SAN 5636/2021

PRIMERO : Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de 9 de julio de 2014, dictada por la Dirección General de los Registros y del Notariado, por delegación del Ministro de Justicia, denegatoria de la solicitud de concesión de nacionalidad española.
SEGUNDO : Del expediente administrativo resulta que Dª. Begoña , de nacionalidad colombiana, presentó el 18 de marzo de 2009, solicitud de nacionalidad española por residencia legal al llevar tiempo residiendo en España. El 16 de febrero de 2019, se dicta la resolución denegatoria de la solicitud de concesión de la nacionalidad española por razón de residencia con fundamento en que: "Que no ha justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , puesto que según consta en la documentación que obra en el expediente no ha aportado certificado original de antecedentes penales de su país de origen debidamente legalizado o apostillado según se requirió en oficio de esta DGRN de fecha 6 de junio de 2012 a través del Registro Civil. En este caso corresponde al reclamante de nacionalidad española demostrar la concurrencia de buena conducta cívica, requisito que no ha quedado probado. Además, debe significarse que tampoco constan en el expediente administrativo elementos positivos inequívocamente indicadores de la buena conducta cívica del recurrente, como podrían ser su participación en actividades o trabajos en beneficio de la comunidad, la acreditación de buena conducta por certificación de autoridades o entidades, etc, siendo como es que la carga de la prueba de la concurrencia de este requisito corresponde al solicitante de la nacionalidad.... ..."
TERCERO : En su escrito de demanda, la recurrente, expone que, es de nacionalidad colombiana y que presentó solicitud de nacionalidad española el 18 de marzo de 2009. Residencia legal, continuada e inmediata a la petición. Requisito que se acreditó como consta al expediente administrativo con los documentos, certificados de empadronamientos expedidos por obrantes a los folios 9, 22 a 24, 26, en particular, del expediente; en donde consta además que mi mandante es madre de la menor Felisa , de nacionalidad española, nacida el NUM000 -2003 en Madrid Al ser nacional de país iberoamericano basta con la residencia durante el tiempo de DOS años. Se ha acreditado también la buena conducta cívica , mediante los documentos obrantes a los folios 30 a 32, del expediente administrativo. Así, consta informe favorable de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras de fecha 10-01-2012, acreditando "NO CONSTAN ANTECEDENTES" al folio [sin numerar] del expediente administrativo, que se reitera por oficio de la misma Comisaría General de Extranjería y Fronteras, acreditando "[...] A DÍA DE LA FECHA A LA INTERESADA NO LE CONSTAN ANTECEDENTES" de fecha 24-09-2013.

A los informes que acreditan la buena conducta cívica desde su residencia en España desde 2001 hasta el año 2013, esto es por MÁS DE DOCE AÑOS, se unen la certificación CON APOSTILLA DE LA HAYA de la Embajada de Colombia en Madrid. Así, consta al Expediente administrativo como "DOCUMENTO nº 12" que reza al índice del expediente administrativo, por solicitud efectuada en Madrid el 6-03-2009, como señala el sello de fechas del CONSULADO GENERAL DE COLOMBIA EN MADRID, en "Diligencia de reconocimiento" con el nº 3131, que acredita la toma de huella dactilar, sellado por el Cónsul de Primera del Consulado General de Colombia, en la identificación de la interesada que incluye fotografía, y se corresponde como se indica con el trámite de solicitud del "Certificado de Buena Conducta para presentarlo ante las autoridades españolas" efectuada para ante el "DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS", efectuado a través del referido CONSULADO GENERAL DE COLOMBIA EN MADRID, constando el ABONO de los derechos correspondientes a la preceptiva APOSTILLA DE LA HAYA. Seguidamente consta al expediente administrativo, siempre bajo siempre el mismo epígrafe referido de "DOCUMENTO nº 12", la certificación emitida en Bogotá (Colombia), por el " Departamento Administrativo de Seguridad DAS - República de Colombia" del, literal: "CERTIFICADO JUDICIAL CONSULAR SOLICITADO EN: MADRID ESPAÑA DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD CERTIFICA: Que, a la fecha, miércoles, 18 de marzo de 2009 el (la) señor (a) Begoña [...] cuya fotografía, impresión dactilar del índice derecho y número de cédula de ciudadanía anteceden "NO TIENE ASUNTOS PENDIENTES CON LAS AUTORIDADES JUDICIALES [...]" Como directamente puede apreciarse en el referido documento de certificación, consta el nombre, cargo y firma del "[...]funcionario del DAS [DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD del Gobierno de Colombia] autorizado". Que, en suma, habiéndose requerido por la Administración española a mi representada la acreditación correspondiente a la buena conducta cívica debiendo aportar la documentación correspondiente emitida por las autoridades colombianas, que además ha de resultar convenientemente legalizada, esto es necesariamente apostillada; Dña Begoña instó de la representación consular colombiana en Madrid, la solicitud correspondiente, aportando fotografía, huella dactilar y abonando la tasa correspondiente al apostillado, literal, "APOSTILLA DERECHOS USD 10". Por la Administración colombiana competente a instancias del Consulado en Madrid se emite "CERTIFICADO JUDICIAL CONSULAR" en fecha 18-03-2009 que acredita la buena conducta cívica, convenientemente legalizado por funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, que consta. Con todo ello, y a los efectos de ultimar la solicitud efectuada por mi mandante a través del CONSULADO GENERAL DE COLOMBIA EN MADRID, el Vicecónsul del mismo, del que consta nombre firma y sello, emite en fecha 4-06-2009, la diligencia de "CONSTANCIA DE "CERTIFICADO DE BUENA CONDUCTA" E INSCRIPCIÓN CONSULAR", que incluye en el cuerpo del documento, literal: "El Consulado General de Colombia en Madrid, hace constar que el(la) señor(a) Begoña ciudadano (a) colombiano (a), identificado(a) con pasaporte No. NUM001 , ha presentado el certificado Judicial y de Policía expedido el 18 de marzo de 2009 por el Departamento Administrativo de Seguridad-DAS, donde certifica que "NO TIENE ASUNTOS PENDIENTES CON LAS AUTORIDADES JUDICIALES O DE POLICÍA[...]" Y únicamente al final de este documento se incluye aquello que hace denominar a este documento y a todos los referidos al trámite de acreditación de la BUENA CONDUCTA CÍVICA, como aparece en el Índice del Expediente administrativo remitido, como el escueto, incompleto y equívoco título de "13 13. - 01-012 Cert inscrip cons (32).pdf", en base a lo que refiere, literal: "[...]Así mismo, Begoña , se encuentra inscrito(a)en el Libro de Registro de Coiombianos que se lleva en esta oficina consular bajo el Nº 636 del Tomo 81. Madrid, 4 de junio de 2009. Carlos Antonio Vicecónsul [...]" Y por todo ello puede afirmarse que los documentos incluidos bajo el epigráfe de "13 13.- 01-012 Cert inscrip cons (32).pdf", que sin duda resta relevancia a los documentos, dado que lo sustancial que se contiene en los referidos documentos incluidos bajo el escueto, incompleto y equívoco título de "13 13. - 01-012 Cert inscrip cons (32).pdf"; que se refieren con carácter complementario a la inscripción consular, en realidad se hurta su

FUNDAMENTAL, dado que contienen la plena ACREDITACIÓN OFICIAL, LEGALIZADA Y APOSTILLADA por las autoridades colombianas en Bogotá y en Madrid, de la BUENA CONDUCTA CÍVICA de DÑA Begoña . Lo anterior se destaca con reiteración dado que sorprendentemente la resolución administrativa denegatoria, con déficit motivacional palmario, pretende sustentarse precisamente en una supuesta falta de acreditación de la buena conducta cívica. Finalmente, consta también debidamente acreditada un grado suficiente de integración del solicitante en la sociedad española. Aquí ha de hacerse una remisión genérica, pero con fundamento, de los innumerables aspectos que acreditan los documentos que constan al expediente administrativo, respecto al arraigo laboral, social y familiar COMPLETO de mi mandante en España. Estos constan fehacientemente acreditados al expediente administrativo, y por ello solo se destacará, una por todas, la ya señalada: que mi mandante es madre de la menor Felisa , de NACIONALIDAD ESPAÑOLA, nacida el NUM000 -2003 en Madrid. De los que no hay constancia tan palmaria es de aquellos elementos que pretendidamente permitirían como señala la Administración en la resolución denegatoria, que permitan atisbar margen alguno del pretendido "déficit" acreditación del grado de integración", que se avanzan por la Administración, como pretendida causa, "subsidiaria", de denegación de la nacionalidad española por residencia a Dña Begoña . Sin embargo, pese a todo ello, la denegación de la solicitud de la nacionalidad se pretende fundamentar en " [...]Que no ha justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil [...]" Conclusión que entendemos no acorde a derecho, a la vista de las evidencias que constan en el Expediente, a la vista de la propuesta de resolución del Registro Civil tras la finalización de la instrucción del expediente, con dictamen FAVORABLE, a la que se manifestó CONFORME el Ministerio fiscal; a lo que se une la ausencia de reproche alguno respecto de los MÁS DE OCHO AÑOS residencia en España continúa e inmediata a la petición de nacionalidad por residencia, no registrándose tampoco hecho alguno hasta el año 2013 en que se reitera la solicitud de registros de antecedentes a través de oficio reiterado por la Administración y dirigido a la Comisaría General de Extranjería y Fronteras. En suma, mi patrocinado ahora recurrente carece de antecedentes penales, tanto en España como en el país de su nacionalidad origen, en donde NO RESIDE DESDE 2001; y por tanto a todas luces NO EXISTE HECHO, INDICIO, ni CIRCUNSTANCIA que permita establecer base alguna para sostener " [...]Que no ha justificado buena conducta civica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil [...]", por más que se opere arbitrariamente en el concepto jurídico indeterminado «buena conducta cívica», que permita interpretar a voluntad los hechos, evidencias y circunstancias concurrentes en el expediente. Si como establece la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1999, ni siquiera la mera existencia de antecedentes penales cancelados son determinantes per se de la ausencia de buena conducta cívica, realizando un análisis del concepto jurídico indeterminado «buena conducta cívica», y un control jurisdiccional de la aplicación por la Administración de este concepto. El concepto de «buena conducta cívica» ha sido reiteradamente criticado por la doctrina y la jurisprudencia, por ser un concepto jurídico indeterminado que ha dado lugar a un abuso arbitrario del mismo por parte de la Administración a la hora de conceder la nacionalidad española. Por ello, se han establecido límites claros en la aplicación de dicho concepto, que no pueden desatenderse por la Administración, como entendemos se produce de manera flagrante en el presente caso, y por ello merita la estimación de la demanda interpuesta que ahora se formula en nombre de Dña Begoña .
CUARTO : La resolución recurrida carece también de la motivación necesaria de dicho acto, al excluir la documentación presentada por el solicitante. La Administración como ha quedado meridianamente determinado DESATIENDE los documentos presentados por la solicitante. Esto es no se establece por la Admiración en qué medida la documentación presentada no acredita una «buena conducta cívica», sino que se limita IGNORAR los documentos presentados al establecer que los documentos presentados por el solicitante que son recabados de su país de origen a través de trámite consular, legalizados y apostillados, no se concreta en qué medida se entiende que están carentes de base para considerar a partir de los mismos la carencia de antecedentes penales, en definitiva, la carencia de autenticidad y por tanto de valor probatorio, en todo caso iuris tantum, a la vista de su origen y contenido, que pueda afectar negativamente a la solicitud formulada.; y por tanto deben rechazarse las conclusiones que se alcanzan en base a una exclusión de los referidos, amparado en un pretendido formalismo, que no puede amparar una resolución que debe estar exenta de error o arbitrariedad. Y ello se muestra con tan palmaria y objetiva claridad en el presente caso, que sin ánimo de reiteración se ha de poner de manifiesto que el solicitante ha acreditado que la buena conducta cívica aportando la documentación solicitada a sus autoridades consulares y nacionales para acreditar el correspondiente "Certificado de Buena Conducta para presentarlo ante las autoridades españolas", que es emitido, legalizado y apostillado por las

autoridades nacionales colombianas, que acreditan que " que el(la) señor(a) Begoña [...]NO TIENE ASUNTOS PENDIENTES CON LAS AUTORIDADES JUDICIALES O DE POLICÍA [...]"; entendemos que a la vista de la referida doctrina jurisprudencial, ni siquiera la mera existencia de una SOSPECHA de antecedentes penales cancelados, dado que la autoridad nacional colombiana indica que no existen asuntos pendientes, pueden ser determinantes de una pretendida ausencia de buena conducta cívica, dada la carencia absoluta de motivación a este respecto por la Administración.
QUINTO: El Abogado del Estado, por su parte, se opone al recurso e interesa su desestimación. Destaca, en primer lugar, que, dada la fecha de la resolución recurrida, 9 de julio de 2014, ha de verificarse la fecha de su notificación. En el expediente aparece una Diligencia de Ordenación de 21 de julio de 2014, en la que se afirma que se ha dictado resolución denegatoria de la concesión, pero sin que en función de su contenido, o de cualquier documental complementaria, se pueda venir en conocimiento de la fecha en la que dicha resolución denegatoria fue notificada a la señora Felisa . Ante la carencia apreciada en el expediente se debe entender como fecha de notificación aquella que por la propia recurrente se especifica en su escrito de interposición de su recurso, el día 25 de noviembre de 2019, sin que sea posible verificar alegación alguna de extemporaneidad en la interposición del recurso. Por lo demás, entiende que subsisten las razones expuestas en la resolución recurrida para entender que la actora no ha acreditado el requisito de la buena conducta cívica.
QUINTO : La concesión de la nacionalidad española por residencia es un acto que expresa una de las más relevantes manifestaciones de la soberanía de un Estado, conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones y su otorgamiento se condiciona al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al ar tículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. En esta materia resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. Sin duda, el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no constituye el ejercicio de una potestad discrecional, encontrándonos, por el contrario, ante una potestad reglada, pues es un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. De ahí que su naturaleza jurídica difiera de la potestad de concesión de nacionalidad por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles. Así lo hemos declarado, entre otras, en sentencias de 9 de octubre de 2015, rec. 25/2015, y 16 de octubre de 2015, rec. 15/2015. El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el ar t. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal

o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la Sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.
SEXTO : Como recuerda la la STS de 30 de septiembre de 2008 (RC 3388/2004, ECLI:ES:TS:2008:4978), y así debemos reiterarlo: "Por lo que aquí específicamente importa, el art. 220 del Reglamento del Registro Civil dispone en su apartado tercero que en la solicitud de concesión de nacionalidad española por residencia se indicará "si está procesado o tiene antecedentes penales". Y el sucesivo art. 221 establece a este respecto que "la certificación consular, si es posible hará referencia también a las circunstancias del número 3 y a la conducta, que se acreditará, además, por certificado de la autoridad gubernativa local y por el del Registro Central de Penados y Rebeldes". Pues bien, es claro que en este caso no se aportó el certificado de antecedentes penales del país de origen. Pero ello no implica que la solicitud de concesión de la nacionalidad española hubiera de ser denegada, pues no le falta razón a la sentencia impugnada cuando observa que el art. 221 del Reglamento del Registro Civil no configura dicho requisito como insoslayable, sino que usa la expresión "si es posible". Esto significa que, cuando consta la existencia de dificultades notables -y no imputables a desidia del interesado- para la obtención de dicho certificado, la Administración española puede prescindir del mismo; máxime teniendo en cuenta que, siempre según el referido precepto reglamentario, la buena conducta cívica debe acreditarse, en todo caso, "por certificado de la autoridad gubernativa local y por el del Registro Central de Penados y Rebeldes". Dado que la solicitante había acreditado su buena conducta cívica por este último medio y dado, asimismo, que el Consulado de Marruecos no expedía el certificado por razones ajenas a la diligencia de la solicitante, la ponderación de las circunstancias hecha por el tribunal a quo debe reputarse correcta: la buena conducta cívica debía tenerse por acreditada aun en ausencia del certificado de antecedentes penales del país de origen." En la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2020, rec. 6107/2019 se planteó como cuestión de interés casacional a resolver "determinar qué incidencia tiene en la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia la falta de aportación del certificado de antecedentes penales del país de origen, y, en su caso, del certificado de nacimiento, debidamente legalizados, y si, reconociéndose la existencia de dificultades notables por parte del interesado para la obtención de dichos certificados, su falta de aportación puede determinar sin más la denegación de la solicitud de concesión de la nacionalidad española". La sentencia resuelve que en la imposibilidad de aportación de la documentación expresada (certificado de nacimiento legalizado y certificado de antecedentes penales, del país de origen), no puede implicar, necesariamente, el rechazo de la solicitud de concesión de nacionalidad por razón de residencia, por cuanto habrán de ponderarse, en conjunto, todas las circunstancias que concurran en el solicitante de la nacionalidad, puestas de manifiesto por el mismo, o aportadas de oficio por la Administración, con la finalidad ---que es lo esencial--- de poder justificar "buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española".
SÉPTIMO : En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional y atendiendo al criterio del vencimiento, procede condenar a la parte recurrente en las costas de este proceso que se cuantifican en 1.500 euros. VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación