jurídico aplicable. Así mismo, refirió que la actora no ha sido autorizada para ejercer su actividad económica en el espacio público y no está registrada como vendedora informal regulada.
Señaló que las condiciones que deben cumplir quienes buscan ser autorizados como vendedores regulares están consagradas en la Resolución No. 937 de 2017, y consisten en ser afectado por una obra de intervención pública, superar los criterios de vulnerabilidad[12], legalidad[13], permanencia mínima[14] y residir en Medellín.
En relación con este caso indicó que el municipio efectuó una obra pública en el sector “paseo Bolívar” en el centro de Medellín, lugar en el que la actora tenía su puesto semi-estacionario, y al considerar que cumplía el requisito de permanencia mínima, ingresó al proceso de traslado temporal y al estudio de regularización.
Manifestó que en el acta de traslado temporal se le informó a la accionante que: i) la reubicación sería mientras se verificaba el cumplimiento de los requisitos necesarios para emitir la respectiva autorización de ocupación temporal del espacio público con venta ambulante; ii) no necesariamente regresaría al lugar anterior al traslado; y iii) el aval como vendedora informal regular dependía del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017.
Respecto del recurso de alzada, informó que fue resuelto por el superior jerárquico, el Secretario de Seguridad y Convivencia del municipio, que confirmó la negativa, dando aplicación a las reglas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.
Por último, mencionó que la entidad ofrece a las personas que no logran obtener la autorización como vendedores informales regulares, la posibilidad de realizar un programa de capacitación y formalización de la economía, en alianza con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, y una eventual concesión de un crédito por parte del Banco de las Oportunidades de la Secretaría de Desarrollo Económico con el propósito de materializar la idea de negocio trabajada durante la formación.
Sentencias objeto de revisión
Primera instancia[15]
13. En sentencia del 15 de marzo de 2019, el Juzgado Dieciocho Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Medellín negó la acción de tutela al considerar que la accionada respetó el debido proceso durante el trámite adelantado, puesto que la negativa a la autorización para ocupar de forma temporal el espacio público con una venta ambulante se fundamentó en el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución No. 937 de 2017, además de haber resuelto el recurso de reposición, sin que se advirtiera ninguna vulneración de los derechos fundamentales.
Impugnación[16]
La accionante solicitó revocar el fallo y, en su lugar, conceder la acción de tutela. Afirmó que el a quo desconoció que con la intervención[17] y la consecuente reubicación adelantada por el municipio, ingresó al “plan de traslado definitivo” que exigía cumplir con lo siguiente: i) acatar a las medidas de amueblamiento; ii) no tercerizar la atención personal del módulo; iii) velar por las normas de convivencia; y iv) demostrar que antes de finalizar el 2017 ya se encontraba en el lugar a intervenir[18]; sin que se le hubiere exigido residir en el municipio de Medellín.
Finalmente, afirmó que desde hace 30 años vive en Medellín, tal como consta en la encuesta del Sisbén y debido a su precaria situación económica acrecentada por la disminución en las ventas a consecuencia del traslado ordenado por la administración, tuvo que irse a vivir donde una familiar en el municipio de Bello, pero desde el mes de diciembre de 2018 regresó a la ciudad.
Segunda instancia[19]
14. En sentencia del 9 de mayo de 2019, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Medellín confirmó la decisión, al estimar que no existió vulneración de los derechos fundamentales porque la accionada justificó su determinación en el incumplimiento de la normativa aplicable. Para descartar la transgresión de la garantía del mínimo vital de la actora, adujo que no ha sido despojada de su puesto de ventas informales en la carrera 51 con calle 52 de Medellín y tampoco se ha iniciado en su contra un proceso policivo de recuperación del espacio público.
Pruebas que obran en el expediente
15. Las pruebas que obran en el expediente son las que se relacionan a continuación.
(i) Copia del documento de identidad de la accionante[20].
(ii) Copia de constancia de consulta de puntaje en el Sisbén, correspondiente a la actora. En el documento figura un puntaje de 23.60 y como fecha de corte octubre de 2018[21].
(iii) Copia de la Gaceta Oficial 4459 del 20 de julio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia – Subsecretaría de Espacio Público, en la que se publicó la Resolución No. JUR00937 del 10 de agosto de 2017[22].
(iv) Copia del acta de constancia de traslado temporal del 23 de agosto de 2017 suscrita por la accionante, la líder de programa de la Subsecretaría de Espacio Público y un representante del Ministerio Público[23].
(v) Comunicación expedida por la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, mediante la cual hace algunas recomendaciones a tener en cuenta antes, durante y después del traslado[24].
(vi) Copia del estudio socioeconómico realizado el 6 de julio de 2018 a la señora Alba Senobia Mazo Aguirre, en el cual consta que la accionante informó residir en Bello en compañía de su hija Yesica Natalia Mazo de 20 años de edad, su nieto de 4 años y otro hijo de 17 años de edad. Así mismo, se consignó que la actora no completó la primara, se dedica al comercio informal con un puesto de “picadura y dulces” y que se encuentra inscrita en el Sisbén con un puntaje de 23.60[25]. Como documento anexo figura una copia de una factura del servicio público de electricidad correspondiente al estrato 2[26].
(vii) Copia de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018 proferida por la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, mediante la cual negó la autorización temporal de ocupación del espacio público solicitada por la accionante[27], al no cumplir el requisito de residir en Medellín, conforme lo expuesto en la Resolución No. 937 de 2017.[28].
(viii) Copia del escrito que sustenta el recurso de reposición instaurado por la actora[29].
(ix) Copia de la Resolución No. 201950009137 de 8 de febrero de 2019, proferida por la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín que resolvió el recurso de reposición promovido por la señora Alba Senobia Mazo Aguirre[30].
(x) Copia del formato denominado “Registro de traslado temporal de venteros informales”[31].
(xi) Copia de formatos de visita de seguimiento de intervenciones estratégicas[32].
(xii) Copia de formato de intervención estratégica del 30 de noviembre de 2018[33].
(xiii) Copia de la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 201850091657 del 3 de diciembre de 2018, radicada por la accionante el 12 de junio de 2019[34]. Junto al escrito fueron anexadas dos declaraciones extrajuicio. La primera, rendida por la actora, en la cual manifestó que en el momento en que respondió el estudio socioeconómico de la Secretaría de Espacio Público, se encontraba de forma temporal en el hogar de una de sus hijas en el municipio de Bello, y que desde el mes de diciembre de 2018 reside en Medellín; y la segunda de Edwin de Jesús Muñoz Posada y Gloria María Muñoz Moreno[35], quienes expresaron que la accionante hace 25 años se desempeña como vendedora informal, su estadía en el municipio de Bello fue temporal y que reside en Medellín desde el mes de diciembre de 2018[36].
(xiv) Comunicación del 2 de agosto de 2019 de la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín, a través de la cual negó a la solicitud de la actora consistente en la revocatoria directa de la Resolución del 3 de diciembre de 2018 que negó la autorización de uso temporal del espacio público con venta ambulante[37]. Esto, tras indicar que no era posible reabrir un debate ya concluido
Actuaciones en sede de revisión
16. La Sala de Selección número Nueve de la Corte Constitucional[38] en auto del 30 de septiembre de 2019[39], escogió para revisión el presente asunto y fue repartido a este despacho.
17. En proveído del 30 de octubre de 2019[40], el magistrado sustanciador decretó pruebas tendientes a complementar las razones de juicio necesarias para el estudio del caso objeto de revisión, solicitando lo siguiente:
18. A la actora informar el monto y la fuente de sus ingresos mensuales, la capacidad económica de sus hijos, lugares en los que residió durante el 2018 y en la actualidad. Así mismo, se indagó respecto de las actuaciones surtidas ante la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín[41].
19. A la Subsecretaría de Espacio Público de la Alcaldía de Medellín dar razón sobre la política pública en materia de espacio público que opera en el municipio, así como allegar copia de la actuación administrativa desarrollada en el caso de la actora y, por último, expresar si a la fecha se encuentran vendedores informales en la carrera 51 con calle 52[42].
20. El día 8 de noviembre de 2019, la accionante remitió, vía correo electrónico, respuesta a los planteamientos solicitados[43]. Al efecto, aseveró que mensualmente sus ingresos oscilan, aproximadamente, entre cuatrocientos mil pesos ($400.000) y quinientos mil pesos ($500.000). Expresó que nunca ha cotizado al sistema pensional y no recibe ayuda económica de sus hijos ni demás familiares.
Señaló que sus dos hijos mayores (29 y 25 años de edad) trabajan en el sector de la construcción, pero uno de ellos se encuentra desempleado. De sus tres hijas, dos son amas de casa y la restante labora como impulsadora comercial, devengado un salario mínimo, monto que aporta para el sostenimiento de su grupo familiar conformado por su pareja e hijo, en el municipio de Bello. Por último, afirmó que su hijo menor está inscrito en el programa social “familias en acción”, cumplió 18 años en marzo de este año, y estudia décimo grado, por lo cual depende económicamente de ella.
Mencionó que vivió en el municipio de Bello “más o menos”[44] hasta abril de 2018 en la casa de su hija, debido a la disminución en las ventas que ocasionó el traslado de su puesto de trabajo; sin embargo, en mayo de ese año se mudó a Medellín “donde siempre he vivido y continúo viviendo”[45].
En relación con las actuaciones administrativas adelantadas ante la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín refirió que de forma verbal realizó la solicitud de autorización para ocupar el espacio público. No recuerda si interpuso el recurso de apelación ante la negativa de la entidad. Indicó que solicitó la revocatoria directa del acto, la cual fue resuelta de forma desfavorable el 2 de agosto de 2019.
Expresó que no acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa al carecer de los recursos económicos necesarios. Así mismo, afirmó que en sus 25 años como vendedora informal no solicitó ningún permiso para realizar ventas en el espacio público. Finalmente, sostuvo que en la actualidad se encuentra en el lugar donde fue reubicada, y que en el sector en el cual realizaba sus labores inicialmente hay vendedores regulares e irregulares.
21. El 13 de noviembre de 2019, vía correo electrónico, la Subsecretaría de Espacio Público de Medellín[46] allegó escrito informando que el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019, denominado “Medellín cuenta con vos”, contempló el proyecto Plan Urbano Ambiental del Centro, en el cual se dispuso la intervención “Paseo Bolívar”, por lo cual fue necesario el traslado temporal de los vendedores ubicados en ese sector. En razón de lo anterior, la entidad profirió la Resolución No. 937 de 2017 que estableció los requisitos para la regularización de los vendedores informales (vulnerabilidad, legalidad, permanencia mínima, ente otros).
Aseveró que una vez concluye la intervención y tras verificar el cumplimiento de los requisitos de la Resolución No. 937 de 2017, se regula la actividad económica de los vendedores informales, mediante autorización de ocupación del espacio público por el término de un año, definiendo el lugar de los puestos de venta conforme la renovación del espacio público.
Señaló que la accionante no registra como vendedora autorizada para ejercer actividad económica en el espacio público. Respecto de la actuación administrativa adelantada adujo que si bien hizo parte del proceso de intervención “Paseo Bolívar” y por razón de ello fue trasladada temporalmente a otro lugar, no superó el estudio de los requisitos, específicamente el referido a residir en Medellín, pues en el estudio socioeconómico que se le efectúo el 9 de junio de 2018 la actora indicó residir en Bello, por consiguiente, no era posible acceder a su solicitud de regulación.
De otra parte, agregó que en la actualidad continúa la suspensión general de la regulación de vendedores informales iniciada en el 2011, por lo cual solo son objeto de estudio las solicitudes que presentan quienes hayan resultado involucrados en las intervenciones adelantadas por la administración.
Mencionó que en el sector “Paseo Bolívar” fueron registrados 798 vendedores ambulantes, de los cuales 504 suscribieron acta de traslado temporal. Precisó que en el 2018 fueron emitidas 342 resoluciones de autorización de uso del espacio público con venta informal, de las cuales 292 fueron favorables y 50 negadas. En 2019 fueron autorizados 98 vendedores y a 64 personas se les negó la regularización.
Por último, refirió que el municipio ofrece a las personas que no logran obtener el permiso de uso temporal del espacio público con venta informal la posibilidad de realizar un curso de 40 horas, que tiene por objetivo la “identificación de ideas y formulación de plan de negocios, en el cual los asistentes reciben todos los implementos básicos de enseñanza y alimentación durante las jornadas. Una vez se obtiene la certificación, la persona es remitida al Banco de las oportunidades, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico, para que sea analizada la propuesta trabajada durante el curso, con la finalidad de obtener un crédito que contribuya a su materialización.