Pleno. Auto 25/1989, de 17 de enero de 1989. Conflicto positivo de competencia 1.479/1988. Levantando la suspensión, previamente acordada, del Decreto de la Generalidad 81/1988, de 10 de marzo, en el conflicto positivo de competencia 1.479/1988
Excms. Srs. don Francisco Tomás y Valiente, doña Gloria Begué Cantón, don Ángel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra.
I. Antecedentes
1. Por escrito presentado en este Tribunal el 19 de agosto de 1988, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, planteó conflicto constitucional positivo de competencia, frente al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relación con el Decreto 81/1988, de 10 de marzo, por el que se regula la pesca de arrastre de fondo en el litoral catalán, con invocación expresa del art. 161.2 de la Constitución, al objeto de que fuese ordenada la suspensión del Decreto impugnado.
Por providencia de 25 de agosto de 1988, la Sección de Vacaciones del Pleno de este Tribunal acordó tener por planteado el conflicto y dar traslado al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, a través de su Presidente, de la demanda y documentos presentados según determina el art. 82.2 de la LOTC; dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma, según establece el art. 61.2 de la LOTC; tener por invocado por el Gobierno el art. 161.2 de la Constitución y publicar la incoación del asunto y la suspensión acordada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
2. En escrito recibido el 20 de septiembre de 1988, el Abogado del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña formuló escrito de alegaciones en solicitud de que, previos los trámites legales procedentes, se dicte en su día Sentencia por la que desestimando la pretensión adversa, declare que corresponde a la Generalidad de Cataluña la competencia controvertida y que la disposición impugnada se ajusta a lo dispuesto en la Constitución y el Estatuto de Autonomía.
3. Por providencia de 19 de diciembre de 1988, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acordó oír a las partes personadas para que, en el plazo común de cinco días expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del Decreto impugnado en este conflicto.
4. El Abogado del Estado, en escrito recibido el 28 de diciembre último, solicitó el mantenimiento de la suspensión, a cuyo efecto formuló las siguientes alegaciones:
La decisión a tomar respecto del mantenimiento o levantamiento de la medida cautelar suspensiva en procedimientos como el presente, viene condicionada por la previa ponderación de los efectos que previsiblemente se derivan de tal medida y de los intereses públicos en conflicto. En el presente asunto son prevalentes las razones que avalan el mantenimiento de la medida. Ello es así por cuanto, en el momento del planteamiento del requerimiento de incompetencia a la Comunidad Autónoma, estaba en vigor la Orden de 30 de julio de 1975, sobre pesca de arrastre en el Mediterráneo, cuyo ámbito de aplicación viene recogido en su norma primera y comprendía a todos los barcos de pesca españoles que faenan en el Mediterráneo con límite occidental terminado en el meridiano de Punta de Europa, tanto en nuestras aguas jurisdiccionales a efectos de pesca como en alta mar. Esta definición ha sido recogida y matizada en el Real Decreto 679/1988, de 25 de junio, por el que se regula el ejercicio de la pesca de arrastre de fondo en el Mediterráneo publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 5 de julio de 1988. A la vista de dichas normas, el Decreto impugnado crearía en la zona de aplicación, para el supuesto de su entrada en vigor, una serie de perjuicios para el sector pesquero que podrían resumirse en los siguientes: 1) Crearía una confusión normativa en el administrado al incidir dos disposiciones en un mismo ámbito. 2) El artículo 1 del Decreto recurrido de la Generalidad de Cataluña se refiere al ámbito de aplicación de la norma en la zona entre la frontera de Francia y la desembocadura del río Senia, sin adscripción a aguas interiores, sino que su redacción parece referirse también a las exteriores, y tal ambigüedad puede ocasionar conflictos. 3) Respecto a los permisos de pesca de arrastre en el art. 11 del Real Decreto 679/1988, de 25 de junio, se establecen unos criterios de reconocimiento para aquellas embarcaciones que hayan desarrollado la actividad pesquera al menos ciento veinte días en los doce meses anteriores, que deberá acreditarse en los ciento ochenta días siguientes ante el Delegado Periférico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y en cambio en el Decreto de Cataluña se limita a exigir una licencia específica expedida por la Dirección General de Pesca de dicha Comunidad Autónoma, lo que daría lugar a la paradoja que en caladeros donde faenan barcos de las Comunidades Autónomas Valenciana y Catalana se verían en la situación de solicitar dos tipos de licencia de pesca. 4) Otro punto objeto de confusión y aplicación perjudicial para la flota es la limitación que el artículo 3 del Decreto catalán realiza estableciendo una eslora mínima para las embarcaciones que se dediquen a la pesca de arrastre de fondo de 16 metros entre perpendiculares, cuando el Real Decreto 679/1988 dicha eslora se establece en 12 metros entre perpendiculares (art. 9), con lo que de hecho los buques entre 12 y 16 metros de eslora entre perpendiculares les quedaría vedado el acceso a caladeros de teórica administración de la Comunidad Autónoma, concepto éste que repugna a los principios constitucionales de libre circulación y de acceso de los nacionales a una pesquería con carácter general y de acuerdo con la competencia estatal sobre pesca marítima.
5. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en escrito recibido el 4 de enero último, solicita el levantamiento de la suspensión con base en las siguientes alegaciones:
Independientemente de la resolución que en su día se dicte dirimiendo el presente conflicto, se estima necesario el levantamiento de la suspensión que pesa sobre el Decreto objeto de impugnación, por cuanto de la misma dimanan graves perjuicios para el sector pesquero y para la Generalidad de Cataluña. El levantamiento de la suspensión que ahora se postula no supondría contradicción alguna con la suspensión en su día decretada por el Tribunal, sobre determinados preceptos de la Ley de la Generalidad de Cataluña 1/1986, de 25 de febrero, de pesca marítima. La Generalidad, en ejercicio de la competencia enunciada en el art. 10.1.7 del Estatuto de Autonomía de Cataluña puede proceder a la adopción de disposiciones que, respetando la ordenación pesquera básica, vengan a establecer un régimen jurídico propio de las modalidades de pesca que atienda a las peculiaridades específicas de los caladeros del litoral de su ámbito territorial.
Como directo precedente se cita el Auto de 8 de noviembre de 1984, recaído en el conflicto positivo de competencia núm. 427/84, en el que se acordó el levantamiento de la suspensión que pesaba sobre la Orden del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, por la que se regula la pesca con arte claro y mosca, y se señala que en el presente asunto concurren las mismas circunstancias que determinaron el sentido de aquella resolución, en la que el Tribunal estimó de difícil reparación el perjuicio causado a los recursos pesqueros resultante de la suspensión de la norma autonómica y de la consiguiente aplicación de una norma estatal más permisiva o menos limitadora de la actividad extractiva. La resolución de la presente controversia se produce en unas circunstancias perfectamente equivalentes a aquellas, toda vez que la suspensión del Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña 81/1988, de 10 de marzo, determina la aplicación en su integridad del Real Decreto 679/1988, de 25 de junio, regulador del ejercicio de la misma modalidad de pesca de arrastre de fondo en el Mediterráneo; y toda vez que aquel Decreto de la Generalidad, a pesar de diferenciarse en unos pocos elementos de la regulación establecida por el Real Decreto, ofrece, sin embargo, un superior nivel de protección de los recursos pesqueros.
Se hace referencia a la grave situación y al nivel de agotamiento de los recursos pesqueros en Cataluña, señalándose cuáles son las peculiaridades o diferencias introducidas por la norma autonómica respecto de la estatal, y cómo la autonómica preserva en mayor medida de su agotamiento a las pesquerías del litoral catalán, en tanto que la aplicación del Real Decreto estatal conlleva un incremento del esfuerzo pesquero en este litoral. Mientras el Real Decreto (art. 9) exige para el ejercicio de esa modalidad de pesca una eslora mínima de las embarcaciones de 12 metros, el Decreto de la Generalidad (art. 3) exige un mínimo de 16 metros. Esa diferencia, a pesar de cuanto pudiera objetarse de contrario, ni atenta a la libre circulación de las embarcaciones, ni mucho menos incrementa el esfuerzo pesquero; sino que tiene en realidad unos efectos diametralmente opuestos, como se comprueba si se analiza esta medida en relación a las demás disposiciones del Decreto 81/1988 relativas al mallaje de las redes, a la potencia de las embarcaciones y al hecho que únicamente se impone esa limitación de mínimos para las embarcaciones de nueva construcción. Es evidente que la exigencia de unos mallajes mayores impide en buena medida la captura de individuos inmaduros o que no alcanza la talla óptima, pero es que además tal exigencia tiene una directa repercusión sobre la potencia necesaria para el manejo de las artes y sobre la eslora de la embarcación. En realidad, permitir, como hace el Real Decreto estatal, el ejercicio de la pesca de arrastre de fondo a embarcaciones de 12 metros, supone admitir implícitamente que éstas, o bien van a usar redes de mallajes inferiores a los permitidos (alrededor de los 25 mm.), o bien que añadirán velos, sacos o plásticos a las redes, de forma que, ocluyendo parte de sus mallas, ofrezcan la resistencia suficiente al paso del agua como para poder manejarlas con menos potencia y velocidad. En definitiva, técnicamente no es posible el ejercicio de la pesca de arrastre de fondo con embarcaciones inferiores a 16 metros de eslora, si se pretende que puedan cumplirse las demás exigencias legales relativas al mallaje de las redes. La superior exigencia de eslora contenida en el Decreto de la Generalidad no constituye un obstáculo a la libre circulación de embarcaciones o al ejercicio de la actividad pesquera, puesto que afecta únicamente a las embarcaciones de nueva construcción, y no a las ya existentes. Por otra parte, el Decreto de la Generalidad al regular el equipo propulsor de las embarcaciones (art. 5), no sólo limita en 500 hp. -igual que el art. 10 del Real Decreto la potencia del motor, sino que reduce este máximo a 450 hp., en el supuesto que las embarcaciones instalen toberas en la hélice o cualquier otro mecanismo que produzca un incremento efectivo de la potencia de tiro de la embarcación. Si se advierte que en el incremento de la potencia de una embarcación supone un incremento directo del esfuerzo pesquero, se hace patente que la mayor concreción y previsión de la norma de la Generalidad redunda indefectiblemente en un más alto grado de preservación de los recursos pesqueros. Igualmente, el art. 4 del Decreto de la Generalidad, al describir las artes, prohíbe expresamente el empleo de trenes de diábolos que podrían permitir la pesca sobre fondos rocosos, en tanto que la norma estatal no contiene prohibición ninguna al respecto. De igual manera, es evidente, y no merece mayor justificación el hecho que la detallada definición de áreas y fondos contenida en el art. 10 del Decreto de la Generalidad, evita en mayor medida el agotamiento de los recursos pesqueros. Asimismo, en tanto que el Real Decreto admite (art. 19) un 10 por 100 de tolerancia pelágica en la captura, el Decreto de la Generalidad (art. 2) limita esa modalidad de pesca a las especies demersales, impidiendo de ese modo una practica irregular en el arrastre de fondo. Por último, el distinto período exigido por el Decreto de la Generalidad para admitir una solicitud de cambio de modalidad a las embarcaciones de arrastre, redunda igualmente en favor de una disminución del esfuerzo de arrastre en el mediterráneo. Y finalmente, la explícita definición de las que pueden dar lugar a la admisión de un cambio de base, sin afectar directamente a los recursos pesqueros, únicamente añade en el Decreto autonómico un plus de seguridad jurídica para los administrados, por comparación a la imprevisión del art. 16 del Real Decreto estatal.
II. Fundamentos jurídicos
Único. La suspensión de la vigencia de las disposiciones, resoluciones o actos de las Comunidades Autónomas, acordada en aplicación de lo dispuesto en el art. 64.2 de la LOTC, debe ser revisada, según el art. 65.2 de la misma Ley, en el plazo que el propio precepto establece, al objeto de decidir sobre la procedencia de mantener o alzar la referida suspensión, y ello debe realizarse de acuerdo con reiterada doctrina constitucional, atendiendo, sustancialmente, a la imposibilidad o dificultad de reparar los perjuicios que a los intereses públicos y de terceros puedan derivarse de la solución a adoptar.
En el presente caso, el Abogado del Estado alega que el levantamiento de la disposición suspendida, por la cual la Generalidad de Cataluña regula la pesca de arrastre de fondo en el litoral catalán producirá una serie de perjuicios en el sector pesquero, consistentes, por un lado, en la confusión normativa que se derivará de la concurrencia de dicha disposición con las dictadas sobre la misma materia por el Estado, con la posibilidad de conflictos y enfrentamientos con la flota de arrastre de la Comunidad Valenciana, u otras foráneas, las cuales se verán precisadas a solicitar dos tipos de licencia de pesca con condiciones distintas, y por otro, en la limitación que la regulación catalana, más estricta que la estatal, producirá en el derecho de acceso de los nacionales a una pesquería que es riqueza común de todos los españoles.
El Letrado de la Generalidad, por su parte, aduce que el mantenimiento de la suspensión impedirá que pueda ponerse remedio, con la urgencia precisa, al grave nivel de agotamiento en que se encuentran los recursos pesqueros del litoral catalán, dado que la disposición autonómica suspendida, precisamente por ser más estricta que la regulación estatal, es instrumento más idóneo para hacer compatible la conservación del ecosistema con la racional explotación del sector, restableciendo el equilibrio entre la actividad de extracción y la renovación de la riqueza pesquera.
De ambos eventuales perjuicios es claro que, reiterando el criterio mantenido en el ATC 674/1984, de 8 de noviembre, dictado en asunto sustancialmente idéntico al actual, debemos estimar de más difícil reparación el que pone de manifiesto la Generalidad, en cuanto implica un daño a un bien común que sólo podrá repararse, de no convertirse en irreversible, con restricciones mayores de las existentes.
En razón a lo anterior, el Tribunal acuerda levantar la suspensión de la vigencia del Decreto de la Generalidad de Cataluña 81/1988, de 10 de marzo, por el que se regula la pesca de arrastre de fondo en el litoral catalán, que se entenderá en vigor a
partir de la publicación del presente Auto.
Comuníquese al Gobierno de la Nación y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y publíquese en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
Madrid, a diecisiete de enero de mil novecientos ochenta y nueve.