Auto 045/20
Referencia: Expedientes D-13576 y D-13593
Actores: (i) Juan Estaban Sanín Gómez y Manuel José Castro Noreña (D-13576); (ii) Juan Manuel Charry Ureña (D-13593).
Recursos de súplica en contra del auto del 22 de enero de 2020 que rechazó las demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”.
Magistrado sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, cumplidos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), ha proferido el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos: (i) Juan Estaban Sanín Gómez y Manuel José Castro Noreña (D-13576) y (ii) Juan Manuel Charry Urueña (D-13593) formularon, por separado, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Las demandas fueron acumuladas y asignadas por reparto al magistrado Alberto Rojas Ríos.
Demanda del expediente D-13576
Los actores demandaron, en concreto, el aparte normativo “(…) el Gobierno nacional, con base en estudios técnicos, determinará el valor máximo de estas comisiones”, contenido en el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, por transgredir los artículos 13, 158 y 333 de la Carta Política[1].
Para desarrollar su postura[2], (i) señalaron que esta norma habilita al Gobierno Nacional para fijar el precio que pueden cobrar los corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales. Así, esta regulación impediría a los actores del mercado fijar “los precios de sus bienes y servicios” y “que los negocien con sus destinatarios”. De esta manera, señalaron, el Estado perturba el derecho a la libre competencia. En sustento de su afirmación, también acudieron a varios artículos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Argumentaron[3] (ii) que la norma contiene una diferenciación entre los corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales y los que se dedican a la intermediación en los demás ramos del mercado asegurador, aun cuando “se dedican profesionalmente a la misma actividad (…) se trata de intermediarios para la colocación de seguros en el mercado”. Lo anterior, en razón a que los primeros tendrían una comisión máxima fijada por el Gobierno Nacional, al amparo de la disposición demanda, mientras que los segundos tendrían un régimen de libre competencia en precios. Esta distinción, a su juicio, carece de justificación, “al amparo de lo dispuesto por el artículo 2.30.1.1.4 del Decreto 2555 de 2010”, que protege la libre competencia entre distintos intermediarios y entidades aseguradoras.
Finalmente, (iii) señalaron que la disposición demandada vulnera el principio de unidad de materia[4], toda vez que no es un medio idóneo para la consecución de las finalidades previstas en la parte general del PND. Esto por cuanto, a su juicio, no existe una “relación evidente de medio a fin entre la fijación de precios máximos pagaderos como contraprestación por la intermediación de seguros en el ramo de riesgos laborales y la consecución de la igualdad de oportunidades para todos los colombianos”. En ese sentido –apuntaron–, a la luz de la sentencia C-092 de 2018, la disposición demandada no es una medida "inequívocamente efectiva para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan".
Demanda del expediente D-13593
El actor cuestionó el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 por transgredir los artículos 13, 16, 38, 150, 158, 189-25, 333, 334, 339 y 341 de la Carta Política. En su sentir, esta disposición “no tiene relación directa ni específica con los planes y programas de la Ley 1955 de 2019, violando la unidad de materia; desconoce los principios constitucionales de la autonomía de la voluntad privada, libre competencia y la libertad contractual al establecer que la comisión de los intermediarios queda sujeta: i) al arbitrio exclusivo de una de las partes, ii) al tope fijado por el Gobierno, iii) que la ARL cumpla con los deberes propios de cobertura de las prestaciones del sistema, y iv) que el pago se haya asignado, de modo específico, a los gastos administrativos de la ARL”[5].
En criterio del actor[6], (i) la norma que se cuestiona modificó “de manera injustificada, desproporcionada e irrazonable las condiciones con las cuales el intermediario de seguros tenía derecho a recibir la comisión por la labor realizada”. En este caso, agregó, la ley otorgó un trato diferencial, como quiera que dio un carácter “eventual” a dicha comisión, dado que su valor depende de los criterios determinados por el Gobierno y la ARL.
(ii) El actor señaló que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 implica riesgos fundamentales para las sociedades intermediarias de seguros del Sistema General de Riesgos Laborales (SGRL), toda vez que “la fijación de la comisión estaría sujeta al tope fijado discrecionalmente por el Gobierno, además del cumplimiento de las condiciones adicionales para la causación efectiva de la misma”. Según su postura, “ya no basta únicamente con que se haya celebrado el contrato o negocio para que el intermediario tenga derecho al pago de la comisión”[7].
Por último, (iii) el actor señaló que el Legislador no puede legislar de manera parcializada ni establecer criterios adicionales a las comisiones de los intermediarios de seguros. Desde su punto de vista, esta reglamentación afecta única y exclusivamente a un grupo de personas, estos intermediarios[8].
Auto inadmisorio
Las demandas, luego de un análisis conjunto, fueron inadmitidas, mediante auto del 6 de diciembre de 2019[9], porque no cumplieron los requisitos de especificidad y suficiencia.
Sobre el pretendido cargo por desconocimiento de la libertad de empresa, la autonomía privada y la libre competencia, el magistrado sustanciador consideró que “los actores presentan una visión parcial del ordenamiento jurídico superior, yerro que elimina la posibilidad de que exista una antinomia entre la ley y la constitución, de manera que convierte la censura global y vaga”. En su criterio, “el concepto de violación debe incluir en su lectura de la vulneración de los principios de libertad de empresa, autonomía de la libertad y libre competencia, la interacción con los criterios constitucionales que advierten que las actividades relacionadas con la seguridad social, como es del caso de la norma censurada, pueden ser objeto de regulación, pues hace parte de la prestación de un servicio público bajo la dirección, coordinación y control del Estado (Artículo 48 Constitución)”. Para el magistrado, debe recordarse que “la norma opera exclusivamente en el ámbito de la actividad aseguradora en el régimen de riesgos laborales. Entonces, debe tenerse en cuenta en la demanda la pertenencia de la disposición a esa parte del sistema de derecho. La carga reseñada es una exigencia que hace parte del principio de razonabilidad, el cual ampara, en principio, la facultad que tiene el legislador para regular la materia”.
Sobre la alegada violación al principio de igualdad consideró que la demanda “jamás aborda con suficiencia la explicación que justificaría dar un tratamiento distinto al previsto en la norma acusada, porque en su argumentación no tiene en cuenta el contexto jurídico en que se aplica la disposición accionada”. El magistrado invocó jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para poner de presente que esta “implicaría romper la premisa de que los aseguradores de riesgos laborales y los de otras ramas son sujetos comparables (…) Entonces, los actores deben indicar por qué, a pesar del régimen jurídico distinto, existe un trato diferenciado injustificado”.
Sobre la supuesta violación al principio de unidad de materia, el magistrado señaló que la demanda “jamás explicó las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática con los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Los actores formularon cargos genéricos, vagos y abstractos, al señalar de manera escueta y somera que no había conexidad entre el segmento demandado y el Plan Nacional de Desarrollo”. Y agregó: “como reseñaron los actores en las demandas, varios contenidos normativos del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 estaban en leyes del plan anterior. Entonces, no cumple[n] con la carga de identificar el contenido normativo que jamás tendría conexidad con la Ley del plan”.
Finalmente, frente al pretendido cargo, esgrimido por el demandante Charry Ureña, por violación de los principios de generalidad, impersonalidad proporcionalidad de la ley, el magistrado señaló que se trata de “una censura global y vaga, dado que no señala con precisión cuál es la disposición constitucional que contienen los parámetros señalados como quebrantados por el actor, de manera que hace falta uno de los extremos indispensables para iniciar el juicio de validez de la norma demandada. Tampoco advierte en qué consiste la antinomia entre el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 y los principios denunciados como conculcados (…) El actor jamás explicó cómo una regulación especial en una rama de seguridad social entraña una normatividad particular que convierte a la ley en una regulación individual y personal. Ello es necesario si se tiene en cuenta que la regulación de los aseguradores en riesgos laborales ha sido objeto de tratamiento en otras leyes”.
En virtud de lo expuesto, de conformidad con el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, se les concedió a los accionantes un término de tres días, contados a partir de la notificación del auto de inadmisión, con el fin de que corrigieran la demanda.
De acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 16 de diciembre de 2019[10], el auto de inadmisión fue notificado por medio del estado número 209 del 10 de diciembre del mismo año, y su término de ejecutoria transcurrió entre los días 11, 12 y 13 de diciembre. Dentro de dicho término, los accionantes presentaron escritos de corrección de las demandas de inconstitucionalidad.
Corrección de la demanda D-13576
En su escrito[11], los demandantes aceptaron que la norma acusada tiene como “finalidad aparente (…) proteger los recursos del sistema de la seguridad social y asegurar su destinación para los fines de dicho sistema”. Señalaron que busca, así, resolver una antinomia, también “aparente”, entre la tutela de los recursos de la seguridad social y la libertad de empresa y libre competencia. No obstante, afirmaron que, en ese propósito, el Legislador “rebasó” los límites de su margen de configuración.
Esto, por cuanto: i) “manda a que el Gobierno Nacional fije el tope máximo de las comisiones pagaderas a los intermediarios del sector asegurador en el ramo de riesgos laborales”; ii) sacrifica, con ello, los principios de la libertad de empresa y libre competencia, y iii) actúa de manera desproporcionada e irrazonable frente a los derechos consagrados en el artículo 333 Superior.
Fundamentaron esta postura en dos razones[12]. En primer lugar, (a) existen otros mecanismos que cumplen la misma finalidad de proteger los recursos de la seguridad social, “sin sacrificar absolutamente” los principios invocados. Según su postura, tal finalidad puede ser alcanzada “ordenando al Gobierno Nacional que fije el monto máximo imputable a los recursos de la seguridad social dentro de las comisiones que sean pagaderas a los intermediarios de dicho sector”. Agregaron que “de este modo, las dinámicas del mercado, la negociación entre ARL e intermediaros y la competencia entre intermediarios del sector asegurador en el ramo de riesgos laborales sería lo que fije el monto de las comisiones (…) mientras que sería el Gobierno Nacional quien (…) fijaría cuánto de ese monto pagadero a los intermediarios, a título de comisión (…) podría ser imputable a los recursos de la seguridad social”. En segundo lugar, (b) adujeron que la medida que plantea la norma demandada no logra la finalidad que se propone. Para ello, explicaron, mediante un recuento histórico, cómo la intervención estatal en el mercado de seguros afectaría la competencia y el monto de las comisiones, “con la consabida afectación de los recursos de la seguridad social a los que podría imputarse los costos”.
Frente al cargo por violación al principio de igualdad[13], los actores reiteraron que los sujetos comparables son los corredores de seguros, agencias y agentes de seguros que se dedican a la intermediación en el sector de riesgos laborales y sus similares que operan en las demás ramas. Repitieron que el criterio de comparación consiste en que se dedican a la misma actividad. Señalaron que el trato dispar otorgado por la norma acusada es injustificado, para lo cual adujeron las mismas razones que esgrimieron para sustentar la desproporción de la norma. Argumentaron que “el hecho de que los afectados por la disposición demandada sean intermediarios respecto de administradoras del sistema de seguridad social en nada los distingue de los intermediaros respecto de los demás ramos”. Al efecto, explicaron que la actividad de intermediación en el sector de riesgos laborales es “exógena” al sistema de seguridad social, es decir, “no hace parte del mismo”.
Frente al cargo por violación al principio de unidad de materia, los demandantes precisaron que la norma desatendía los siguientes criterios[14]: (i) temático, por cuanto “los agentes económicos que participan del mercado de la intermediación de seguros en el ramo de riesgos laborales no tiene[n] ninguna relación directa ni evidente con las familias como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad”; (ii) causal, debido a que la medida de la disposición demandada no tiene nada que ver con “el estancamiento de la productividad, ni del incremento de las economías ilegales, ni del aumento de la corrupción, de la percepción de la impunidad, ni las dispares regionales, ni de la alta informalidad laboral y empresarial, ni de los costos tributarios y regulatorios que desestimulan la actividad empresarial, ni de los rezagos para la transformación digital, ni de la vulnerabilidad frente a los desastres”; (iii) teleológico, porque la norma atacada, al tener un contenido discriminatorio y afectar la libre competencia, es una negación de la propia finalidad de la Ley 1955 de 2019, que busca la igualdad de oportunidades para todos; (iv) metodológico, en la medida en que la norma no tiene justificación por razones de “técnica legislativa”, como resultado de las falencias anteriores, y (v) sistemático, toda vez que la norma desatiende el criterio teleológico.
Corrección de la demanda D-13593
El actor reiteró que la intervención en materia de seguridad social debe respetar la libertad de empresa y la libre competencia. Con cita del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, enfatizó sobre los límites que tiene el Congreso en materia de instituciones aseguradoras, que se contrae a fijar criterios y principios generales, pero no comprende la posibilidad de “dictar una norma específica sobre las comisiones de los intermediarios de seguros”[15].
El demandante reiteró que el artículo atacado carece de nexo con la parte general del Pan Nacional de Desarrollo, que “no hace ninguna referencia a planes o programas relacionados con el Sistema de Seguridad en riesgos laborales”. Advirtió que escasamente la Ley se refiere a este tipo de regulaciones en los artículos que se reseñan a continuación: (i) 196, relativo a los BEPS; (ii) 197, relativo a la intervención de la actividad financiera en actualización de actividades y montos de cotización; (iii) 202, sobre objetos de fondos de riesgos laborales, y (iv) 203 (la disposición demandada), “que no tiene relación siquiera con la equidad laboral”[16].
Sobre los principios de generalidad, impersonalidad y proporcionalidad de la ley[17], señaló que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 quebranta el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Indicó que la norma demandada deja al arbitrio del ejecutivo fijar el tope de la actividad intermediaria y que, con esto, perturba de manera desproporcionada e irrazonable los derechos de un determinado grupo, los intermediarios de seguros.
Auto de rechazo
En auto del 22 de enero de 2020[18], el magistrado sustanciador decidió rechazar las demandas. En su criterio, “los cargos continúan sin observar la especificidad y suficiencia requerida para iniciar un juicio de validez de la disposición demandada”.
En primer lugar, sobre el cargo por violación a la libertad de empresa, la autonomía privada y la libre competencia, indicó: “no se cumplió la carga argumentativa específica y suficiente requerida (…) que se relaciona con incluir en el razonamiento de las demandas los contenidos normativos del artículo 48 de la Constitución. Los actores jamás abordaron, ni descartaron la premisa de que la Carta Política reconoce que la seguridad social es un servicio púbico obligatorio que está por fuera de la disposición de la voluntad de las partes. A ello se suma el carácter irrenunciable de los derechos y garantías de los afiliados de tales modelos de atención, escenario que otorga un grado amplio de configuración legislativa. En ese contexto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha concluido que el Sistema de Seguridad Social Integral no está sujeto al Código de Comercio”. Así, continuó, “los censores debían (…) explicar por qué la supresión de la norma demandada jamás hubiese aparejado una incompatibilidad con el sistema de seguridad social, en riesgos laborales. Nótese que la misma disposición cuestionada reconoce que las comisiones derivadas de las cotizaciones o primas en donde se utilice algún intermediario en el sistema de riesgos profesionales se efectúan con recursos de la seguridad social. Inclusive, las ARL son las entidades encargadas de desembolsar ese dinero, el cual hace parte de la seguridad social”.
Sobre el cargo por violación al principio de igualdad, señaló que los actores “jamás realizaron un juicio relacional entre las labores y los contextos normativos en que se desarrollan la intermediación de seguros en temas de seguridad social y los demás ramos. Al respecto, solo argumentaron que la intermediación en el sector de riesgos laborales es exógena al sistema de seguridad social, por lo que estarían regímenes idénticos. Se olvidaron de señalar si era o no aplicable el artículo 48 de la Constitución y la normativa que se deriva del mismo, como la Ley 100 de 1993. Tampoco justificaron por qué el legislador estaba obligado a otorgar un trato paritario entre un intermediario que cobra una comisión por prestar un servicio dentro del sistema de régimen de seguridad social de los riesgos laborales y los demás intermediarios. Por consiguiente, continúa la falencia del cargo en uno de los aspectos indispensables para iniciar el juicio de validez por desconocimiento del principio de la igualdad”.
Sobre el cargo por violación al principio de unidad de materia, el magistrado argumentó que los actores “presentaron de forma parcial los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, puesto que nunca indicaron la forma en qué eliminar un tope en las comisiones de seguros no afectaría la seguridad social de las personas, ni se relaciona con el objetivo de la equidad. Así mismo, los censores justificaron el cargo en reproches que proponen una disconformidad de la norma por razones de inconveniencia o por los efectos de la misma, las cuales no son propios de un juicio de constitucionalidad”. Agregó que, en las demandas, “[se] propuso un análisis aislado de las disposiciones de la ley demandada y [se] omitió realizar un estudio integral de la ley del plan”.
Sobre la violación de los principios de generalidad, impersonalidad y proporcionalidad de la ley, invocada por el demandante Charry Ureña, el magistrado sustanciador señaló que el actor “nunca explicó en qué consistía la concreción de la ley y cómo se desconocían lo principios de generalidad e impersonalidad de la ley. De ahí que, de la demanda y la subsanación no se deriva por qué el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, que delega al Gobierno Nacional la fijación de un tope de las comisiones en un sector de la intermediación de los contratos de seguros era una regulación particular y concreta. Ese requerimiento tiene asidero si se tiene en cuenta que, en el auto admisorio y en este proveído, se consideró y se considera que ese sector de intermediación se relaciona con el modelo de aseguramiento obligatorio que debe garantizar unos mínimos irrenunciables. De la especialidad del régimen jurídico no se desprende inmediatamente que esa regulación sea particular o personal, por lo que el ciudadano tenía la carga de indicar esa concreción inconstitucional de la ley”.
El auto de rechazo fue notificado el 24 de enero de 2020, por medio del estado número 010. Dentro del término de ejecutoria, que transcurrió entre los días 27, 28 y 29 de enero de 2020, los accionantes formularon, cada uno, el correspondiente recurso de súplica[19].
Súplica del expediente D-13576
En su escrito, los accionantes presentaron dos argumentos. En primer lugar, (i) que el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad era “incongruente” con el auto inadmisorio. Para ello, reseñaron, in extenso, una serie de vicios argumentativos, atribuidos por el auto de rechazo a la demanda, a los que, sin embargo, el auto inadmisorio no había hecho referencia explícita[20]. En segundo lugar, (ii) que “las razones aducidas en la demanda y su subsanación son suficientes para iniciar el juicio constitucional”. Al efecto, transcribieron ampliamente los apartes del escrito de subsanación, en orden a demostrar que, frente a cada cargo planteado, se efectuaron los ajustes correspondientes, así[21]:
Frente al cargo por violación a la libertad de empresa, la autonomía privada y la libre competencia, los actores señalaron que se explicó con suficiencia: (a) el contenido del artículo 48 superior y su finalidad “aparente”; (b) los límites de la regulación legislativa en esta materia, y (c) las razones por las que la disposición demandada “rebasa” tales límites. Frente al cargo por violación al principio de igualdad, señalaron que la subsanación cumplió con: (a) “ratificar” los sujetos frente a los que el Legislador previó una distinción; (b) “reafirmar” las razones por las que se trata de grupos comparables; (c) señalar que “la intermediación en el ramo asegurador de riesgos laborales es una actividad exógena al sistema de seguridad social”, y (d) indicar por qué la norma prevé un “tratamiento discriminatorio” que “carece de justificación constitucional”. Finalmente, frente al cargo por violación al principio de unidad de materia, los demandantes adujeron haber cumplido con: (a) identificar los objetivos de la parte general del PND; (b) acusar a una disposición cierta del PND de no tener relación con dichos objetivos, y (c) explicar las razones por las que la norma demandada carece de esa conexidad.
Súplica del expediente D-13593[22]
El actor comenzó por recordar que la acción pública de inconstitucionalidad tiene naturaleza pública e informal y que no se rige por formalismos técnicos. Luego de esto, efectúo un resumen de la demanda y señaló que esta cumplía con los requisitos mínimos. También efectúo un resumen del escrito de subsanación y sostuvo que los yerros que advirtió el auto inadmisorio de la demanda se corrigieron.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
La Sala Plena es competente para resolver los recursos de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
B. Problema jurídico
Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala responder los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Son procedentes los recursos de súplica sub examine?
(ii) ¿El magistrado sustanciador incurrió en un yerro o arbitrariedad al rechazar las demandas de la referencia?
C. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos
El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[23].
Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[24]. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[25].
Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[26]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[27].
D. Solución del caso
La Sala considera que los recursos de súplica de la referencia cumplen con la finalidad a la que se refiere el apartado C de esta providencia y, por lo tanto, son procedentes. En efecto, las súplicas no buscan corregir las falencias argumentativas advertidas por el magistrado sustanciador en los autos de inadmisión y de rechazo, ni modifican o se limitan a reiterar los argumentos de inconstitucionalidad contenidos en las demandas y sus subsanaciones. Por el contrario, plantean las razones por las que, a su juicio, el auto de rechazo es errado, en la medida en que existirían elementos suficientes para surtir el debate de constitucionalidad respectivo.
Hechas esas precisiones, la Sala considera que el magistrado sustanciador no incurrió en yerro o arbitrariedad al rechazar las demandas de la referencia, por lo que el auto objeto de súplica será confirmado en su integridad.
Para empezar, el argumento relativo a la supuesta “incongruencia” entre el auto de rechazo y el auto inadmisorio de la demanda es insustancial, por varias razones: (i) los puntos que el auto inadmisorio ilustró tenían una finalidad orientadora. En efecto, procuraban que los actores hicieran un esfuerzo por justificar de mejor manera sus pretendidos cargos, con argumentos específicos y suficientes. Ello no significa que esta ilustración sirviera como una lista taxativa de temas por ajustar ni mucho menos que, abordados tales temas en la subsanación, la demanda tuviera que admitirse. En gracia de discusión, (ii) la Sala constata que los requerimientos del magistrado sustanciador, en cada uno de los dos autos, no fueron distintos. Más allá de los temas que se mencionaron, se trataba de que los actores comprendieran la necesidad de construir un discurso lógico y completo que despertara una duda mínima de constitucionalidad en relación con la norma controvertida. Finalmente, (iii) lo cierto es que el argumento de incongruencia que se esgrime en el recurso de súplica no ofrece ninguna razón concreta que hable a favor de la aptitud sustantiva de la demanda.
Dicho lo anterior, la Sala no comparte la inconformidad de los recurrentes. Por lo tanto, no es procedente revocar el auto de rechazo y, en su lugar, ordenar la admisión de las demandas, que es lo que pretenden los escritos de súplica[28]. Esto por cuanto las demandas y sus escritos de subsanación no lograron presentar argumentos ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, que permitieran adelantar el control de constitucionalidad propuesto, como se explica a continuación.
No se cumplió con el requisito de certeza. Los demandantes efectuaron una lectura descontextualizada de la norma y omitieron reparar en sus finalidades y ámbito de aplicación. Los pretendidos cargos de inconstitucionalidad partieron del supuesto de que el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, que modifica el parágrafo 5º del artículo 11 de la Ley 1562 de 2012[29], contiene una orden general al Ejecutivo para que determine el valor máximo de las comisiones de los intermediarios de las ARL. Sin embargo, pasaron por alto que dicha medida opera en caso de que esas instituciones opten por pagar las comisiones “con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas”. La disposición de estos recursos es claramente facultativa, dado que el mismo Legislador acudió al vocablo “podrán”. Si esta facultad no se ejerce, las ARL deben sufragar la remuneración a los intermediarios con sus propios recursos, como de hecho lo prevé el mismo parágrafo 5º. En este último caso, no opera el tope máximo que la norma acusada ordena fijar al Gobierno. La Sala encuentra que esta es la lectura prima facie plausible de la norma si, como lo reconocieron los propios demandantes, su finalidad es proteger los recursos de la seguridad social.
El incumplimiento del requisito de certeza se advierte en otros aspectos. En efecto, en varios apartes de las demandas, los actores acudieron a una interpretación subjetiva y personal de la disposición. Sucedió, por ejemplo, cuando uno de los actores señaló que la norma modificaba “de manera injustificada, desproporcionada e irrazonable las condiciones con las cuales el intermediario de seguros tenía derecho a recibir la comisión por la labor realizada”, con lo que se habría dado un “carácter eventual” a dicha comisión[30]. Lo cierto es que el artículo impugnado no regula, restringe ni condiciona el derecho de los intermediarios a recibir el pago de la comisión. Simplemente, ordena al gobierno fijar un tope máximo a su monto, con ocasión de la habilitación que el Legislador incorporó mediante el artículo 203 del PND, en el sentido de que que las ARL podrán llevar a cabo dichos pagos con recursos de la seguridad social.
No se cumplió con el requisito de especificidad. Al abordar la norma acusada, los accionantes no tuvieron en cuenta su interacción con la protección de los recursos de la seguridad social, como lo indicó el magistrado sustanciador. Esto impidió que concretaran los argumentos por los cuales, a su juicio, el artículo 203 en mención afectaba los principios de libertad de empresa y de competencia “de una manera irrazonable y desproporcionada”. Es cierto que dos de los actores intentaron fundamentar, en su subsanación, dicho argumento de desproporción. Al efecto, se limitaron a señalar que el Legislador bien hubiese podido, como medida alternativa, disponer que fuera “el Gobierno Nacional quien (…) fijar[a] cuánto de ese monto pagadero a los intermediarios, a título de comisión (…) podría ser imputable a los recursos de la seguridad social”[31]. No obstante, más allá de esta propuesta de una mejor legislación, los demandantes no explicaron por qué esta supondría, en una medida igual, el cumplimiento de la finalidad que persigue la norma, con un “sacrificio” menor de las mencionadas libertades económicas. Más importante aún, no señalaron por qué la opción por la cual optó el Legislador era, de entrada, inadecuada o irrazonable para el logro de dicha finalidad.
El incumplimiento del requisito de especificidad se advierte en otras afirmaciones de las demandas. Así, por ejemplo, dos de los demandantes enfatizaron que la tensión de los principios de libertad de empresa y de competencia con la protección de los recursos de la seguridad social era tan solo “aparente”, como igualmente lo era la finalidad perseguida por el Legislador, pero no sustentaron tal postura. Tampoco explicaron por qué, de una lectura contextual y plausible de la norma, se desprendía el “sacrificio absoluto” de las libertades de empresa y de competencia[32], pese a que la regulación legislativa tiene un alcance y ámbito de aplicación muy específicos. Lo mismo se predica de la aseveración de que el Legislador no puede “dictar una norma específica sobre las comisiones de los intermediarios de seguros”[33]. En este punto, ninguno de los actores consiguió ofrecer razones puntuales por las que el Congreso habría “rebasado” su margen de configuración legislativa. Mucho menos, para fundamentar que el mencionado artículo 203 es “parcializado”, esto es, dirigido a menoscabar los derechos de un grupo específico de personas[34].
No se cumplió con el requisito de pertinencia. Varias de las razones que sustentaron la acusación fueron de naturaleza infraconstitucional, basadas en argumentos legales y reglamentarios. Verbigracia, todos los demandantes invocaron el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), bien para demostrar que la norma demandada desbordaba el margen de configuración legislativa[35], bien para tratar de evidenciar su supuesta desproporción[36]. Esta falta de pertinencia también se predicó del intento de dos de los actores por demostrar que la norma demandada no cumplía con su finalidad. Para esos efectos, se limitaron a señalar, con base en conjeturas, que “lo más probable” era que la norma demandada afectaría en el futuro la competencia entre los intermediarios de las ARL, “con la consabida afectación de los recursos de la seguridad social a los que podría imputarse los costos”[37].
Los demandantes no lograron cumplir con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para que se configure un verdadero cargo por violación del principio de igualdad. A pesar del requerimiento del magistrado sustanciador, los actores no indicaron por qué los intermediarios de seguros en materia de riesgos laborales eran comparables con otro tipo de intermediarios, a pesar de que la función de los primeros impactaba el sistema de seguridad social. Dos de los demandantes, con invocación de un Decreto presidencial (el 2555 de 2010), intentaron acreditar que se trataba de “agentes de mercado que se dedican a lo mismo” y que la actividad de los intermediarios a los que alude la disposición era “exógena” al mencionado sistema[38]. Sin embargo, más allá de estas aseveraciones genéricas, no especificaron las razones por las cuales la protección a los recursos de la seguridad social no tenía incidencia en el criterio de comparación de estos dos grupos, como para sostener que “en nada se distinguen”[39].
Con todo, los demandantes tampoco lograron satisfacer la carga argumentativa por violación al principio de igualdad, porque no ofrecieron razones concretas en virtud de las cuales el supuesto tratamiento diferencial otorgado por la norma era irrazonable o no estaba constitucionalmente justificado. Esta explicación era especialmente importante, a la luz, justamente, del reconocimiento de que el artículo en mención busca proteger los recursos de la seguridad social.
Los actores no lograron cumplir con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia para que se configure un verdadero cargo por violación del principio de unidad de materia. Los demandantes efectuaron una reseña aislada y descontextualizada de los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo, como indicó el magistrado sustanciador. Por lo mismo, no lograron explicar las razones por las cuales no existía conexidad o “relación evidente de medio a fin” entre el artículo demandado y dichos objetivos. En concreto, no señalaron, con exactitud, por qué el contenido de la disposición acusada no tenía ninguna relación con el objetivo del Plan Nacional de Desarrollo denominado “equidad en el trabajo”, máxime cuando, como apuntó uno de los demandantes, esa subsección del PND contiene otras normas en materia de riesgos laborales. Es cierto que dos de los actores trataron de ofrecer razones acerca de esta falta de conexidad. Sin embargo, la mayoría de estas razones partían de la base, no sustentada, de que la norma tenía un contenido discriminatorio y afectaba la libre competencia.
Finalmente, de lo expuesto se desprende que los argumentos esbozados por los demandantes no lograron despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma acusada, que hiciera necesario un pronunciamiento del juez constitucional. Por tal razón, las demandas tampoco cumplieron el requisito de suficiencia.
A modo de conclusión, la Sala encuentra que los actores no corrigieron las falencias argumentativas que, en términos generales, fueron puestas de presente en el auto de inadmisión. Si bien el magistrado sustanciador hubiese podido abordar con algo más de profundidad estos defectos, de ahí no se desprende que el rechazo de las demandas haya sido errado, arbitrario o irrazonable. Toda vez que se constata, más allá de las discrepancias que mantienen los demandantes, que en el caso sub examine no logró configurarse ningún verdadero cargo de inconstitucionalidad, no es procedente la revocatoria del auto de rechazo. Por consiguiente, esta providencia será confirmada en su integridad.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el auto del 22 de enero de 2020 dictado por el magistrado sustanciador Alberto Rojas Ríos, por medio del cual rechazó las demandas identificadas con los números de radicación D-13576 y D-13593.
Segundo.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese y cúmplase.
No participa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General